СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Курчевская, Светлана Викторовна, кандидата юридических наук
Введение.
Глава 1. Административное право, публичное управление и административный договор.
§ 1. Современные тенденции развития административного права.
Место административного договора в административном праве.
§ 2. Причины, обусловившие актуальность теории административного договора.
§ 3. Развитие теории административного договора в России и зарубежных странах.
§ 4. Правовые основы административного договора.
Глава 2. Понятие и содержание административного договора.
§ 1. Понятие и признаки административного договора.
§ 2. Элементы административного договора.
§ 3. Область действия и применения Административного договора.
Административный договор и административный акт.
§ 4. Законность административного договора.
§ 5. Административно-договорные правоотношения.
Возникновение, изменение, прекращение административнодоговорных правоотношений.
§ 6. Виды административного договора.
§7. Недействительность административного договора.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Административный договор"
Предлагаемое диссертационное исследование посвящено изучению одной из правовых форм осуществления управленческой деятельности органами исполнительной власти — административному договору. После периода чрезмерного увлечения идеями свободы личности, частной собственности, рыночной саморегуляции и т.д., порой приводящего к отрицанию важности одностороннего властного воздействия государства в лице его органов на общественные отношения, данная тема приобрела особую актуальность на фоне очередного перелома в сознании интересующихся правом людей, приведшего к обострению интереса к административному праву в целом, к осознанию необходимости, полезности административного управления государством и обществом. Идеи эти ни в коей мере, разумеется, не утратившие своей значимости и привлекательности, придали новый смысл изучению и переосмыслению целого ряда институтов административного права.
Роль исполнительных органов государственной власти в обеспечении защиты прав и законных интересов граждан велика. Продолжающиеся поиски путей формирования правового государства определяют усиленное внимание правоведов к вопросам, связанным с функциями исполнительной власти, методам и способам реализации этих функций, демократизации процесса управления обществом. Современное состояние исполнительной власти государства, как известно, изобилует нерешенными проблемами, прежде всего в области законодательства. Однако приведению массива правовых актов в соответствие с нуждами общества всегда предстоит длительная и трудоемкая работа по созданию теоретических основ будущих изменений. Руководствуясь этим, мы предпринимаем попытку обосновать необходимость совершенствования правовых форм управленческой деятельности, из которых в первую очередь представляет интерес административный договор, дальнейшее внедрение которого в повседневную практику управленческих органов приблизит их к желаемой цели: соответствовать предназначению государства выступать гарантом прав и свобод личности, а также действовать в интересах общества, выбирая наиболее эффективные и целесообразные способы осуществления своих функций.
Повышенное внимание к административно-правовым методам правового регулирования не умаляет интереса к дальнейшему развитию и распространению договора как одного из самых действенных правовых регуляторов в жизни общества. Наблюдается не только увеличение количества используемых на практике договоров, но и появление все новых видов соглашений в самых разных отраслях права. Договор приобрел все черты универсального правового регулятора, и органы власти, следуя запросам сегодняшнего дня, используют его в своей деятельности все чаще. Комплексный подход к изучению договоров в практике исполнительных органов требует деления их на частноправовые и публично-правовые. В последнем орган администрации выступает носителем властных полномочий, с помощью которых реализует присущие ему управленческие функции, и договор в силу этого имеет черты, свидетельствующие о невозможности отнесения его к привычным гражданско-правовым сделкам. Характерные особенности целого ряда договоров, в которых участвуют органы исполнительной власти, используя свой публично-правовой статус, усложняют проведение их классификации и, как следствие, затрудняют поиск существующей и создание новой нормативной базы, призванной решать различные коллизии в процессе возникновения, развития, завершения договорных правоотношений. Складывается ситуация, в которой многие договоры, существование которых на практике диктуется потребностями участников публично-правовых отношений, оказываются не защищенными законодателем от нарушений, остаются нерешенными многие проблемы правового регулирования участия администрации в договорных отношениях.
Сравнивая предмет изучения — административный договор — с наиболее характерной и развитой формой осуществления исполнительной власти — административным актом, можно утверждать, что гибкость, возможность примирить общественные и частные интересы, очевидная демократичность административного договора, не только обосновывает его право на существование, но и демонстрирует его возможность во многих случаях выступать альтернативой императивному управлению.
Наблюдаемый в последние годы всплеск интереса к проблеме административного договора не явился новым и неожиданным для ученых-админист-ративистов. Ряд оцениваемых и развиваемых положений восприняты из работ ученых начала 20 века и 60-х, 80-х годов. При наличии как убежденных сторонников, так и противников существования в российском праве института административного договора дискуссия год от года обостряется. Все больше ученых-административистов считают своим долгом принять участие в формировании теории административного договора, формулируя основные положения создаваемой теории и проводя обоснованную конструктивную критику существующих тезисов. На сегодняшний день степень теоретической разработанности проблемы такова, что мы имеем право говорить о теории административного договора, находящейся на стадии развития. Каждые признак, принцип, каждая из предложенных классификаций административного договора будут еще многократно переосмыслены и обсуждены.
Актуальность предпринятой автором попытки сформулировать основные положения теории административного договора определяется следующими причинами:
1) необходимостью поиска путей совершенствования деятельности органов исполнительной власти, развития форм управленческой деятельности;
2) осознанием возможности административного договора являться полноценной формой осуществления управленческой деятельности наряду с административным актом управления;
3) желанием внести свой вклад в развитие теории договора как универсального общеотраслевого института правового регулирования;
4) необходимостью создания теоретической основы будущего законодательства об административных договорах;
5) возрастанием количества заключаемых административными органами договоров, имеющих существенные расхождения в признаках с гражданско-правовыми договорами, и отсутствием единой нормативной базы, устанавливающей материальные и процессуальные основы института, проблемы с разрешением споров, возникающих в сфере административно-договорных отношений;
6) проведение научного исследования в конечном итоге послужит реализации прав и свобод личности в государстве, созданию дополнительных гарантий их защиты в процессе осуществления административного управления.
Целью диссертации является исследование возможностей договора быть формой управленческой деятельности исполнительных органов государственной власти, создание теоретических основ административного договора как института административного права. Для достижения цели поставлены следующие задачи: проанализировать существующие научные работы, посвященные проблеме административного договора, как отечественных, так и зарубежных авторов, проследить, в каком направлении развивались научные представления об изучаемом институте; изучить практику применения общеправовой категории договора в деятельности органов исполнительной власти; провести разграничение между частноправовыми и публично-правовыми соглашениями органов администрации, заключаемыми ими с другими субъектами права, на основании ряда параметров (характерные черты, цели договоров и т.д.); подойти к познанию сущности административного договора с позиции проведения его сравнительного анализа с административным актом управления, выявить черты сходства и различия двух форм осуществления управленческой деятельности; сформулировать понятие и раскрыть содержание административного договора; выявить особенности административного договора, характеризующего его как институт публичного права, сформулировать признаки, на основании которых договор классифицируется как административно-правовой; определить область действия административного договора; провести всестороннее исследование процессуальных аспектов административного договора, обосновать взгляд на административно-договорное производство, как на вид позитивного управленческого процесса; наметить пути дальнейшего развития теории административного договора, предложив отдельные спорные суждения для последующего проведения научной дискуссии; на основании анализа законодательства Российской Федерации и ее субъектов, содержащего нормы, регулирующие отдельные виды административных договоров, показать необходимость создания основ правового регулирования изучаемого явления; создать примерную модель Федерального закона «Об административном договоре».
Объект исследования — правоотношения, возникающие в процессе осуществления управленческой деятельности органами исполнительной власти с помощью одной из форм — административного договора.
Предмет исследования — правовая природа института административного договора, его материальные и процессуальные аспекты; формирование теоретических основ административного договора, научный анализ норма-тивно-правовой базы административного договора.
Методологические и теоретические основы диссертационного исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составляет комплекс частнонаучных методов познания: формально-логический, систем-но-структурный, логико-теоретический, метод правового моделирования. Широко используются методы исторического и сравнительного правоведения. Применение частных и специальных методов базируется на материале, полученном с помощью использования общенаучного диалектического метода познания, с присущими ему логическими средствами: анализом и синтезом, с помощью выработанных диалектикой категорий: формы и содержания, сущности и явления. В работе используются также основные подходы к получению научных знаний: эмпирический и рациональный (наблюдение за объектом и совершенствование и развитие понятийного аппарата).
Научная и нормативно-правовая база диссертации. Комплексный подход к исследованию института административного договора предопределяет объем и многоплановость изученной литературы. Поскольку существование административного договора не ограничено строго рамками административного права и его действие возможно практически во всех сферах жизни общества, где осуществляется государственное управление, то и исследование приобретает межотраслевой характер. Используются общетеоретические положения научных работ по теории государства и права, административного, конституционного, налогового, финансового, социального, муниципального, строительного, земельного права. Общеправовая значимость категории договора определяет частое обращение к гражданскому праву, а понимание административного договора как формы управленческих действий — к теории управления.
Научно-теоретическую основу диссертации составляют труды отечественных ученых в области административного, налогового, финансового права и теории государственного управления: А.Б. Агапова, Ю.С. Адушкина,
A.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, И.Я. Бачило, К.С. Вельского, И.И. Веремеенко, A.B. Воронкова, A.A. Демина, A.B. Демина, В.В. Игна-тенко, A.A. Кармолицкого, В.А. Кикоть, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева,
B. А. Кряжкова, Б.П. Курашвили, Б.М. Лазарева, В.А. Лория, В.М. Манохина, С.Н. Махиной, А.Ф. Ноздрачева, В. И. Новоселова, И. В. Пановой, Л. Л. Попова, В.Г. Розенфельда, Н.Г. Салищевой, Ю.Н. Старилова, М.С. Сту-деникиной, O.A. Супатаевой, Н. В. Сухаревой, Ю.А. Тихомирова, Н.И. Хи-мичевой, Н.Ю. Хаманевой, В.А. Юсупова, А.Ю. Якимова, О.М. Якуба, Ц.А. Ямпольской.
Научными источниками теории административного договора послужили также работы ученых начала XX века (А.И. Елистратова, В.В. Ивановского, В.Л. Кобалевского, К. Сперанской). Основой общетеоретических представлений о договоре стали работы таких ученых, как Н.Г. Александров,
C.С. Алексеев, М. И. Байтин, М. И. Брагинский, С. Н. Братусь, В. В. Витрян-ский, В. М. Горшенев, В. В. Иванов, А. Кабалкин, В.В. Лазарев, А. В. Маль-ко, Н. И. Матузов, В.Н. Синюков, Е.А. Суханов, Б.И. Пугинский.
Учитывая, что в нашей стране работа по созданию теории административного договора еще далека от своего завершения, а также отсутствие самого понятия «административный договор» в российском законодательстве, должное внимание уделяется достижениям теории административного договора в Германии и Франции (Г. Брэбан, Ж. Ведель, И. Рихтер, Г.Ф. Шуп-перт), где он признан как элемент механизма правового регулирования. Анализируется судебная практика ФРГ по решениям споров в области публично-договорных правоотношений, федеральный Административный процессуальный Закон ФРГ, включающий раздел «Публично-правовой договор», практика использования административного договора в деятельности коммунальных и иных городских служб Франции.
Проанализировано законодательство Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, осуществляющее правовое регулирование отдельных видов административных договоров, использованы материалы научно-практических конференций.
Научная новизна исследования. В диссертации проводится правовое исследование административного договора, института, не чуждого российскому праву и не нового для него, но, по ряду субъективных и объективных причин, лишь стоящего на пороге создания собственной теоретической и законодательной базы. Весьма ограниченное количество публикаций и монографий, посвященных административному договору, возрастающая потребность в его изучении и использовании в практической деятельности административных органов, множество нерешенных и спорных с научной точки зрения вопросов определяют новизну предлагаемой работы. В диссертации формулируются следующие положения, выносимые на защиту:
1. Теория административного договора должна стать частью общего учения о договоре, а сам административный договор занять подобающее ему место среди других видов договоров, выступающих средствами правового регулирования в различных отраслях права.
2. В процессе выделения признаков административного договора, оценки их важности они объединяются в краткую формулу, образующую следующее определение: Административный договор — это соглашение двух или более субъектов административного права, как минимум один из которых обладает государственно-властными полномочиями и реализует в договоре управленческие функции, устанавливающее (прекращающее, изменяющее) административные права и обязанности, направленное на удовлетворение общественно значимых интересов и регулируемое административно-правовыми нормами, а также общими положениями о договоре, установленными гражданским законодательством в той части, в которой они не противоречат публично-правовой природе данного соглашения,
3. Признавая, что в некоторых случаях административный договор может быть источником права, чаще других договоров является нормативным, автор считает перспективным развитие теоретических положений индивидуального административного договора. Внедрение его в повседневную практику исполнительных органов власти усовершенствует деятельность администрации, обогатит используемые администрацией формы управленческой деятельности, позволит в ряде случаев удовлетворить государственные и общественные интересы, не умаляя значимости частных и не нарушая их. Рассматриваются отдельные виды административных договоров, более активное внедрение которых в практику исполнительных органов государства принесло бы положительные результаты (например, концессия государственной службы).
4. Анализ административного договора позволяет вычленить его элементы и дать им характеристику: предметом административного договора непременно является деятельность органа государственной власти по управлению обществом; глобальная цель — удовлетворение публичных потребностей — конкретизируется в каждом договоре, оставаясь публичной по сути; следуя требованиям публично-правовой природы административного договора, административное право вносит ряд ограничений в состав участников; содержание административного договора, помимо общих для всех типов договоров условий, выработанных в результате согласования сторонами, дополняются условиями, присущими административному договору в силу закона (общими для всех видов административных договоров или предусмотренными для отдельных в специальных нормативных актах), а также предложенными органами управления и обязательными для принятия другой стороной (виды условий и случаи применения данной прерогативы администрацией должны быть установлены в нормативных актах); поддержано мнение других авторов о необходимости письменной формы административного договора.
5. Применение административного договора, наряду с применением административного акта управления, возможно во всех сферах управленческой деятельности органов исполнительной власти, и в этой связи можно говорить о межотраслевом характере изучаемого института (имеется в виду применение его в социальном, налоговом, земельном, трудовом, строительном, экологическом праве, и в других отраслях).
6. Необходима дальнейшая работа над классификациями договоров по различным основаниям. Исследователям необходимо избегать ошибок в делении договоров на виды. Каждая классификация должна включать все виды договоров, подразделяемых по установленному критерию, при этом они не должны пересекаться внутри классификации. Один и тот же договор может быть классифицирован по нескольким основаниям.
7. Исследуются процессуальные аспекты административного договора. Административно-договорный процесс предлагается считать видом позитивной управленческой деятельности, носящим название административно-договорного производства. Административно-договорное производство состоит из процедур (заключения, расторжения договора и т.д.), каждая из которых имеет стадии. Договорную природу общественных отношений подчеркивают элементы соглашения сторон на всех стадиях процедур административно-договорного производства, а публично-правовую — существующие прерогативы администрации, которые она использует, руководствуясь необходимостью в любой ситуации защищать публичные интересы.
8. Одностороннее изменение условий договора или расторжение договора по инициативе невластного субъекта возможно только путем обращения стороны в суд. Одностороннее изменение условий договора или его расторжение администрацией представляет собой административный акт и может быть соответствующим образом обжалован.
9. Требования законности административного договора группируются следующим образом; 1) требования публичного права, одинаковые ко всем формам управленческой деятельности, в том числе требование к компетенции органа власти; 2) сформулированные специально для административных договоров; 3) заимствованные из гражданского права требования, которые можно считать внеотраслевыми.
10. Предлагается для обсуждения перечень случаев ничтожности административного договора. При решении вопроса о признании договора недействительным суд должен исходить из существенности допущенного нарушения, из соотношения вреда, причиненного публичным интересам противоправным договором с возможным причинением вреда в результате признания договора не имевшим юридической силы. Последствия признания договора недействительным также поставлены в зависимость от необходимости соблюдения публичных интересов.
11. Для придания научной ценности создаваемой теории одновременно должна вестись работа и над рекомендациями по созданию законодательства об административном договоре. На сегодняшний день источниками правового регулирования административного договора выступают Конституция, законы и подзаконные нормативные акты Федерации и субъектов Федерации, акты местного самоуправления. Предлагается создание основ правового регулирования административного договора в виде самостоятельного федерального закона или раздела в Управленческом кодексе.
Теоретическое и практическое значение диссертации. В целом диссертационное исследование носит теоретический характер. Автор делает попытку представить единую теорию административного договора и показать значимость данного института для практической деятельности государственных органов. Сформулированные положения относительно материальных и процессуальных основ административного договора во многом являются отправными точками для продолжения научной дискуссии. Выводы диссертации могут быть использованы для дальнейшего формирования теории административного договора.
Проведение анализа состояния нормативно-правовой базы административного договора делает более очевидными пробелы и разрозненность законодательства, регулирующего формы управленческой деятельности. Использование разработанных рекомендации в конечном счете послужит совершенствованию российского административного законодательства, законодательства иных отраслей, в которых возможно применение административного договора, управленческого процесса.
Апробация результатов исследования. Основные результаты исследования опубликованы в сборнике научных трудов юридического факультета Воронежского государственного университета.
Основные теоретические положения и выводы диссертации были рассмотрены и одобрены на заседании кафедры административного, муниципального и финансового права Воронежского государственного университета.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих 11 параграфов, заключения, приложения и списка нормативных источников и специальной юридической литературы.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Курчевская, Светлана Викторовна, Воронеж
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Возрождение интереса к теории административного договора со стороны ученых объясняется обострившимися проблемами в сфере исполнительной деятельности органов власти на фоне перемен в государственной и общественной жизни. Потребность формирования теории, а также нормативной базы административного договора порождена практикой административных органов, часто использующих договор в сфере управленческой деятельности, несмотря на существенные недостатки правового регулирования договорных отношений в этой области. Тот факт, что разработка проекта и принятие закона об административном договоре могут быть только этапом, следующим за уяснением природы изучаемого явления, получением четкого представления о значении, признаках, видах и других характеристиках административного договора, предопределил теоретический характер исследования. Автор полагает свою задачу выполненной в том случае, если с помощью проведенных научных изысканий и сформулированных выводов ему удалось доказать необходимость дальнейшей работы по изучению административного договора, доказать самостоятельность и практическую значимость данного института. В действительности, предложенная теория требует дальнейшей работы по совершенствованию представлений об одной из форм управленческой деятельности государства. В тех случаях, когда возможность рассуждать и углубляться в изучение отдельного аспекта административного договора была ограничена рамками работы, была сделана попытка показать необходимость продолжения дискуссии в заданных направлениях. К сожалению, стадия формирования теории административного договора сегодня такова, что практически каждый сформулированный вывод может подвергаться сомнению и переосмыслению, требовать выдвижения новых доказательств.
Однако есть возможность утверждать, что административный договор уже завоевал право на существование, так как трудно оспаривать использование на практике органами государства соглашений, имеющих отличную от частноправовых договоров природу и соответствующие особенности. Аналогичные процессы происходили в середине 20 века в Германии и привели в 1976 году к принятию Закона об Административном производстве, утвердившего публично-правовой договор в качестве формы деятельности административных органов наряду с административным актом и давшего ему легальное определение. Во Франции необходимость института для реализации исполнительной власти была понята ранее, и административный договор активно использовался весь 20 век.
Утверждение административного договора в качестве средства реализации исполнительной власти потребовало проведения сравнительного анализа договора с другой формой управленческой деятельности — административным актом. Сопоставление общих и отличных черт обеих форм позволило сделать ряд выводов о признаках административного договора. Необходимость разграничения административно-правовых и гражданско-правовых элементов в договорах объясняет частое обращение в ходе исследования к нормам гражданского права, примеряя которые к договорам, относимым к административным, мы также формировали систему их признаков. Признаки складывались в единое целое, на их основе было выработано определение, а найденные и проанализированные многочисленные примеры управленческих договоров, предусмотренных специальными законодательными актами многих отраслей права (административного, строительного, финансового, социального и т.д.), послужили убедительным доводом, подтвердившим само существование административных договоров. Были рассмотрены не только материальные аспекты объекта исследования, но и процессуальные, так как именно в действии, в процессе создания административным договором общественных правоотношений и отражается ценность приобретенных знаний о его правовой природе.
Необходимо повторить основные выводы, полученные в результате попытки создания концептуальной базы административного договора:
1. Работа над признаками административного договора показала, что традиционные для гражданского договора признаки — равенство контрагентов в договоре, свобода вступления контрагентов в договорные отношения подвергаются настолько существенной корректировке применительно к административному договору, что не могут считаться определяющими для него. Такое положение объясняется сохранением администрацией в договоре своего публично-властного статуса и особым назначением административно-договорных отношений. Ряд других признаков — обособленность субъектов договора и обособленность их волеизъявлений, соотношение закона и усмотрения сторон при формировании условий договора — остаются не зависимыми от отраслевой принадлежности договора. В процессе создания теории административный договор приобретает также признаки, свойственные именно ему, — сочетание публичных и частных интересов в соотношении, позволяющем в первую очередь обеспечивать выполнение органом власти публичных функций (цель — достижение публично значимого результата — определяющая черта административного договора), а во вторую — давать возможность невластному субъекту решать с помощью договора свои частные задачи.
Суммируя выделенные признаки, получено определение, предложенное для обсуждения: Административный договор — соглашение двух или более субъектов административного права, как минимум, один из которых обладает государственно-властными полномочиями и реализует в договоре управленческие функции, устанавливающее (прекращающее, изменяющее) административные права и обязанности, направленное на удовлетворение общественно значимых интересов и регулируемое административно-правовыми нормами, а также общими положениями о договоре, установленными гражданским законодательством в той части, в которой они не противоречат публично-правовой природе данного соглашения.
2. Правовая основа административного договора в том виде, в котором можно наблюдать ее сегодня, складывается из следующих частей: 1) норм, заимствованных из обязательственного и договорного права, содержащихся в ГК РФ, имеющих универсальный характер, и применимых для договоров любой отраслевой принадлежности; 2) норм тех публично-правовых отраслей, в которых конкретизируется государственно-управленческая деятельность применительно к сферам общественных правоотношений и в которых предусматривается заключение отдельных видов административно-правовых соглашений; 3) нормы административного права, в равной степени применимые к двум формам управленческой деятельности: акту и договору; 4) Конституции РФ, конституций и уставов субъектов РФ, положения которых выступают источниками принципов деятельности исполнительной власти государства.
В исследовании продемонстрирована разрозненность специального законодательства об административных договорах, отмечено отсутствие нормативных актов общего характера, внесено предложение продолжить работу над основами законодательства об административных договорах, в приложении представлена модель Федерального закона «Об административном договоре».
Сформулирован общий для всех административных договоров предмет — осуществление органами исполнительной власти государства управленческой деятельности. Широкое понимание предмета конкретизируется в каждом договоре.
4. Участником договора наряду с обязательным участием органа власти, действующего в пределах своей компетенции, может быть любое физическое или юридическое лицо, обладающее правоспособностью и дееспособностью. Административное право вносит большое количество ограничений на участие в управленческих правоотношениях иностранных граждан и лиц без гражданства; специальные нормы административного, налогового, социального и других отраслей законодательства зачастую содержат указания на состав участников соглашений, в том числе определяют орган, который представляет государство в конкретном виде договора.
5. Содержание договора складывается из следующих условий: а) непременно присущих административному договору (возможность властного контрагента осуществлять контроль за деятельностью другой стороны по договору, возможность для них в одностороннем порядке вносить изменения в договор или отказаться от него); б) которые формулирует орган публичной власти, и другая сторона либо принимает их, либо отказывается от участия в договоре; в) по которым стороны должны прийти к согласию в соответствии с нормами специальных законов; г) и, наконец, которые обе стороны сочли необходимыми для включения в договор (четко выражен согласительный элемент).
6. Область применения административного договора рассмотрена в соотношении с областью применения акта управления и сферой осуществления государственного управления в целом. Подробно проанализированы варианты соотношения договора и административного акта, которые как формы реализации исполнительной власти равноправны.
Ограничивается область применения административных договоров в случаях: 1) указания в нормативном акте на необходимость принятия акта управления для решения конкретной управленческой задачи; 2) прямого запрета на использование административного договора.
7. Административно-договорные правоотношения — отношения субъектов в рамках действий в соответствии с условиями договора. Отношения, возникающие в результате нарушения договора, являются административно-правовыми (например, отношения, возникающие в результате односторонних действий органа власти по восстановлению нарушенных публичных интересов) или административно-юрисдикционными (например, в случае наложения административных санкций за допущенные нарушения), а отношения, возникающие в процессе признания договора недействительным в судебном порядке, — административно-процессуальными.
8. Для административно-договорного процесса, как вида позитивного управленческого процесса, предложено использовать термин «администра-тивно-договорное производство», для процедур, представляющих собой составные части производства, выделены стадии. В сформулированных стадиях процедур прослеживаются те элементы согласования, которые, даже при наличии прерогатив администрации, свидетельствуют о договорной природе отношений, в корне отличают их от других видов управленческих правоотношений. В зависимости от того, какая сторона выступает инициатором заключения договора, в какой сфере находится предмет договора, основные стадии (предложение заключить договор, внести в него изменения, расторгнуть договор; принятие предложения, согласование условий, документальное оформление совокупности волеизъявлений) могут дополняться факультативными, например получением согласия вышестоящего органа. Принятие решения о заключении договора — предшествующая договорному производству стадия управленческого процесса.
9. Односторонне изменить (дополнить) условия договора или расторгнуть договор невластный субъект может только путем обращения в суд при наличии существенного нарушения договора со стороны администрации. Но даже виновное нарушение органом власти своих обязательств по договору не может повлечь за собой расторжение договора, если такое решение повлечет за собой причинение вреда публичным интересам. Если же инициатива изменения или расторжения договора исходит от администрации (например, если произошли существенные изменения обстоятельств, в результате которых утрачена публичная направленность договора), то она вправе без достижения согласия контрагента в одностороннем порядке внести изменения в договор, а также расторгнуть его, не обращаясь в суд. Одностороннее изменение или расторжение договора администрацией является, в сущности, административным актом управленческой деятельности и может быть обжаловано в суд в соответствии с существующим законодательством.
10. Требования законности административно-правового договора можно условно разбить на три группы:
Во-первых, он должен соответствовать требованиям публичного права, предъявляемым ко всем формам осуществления управленческих действий (например, соблюдение требований управленческого процесса, действие органа власти в пределах компетенции).
Во-вторых, ряд требований формулируется именно для договора, но диктуется его публично-правовой направленностью (например, публично-правовая цель договора, особенности участников, обязательная письменная форма).
В-третьих, универсальные требования законности договора, заимствованные публичным правом из частного (например, соответствие договора нормативным актам, отражения в договоре существенных условий и т.д.)
11. Нормативный административный договор утрачивает юридическую силу практически по тем же основаниям и в том же порядке, как и нормативный административный акт. Помимо последствий недействительности, общих для нормативных и ненормативных договоров, применительно к нормативным добавляется отмена действия всех актов и расторжение всех договоров, изданных (заключенных) на основании незаконного.
12. Возможны два варианта развития событий при обнаружении несоответствия договора тем или иным законодательным нормам. Первый — привести договор в соответствие с требованиями закона, второй — прекратить его действие. Перечень существенных, однозначно влекущих необходимость прекращения действия договора недостатков должен быть дан в соответствующем законе. Нами предложен примерный перечень таких пороков административного договора (свидетельствующих о его ничтожности). Деление нарушений законодательства на существенные и несущественные производится при соблюдении принципа защиты публичных интересов. Всегда необходимо помнить, что если признание договора недействительным влечет признание его не имеющим (и не имевшим) юридической силы, то само признание его недействительным обязательно имеет правовые последствия, важно, чтобы они не оказались тяжелее, чем последствия нарушения законодательства в договоре. Именно поэтому свойственное гражданскому праву правило возвращения сторон недействительного договора в первоначальное положение, в административно-договорном праве возможно лишь с большими оговорками.
13. Возможны четыре варианта действий по обеспечению соответствия договора законодательству: 1) стороны, обнаружив незаконность заключенного ими договора, приводят его в соответствие с правовыми нормами либо расторгают его по взаимному соглашению (наименее вероятный вариант); 2) в результате обращения заинтересованных или уполномоченных лиц, либо проведя проверку по собственной инициативе, вышестоящий орган власти обнаруживает незаконность договора, в котором участвует подчиненный ему административный орган, и дает указания внести изменения в договор или расторгнуть его в одностороннем порядке; 3) властная сторона договора может по собственной инициативе в одностороннем порядке внести в договор изменения или расторгнуть его; 4) договор или его отдельные положения могут быть признаны недействительными по мотивам незаконности в судебном порядке.
14. Расторжение договора в качестве последствий имеет прекращение существования созданных им правоотношений. Признание договора недействительным означает признание его не имевшим юридической силы.
15. Вопрос признания договора недействительным и тесно связанный с ним вопрос об ответственности участников недействительного договора разрешаются при соблюдении принципа: правовые последствия недействительности договора должны исключать возможное причинение вреда публичным интересам, а если вред уже причинен, то он должен по возможности компенсироваться за счет виновной стороны. Ответственность участников административно-договорных правоотношений складывается из договорной ответственности сторон друг перед другом и административно-правовой ответственности перед государством.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Административный договор»
1. Административная ответственность / Отв. ред. И. Л. Бачило, Н. Ю. Ха-манева. — М., 2001.
2. Административно-правовое регулирование в сфере экономических отношений / Отв. ред. И. Л. Бачило, Н. Ю. Хаманева. — М., 2001.
3. Административно-правовое регулирование в сфере экономики (Пятые «Лазаревские чтения») // Государство и право. — 2001. — № 11. — С. 5—21; — №12. —С. 18—44.
4. Алехин А. П., Козлов Ю. — М., Кармолицкий А. А. Административное право Российской Федерации: Учебник. — М., 1996. — 640 с.
5. Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации: Учебник. — М.: «Зерцало-М», — 2001.
6. Александров Н. Г. К вопросу о роли договора в правовом регулировании общественных отношений // Ученые записки ВИЮН. — 1946. — Вып. 6.
7. Андреева Л. Форма договора и последствия ее несоблюдения // Российская юстиция. — 1999. — № 2. — С. 15—19.
8. Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. Курс лекций. — М., 1997. —204 с.
9. Бахрах Д. Н. Административная ответственность. — М., 1999.
10. Бахрах Д. Н. Административное право. Учебник для вузов. — М., 1996. 368 с.
11. Бахрах Д. Н. Важные вопросы науки административного права // Государство и право.* 1993. — № 2. — С. 37^-45.
12. Бахрах Д. Н., Демин А. В. Административный договор: вопросы теории // Рос. юрид. журнал. — 1995. — № 2. — С. 69—79.
13. Бахрах Д. Н., Xазанов С. Д. Формы и методы деятельности государственной администрации: Учеб. пособие. — Екатеринбург, — 1999.
14. Байтин М. И. Правовое государство: понятие, принципы, формирование // Вестник Саратовской Государственной Академии Права. — Саратов, 1995. —№2. —С. 21—27.
15. Белъский К. С. К вопросу о предмете административного права // Государство и право. 1997. — №11. — С. 14—21.
16. Он же. О предмете административного права / О некоторых актуальных проблемах административного права (по материалам «Лазаревских чтений») // Государство и право. — 1997. — № 6. — С. 21—22.
17. Белъский К. С. Рецензия на кн.: Старилов Ю. Н. Административная юстиция: проблемы теории. Воронеж, 1998. 200 с. // Государство и право. — 1999. —№8. —С. 116.
18. Он же. О системе административного права // Государство и право. — 1998. —№3, —С. 5—11.
19. Белъский К. С., Елисеев Б. П., Кучеров И. И. Полицейское право как подотрасль административного права // Государство и право. — 2001. — № 12. — С. 45—53.
20. Брагинский М. И. К вопросу о договорных формах управления народным хозяйством // Договорные формы управления: постановка проблемы и пути решения. — М., 1981. — С. 71—76.
21. Брэбан Г. Французское административное право. — М., 1988. — 453 с.
22. Бутылин В. Н. Институт государственно-правовой охраны конституционных прав и свобод граждан // Журнал российского права. — 2001. — № 12. — С. 80—91.
23. Веделъ Ж. Административное право Франции. — М., 1973. — 512 с.
24. Гражданское право: В 2-х т. Т. 2. Учебник / Под ред. Е. А. Суханова. — М., 1993. —432 с.
25. Демин А. А. Понятие административного процесса и Административно-процессуальный кодекс Российской Федерации // Вестник Моск. ун-та. Сер. 11, Право. — 1998. — № 4. — С. 31—32.
26. Демин А. В. Административные договоры: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. — Екатеринбург, 1996.— 25 с.
27. Он же. Государственные контракты (Публично-правовой аспект) // Хозяйство и право. 1997. — № 8—9.
28. Он же. Нормативный договор как источник административного права // Государство и право. 1998. — № 2. — С. 15—21.
29. Он же. Общие вопросы теории административного договора. — Красноярск, 1998.— 93 с.
30. Он же. Понятие административного процесса и административно-процессуальный кодекс Российской Федерации // Вестник Моск. ун-та. Сер. 11, Право. — 1998. — С. 32—38.
31. Денисов С. А. Преимущественное право на заключение договора как институт, устанавливающий пределы свободы заключения договора // Законодательство. — 1997. — № 2.
32. Договорные формы управления: постановка проблемы и пути решения: Материалы московских совещаний / Отв. ред. Б. З.Мильнер и др. — М., 1981. — 114 с.
33. Елистратов А. И. Очерк административного права. — М., 1922. — 159 с.
34. Иванов В. В. Общие вопросы теории договора. — М., 2000. — 160 с.
35. Игнатенко В. В., Ищенко Е. П. Административная ответственность за нарушение российского законодательства. — М., 2000. — 264 с.
36. Кабалкин А. Понятие и условия договора // Российская юстиция. — 1996. — №6.
37. Карасева М. В. Финансовое правоотношение. — Воронеж: Издательство ВГУ, 1997. — 304 с.
38. Кикотъ В. К. О договорных формах управления государственными и общественными делами // Договорные формы управления: постановка проблемы и пути решения. — М., 1981. — С. 37.
39. Кобылъник Д. А. Налогово-кредитная политика Украины: содержание, противоречия, особенности правового регулирования // Правовая политика и правовая жизнь. — Саратов; М., 2001. — № 4.
40. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой / Отв. ред. О. Н. Садиков. — М., 1996. — 448 с.
41. Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий / Под ред. акад. Б. Н. Топорнина. — М., — 1997. — 716 с.
42. Коренев А. П., Абдурахманов А. А. Административные договоры: понятие и виды // Журн. российского права. — 1998. — № 7. — С. 83—91.
43. Кряжков В. А. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации (правовые основы и практика). — М.: Формула права, 1999.
44. Кряжков В. А., Старилов Ю. Н. Административные суды: какими им быть? // Российская юстиция. — № 1. — С. 18—20.
45. Курашвили Б. П. О понятии административного договора // Договорные формы управления: постановка проблемы и пути решения. — М., 1981. — С. 52—53.
46. Лазарев Б. М. Компетенция органов управления. — М., 1972.
47. Манохин В. М., Адушкин Ю. С. Российское административное право: Учеб. пособие. — Саратов, 2000.
48. Мату зов Н. И., Малъко А. В. Теория государства и права: Учебник. — М., 2001.
49. Махина С. Н. Административный процесс: Проблемы теории, перспективы правового регулирования. — Воронеж: Издательство ВГУ, 1999.232 с.
50. Мачульская Е. Е., Горбачева Ж. А. Право социального обеспечения: Учебное пособие для ВУЗов. — М., 2000. — 293 с.
51. Новоселов В. И. К вопросу об административных договорах // Правоведение. — 1969.— № 3. — С. 40—45.
52. Ноздрачев А. Ф. Содержание института административно-правового регулирования экономических отношений / Институты административного права (третьи «Лазаревские чтения») // Государство и право. —1999.—№ 10.1. С. 15—16.
53. Овсянко Д. М. Административное право: Учеб. пособие. — М., 2002.
54. О некоторых актуальных проблемах административного права (По материалам «Лазаревских чтений») // Государство и право. — 1997. — № 6. — С. 5—33.
55. О развитии административного законодательства // Государство и право. — 1996. — № 8. —С. 3—18.
56. Общая теория права и государства / Под ред. В. В. Лазарева. — М.: «Юристъ», 1996. — 472 с.
57. Павлов П. Водное законодательство: настоящее и будущее // Российская юстиция. — 1996. — № 6.
58. Панова И. В. Административно-юрисдикционный процесс. Монография.1. Саратов, 1998.
59. Панова И. В. Административно-процессуальная деятельность в Российской Федерации. Монография. — Саратов: Приволжское книжное издательство, 2001.
60. Постатейный комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Отв. ред. Ю.А.Тихомиров. — М., 1996.
61. Постатейный комментарий к Водному кодексу РФ / Под ред. С. А. Боголюбова // Право и экономика. — М: Юридический дом «Юстицинформ», 1996. — № 17—18.
62. Проблемы защиты публичных и частных интересов в административных судах: Материалы конференции. — М., 2001.
63. Рихтер И., Шупперт Г. Ф. Судебная практика по административному праву: Учебное пособие / Пер. с нем. — М., 2000. — 627 с.
64. Розенфельд В. Г., Старилов Ю. Н. Современные проблемы формирования теории административного договора // Правоведение. — 1996. — № 4. — С. 47—63.
65. Российское полицейское (административное) право: Конец XIX — начало XX века: Хрестоматия / Сост. и вступит, ст. Ю. Н. Старилов. — Воронеж: Издательство ВГУ, 1999. — 624 с.
66. Рудашевский В. Д. Договорная форма интеграции управления: исходные положения, возможности использования, проблемы // Договорные формы управления: постановка проблемы и пути решения. — М., 1981. — С. 8—18.
67. Савочкин В. Н. выступление на всероссийской научно-практической конференции. О роли договора в регулировании общественных отношений // Журнал российского права. — 2000. — № 9. — С. 164—165.
68. Сажина В. В. Административная юстиция Великобритании // Советское государство и право. — 1983. — № 12.
69. Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР. — М., 1964.
70. Она же. Проблемы административного процесса // Институты Административного права России / Отв. ред. И. Л. Бачило, Н. Ю. Хаманева. — М., 1999. —С. 227—231.
71. Салищева Н. Г., Абросимова Е. Б. Федеральный конституционный закон «Об административном судопроизводстве. Общая часть»: Инициативный проект с комментариями. — М., 2001.
72. Салищева Н. Г., Хаманева Н. Ю. Административная юстиция и административное судопроизводство в Российской Федерации. — М., 2001. — 67 с.
73. Сборник документов франко-российского сотрудничества — № 1. Российско-Французская Серия Информационные и Учебные Материалы. — 1998. — 224 с.
74. Стартов Ю. Н. Административный договор: опыт законодательного регулирования в Германии // Государство и право. — 1996. — № 12. — С. 40—52.
75. Он же. Административное право: В 2 ч. Ч. 1: История. Наука. Предмет. Нормы. — Воронеж: Издательство ВГУ, 1998. — 392 с.
76. Он же. Административное право: В 2 ч. Ч. 2. Кн. 2: Формы и методы управленческих действий. Правовые акты управления. Административный договор. Административная юстиция. — Воронеж, 2001. — 432 с.
77. Он же. Административная юстиция: Проблемы теории. — Воронеж, 1998. — 200 с.
78. Сперанская К. Об административном договоре // Вестник Верховного Суда СССР. — 1928. — № 3.
79. Студеникина М. Административная юстиция: какой путь избрать в России? // Российская юстиция. — 1996. — № 5. — С. 35—37.
80. Супатаева О. А. Административные договоры как организационная форма межотраслевой координации и межотраслевого сотрудничества // Договорные формы управления: постановка проблемы и пути решения. — М., 1981. —С. 48—52.
81. Сухарева Н. В. О некоторых вопросах формирования и перспективах развития системы административного правосудия и судопроизводства II Проблемы защиты публичных и частных интересов в административных судах: Материалы конференции. — М., 2001. — С. 43—55.
82. Сухарева Н. В. Споры с властью в арбитражных судах: Справочник. — М., 2002.
83. Теория права и государства. Учебник / Под ред. проф. Г. Н. Манова. — М., 1996. — 336 с.
84. Тихомиров Ю. А. Административное судопроизводство в России: перспективы развития // Российская юстиция. — 1998. — № 8. — С. 37.
85. Он же. Договор как регулятор общественных отношений // Правоведение.— 1990.—№ 5.
86. Он же. О концепции развития административного права и процесса // Государство и право. — 1998. — № 1. — С. 7—21.
87. Он же. Публичное право. — М., 1995. — 582 с.
88. Он же. Курс административного права и процесса. — М., 1998. — 798 с.
89. Толстошеее В. В. Региональное экономическое право России. — М., 1999. — 392 с.
90. Финансовое право: Учебник / Под ред. О. Н. Горбуновой. — М., 2000. — 495 с.
91. Хазанов С. Д. Правосудие по делам об административных правонарушениях в арбитражных судах: вопросы теории и практики // Практика. Комментарии. Обзоры. — 2001. — № 1. — С. 110—117.
92. Хаманева Н. Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. — М., 1997.
93. Она же. Судебный контроль за реализацией прав граждан в сфере исполнительной власти. — М., 1999.
94. Шергин А. П. Административная юрисдикция. — М., 1979.
95. Энтин М. Л. Проблема ответственности и санкций по договорным обязательствам в сфере управления // Договорные формы управления: постановка проблемы и пути решения. — М., 1981. — С. 105—107.
96. Юсупов В. А. Актуальные проблемы административного права // Советское государство и право. — 1991. — № 11. — С. 35—48.
97. Он же. Правоприменительная деятельность органов управления. — М., 1979.
98. Он же. Право и советское государственное управление. — Казань, 1976.
99. Якимов А. Суды в системе органов административной юрисдикции // Российская юстиция. — 1996. — № 1. — С. 39—52.
100. Ямпольская Ц. А. О теории административного договора //Советское государство и право. — 1966. — № 10. — С. 28—32.
101. Она же. О месте административного права в системе советского социалистического права // Советское государство и право. — 1956. — № 9. — С. 94—99.
102. Stelkens Р. Praxis des Verwaltungsrechts. Verwaltungsverfahren. München, 1991.
