АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Административно-правовой договор в деятельности органов внутренних дел»
/
л
00504ооо1
На правах рукописи
Орел-2012
1ШИ.. ^
Мелехова Ангелина Юрьевна
Административно-правовой договор в деятельности органов внутренних дел
Специальность: 12.00.14 - административное право, финансовое право, информационное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
005046681
Работа выполнена на кафедре административного права и административной деятельности органов внутренних дел Федерального государственного казенного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Орловский юридический институт Министерства внутренних дел Российской Федерации»
Научный руководитель -
Заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор
Шергин Анатолий Павлович
Официальные оппоненты - Заслуженный юрист Российской
Федерации, доктор юридических наук, профессор, заместитель директора Института государства и права Российской академии наук
Хаманева Наталия Юрьевна;
кандидат юридических наук, старший эксперт отдела нормативно-правового обеспечения Управления нормативно-правовой работы и экономического планирования Главного управления вневедомственной охраны МВД России Маликова Ольга Ивановна
Ведущая организация -
ФГБОУ ВПО «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации»
оО
Защита диссертации состоится ^ал г. в часов
на заседании диссертационного совета Д 203.005.02 при Федеральном государственном казенном учреждении «Всероссийский научно-исследовательский институт Министерства внутренних дел Российской Федерации» по ГСП - 5, г. Москва, ул. Поварская,
Д. 25. ' ^ -
С в библиотеке ФГКУ «ВНИИ МВД
России». л,
Авторефегаз?разослан а* лХиъ года.
Ученый сетфёщ^г, диссертацио
Кулешов Р.В.
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность исследования. Наука административного права в настоящее время переживает очередной этап своего развития - происходит обновление взглядов на ценностные ориентиры этой отрасли права, больше внимания уделяется содержанию административного процесса; разнообразными и доступными становятся способы правовой помощи, обогатился арсенал форм и методов управления. Поиск новых подходов к правовбй действительности и дальнейшее их исследование неизбежно вызывает обогащение традиционных юридических понятий и выработку соответствующих научных положений.
Долгое время в правовой доктрине считалось, что только сфере частного права присущи отношения равенства и партнерства, а публичным отраслям -отношения власти и подчинения. Проводилось жесткое разделение форм и методов воздействия на общественные отношения. Административные правоотношения рассматривались как вертикальные, однообразные, а наука административного права - как наука об отношениях власти. Однако по мере развития демократических основ управления во всех странах мира данная концепция столкнулась с вызовами. Оказалось, что модели «власть-подчинение» не хватает демократической окраски, а господство односторонней воли не позволяет осуществлять управленческую деятельность на должном уровне. Иными словами, возникла необходимость трансформации формулы науки административного права через совершенствование ее теоретической базы. Равномерное развитие ограничения и стимулирования в механизме административного права должно стать главной тенденцией развития системы современного административного права России.
Поскольку противоречия между субъектами прав и субъектами власти неизбежно возникают, необходимы действенные механизмы для осуществления регулярного координирования, консультаций, диалога и снятия противоречий. Органические соединения названных механизмов или «теория равновесия», «теория мягкого права» должны воплотиться во всех областях и
аспектах государственной и социальной жизни. В системе государственного управления необходимо шире использовать дозволения, рекомендации, стимулы; применять договорные методы регулирования общественных отношений; переходить от прямого администрирования к координации деятельности субъектами управления, создавать правовые нормы, которые бы регулировали непринудительные административные действия административных органов. Это касается и органов внутренних дел как органов исполнительной власти, которые по роду своей деятельности наиболее тесно соприкасаются со сферой жизни граждан.
Органы внутренних дел, руководствуясь необходимостью приспособления к новым условиям социально-экономической и политической жизни, уже длительное время активно используют договоры административно-правового характера в своей повседневной практике. Однако, ввиду отсутствия четкого ориентира и нормативной правовой базы, принятой на основе разработанной единой теории административно-правового договора (далее - административного договора), значительно снижается эффективность их применения. Проводимая в стране реформа системы МВД России сделала еще больший акцент на общественное доверие и поддержку граждан; взаимодействие и сотрудничество полиции с государственными органами, органами местного самоуправления, общественными объединениями, организациями и гражданами; использование достижений науки и техники, современных технологий и информационных систем; формирование партнерской модели взаимоотношений между обществом и полицией, что, в свою очередь, предоставило новые возможности для системного анализа и научного обоснования сущности административных договоров; выявления их отраслевой специфики, содержания, классификации и выработки практических предложений по совершенствованию реализации в деятельности органов внутренних дел.
Состояние разработанности проблемы. Вопросы, непосредственно относящиеся к теме диссертационной работы, первоначально исследовались с позиций изучения административного договора как отраслевой администра-
тивно-правовой категории (института), интерес к которой появился в 20-х годах прошлого столетия, в период развития НЭПа. В этот период элементы договорного регулирования в деятельности советских исполнительно-распорядительных органов рассматривались А.И. Елистратовым, B.JI. Коба-левским, К. Сперанской. Новый этап развития теории административных договоров пришелся на конец 40- начало 50-х годов, когда появились работы Н.Г. Александрова, В.И. Новоселова, Ц.А. Ямпольской и других ученых-административистов. Термин «договорные формы и методы управления» был впервые введен в научный оборот в 1981 году на Московском совещании, посвященном организационным и правовым вопросам использования и развития договорных форм и методов в государственном управлении1. В данное понятие вкладывалось все многообразие идей и взглядов на нетрадиционные (не связанные с отдачей и выполнением прямых предписаний) формы и методы управления. В дальнейшем проблемам развития теории административного договора уделялось большое внимание в учебных пособиях, научно-практических справочниках, публикациях и иных работах: А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, A.B. Демина, В.В. Иванова, И.И. Евтихиева, A.A. Кармолицкого, А.Н. Колокольцева, С.И. Кожейкина, А.П. Коренева, Б.П. Курашвили, А.Н. Козырина, В.М. Манохина, И.И. Маскаевой, Б.И. Нефедова, О.Н. Ординой, И.А. Остапенко, К.А. Писенко, JI.JI. Попова, В.Г. Розенфельда, Б.В. Российского, A.A. Савостина, Ю.Н. Старилова, А.И. Стахова, Н.Ю. Хаманевой, Б.Б. Хангельдыева, К.В. Ходаковского, A.B. Широкова, В.А. Юсупова; в диссертациях A.A. Абдурахманова, Н.В. Балицкой, В.М. Безденежных, A.B. Демина, Т.С. Красильникова, Н.С. Климкина, C.B. Курчевской, A.C. Ротенберга, И.Ю. Синдеевой, Е.В. Хахалевой, C.B. Шорохова.
Проблемы регулирования федеративных отношений на договорной основе исследовались в публикациях Р.Г. Абдулатипова, Л.Ф. Болтенковой,
1 См.: Мильнер Б.З., Чижов Е.А., Кикоть В Л. // Договорные формы управления: постановка проблемы и пути решения. М., 1981.
М.В. Золотаревой, Б.П. Елисеева, И.В. Лексина, А.Н. Черткова и других.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе заключения и реализации административных договоров в деятельности органов внутренних дел.
Предметом диссертационного исследования являются правовые нормы, регулирующие административно-договорные правоотношения; доктрина об административно-правовых формах деятельности и практика реализации административных договоров в сфере функционирования органов внутренних дел.
Целью диссертационного исследования является разработка концепции административного договора и предложений по совершенствованию административно-договорных правоотношений в деятельности органов внутренних дел.
Исходя из указанной цели, поставлены следующие основные задачи исследования:
изучить юридическую природу административного договора; исследовать содержание административного договора и возникающие на его основе административно-договорные правоотношения;
выяснить соотношение административного договора с иными формами управленческой деятельности;
изучить виды и практику заключения органами внутренних дел административных договоров;
провести анализ существующего нормативного обеспечения административно-договорных правоотношений в системе функционирования органов внутренних дел;
исследовать особенности реализации отдельных видов административных договоров в деятельности органов внутренних дел;
разработать предложения по совершенствованию нормативного обеспечения административного договора в деятельности органов внутренних дел как самостоятельной административно-правовой формы реализации управ-
ленческих решений.
Методологическую ¿сиову диссертационного исследования составляют современные достижения теории познания и положения диалектического материализма. В работе использован комплекс методов научного исследования: формально-юридический, сравнительно-правовой, логико-теоретический, конкретно-социологический, системно-функциональный анализ и другие.
Теоретическую базу исследования составили научные труды о концептуальных основах и значении договора, доктрина об административно-правовых формах деятельности, литературные источники по вопросам административной деятельности органов внутренних дел. В своем исследовании автор опирался на труды видных ученых-административистов, разрабатывающих общие проблемы теории административного договора и вопросы административно-правовых форм управленческой деятельности. В силу специфики темы диссертации потребовалось обращение к научным трудам в смежных областях государствоведения и правоведения следующих ученых: С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, Ю.М. Козлова, A.M. Кононова, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева, Е.Б. Лупарева, Л.А. Мицкевич, Л.Л. Попова, Н.Г. Салище-вой, С.С. Студеникина, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, А.П. Шерги-на (вопросы государственного управления); М.И. Брагинского, В.В. Витрян-ского, О.С. Иоффе, С.И. Истомина, М.Ф. Казанцева, Н.И. Клейна, Д.И. Сафи-уллина, А.П. Сергеева, P.O. Халфиной (вопросы гражданского и предпринимательского права), а также к трудам ведущих зарубежных юристов в области административного права: Э. Аннерсена, У. Апельта, Г. Брэбана, Ж. Веделя, Л. Дюги, В. Еллинека, П. Лабанда, Д. Остина, С. Поповича, Е. Старосьцяка.
Нормативную основу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, МВД России и других федеральных органов исполнительной власти. Проанализи-
рованы договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, договоры о передаче полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; договоры о финансировании между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; договоры о дружбе и сотрудничестве между органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Важную роль в качестве источников информации в исследовании сыграли межведомственные соглашения.
Эмпирическую базу исследования составили обобщение и анализ административно-договорной практики подразделений центрального аппарата МВД России (Главного командования внутренних войск МВД России, Главного управления по обеспечению безопасности дорожного движения МВД России); территориальных органов МВД России (Главного управления МВД России по Приволжскому федеральному округу, Главного управления МВД России по Центральному федеральному округу, МВД по Кабардино-Балкарской Республике, МВД по Удмуртской Республике, МВД по Чеченской Республике, МВД по Республике Марий Эл, МВД по Республике Бурятия, МВД по Республике Хакасия, МВД по Республике Адыгея, МВД по Республике Мордовия, Главного управления МВД России по Санкт-Петербургу и Ленинградской области, Главного управления МВД России по Пермскому краю, Управления МВД России по Хабаровскому краю, Управления МВД России по Орловской области, Управления МВД России по Амурской области, Управления МВД России по Новгородской области, Управления МВД России по Омской области); образовательных и научно-исследовательских учреждений МВД России (Академии управления МВД России, Московского университета МВД России, Омской академии МВД России, Воронежского института МВД России, Орловского юридического института МВД России, Белгородского юридического института МВД России, Всероссийского науч-
но-исследовательского института МВД России); Федеральной миграционной службы России, Управления Федеральной миграционной службы России по Орловской области, а также данные Главного информационно-аналитического центра МВД России о результатах служебной деятельности подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации за 2006-2011 гг. При подготовке диссертации было изучено 200 административных договоров (соглашений), заключенных органами внутренних дел с различными субъектами управленческой деятельности: органами исполнительной власти, государственными организациями, негосударственными организациями, гражданами. Использовалось программированное изучение договоров административно-правового характера с участием органов внутренних дел, интервью сотрудников органов внутренних дел (Управления МВД России по Орловской области, Управления МВД России по Курской области, Управления МВД России по Брянской области, Главного управления МВД России по Московской области)1 и сотрудников иных правоохранительных органов.
Научная новизна исследования состоит в том, что в нем ставятся и комплексно рассматриваются вопросы теории административного договора, которая должна стать частью общего учения о договоре, а сам административный договор занять свое место среди других видов договоров. Доказывается, что применение административного договора как самостоятельной формы управления, наряду с применением правового акта управления и иных юридически значимых действий, возможно в управленческой деятельности органов внутренних дел. Обосновывается, что органы внутренних дел, обладая сложной внутренней структурой, вправе выступать в административно-договорных правоотношениях в качестве единых публично-правовых образований. Представляются разработанные автором предложения по совершенствованию действующего законодательства в части, касающейся контракт-
1 Проведен анкетный опрос 400 сотрудников органов внутренних дел. Большинство опрошенных (74,6%) прослужили в органах внутренних дел более 5 лет, 58,3% - лица среднего и старшего начальствующего состава.
ной основы службы в органах внутренних дел (в свете требований Федерального закона от 30 ноября 2011 года № 342-ФЭ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»), взаимодействия и сотрудничества полиции (в свете требований Федерального закона от 7 февраля 2011 года № З-ФЗ «О полиции» и Указа Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 года № 248 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации»), разработки Административного регламента МВД России исполнения государственной функции по заключению административных договоров органами внутренних дел, а также порядка опубликования рассматриваемых договоров в официальных изданиях и электронных средствах массовой информации.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. Договор является универсальной правовой категорией и поэтому может использоваться как в сфере частного, так и в сфере публичного права. Административному договору, обладающему наиболее универсальными признаками, характерными для общей теории договора, присущи и собственные (специальные) признаки, характеризующие его как самостоятельный вид договоров. Предложено авторское определение административного договора -урегулированное нормами административного права в публичных целях соглашение государственно-властного субъекта с иными участниками управленческой деятельности (физическими и юридическими лицами) по реализации управленческих функций путем установления, изменения или прекращения административных прав и обязательств, влекущих правовые последствия.
2. Содержание административного договора необходимо рассматривать в «широком смысле», как совокупность элементов договора: его объекта, предмета, целей, участников (сторон), формы, условий договора, определяющих состав подлежащих совершению сторонами действий, требования к порядку и срокам их выполнения, прерогативные полномочия государствен-
но-властного субъекта, а также как процессуально-правовой режим возникновения, исполнения и прекращения административно-договорных правоотношений. Предложена следующая последовательность договорных стадий: 1) заключение договора (преддоговорная подготовка, предложение заключить договор, принятие предложения заключить договор, согласование условий договора, заключение договора); 2) исполнение договора (исполнение обязательств, реализация предоставленных по договору правомочий, контроль); 3) разрешение договорных споров; 4) анализ и обобщение договорной практики, первые две из которых носят обязательный характер, а две последующие - факультативный.
3. Административные договоры не являются неким однородным массивом и подразделяются на виды. Представлена классификация административных договоров по следующим основаниям: юридические свойства; основания заключения; субъекты договора; характер взаимоотношений участников договора; предмет договора.
4. Авторский вывод о самостоятельности административного договора относительно иных правовых форм управленческой деятельности (правового акта управления и иных юридически значимых действий). Каждая из форм административно-правовой деятельности заключает в себе определенные преимущества как для органа государственного управления, так и для субъекта, взаимодействующего с ним, однако оптимальные пропорции, а также однозначные и бесспорные правовые критерии их разграничения на сегодня пока отсутствуют. Доказывается, что административный договор как универсальное средство правового регулирования (универсальная правовая категория) способен к трансформации в различные виды юридически значимых действий: разрешение, административный надзор, административную юрисдикцию, документирование, аттестацию.
5. Обосновывается, что органы внутренних дел являются обособленными, персонифицированными субъектами административно-договорных правоотношений. Заключая внутри Российской Федерации с разнообразными
субъектами управленческой деятельности договоры административно-правового характера, органы внутренних дел выступают в качестве государственных коллективных субъектов (участников) административно-договорных правоотношений, представляя собой организованные, самоуправляемые группы людей, наделенные соответствующими административными правами и обязательствами.
В целях решения управленческих задач и реализации функций по эффективному управлению внутренними делами органы внутренних дел вправе заключать: 1) договоры о сотрудничестве (взаимодействии) с органами внутренних дел; органами исполнительной власти; правоохранительными орга-
/
нами, не являющимися органами исполнительной власти; государственными организациями; негосударственными организациями; гражданами, 2) договоры о компетенции, 3) контракты о прохождении службы в органах внутренних дел, ¡4) договоры по охране имущества и объектов, учитывая при этом конкретные жизненные обстоятельства и реальные возможности (ресурсы) сторон.
Выявлены особенности реализации отдельных видов административных договоров: контракта о прохождении службы в органах внутренних дел, договоров Федеральной миграционной службы России, договоров по охране имущества и объектов подразделениями вневедомственной охраны при органах внутренних дел, договоров образовательных и научно-исследовательских учреждений МВД России.
6. Авторский вывод о недостаточном нормативном обеспечении административного договора в деятельности органов внутренних дел. Действующие административно-правовые нормы, посвященные рассматриваемому правовому институту, немногочисленны, разрознены и не систематизированы. Целесообразно рассматривать совокупность материальных, процессуальных и компетенционных норм административного права, регулирующих отношения по поводу заключения, исполнения и расторжения административных договоров в качестве отдельного института административного права,
максимально регламентировав на законодательном уровне, используя общие требования договорного права, установленные гражданским законодательством.
7. Предложения по совершенствованию административного законодательства:
Федеральный закон от 7 февраля 2011 года № З-ФЗ (ред. от 6 декабря 2011 г. № 410-ФЗ) «О полиции» в ч. 7 ст. 9 после словосочетания «призваны обеспечить», ч. 3 ст. 1 после слов «в защите их прав», ч. 1 ст. 10 после слов «организациями и гражданами», а также абзац «б» п. 3 Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 (ред. от 22 июня 2010 г. № 773) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» после слов «осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности» дополнить словами «в том числе посредством заключения административно-правовых договоров»;
п. 2 ч. 1 ст. 13 Федерального закона от 20 апреля 1995 года № 45-ФЗ (ред. от 8 декабря 2011 г. № 424-ФЗ) «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» дополнить примечанием «в том числе на административно-договорной основе»;
п. 6 Положения о координации деятельности по борьбе с преступностью, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 18 апреля 1996 года № 567 (ред. от 25 ноября 2003 г. № 1389) «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью» после слов «издание совместных приказов, указаний» дополнить словами «заключение административно-правовых договоров»;
п. 13 Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 года № 248 (ред. от 19 сентября 2011 г. № 1204) «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации», дополнить правом МВД России заключать административно-правовые договоры с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Россий-
ской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями, организациями и гражданами;
в Федеральном законе от 30 ноября 2011 года № 342 «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» нормативно закрепить процедуры:
1) вручения сотруднику органов внутренних дел письменного уведомления об отказе в продлении (перезаключении) с ним контракта о прохождении службы в органах внутренних дел на новый срок не позднее двух месяцев до окончания срока действия контракта, с указанием конкретных причин и условий отказа;
2) приложения уведомления об отказе в продлении (перезаключении) контракта о прохождении службы в органах внутренних дел к тексту первоначального контракта и к приказу об увольнении сотрудника со службы в органах внутренних дел;
3) установления продолжительности испытательного срока для лиц, впервые поступающих на службу в органы внутренних дел, по соглашению между сторонами (гражданином и органом внутренних дел);
4) взыскания с лиц, нарушивших условие контракта об обязательном сроке службы в органах внутренних дел по окончании образовательных учреждений высшего профессионального образования МВД России, стоимости выданных предметов вещевого имущества личного пользования с учетом сроков носки и денежного довольствия в сумме, исчисляемой пропорционально срокам обучения;
разработать и утвердить Административный регламент МВД России исполнения государственной функции по заключению административно-правовых договоров органами внутренних дел;
в рамках Административного регламента МВД России исполнения государственной функции по заключению административно-правовых договоров органами внутренних дел определить Типовые формы договоров;
в системе МВД России сформировать единую статистическую базу данных в целях учета количества, сроков и условий заключенных контрактов о прохождении службы в органах внутренних дел, а также анализа и контроля состояния работы по применению контрактной формы приема граждан на службу в органы внутренних дел и прохождения службы;
разработать и утвердить Порядок опубликования. административно-правовых договоров в официальных изданиях и электронных средствах массовой информации.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Автор делает попытку представить единую концепцию административно-правового договора и показать значимость данного института для практической деятельности органов внутренних дел. Сформулированные положения относительно материальных, процессуальных и компетенционных основ договора административно-правового характера являются отправными точками для выработки наиболее оптимальных пропорций применения административно-договорных форм в системе МВД России. Реализация конкретных предложений по совершенствованию действующего законодательства позволит расширить практику заключения рассматриваемых договоров органами внутренних дел.
Практическая значимость исследования заключается в том, что полученные в ходе исследования выводы и сформулированные на их основе предложения позволят органам внутренних дел обосновать применение ими административно-договорных конструкций при принятии управленческих решений, способствовать правильному разрешению последними управленческих дел, выработать обоснованные позиции при отстаивании своих интересов в суде. Результаты исследования могут быть использованы в дальнейшем совершенствовании нормативного обеспечения административной деятельности органов внутренних дел, в научно-исследовательской деятельности по проблемам административно-правовых форм управления, в учебном процессе образовательных учреждений МВД России по учебным дисциплинам
«Административное право», «Административно-процессуальное право», «Административная деятельность органов внутренних дел», «Государственная служба в органах внутренних дел», «Государственная служба Российской Федерации», при разработке научно-методических и учебных пособий и рекомендаций для подготовки и переподготовки сотрудников органов внутренних дел.
Апробация результатов исследования и внедрение. Основные материалы диссертационного исследования изложены в сообщениях на международной научно-практической конференции «Стратегия инновационного развития России в посткризисный период» (Орел, 2010 г.); на IV международной научно-практической конференции «Государственное управление деятельностью по обеспечению безопасности дорожного движения (состояние и проблемы совершенствования)» (Орел, 2010 г.); на научно-практической конференции «Проблемы юридической науки и правоохранительной практики: взгляд молодых исследователей» (Тюмень, 2010 г.); на научно-практической конференции «Современное состояние борьбы с правонарушениями в России и за рубежом» (Орел, 2011 г.), на научно-практической конференции «Совершенствование административно-правового обеспечения деятельности сотрудников органов внутренних дел» (Орел, 2011 г.); на международной научно-практической конференции «Преступность в СНГ: проблемы предупреждения и раскрытия преступлений» (Воронеж, 2011 г.); на VI Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы административного права и процесса» (Небуг, 2011 г.); отражены в восьми научных статьях, три из которых опубликованы в изданиях, указанных в перечне Высшей аттестационной комиссии. Положения диссертации внедрены в учебный процесс Орловского юридического института МВД России и Тюменского института повышения квалификации сотрудников МВД России, в научную деятельность Орловского юридического института МВД России и в практическую деятельность УМВД России по Орловской области.
Структура и объем диссертации определялись целями и задачами ис-
следования. Диссертация состоит из ведения, двух глав, шести параграфов, заключения, списка использованных источников и двух приложений.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, определяются цели и задачи, объект и предмет исследования, раскрывается новизна выносимых на защиту положений, аргументируется теоретическая и практическая значимость полученных выводов и предложений, указываются сведения об апробации результатов исследования.
В первой главе диссертации «Общетеоретические аспекты административно-правового договора в административном праве», состоящей из трех параграфов, исследуется эволюция развития теории и практики административно-правового договора (далее - административного договора) в административном праве, раскрываются его юридическая природа, содержание, виды и соотношение с иными формами административно-правовой деятельности.
Первый параграф «Понятие и юридическая природа административного договора в административном праве» посвящен анализу истории становления и развития теории и практики административного договора, выявлению его правовой природы, основных и специфических признаков.
Отечественная и зарубежная литература свидетельствует о том, что вопросам исследования договора традиционно уделялось и уделяется определенное внимание. Исследования касаются в основном частноправовых соглашений отдельных отраслей права либо распространяются на сферу международно-правовых отношений. Между тем в тени остаются вопросы, касающиеся договоров и договорных правоотношений в сфере публичного права. В диссертации отмечается, что главной причиной сложившегося положения дел является тот факт, что лишь немногие авторы позволяют себе выходить за пределы представлений о договоре как институте частного права, а ведь по мере развития общества договор постепенно становится одним
из весьма значимых регуляторов общественных отношений, заметным правовым средством регулирования и согласования интересов и позиций государственных органов, институтов гражданского общества, граждан, наиболее ярко отражает главные особенности взаимодействия политики, экономики и права.
Проведенный диссертантом анализ юридической литературы показал, что договор как фундаментальная общеправовая категория, может использоваться как в сфере частного, так и в сфере публичного права. В рамках административного права как самостоятельной отрасли российского права необходимо рассматривать административно-правовой договор, который обладает и некоторыми общими чертами, вытекающими из общих принципов договорного регулирования (добровольность заключения; формальное равенство сторон как партнеров; согласие сторон по всем существенным аспектам договора; автономия волеизъявлений субъектов; взаимная ответственность сторон за невыполнение или ненадлежащее исполнение принятых обязательств; законодательное обеспечение договоров, придающее им юридическую силу), и специальными признаками, обусловленными их отраслевой спецификой. Однако основной акцент неизменно делается на том, что административный договор - это в первую очередь соглашение (взаимное понимание партнеров, взаимное согласие воли сторон (добровольное волеизъявление), их взаимная заинтересованность) в целях достижения общественно значимого результата, урегулирования управленческих отношений, согласования публичного и частного интересов.
Учитывая тот факт, что концепция административного договора не отличается единством взглядов ее разработчиков, а также ввиду отсутствия на сегодня в науке административного права России единого определения последнего, в работе предложено авторское определение исследуемого договора, согласно которому он представляет собой урегулированное нормами административного права в публичных целях соглашение государственно-властного субъекта с иными участниками управленческой деятельности (фи-
зическими и юридическими лицами) по реализации управленческих функций путем установления, изменения или прекращения административных прав и обязательств, влекущих правовые последствия. Кроме того, аргументируется точка зрения, согласно которой административный договор как юридический факт, как разновидность публично-правового договора, как обязательственное правоотношение не является исключительной прерогативой административного права и носит универсальный характер.
В диссертации прослеживается эволюция становления и развития теории и практики административного договора. Отмечается, что в России интерес к рассматриваемому институту (отраслевой административно-правовой категории) появился в 20-х годах прошлого столетия в краткий период развития НЭПа, а затем в 40-е и 60-е годы XX века. В дальнейшем, начиная с середины 70-х годов, проблема договорных форм и методов управленческой деятельности вновь начала привлекать к себе пристальное внимание исследователей, однако усиленное внимание и особую актуальность приобрела лишь в последние годы — в эпоху глобализации экономики, мировых финансовых, людских и природных ресурсов, социальной сферы жизни общества и политики, что подтверждается трудами и работами многих ученых-административистов. В настоящее время в споре о возможности и допустимости применения административных договоров чаша весов постепенно склоняется в пользу их существования и фактического применения в качестве самостоятельной правовой формы административно-правовой деятельности.
Во втором параграфе «Содержание административного договора и его виды» раскрывается сущность основных элементов содержания исследуемого договора и приведены различные его классификации.
Подчеркивается, что содержание административного договора необходимо рассматривать в «широком смысле» как совокупность следующих элементов договора: его объекта, предмета, целей, участников (сторон), формы, условий договора (определяющих состав подлежащих совершению сторона-
ми действий, требований к порядку и срокам их выполнения, прерогативных полномочий государственно-властного субъекта), а также как процессуально-правовой режим возникновения, исполнения и прекращения административно-договорных правоотношений. Делается акцент на особый субъектный состав административно-договорных правоотношений, где одна из сторон -всегда государственно-властный субъект (государственный орган, должностное лицо или субъект с делегированными полномочиями), а другая - иной орган публичной власти либо частное лицо (физическое или юридическое).
I При этом обращается внимание на сложность конструкции административно-правового статуса участников административно-договорных правоотношений, которая включает в себя как допустимость возникновения последних, так и наличие у сторон административной правосубъектности.
Диссертантом предлагается рассматривать действия по заключению, исполнению, изменению и расторжению административного договора в качестве отдельного института административного права, максимально регламентировав его на законодательном уровне, используя при этом общие требования договорного права, установленные гражданским законодательством. Обосновывается, что возможна следующая последовательность договорных стадий: 1) заключение договора (преддоговорная подготовка, предложение заключить договор, принятие предложения заключить договор, согласование условий договора, заключение договора); 2) исполнение договора (исполнение обязательств, реализация предоставленных по договору правомочий, контроль); 3) разрешение договорных споров; 4) анализ и обобщение договорной практики, при этом первые две стадии могли бы носить обязательный характер, а две последующие - факультативный и применяться по мере необходимости.
Значительное внимание в работе уделяется и различным видам административных договоров по наиболее оптимальным критериями их классификации: юридические свойства; основания заключения; субъекты договора; характер взаимоотношений между сторонами договора; предмет договора.
Анализируя различные точки зрения ученых-административистов, автор приходит к выводу, что основания для классификации достаточно условны и что с развитием государства и права, совершенствованием форм и методов государственного управления, появятся новые разновидности административных договоров, и соответственно новые критерии их классификации.
В третьем параграфе «Соотношение административного договора с иными формами управленческой деятельности» проведен сравнительный анализ исследуемого договора с однородными ему по содержанию правовыми формами государственного управления: правовым актом управления и иными юридически значимыми действиями.
Во-первых, автором подчеркивается, что правовой акт всегда был и остается классическим инструментом государственного управления, однако это не исключает возможности государства использовать административно-договорные конструкции при принятии решений с различными субъектами управленческой деятельности. В современных условиях все большего применения диспозитивных методов управления, правовые акты управления и административные договоры могут взаимно пересекаться, предшествовать, дополнять, конкретизировать друг друга, вступать в силу и действовать независимо друг от друга, а, следовательно, являются самостоятельными правовыми формами управленческой деятельности. Делается вывод о том, что оптимальные пропорции применения указанных форм, а также однозначные и бесспорные правовые критерии их разграничения на сегодня пока отсутствуют.
Во-вторых, доказывается, что административный договор как универсальное средство правового регулирования (универсальная правовая категория) способен к трансформации в различные виды юридически значимых действий (разрешение, административный надзор, административную юрисдикцию, документирование и аттестацию). Наличие у последних как общих, так и отличительных черт с договорами административно-правового характера еще раз подтверждает вывод о самостоятельности исследуемого догово-
ра относительно иных правовых форм управленческой деятельности.
Во второй главе диссертации «Административно-договорные правоотношения в сфере функционирования органов внутренних дел», состоящей из трех параграфов, исследованы административно-правовые аспекты реализации административных договоров в деятельности органов внутренних дел.
В первом параграфе «Органы внутренних дел как субъекты административно-договорных правоотношений» раскрывается понятие органов внутренних дел и особенности их административно-правового статуса.
Исследование показало, что в литературе, посвященной деятельности правоохранительных органов, система органов внутренних дел рассматривается неоднозначно, так как на сегодняшний день не существует нормативно закрепленного понятия органов внутренних дел. Предложено авторское определение последних: возглавляемая МВД России система органов исполнительной власти и их подразделений, осуществляющих публичные функции в сфере внутренних дел и наделенных в установленных законом случаях полномочиями по применению принудительных мер воздействия на участников правоотношений. В работе обращается внимание на то, что в свете проводимой в стране реформы системы МВД России, в целях совершенствования системы управления деятельностью органами внутренних дел Российской Федерации, модернизации их структурного построения и кадрового обеспечения, а также оптимизации численности органы внутренних дел приведены в соответствие с современным построением федеральных органов исполнительной власти и законодательством.
Автором подчеркивается, что, обладая сложной внутренней структурой и особым административно-правовым статусом, органы внутренних дел всегда выступают в качестве обособленного, персонифицированного субъекта. В целях решения управленческих задач и реализации функций по эффективному управлению внутренними делами, являясь субъектами административно-договорных правоотношений, они вправе заключать: договоры о сотруд-
ничестве (о взаимодействии), договоры о компетенции, контракты о прохождении службы в органах внутренних дел, договоры по охране имущества и объектов. Диссертантом делается вывод о том, что, во-первых, договоры (соглашения) органов внутренних дел с различными субъектами управленческой деятельности, оформленные в виде приказа, недопустимо считать административными договорами, ибо это в корне меняет их договорную сущность, автоматически превращая в правовые акты управления. Во-вторых, необходимо четко отграничивать административные договоры, заключаемые органами внутренних дел внутри Российской Федерации, от договоров с соответствующими органами иностранных государств на основе норм международного права. В-третьих, заключая внутри Российской Федерации с разнообразными субъектами управленческой деятельности договоры административно-правового характера, органы внутренних дел выступают в качестве государственных коллективных субъектов (участников) административно-договорных правоотношений, представляя собой организованные, обособленные, самоуправляемые группы людей, наделенные соответствующими административными правами и обязательствами.
Второй параграф «Механизм административно-правового регулирования договорных правоотношений в системе функционирования органов внутренних дел» посвящен анализу основных элементов механизма административно-правового регулирования договорных правоотношений в системе МВД России: административно-правовых норм, административно-правовых отношений, способов правового регулирования и актов применения норм административного права.
В работе отмечается, что ключевое место в механизме административно-правового регулирования договорных правоотношений с участием органов внутренних дел занимают административно-правовые нормы, федеральную группу которых составляют: Конституция Российской Федерации, федеральные законы, законы Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации, норма-
тивные правовые акты МВД России. Административные договоры, несмотря на отсутствие необходимой и достаточной совокупности нормативных правовых актов, регламентирующих правовой режим их реализации в сфере функционирования органов внутренних дел, все-таки вошли в практику деятельности последних. Однако действующие правовые нормы (немногочисленные, разрозненные и неконкретные) в основном касаются лишь общих положений рассматриваемого договора в системе МВД России. В целях решения проблем качественной правовой регламентации административно-договорных конструкций в управленческой практике органов внутренних дел, автором предложена модель Административного регламента МВД России исполнения государственной функции по заключению административно-правовых договоров органами внутренних дел.
Для органов внутренних дел как субъектов административно-правовых отношений договорного характера в большей степени характерны горизонтальные (координационные) отношения, складывающиеся за рамками непосредственно управляющего воздействия, но связанные с его осуществлением. Эти отношения (типа «субъект-субъект») складываются между органами внутренних дел; органами внутренних дел и иными органами исполнительной власти; органами внутренних дел и иными правоохранительными органами, не являющимися органами исполнительной власти; органами внутренних дел и государственными организациями; органами внутренних дел и негосударственными организациями; органами внутренних дел и гражданами. Стороны берут на себя обязательства самостоятельно (добровольно), а не в силу прямого предписания закона или нормативного правового акта, учитывая при этом и конкретные жизненные обстоятельства, и реальные возможности (ресурсы), которыми они располагают.
Автор обращает внимание на то, что деятельность органов внутренних дел по заключению административных договоров с различными субъектами управленческой деятельности служит прямым доказательством того, что в системе МВД России, наряду с императивным способом правового регули-
рования (способом властных предписаний), применяется и способ диспози-тивный, основанный на равенстве субъектов и их самостоятельности при вступлении в правоотношения.
В третьем параграфе «Особенности реализации отдельных видов административных договоров в деятельности органов внутренних дел» рассмотрены отдельные аспекты реализации контрактов о прохождении службы в органах внутренних дел, договоров Федеральной миграционной службы России, договоров по охране имущества и объектов подразделениями вневедомственной охраны при органах внутренних дел, договоров образовательных и научно-исследовательских учреждений МВД России.
Диссертант обращает внимание на то, что в настоящее время в деятельности органов внутренних дел административные договоры используются весьма в ограниченных диапазонах, так как имеют определенные структурные особенности реализации. К числу самых распространенных и широко применяемых договоров (соглашений) административно-правового характера с участием органов внутренних дел относятся контракты о прохождении службы в органах внутренних дел. Как показало исследование, по большей части они носят формальный характер: обязанности сторон четко не регламентированы, о правах участников практически не упоминается, гарантии правового и социального плана отсутствуют. Кроме того, в органах внутренних дел (и даже в МВД России) на сегодня отсутствуют и единая база данных по учету количества, сроков и условий заключенных контрактов, и система анализа (контроля) состояния работы по применению контрактной формы приема граждан на службу в органы внутренних дел и ее прохождения. При этом большинство сотрудников органов внутренних дел выступают за применение контрактной системы с четким определением предмета договора, конкретных прав и обязательств сторон, ответственности последних за неисполнение либо ненадлежащее исполнение условий договора, гарантий правовой и социальной защищенности, а также детального заполнения раздела «Дополнительные условия контракта».
Автор отмечает, что в системе МВД России при осуществлении специальных функции в области обороны, государственной безопасности, общественной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью не только практический, но и результативный характер носят такие договоры Федеральной миграционной службы России и ее территориальных органов, как договоры (соглашения) о взаимодействии и сотрудничестве; договоры (соглашения) о порядке предоставления и использования адресно-справочной информации; договоры об участии сотрудников органов внутренних дел в сопровождении на посты иммиграционного контроля и центры временного размещения иммигрантов. Благодаря тому, что все они заключаются только первым руководителем службы (территориальных органов) со многими субъектами управленческой деятельности, среди которых значительный объем принадлежит правоохранительным органам, просматривается определенная последовательность и системность договорной работы, что в свою очередь позитивно влияет на деятельность органов внутренних дел в целом. Делается вывод и том, что практически все административные договоры территориальных органов Федеральной миграционной службы России с территориальными органами МВД России предусматривают осуществление совместных мероприятий по контролю за режимом пребывания (проживания) на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства; выявлению и пресечению каналов нелегальной миграции, фактов использования поддельных паспортов, миграционных карт и других документов.
Подчеркивается, что в системе органов внутренних дел лишь на вневедомственную охрану при органах внутренних дел возложена задача по охране имущества и объектов на основе договоров, юридическая природа которых не имеет однозначного толкования в гражданско-правовой и административно-правовой отраслях. Наличие целого ряда оснований позволило отнести договоры по охране имущества и объектов подразделениями вневедомственной охраны при органах внутренних дел к договорам смешанного типа
(двойственного характера), где умело сочетаются и основные черты гражданско-правового договора (возмездность договора, наличие гражданских прав и обязанностей у сторон договора, имущественная ответственность вневедомственной охраны) и специфические признаки административно-правового договора (наличие управленческих целей, задач и функций деятельности вневедомственной охраны, ее прерогативные полномочия, формальное равенство сторон договора).
Обосновывается, что значительную долю административных договоров в системе органов внутренних дел составляют договоры образовательных и научно-исследовательских учреждений МВД России, которые, как правило, заключаются по вопросам учебно-методической и научно-исследовательской работы и в первую очередь нацелены на совершенствование оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел и административного законодательства; повышение качества высшего профессионального образования, уровня практической подготовки выпускников и научных кадров.
В заключении обобщены и изложены основные выводы диссертационного исследования, сформулированы предложения по совершенствованию действующего законодательства.
Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах автора.
I. Научные статьи, опубликованные в рецензируемых изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации для опубликования результатов диссертационных исследований.
1. Мелехова А.Ю. О некоторых аспектах содержания административного договора // Административное право и процесс. 2011. № 4. - 0,7 п.л.
2. Мелехова А.Ю. Виды административных договоров // Административное право и процесс. 2012. № 1. - 0,4 п.л.
3. Мелехова А.Ю. Нормативное обеспечение административного договора в системе органов внутренних дел // Вестник ОГУ: Серия Новые гума-
гуманитарные исследования. 2011. № 5. - 1,5 п.л.
П. Научные статьи, опубликованные в иных изданиях.
1. Мелехова А.Ю. Исторический аспект становления и развития теории и практики административного договора // Проблемы юридической науки и правоохранительной практики: взгляд молодых исследователей: Сборник материалов всероссийской научно-практической конференции (Тюменский юридический институт МВД России, 26 ноября 2010 г.) - Тюмень, 2010. -0,4 п.л.
2. Мелехова А.Ю. Административный договор - перспективная форма управления // Стратегия инновационного развития России в посткризисный период: Сборник материалов международной научно-практической конференции (Орловская региональная академия государственной службы, 30 сентября 2010 г.). В 2 ч. Ч. II. - Орел, 2010. - 0,3 п.л.
3. Мелехова А.Ю. К вопросу о формах управления // Современное состояние борьбы с правонарушениями в России и за рубежом: Сборник материалов международной научно-практической конференции (Орловская региональная академия государственной службы, 22 апреля 2011 г.) - Орел, 2011.-0,3 пл.
4. Мелехова А.Ю. О соотношении административного договора и правового акта управления // Преступность в СНГ: проблемы предупреждения и раскрытия преступлений: Сборник материалов международной научно-практической конференции (Воронежский институт МВД России, 2 июня 2011 г.) - Воронеж, 2011. - 0,7 п.л.
5. Мелехова А.Ю. К вопросу об органах внутренних дел // Государственное управление деятельностью по обеспечению безопасности дорожного движения (состояние и проблемы совершенствования): Сборник материалов международной научно-практической конференции (Орловский юридический институт МВД России, 19 апреля 2011 г.). В 2 ч. Ч. П. - Орел, 2011.-1,3 п.л.
Подписано в печать «__»_2012 г. Формат 60x84 1/16 Заказ № /¿Г
Тираж 80 экз.___Авт. Л. 1,5
Отчечатано на УОП РИО ФГКУ «ВНИИ МВД России»
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Административно-правовой договор в деятельности органов внутренних дел»
61 12-12/950
Федеральное государственное казенное учреждение «Всероссийский научно-исследовательский институт Министерства внутренних дел Российской Федерации»
На правах рукописи
Мелехова Ангелина Юрьевна
Административно-правовой договор в деятельности
органов внутренних дел
Специальность: 12.00.14 - административное право, финансовое право,
информационное право
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель: Заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор Шергин Анатолий Павлович
Москва-2012
... „ . чуш~
...... :'
Оглавление
Введение...................................................................................................................3
Глава 1. Общетеоретические аспекты административно-правового договора в административном праве..............................................................19
1.1. Понятие и юридическая природа административного договора в административном праве......................................................................................19
1.2. Содержание административного договора и его виды...............................50
1.3. Соотношение административного договора с иными формами управленческой деятельности..............................................................................75
Глава 2. Административно-договорные правоотношения в сфере функционирования органов внутренних дел..............................................119
2.1. Органы внутренних дел как субъекты административно-договорных правоотношений..................................................................................................119
2.2. Механизм административно-правового регулирования договорных правоотношений в системе функционирования органов внутренних дел.... 166
2.3. Особенности реализации отдельных видов административных договоров в деятельности органов внутренних дел...........................................................189
Заключение.........................................................................................................218
Список использованных источников............................................................225
Приложения........................................................................................................268
Введение
Актуальность исследования. Наука административного права в настоящее время переживает очередной этап своего развития - происходит обновление взглядов на ценностные ориентиры этой отрасли права, больше внимания уделяется содержанию административного процесса; разнообразными и доступными становятся способы правовой помощи, обогатился арсенал форм и методов управления. Поиск новых подходов к правовой действительности и дальнейшее их исследование неизбежно вызывает обогащение традиционных юридических понятий и выработку соответствующих научных положений.
Долгое время в правовой доктрине считалось, что только сфере частного права присущи отношения равенства и партнерства, а публичным отраслям -отношения власти и подчинения. Проводилось жесткое разделение форм и методов воздействия на общественные отношения. Административные правоотношения рассматривались как вертикальные, однообразные, а наука административного права - как наука об отношениях власти. Однако по мере развития демократических основ управления во всех странах мира данная концепция столкнулась с вызовами. Оказалось, что модели «власть-подчинение» не хватает демократической окраски, а господство односторонней воли не позволяет осуществлять управленческую деятельность на должном уровне. Иными словами, возникла необходимость трансформации формулы1 науки административного права через совершенствование ее теорети-
1 На наш взгляд, преодоление традиционной формулы административного права возможно лишь в том случае, если во главу угла будут поставлены отношения субъекта права и противной стороны. Новые теоретические основы (теоретическая модель, формула) современного административного права России о равновесии прав и обязанностей админи-
стративного органа и противоположной стороны должны включить в себя равный правовой статус субъектов, рациональную структуру прав и интересов (власти), широкий охват и большую совместимость административно-правовых отношений, совершенный механизм саморегулирования и координации, всесторонние функции управления, научные ценностные ориентиры и другие достоинства, и представлять собой в итоге «теорию равновесия», «теорию равноправия» или «теорию мягкого права» (по аналогии с «теорией равновесия» современного административного права Китая, состоящей из трех основных концепций: «теории управления, теории сдерживания и теории баланса» (См., напр.:
3
ческой базы. В этой связи является актуальной разработка теории административно-правового договора, целостной концепции которой до настоящего времени не создано.
Сегодня, несмотря на широкое использование договорной терминологии в различных сферах общественной жизни, восприятие административно-правового договора1 как феномена административно-правовой науки на категориальном уровне продолжает оставаться несколько «размытым» и неточным, а отдельные его аспекты являются дискуссионными и не достаточно изученными2. В отечественной науке административного права не сложилось устоявшегося представления об административном договоре, его содержании и особенностях реализации. Имеются точки зрения, обосновывающие самостоятельное существование рассматриваемого договора и, наоборот, опровергающие его необходимость и доказывающие второстепенность и произ-водность от гражданско-правовых договоров. В связи с этим требуется выявление правовой природы административного договора, его содержания, основных и специфических признаков, тем более что современные изменения сферы государственного управления в России предоставляют возможность
Ло Хаоцай. Очерки современного административного права Китая / Под ред. A.A. Демина. М.: Книгодел, 2010. С. 39-43). Это отнюдь не означает, что принудительное государственное управление становится маловажным. Государственно-властный субъект должен сохранять необходимую принудительную административную деятельность в целях защиты административно-правовых норм, осуществляя ее в установленном законом порядке, не допуская нарушений надлежащих процедур, принципов и применяя различные формы законного контроля. Только так можно защитить и контролировать исполнение функций административными органами в соответствии с законом, обеспечить законные права и интересы противоположной стороны. Равномерное развитие ограничения и стимулирования в механизме административного права должно стать главной тенденцией развития системы современного административного права России. Считаем, что необходимо сформировать механизм стимулирования, выявлять инициативу государственно-властных субъектов, воодушевлять их на активный поиск лучшего способа управления для осуществления поставленных целей, выполнять обязанности в пределах законных полномочий, предоставлять обществу наиболее оптимальные публичные услуги, поощрять конкуренцию и сотрудничество рыночных субъектов, стимулировать активное участие в административном процессе в соответствии с законом, оказывать влияние на разработку административных решений, продвигать процесс демократизации государственного управления.
1 Далее - административного договора.
2 В законодательстве Российской Федерации на сегодня отсутствует термин «административный договор».
выйти на новый уровень осмысления рассматриваемого явления как универсального средства управления общественными отношениями, способного разрешать возникающие конфликты между субъектами административно-правовых отношений.
Поскольку противоречия между субъектами прав и субъектами власти неизбежно возникают, необходимы действенные механизмы для осуществления регулярного координирования, консультаций, диалога и снятия противоречий. Органические соединения названных механизмов или «теория равновесия», «теория мягкого права» должны воплотиться во всех областях и аспектах государственной и социальной жизни. В системе государственного управления необходимо шире использовать дозволения, рекомендации, стимулы; применять договорные методы регулирования общественных отношений; переходить от прямого администрирования к координации деятельности субъектами управления, создавать правовые нормы, которые бы регулировали непринудительные административные действия административных органов. Это касается и органов внутренних дел как органов исполнительной власти, которые по роду своей деятельности наиболее тесно соприкасаются со сферой жизни граждан.
Органы внутренних дел, руководствуясь необходимостью приспособления к новым условиям социально-экономической и политической жизни, уже длительное время активно используют договоры административно-правового характера в своей повседневной практике. В результате проводимой в стране реформы системы МВД России сделан еще больший акцент на общественное доверие и поддержку граждан; взаимодействие и сотрудничество полиции с органами исполнительной власти, государственными органами, органами местного самоуправления, общественными объединениями, организациями и гражданами; использование достижений науки и техники, современных технологий и информационных систем; формирование партнерской модели взаимоотношений между обществом и полицией, что, в свою очередь, предоставило новые возможности для системного анализа и научного обоснования
сущности административно-правовых договоров, выявления их отраслевой специфики, содержания, классификации, выработки практических предложений по совершенствованию их реализации в деятельности органов внутренних дел. Однако, ввиду отсутствия четкого ориентира и нормативной правовой базы, принятой на основе единой теории административного договора, значительно снижается эффективность реализации договоров административно-правового характера в сфере функционирования органов внутренних дел.
Состояние разработанности проблемы. Вопросы, непосредственно относящиеся к теме диссертационной работы, первоначально исследовались с позиций изучения административного договора как отраслевой административно-правовой категории (института), интерес к которой появился в 20-х годах прошлого столетия, в период развития НЭПа. В этот период элементы договорного регулирования в деятельности советских исполнительно-распорядительных органов рассматривались А.И. Елистратовым, B.JI. Коба-левским, К. Сперанской. Новый этап развития теории административных договоров пришелся на конец 40- начало 50-х годов, когда появились работы Н.Г. Александрова, В.И. Новоселова, Ц.А. Ямпольской и других ученых-административистов. Термин «договорные формы и методы управления» был впервые введен в научный оборот в 1981 году на Московском совещании, посвященном организационным и правовым вопросам использования и развития договорных форм и методов в государственном управлении1. В данное понятие вкладывалось все многообразие идей и взглядов на нетрадиционные (не связанные с отдачей и выполнением прямых предписаний) формы и методы управления. В дальнейшем проблемам развития теории административного договора уделялось большое внимание в учебных пособиях, научно-практических справочниках, публикациях и иных работах: А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, A.B. Демина, В.В. Иванова,
1 См.: Мильнер Б.З., Чижов Е.А., Кикоть В.Я. // Договорные формы управления: постановка проблемы и пути решения. М., 1981.
И.И. Евтихиева, A.A. Кармолицкого, А.Н. Колокольцева, С.И. Кожейкина, А.П. Коренева, Б.П. Курашвили, А.Н. Козырина, В.М. Манохина, И.И. Мас-каевой, Б.И. Нефедова, О.Н. Ординой, И.А. Остапенко, К.А. Писенко, Л.Л. Попова, В.Г. Розенфельда, Б.В. Российского, A.A. Савостина, Ю.Н. Ста-рилова, А.И. Стахова, Н.Ю. Хаманевой, Б.Б. Хангельдыева, К.В. Ходаковско-го, A.B. Широкова, В.А. Юсупова; в диссертациях A.A. Абдурахманова, Н.В. Балицкой, В.М. Безденежных, A.B. Демина, Т.С. Красильникова, Н.С. Климкина, C.B. Курчевской, A.C. Ротенберга, И.Ю. Синдеевой, Е.В. Ха-халевой, C.B. Шорохова.
Проблемы регулирования федеративных отношений на договорной основе исследовались в публикациях Р.Г. Абдулатипова, Л.Ф. Болтенковой, М.В. Золотаревой, Б.П. Елисеева, И.В. Лексина, А.Н. Черткова и других.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе заключения и реализации административных договоров в деятельности органов внутренних дел.
Предметом диссертационного исследования являются правовые нормы, регулирующие административно-договорные правоотношения; доктрина об административно-правовых формах деятельности и практика реализации административных договоров в деятельности органов внутренних дел.
Целью диссертационного исследования является разработка концепции административного договора и предложений по совершенствованию административно-договорных правоотношений в деятельности органов внутренних дел.
Исходя из указанной цели, поставлены следующие основные задачи исследования:
изучить юридическую природу административного договора;
исследовать содержание административного договора и возникающие на его основе административно-правовые отношения;
выяснить соотношение административного договора с иными формами управленческой деятельности;
изучить виды и практику заключения органами внутренних дел административных договоров;
провести анализ существующего нормативного обеспечения административно-договорных правоотношений в системе функционирования органов внутренних дел;
исследовать особенности реализации отдельных видов административных договоров в деятельности органов внутренних дел;
разработать предложения по совершенствованию нормативного обеспечения административного договора в деятельности органов внутренних дел как самостоятельной административно-правовой формы реализации управленческих решений.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют современные достижения теории познания и его всеобщий диалектический метод. При подготовке исследования применялись также методы: формальной логики, сравнительного правоведения, логико-теоретический, конкретно-социологический, системно-функциональный анализ и другие.
Теоретическую базу диссертационного исследования составили результаты научных исследований отечественных ученых, рассматривающих разнообразные аспекты изучаемой проблемы. При подготовке диссертации были проанализированы научные работы по общей теории государства и права, административного права, труды об административно-юрисдикционном процессе, административной юрисдикции, механизме административно-правового регулирования, административно-правовых формах деятельности, административной деятельности органов внутренних дел. В силу специфики темы диссертации потребовалось обращение к научным трудам в смежных областях государствоведения и правоведения следующих ученых: С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, Ю.М. Козлова, A.M. Кононова, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева, Е.Б. Лупарева, Л.А. Мицкевич, Л.Л. Попова, Н.Г. Салищевой, С.С. Студеникина, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, А.П. Шергина (вопросы государственного управления); М.И. Брагинского,
В.В. Витрянского, О.С. Иоффе, С.И. Истомина, М.Ф. Казанцева, Н.И. Клейна, Д.И. Сафиуллина, А.П. Сергеева, P.O. Халфиной (вопросы гражданского и предпринимательского права), а также к трудам ведущих зарубежных юристов в области административного права: Э. Аннерсена, У. Апельта, Г. Брэбана, Ж. Веделя, Л. Дюги, В. Еллинека, П. Лабанда, Д. Остина, С. Поповича, Е. Старосьцяка.
Нормативную основу диссертационного исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, МВД России и других федеральных органов исполнительной власти. Проанализированы договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, договоры о передаче полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; договоры о финансировании между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; договоры о сотрудничестве между органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Важную роль в качестве источников информации в исследовании сыграли межведомственные соглашения.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составили обобщение и анализ административно-договорной практики подразделений центрального аппарата МВД России (Главного командования внутренних войск МВД России, Главного управления по обеспечению безопасности дорожного движения МВД России); территориальн
