АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Административно - правовой институт разрешительной системы в механизме государственного управления»
На правах рукописи
ШОХИН ДМИТРИЙ ВЛАДИМИРОВИЧ
АДМИНИСТРАТИВНО - ПРАВОВОЙ ИНСТИТУТ РАЗРЕШИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ В МЕХАНИЗМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Специальность 12.00.14-административное право; финансовое право; информационное право
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
1 5 мдр 1Ш
Москва 2012
005013636
005013636
Диссертация выполнена на кафедре административного права ФГОУ ВПО «Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова» (юридический факультет)
Научный руководитель кандидат юридических наук, доцент
Кармолицкий Анатолий Александрович
Официальные оппоненты Заслуженный деятель науки РФ
доктор юридических наук, профессор Попов Лев Леонидович (ФГБОУ ВПО «Московская государственная юридическая академия имени О.Е.Кутафина», заведующий кафедрой)
кандидат юридических наук, доцент Высоцкий Александр Владимирович
(ФГКОУ «Академия ФСБ РФ», заместитель начальника кафедры)
Ведущая организация ФГОБУ ВПО «Московский государственный
институт международных отношений (университет) МИД РФ»
Защита состоится 11 апреля 2012 г. в 12.00 в ауд. 209 на заседании диссертационного совета Д 446.004.05 по юридическим наукам в ФГБОУ ВПО «Российский государственный торгово-экономический университет» по адресу; 125993, г. Москва, ГСП-3, ул. Смольная, д. 36.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГБОУ ВПО «Российский государственный торгово-экономический университет».
Автореферат разослан «(Г) » марта 2012 года.
Ученый секретарь диссертационного совета к.ю.н., доцент
7
Д.С. Петренко
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы обусловлена потребностью переосмысления отношения к >азрешительной системе, ее целям, формам, механизмам и потенциалу, что вытекает 13 наличия многочисленных недостатков ее функционирования, проникновением в :е сферу коррупционных механизмов, а также несоответствием результатов ее фимснения целям и задачам развития общества на современном этапе.
Нерешенные проблемы в разрешительной системе России связаны с пробелами ;овременного законодательства и, как следствие, правоприменительной практики, а также с чрезвычайно широким спектром ее применения органами государственной власти и органами местного самоуправления. Это способствует росту коррупции среди должностных лиц, осуществляющих выдачу разрешений, и созданию так называемых административных барьеров в области предпринимательства, что в конечном счете противоречит идеям, заложенным в Конституции РФ, особенно в ее положениях о возможности ограничения прав и свобод человека.
Повышенное внимание к функционированию разрешительной системы обусловлено обострившейся в последнее время потребностью в эффективном обеспечении охраны общественного порядка и общественной безопасности; сохраняющимся в России высоким уровнем правонарушений; все возрастающим числом трагических происшествий на объектах транспорта; техногенными и природными катастрофами, спровоцированных, среди прочего, ослаблением или полным отсутствием контроля со стороны государства за соответствующими видами деятельности.
Как показывает мировой опыт, реформирование разрешительной системы может происходить под двумя разными лозунгами: «регулировать меньше» и «регулировать лучше». В России пока наблюдается явное предпочтение в пользу варианта «регулировать меньше» взамен варианта «регулировать лучше», что, с учетом специфики нашего государства, вызывает серьезное беспокойство.
з
Проблема, как представляется, кроется не столько в том, какая именно деятельность требует получения разрешения, а сколько в том, с какими издержками субъект разрешительной системы в итоге получает это разрешение.
Так, несмотря на тот факт, что либерализация лицензионного законодательства в целом идет в русле мировой практики (включая реформы в Украине, Белоруссии и Казахстане), для России стремление к отказу от разрешительной системы с заменой ее альтернативными инструментами, такими как, например, технические стандарты (регламенты), внутренний контроль со стороны саморегулирумых организаций, уже начинает создавать обратный эффект. Более того, наблюдается потребность во введении новых видов лицензируемой деятельности: например, деятельности по оказанию ритуальных услуг1, услуг по экологическому аудиту2 и др.3
Таким образом, обнаруживается фундаментальная проблема нахождения сбалансированного решения в отношении того как может и должна использоваться разрешительная система в современной России.
К сожалению, а российской науке административного права до сих пор не выработано единого подхода к определению разрешительной системы, ее сущности, целей, форм и методов реализации. Концепция разрешительной системы представлена фрагментарно с акцентом на отдельных аспектах. В юридической науке отсутствуют комплексные исследования, освещающие проблемы разрешительной системы. Эта теоретическая проблема негативно отражается и на практике, влияя на качество и целостность нормативно-правового регулирования и осложняя правоприменительную деятельность, включая отправление правосудия. Все это делает обращение к изучению разрешительной системы весьма актуальным на сегодняшний день.
1 Федеральная антимонопольная служба стала инициатором введения лицензирования деятельности по оказанию ритуальных услуг. См: В последний путь по лицензии // РГ. Столичный выпуск. 2009.
2 См.: Иутин И.Г. Экологический аудит: роль, сущность и вопросы, требующие правового регулирования // Журнал российского права. 2008. № 2.
' См.: Салчак A.A. Право на качественную юридическую помощь // Российская юстиция. 2008. № 4.
Соответствие темы диссертации требованиям паспорта специальностей
ЗАК. Исследование проведено в рамках специальности 12.00.14 -•административное право; финансовое право; информационное право. В частности «следование проведено в рамках следующих областей паспорта специальности:
7. Формы административно-правового регулирования отношений в сфере управления.
8. Административно-правовые методы регулирования.
15. Административная ответственность. Отдельные институты административной ответственности.
17. Проблемы лицензионно-разрешительной системы Российской Федерации и использование ее возможностей в защите экономических интересов России.
18. Проблемы специальных административно-правовых режимов в Российской Федерации.
Степень научной разработанности темы исследования. Проблемы теории и практики лицензионно-разрешительной системы исследовались в трудах многих советских и российских авторов, изучавших вопросы правового регулирования разрешительной системы в различных сферах деятельности. К таковым трудам, например, относятся работы Ю.С. Адушкина, К.С. Вельского, М.И. Еропкина, Н.И. Загородникова, И.Н. Зубова, Ф.Е. Колонтаевского, А.П. Коренева, А.П. Клюшниченко, Б.М. Лазарева, В.М. Манохина, В.И. Новоселова, О.А.Олейник,
A.B. Серегина, М.С. Студеникиной, А.П. Шергина и других.
В плане разработки проблем лицензирования следует отметить работы М.А. Агапова, А.Б. Багандова, В.В. Гущина, С.А. Малахова, А.Н. Орлова, Е.И. Спектор,
B.А. Лончаковой, A.B. Луговской, А.Н. Доброва и др.
Общие проблемы механизма правового регулирования и методов деятельности исполнительной власти освещались С.С. Алексеевым, А.П. Алехиным, Д.Н. Бахрахом, A.A. Деминым, A.C. Дугенцом, И.Ш. Килясхановым, Ю.М. Козловым, Д.В. Осинцевым, Л.Л. Поповым, Ю.Н. Стариловым и др.
Одной из недавних работ, в которой исследуются проблемы разрешительного метода, является диссертация Ю.К. Валяева, защищенная в 2009 г. В диссертации P.A. Журавлева, защищенной в 2008 г., освещаются вопросы административного разрешения в предпринимательской деятельности. Однако, необходимо подчеркнуть, что большинство научных работ по этой теме не решают всего комплекса проблем совершенствования разрешительной системы в Российской Федерации и не учитывают накопленного опыта современной зарубежной практики.
Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации разрешительной системы, как комплексного правового института административного права.
Предметом исследования является совокупность административно-правовых норм, с помощью которой обеспечивается функционирование разрешительной системы, соответствующая правоприменительная практика, включая судебные решения, зарубежное законодательство, доктринальные источники.
Цель данного исследования состоит в выявлении сущности, значения разрешительной системы с позиции оптимальной реализации функций современного государства, уточнении понятий и определении проблемных моментов, требующих дальнейшего совершенствования российского законодательства и правоприменительной практики, а также в установлении имеющихся недостатков правового обеспечения разрешительной системы, определения путей их устранения и оптимизации модели правового регулирования разрешительной системы в Российской Федерации на современном этапе.
Для достижения указанной цели в работе предлагается решение следующих задач:
1) уточнить понятие разрешительной системы как объекта административно-правового обеспечения, а также уточнить круг ее субъектов и объектов, специфику ее проявления на современном этапе;
2) раскрыть теоретическую основу административно-правового обеспечения разрешительной системы на основе анализа современных публикаций ученых-специалистов, а также сформулировать подходы по административно-правовому обеспечению разрешительной системы;
3) выявить исторические и сравнительно-правовые аспекты административно-правового обеспечения разрешительной системы в России и зарубежных странах;
4) исследовать и систематизировать методы и процессуальные формы реализации разрешительной системы с учетом новейших изменений законодательства;
5) определить пути совершенствования механизма привлечения субъектов к административной ответственности за несоблюдение требований разрешительной системы;
6) выявить проблемы правового регулирования, включая материальные и процессуальные аспекты функционирования разрешительной системы, предложить соответствующие изменения нормативных правовых актов;
7) установить недостатки и пути совершенствования механизма предоставления разрешений в рамках административно-правовой деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Методологическая основа исследования включает совокупность методов и приемов познания. В первую очередь - это общенаучный диалектический метод, а также специальные научные методы - сравнительно-правовой, формально-юридический, позволяющие исследовать проблемы в единстве их социального содержания и юридической формы, осуществить системный анализ правовых предписаний. Были использованы также историко-юридический, социально-правовой и другие методы. В рамках исследования нормативного материала использованы следующие способы толкования: грамматический, логический, функциональный и др.
Теоретическую основу диссертационной работы составили работы преимущественно отечественных ученых в области административного права и процесса, истории административного права. Следует упомянуть основополагающие труды А.Б. Агапова, С.Н. Бабурина, К.С. Вельского, В.Г. Вишнякова, В.З. Гущина, А.И. Елистратова, М.И. Еропкина, Н.И. Зинченко, А.Д. Керимова, Ю.М. Козлова, Д.В. Осинцева, Л.Л. Попова, И.М. Рассолова, Н.Г. Салшцевой, Ю.А. Тихомирова, Н.Ю. Хаманевой, Т.М. Шамбы, А.И. Экимова и др., а также совместные исследования отечественных и зарубежных специалистов, таких как Д. Галлиган, В.В. Полянский, Ю.Н. Старилов и др.
Эмпирической основой диссертационного исследования являются правовые акты советского периода, федеральное законодательство и нормативные правовые акты субъектов РФ, решения Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, нижестоящих арбитражных судов, зарубежное законодательство, публикации в средствах массовой информации.
Научная новизна исследования обусловлена тем, что в нем предпринята попытка комплексного анализа такого института административного права, как разрешительная система, с учетом исторического развития, а также состояния теоретических разработок и нормативной базы на конец 2011 г., материальных и процессуальных аспектов, разнообразных методов реализации и обеспечения мерами административной ответственности на основании чего раскрыты концептуальные основы административно-правового обеспечения разрешительной системы, в том числе уточнены основные понятия, выявлены принципы административно-правового регулирования разрешительной системы; раскрыто сущностное содержание разрешительной системы, порядок ее применения на практике, а также показаны пути устранения существующих проблем правового обеспечения разрешительной системы.
Настоящее исследование на данный момент является одним из первых после принятия в России нового Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О
лицензировании отдельных видов деятельности».
8
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Выявлено, что в отечественной науке административного права в настоящее время не выработано единого определения разрешительной системы, представляется необходимым предложить следующий вариант определения, позволяющий объединить два основных составных элемента данной системы -собственно разрешения и лицензии - и отражающий цели ограничения прав и свобод, закрепленные в части 3 статьи 55 Конституции РФ. В этой связи предложен следующий вариант определения: Разрешительная система - это особый институт административного права, представляющий собой обособленную группу материальных и процессуальных норм, устанавливающих разрешительный режим для совершения физическими и юридическими лицами действий, которые могут нанести ущерб основам конституционного сгроя, нравственности, здоровью, правам и законным интересам других лиц, обороне страны и безопасности государства.
2. Обосновано, что форма разрешения всегда является административным актом управления, который может иметь многофункциональный характер и иногда служит для возникновения и других видов правоотношений, помимо административных, например, гражданских или трудовых правоотношений. При этом, процесс издания акта разрешения всегда реализуется именно через административное правоотношение.
3. Доказана необходимость юридической классификации субъектов разрешительной системы как субъектов административно-правовых отношений, складывающихся а сфере предоставления разрешений. Дана классификация этих субъектов на:
- индивидуальных субъектов (физических лиц - граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, беженцев, вынужденных переселенцев, должностных лиц, индивидуальных предпринимателей и т.п.);
- коллективных субъектов (органы, объединения, организации, предприятия и
т.п.).
4. Выявлены определенные недостатки действующей государственной политики дерегулирования различных сфер экономики, что подтверждается многочисленными случаями ущемления законных прав и интересов граждан, населения и государства в целом. Обосновано предложение о корректировке вышеназванной практики дерегулирования путем введения механизма постепенного перехода на отказ от дальнейшего сужения сферы применения разрешительной системы. В частности, представляется необходимым внесение поправок в новый Федеральный закон от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»:
а) установить на переходный период режим лицензирования тех видов деятельности, в отношении которых предполагается переход к регулированию техническими регламентами и к саморегулированию;
б) ввести регулирование техническими регламентами и саморегулирование в качестве альтернативного регулирования по желанию самих хозяйствующих субъектов;
в) внести в перечень лицензируемых видов деятельности дополнительные, ранее не регулировавшиеся, но потенциально опасные для охраняемых ценностей и интересов, виды деятельности;
г) выделить в перечне лицензируемых видов деятельности конкретизирующие подвиды, четко определяющие, какие именно компоненты деятельности требуют получения лицензии (например, введение упрощенного порядка лицензирования в отношении деятельности по перевозкам пассажиров автомобильным транспортом).
5. Для повышения эффективности процедур функционирования уже созданной разрешительной системы в соответствующих областях представляется необходимым:
а) доработать и принять Федеральный закон «Об административных процедурах в Российской Федерации», который заменит в перспективе принимаемые на данном этапе административные регламенты, что сэкономит
временные и финансовые ресурсы государства и облегчит взаимодействие граждан и органов власти, в т.ч. в рамках разрешительной системы;
б) скорректировать порядок внедрения информационных технологий в разрешительной системе на базе Портала государственных и муниципальных услуг: http://www.gosuslugi.ru, интегрировав в данный ресурс единый информационный центр по вопросам лицензирования, создание которого предусмотрено новым Законом о лицензировании № 99-ФЗ, увеличив перечень разрешений, доступных через сеть Интернет, повысив степень технической разработанности системы,
в) ужесточить порядок внедрения системы «одного окна» для разрешительной системы, создав по примеру Украины единые разрешительные центры и дополнив их правоохранительным компонентом для выдачи в т.ч. и иных видов разрешений.
6. Принимая во внимание важную роль, которую призвана играть разрешительная система, ее потенциал и возможность совершенствования, целесообразно на данном этапе разработать и принять на федеральном уровне Концепцию развития разрешительной системы в Российской Федерации до 2020 года, основные пункты которой представлены в содержании данного диссертационного исследования. Учесть при разработке содержания данной Концепции: российский опыт, мировую практику, включая практику недавних реформ в Казахстане, Украине, Латвии, Белоруссии, а также практику стран, расширяющих использование разрешительной системы.
7. Обосновано дополнение системы мер административной ответственности за несоблюдение требований разрешительной системы гражданами (организациями) и властными субъектами путем внесения в КоАП РФ поправок в части:
• введения ответственности должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления за создание административных барьеров в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, использовав в качестве санкции в том числе и дисквалификацию должностного лица,
• введения такого вида административного наказания как лишение лицензии
(разрешения) на установленный судом период времени (от 1 года до бессрочного
11
лишения), установив возможность его использования как в качестве основного, так и дополнительного наказания за соответствующие правонарушения,
• существенного повышения административных штрафов за нарушение требований разрешительной системы, как для граждан, так и для юридических лиц.
Теоретическая значимость работы заключается в том, что в ней предпринимается попытка обобщить имеющиеся научные подходы к разрешительной системе, а также обогатить исследования обновленным иллюстративным материалом. Предлагается авторская трактовка исторического развития разрешительной системы и трансформации ее целей. Большое внимание уделено теоретическому соотношению лицензирования и разрешительной системы. В работе формулируется авторское определение разрешительной системы. Кроме того, предлагаются дополнения и уточнения к концепции объектов и субъектов разрешительной системы. Теоретическая значимость работы состоит, помимо прочего, в попытке более четко обозначить конституционно-правовые основы разрешительной системы, акцентировав внимание на целях введения общих (превентивных) запретов, ограничивающих свободу граждан и их организаций.
Практическое значение исследования состоит в конкретных предложениях по возможной корректировке законодательства и подзаконных актов, а также правоприменительной практики, включая судебную. В работе вводится в оборот терминологии Конституции РФ и определяются те расхождения с конституционными положениями, которые существуют, выявляется ряд противоречий и пробелов в нормативном регулировании. Особое внимание уделено проблеме высокой коррупциогенности разрешительной системы и возможным способам борьбы с этим негативным явлением без отказа от разрешительной системы. Содержатся в работе и идеи относительно совершенствования механизмов административной ответственности за несоблюдение требований разрешительной системы. Содержащийся в работе материал может применяться в процессе преподавания учебных курсов «Административное право» и «Административный процесс».
Апробация результатов исследовании состоялась в ходе преподавания учебной дисциплины «Административное право» для студентов Юридического факультета Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова. Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в опубликованных научных статьях. Всего по теме диссертации опубликовано 4 научных работы общим объемом 3,3 п.л., в том числе 3 работы объемом 1,9 п.л. опубликованы в журналах, рекомендованных ВАК РФ для публикации результатов научных исследований. Теоретические положения диссертационного исследования получили апробацию на научно-практических конференциях, проводимых на Юридическом факультете Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова: IX Международная научно-практическая конференция «15 лет Конституции РФ и 60 лет Декларации прав человека» (4-5 декабря 2008 г.); X Международная научно-практическая конференция «Проблемы ответственности в современном праве» (декабрь 2009 г.); XI Международная научно-практическая конференция «Проблемы методологии правовых научных исследований и экспертиз» (2-3 декабря 2010 г.); XII Международная научно-практическая конференция «Юридическая наука как правовая основа обеспечения инновационного развития России» (28 ноября - 2 декабря 2011 г.). Также апробация выводов и положений диссертации проводилась в исследовательской работе и практической деятельности.
Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в правоприменительной практике, при совершенствовании нормативно-правового регулирования деятельности лицензирующих органов, а также в научной и преподавательской деятельности по административному праву.
Структура и объем работы определена целью и задачами исследования. Диссертационная работа изложена на 228 страницах машинописного текста. Структурными элементами диссертационной работы являются: введение, две главы, включающих шесть параграфов, заключение и библиографический список, содержащий 214 наименований.
II. СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, ее теоретическая и практическая значимость, научная новизна, степень разработанности в трудах отечественных и зарубежных ученых, определяются объект, предмет, цели, задачи, а также методология исследования. Кроме того, во введении изложены положения, выносимые на защиту, приведены сведения об апробации полученных результатов и раскрыта структура работы.
Первая глава «Административно-правовые основы разрешительной системы в Российской Федерации (общая характеристика)» состоит из трех параграфов.
В первом параграфе «Понятие разрешительной системы и ее значение»
подробно раскрывается сущность разрешительной системы в сегодняшней России, и предпринимается попытка адекватно оценить ее значение. Прежде всего, предлагается исходить из того, что в основе разрешительной системы лежит метод установления общих запретов с последующим разрешением на их преодоление.
С целью раскрытия особенностей в современном восприятии и функционировании административно-правового института разрешительной системы в работе проводится детальный анализ истории использования метода разрешения в государственном управлении. Здесь приводятся факты и теоретические разработки, свидетельствующие о том, что к использованию разрешений для пресечения нежелательных действий подданных и установления контроля государство стало прибегать в период образования централизованных монархий Западной Европы и России XVII — первой половины XIX вв., которые в литературе принято называть «полицейскими государствами». На основании проведенного анализа делается предположение о том, именно из такого рода «полицейских разрешений» с течением времени выделились все другие разрешения (лицензии, патенты и т.п.), связанные преимущественно с хозяйственной деятельностью, что объясняется возникновением и развитием в XVII—XIX вв. мануфактурной промышленности.
14
Данная теория исторического развития разрешительной системы позволяет автору обосновать тезис о единстве разрешительной системы, ее комплексном характере и разрешить вопрос о соотношении понятий «разрешение» и «лицензия». В настоящем параграфе этому уделено значительное внимание и сделан вывод о том, что сегодня в России, с юридической точки зрения, при употреблении терминов «разрешение» и «лицензия» оправданным является разделение на родовое (разрешение) и видовое (лицензия) понятия, несмотря на все многообразия использования данных терминов в законодательстве и научной литературе. Соответственно, делается вывод и об аналогичном соотношении понятий «разрешительная система» и «система лицензирования», при этом подчеркивается, что нормы по лицензированию не могут отождествляться с разрешительными кормами, поскольку разрешительная система шире и многограннее, а система лицензирования - это лишь составляющая данной системы, имеющей и другие формы своего выражения (например, установление запретов, регистрация, аккредитация).
Особый акцент в рамках данного параграфа сделан на соотнесении ограничивающей сути разрешительной системы с ее целями. С точки зрения западных специалистов, классический конституционализм стремится согласовать со свободой необходимость общественного спокойствия, связанную с жизнью в государстве4. В российской ситуации эта идея нашла свое отражение в части 3 статьи 55 Конституции РФ. Автор подчеркивает, что введение разрешительной системы обусловлено необходимостью обеспечить общественную безопасность, предупредить и пресечь возможное использование определенных объектов в преступных целях.
Значительное внимание в данном параграфе уделено также сопоставлению разрешительной системы и специальных административно-правовых режимов, на
4 Шайо А. Самоограничение власти (краткий курс конституционализма): Пер. с венг. М., 1999. С. 278.
основании которого метод разрешения трактуется как средство реализации специальных административно-правовых режимов.
Учитывая результаты проведенного анализа сущности разрешительной системы, в работе предложено авторское определение данного института. При этом сделан акцент на том, что в современной России происходит переоценка ценностей, конституционализация повседневной жизни, выдвижение на первый план человека, что требует наиболее серьезных изменений, как в теории, так и на практике, применения разрешительной системы, поскольку потенциал разрешительной системы в обеспечении общественного порядка и безопасности путем разумного ограничения прав и свобод весьма значителен.
Второй параграф «Административно-правовое обеспечение разрешительной системы в Российской Федерации» посвящен исследованшо разрешительной системы, как совокупности относительно обособленных, взаимосвязанных между собой юридических норм, регулирующих однородные общественные отношения5. Внимание в основном сосредоточено на материальных нормах.
Обозревая нормативно-правовую базу, автор акцентирует внимание на том, что сохраняющаяся неоднородность норм, составляющих институт разрешительной системы, во многом обуславливает возникновение достаточно серьезных проблем теоретического и практического характера. Неоднородность имеет несколько проявлений: акты, составляющие нормативную основу разрешительной системы в России, имеют разную юридическую силу; акты, в которых содержатся нормы, относящиеся к институту разрешительной системы, издаются как на федеральном, так и на региональном уровне; рассматриваемый институт составляют как материальные, так и процессуальные нормы российского права; значительное число нормативных правовых актов, которые содержат положения, составляющие административно-правовой институт разрешительной системы, одновременно являются источниками иных отраслей российского права (гражданского,
s Терещенко Л.К., Игнатюк H.A. Предпринимателю о разрешительных процедурах. М., 2007. С. 15.
экологического, финансового, налогового и т.д.). Каждое из названных проявлений порождает вопросы, обозначенные в данном исследовании.
Отдельно говорится о роли судов в административно-правовом обеспечении разрешительной системы6. Автор наглядно демонстрирует, приводя примеры из судебной практики, что крайняя нестабильность лицензионного законодательства, пробельность и противоречивость нормативных правовых актов, импульсивность законотворчества, несоблюдение правил юридической техники дезориентирует правоприменителей. В этих условиях практика апелляционной, кассационной и особенно надзорной инстанции, не являясь формально-юридическим источником административного права, тем не менее, оказывает прямое влияние на источники административного права в части унификации их толкования и порядка применения.
Наибольшее же внимание уделено критической оценке тенденции к сужению круга лицензируемых видов деятельности с одновременной заменой лицензирования иными формами регулирования (уведомительный порядок, технические регламенты, страхование гражданской ответственности, аккредитация, саморегулирование и т.п.). Подобная замена и либерализация, с точки зрения автора, едва ли может считаться удачной, поскольку, например, саморегулируемые организации за рубежом формировались естественным путем в результате реализации корпоративных интересов7. В России же на современном этапе происходит их искусственное насаждение. В этой связи акцентируется внимание на том, что в ряде стран в последнее время наметилась тенденция обратного характера8.
6 Тоненкова О.А. Судебная практика как источник административного права // Административное право и процесс. 2010. № 2.
7 Заворотченко И.А. Саморегулируемые организации за рубежом // Журнал российского права. 2007. № 8. С. 89.
8 Чулюков Ю.В. Развитие законодательства о саморегулировании в сфере паевых инвестиционных фондов // Законодательство. 2007. № 4.
Учитывая указанные проблемы, ставится вопрос о систематизации норм, образующих лицензионно-разрешительную систему, о разработке единого федерального реестра видов деятельности, подпадающих под действие разрешительной системы, сохранении и даже развитии разрешительной системы в качестве одного из основных инструментов регулирования.
Третий параграф «Объекты и субъекты разрешительной системы» посвящен анализу возможного субъектного состава данных правоотношений, а также объектов. Именно субъектный состав данных правоотношений позволяет характеризовать их как административно-правовые, а круг объектов объясняет специфику метода.
Субъектами разрешительной системы в целом могут быть любые участники управленческих отношений. При этом среди государственных органов исполнительной власти, являющихся субъектами разрешительной системы, важная роль принадлежит органам внутренних дел. При обращении к вопросу о том, могут ли выступать в качестве субъектов разрешительной системы наряду с государственными органами исполнительной власти и должностными лицами также органы и должностные лица местного самоуправления, предлагается дать утвердительный ответ9. Однако явным нарушением, с позиции автора, должно считаться наделение хозяйствующих субъектов (ФГУП и МУП) функциями органов исполнительной власти в виде выдачи разрешений, проведения аккредитации, экспертизы при выдаче разрешений и т.п.
Что касается объектов, их исчерпывающий перечень объектов дан только для органов внутренних дел. Однако закон, который бы давал единый перечень объектов, изъятых из оборота и ограниченных в обороте, пока в России отсутствует. Такие объекты указаны в Перечне видов продукции и отходов производства, свободная реализация которых запрещена, утвержденном Указом Президента РФ от
9 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992. № 33. Ст.1915; Собрание законодательства Российской Федерации.. 1998. № 27. Ст.3180.
18
22 февраля 1992 г. № 179 «О видах продукции (работ, услуг) и отходов производства, свободная реализация которых запрещена»10.
Учитывая сказанное выше, предлагается обратить внимание и на необходимость систематического контроля и надзора (со стороны Прокуратуры РФ и т.п.) за властными субъектами, выдающими разрешения и осуществляющими надзор. Также следует актуализировать и дифференцировать перечень объектов, изъятых из оборота и ограниченных в обороте, сделав это в форме федерального закона. Кроме того имеет смысл отказаться от укрупнения категорий, чтобы сохранять возможность использовать для менее опасной деятельности менее обременительные по сравнению с лицензированием способы регулирования.
Глава вторая «Административно-процессуальные формы и методы реализации разрешительной системы» содержит три параграфа.
Первый параграф «Понятие и виды административно-процессуальных форм разрешительной системы» посвящен обоснованию тезиса о том, что форма разрешения - это всегда административный акт управления, который может иметь трансмиссионный характер и иногда служит для возникновения и других видов правоотношений, помимо административных, например, гражданских или трудовых правоотношений. Однако процесс издания акта разрешения всегда реализуется именно через административное правоотношение.
Обобщая существующие точки зрения, автор среди всех административно-процедурных отношений выделяет отношения в рамках следующих четырех производств: регистрационного, лицензионного, разрешительного и производства по обращениям граждан. Перечисленные виды производства основываются на конституционных нормах (ст. 27, ч. 4 ст. 29, ст. 30, ст. 32, ст. 33, ст. 34, ст. 35 Конституции РФ) и касаются «нормальной» деятельности администрации. При этом подчеркивается, что для разрешительной деятельности не существует столь жесткой последовательности стадий, как в юрисдикционных процессах.
10 СПС «КонсультантПлюс».
Особое внимание уделено набирающему обороты процессу принятия так называемых административных регламентов (вместо принятия единого Федерального закона «Об административных процедурах»), равно как и процессу адаптации органов исполнительной власти к осуществлению своей деятельности на их основе. Также анализируется и значение в процессуальном плане нового Закона о лицензировании, которым, в частности, устанавливается бессрочное действие лицензии, и предусматривается возможность электронного документа с использованием электронной цифровой подписи.
Автором представлен насыщенный сравнительный анализ зарубежного опыта оптимизации функционирования разрешительной системы, в том числе опыта государств, наиболее близких России: Украине, Белоруссии, Казахстане, Кыргызстане. Резюмируя сказанное, автор констатирует, что именно отсутствие должного внимания к административно-процессуальным формам разрешительной системы порождает основные проблемы во взаимоотношениях граждан и государства при реализации конституционно гарантированных прав и свобод, создает угрозу государственной безопасности и общественному порядку, тормозит экономическое развитие России. Максимальное сужение не сферы применения разрешительной системы, а сферы усмотрения представителей власти в сочетании с повышением прозрачности и предсказуемости административного процесса - это одни из основных приоритетов в реформировании разрешительной системы в России.
Во втором параграфе «Административно-правовые методы реализации разрешительной системы» разрешительная система рассматривается как система методов государственной деятельности: метод классического «полицейского разрешения», метод лицензирования, метод государственной регистрации, метод паспортизации. При этом подчеркивается, что все эти методы имеют своим назначением обеспечение безопасности личности, общества и государства. В основе реализации разрешительной системы лежит, прежде всего, метод «полицейского разрешения», который и явился исторически первым методом, от которого со
20
временем отделились остальные. В настоящее время этот метод используется в деятельности лицензионно-разрсшительных подразделений органов внутренних дел". О лицензировании следует также вести речь именно как о методе реализации разрешительной системы, поскольку фактически лицензирование - это одно из проявлений использования публичной властью разрешительного метода. Что касается регистрации (ее разрешительной разновидности) и паспортизации, то эти методы частично используются в рамках разрешительной системы в определенных ситуациях.
В параграфе третьем «Административная ответственность за несоблюдение требований разрешительной системы в Российской Федерации» дается подробный аналитический обзор существующих мер обеспечения функционирования разрешительной системы12. Автором предлагается уточнение относительно того, что административные правонарушения, касающиеся требований разрешительной системы, можно сгруппировать по объективной стороне, которая будет выражена виновным действием (бездействие в данном случае объективно невозможно), представляющим собой: деятельность без разрешения (лицензии); деятельность с нарушением (грубым нарушением) условий и требований, установленных в разрешении (лицензии). Приведенный анализ актуальной судебной практики показывает, что наибольшее число дел о нарушении требований разрешительной системы возбуждается по общей статье 14.1 КоАП РФ «Осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии)».
В качестве одной из основных проблем автором указывается на явную ассиметрию13 в отношении составов, которые устанавливали бы ответственность
" Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 7. Ст. 900.
12 См.: Субанова Н.В. Административные правонарушения в сфере публичной разрешительной деятельности //Административное и муниципальное право, 2010, №11.
13 См., например: Субанова Н.В. Административные правонарушения в сфере публичной разрешительной деятельности // Административное и муниципальное право. 2010. № 11.
21
ответственности за несоблюдение требований разрешительной системы для должностных: лиц и органов государственной власти: такая ответственность предусмотрена в единичных случаях (например, ч. 2 ст. 15.6, ст. 19.6.1 КоАП РФ). Наряду с созданием собственно административных барьеров при выдаче разрешений упоминается также и об «упрощенной» выдаче разрешений с нарушением требований к соискателю и ослаблении (или полном отсутствии) должного последующего контроля за соблюдением условий деятельности, на которую выдано разрешение. Это проблема неэффективности внутреннего контроля.
В заключении суммированы основные выводы диссертационного исследования и сформулированы отдельные предложения по совершенствованию российского законодательства и правоприменительной практики для обеспечения более эффективного и рационального применения разрешительной системы.
III. Основные положения диссертационного исследования отражены в следующих научных публикациях автора:
Научные публикации в изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации:
1. Шохин Д.В. Административная ответственность за несоблюдение требований разрешительной системы в Российской Федерации // Законодательство. 2012. № 3 - 0,7 печ.л.
2. Шохин Д.В. Нормативно-правовое обеспечение разрешительной системы в Российской Федерации // Законодательство. 2011. № 2- 0,6 печ.л.
3. Шохин Д.В. Сущность и назначение разрешительной системы // Вестник МГУ. Серия 11. Право. 2010. № 6 - 0,6 печ.л.
Статьи в профессиональных журналах и научных сборниках, доклады на конференциях, научно-методические работы:
4. Шохин Д.В. (в составе коллектива авторов) Административное право Российской Федерации. Практикум: Учебное пособие. М.: Зерцало-М, 2010-1,4 печ.л.
Отпечатано в копицентре « СТ ПРИНТ » Москва, Ленинские горы, МГУ, 1 Гуманитарный корпус, e-mail: globus9393338@yandex.ru тел.: 939-33-38 Тираж 130 экз. Подписано в печать 06.03.2012 г.
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Административно - правовой институт разрешительной системы в механизме государственного управления»
61 12-12/723
Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова
Юридический факультет
Шохин Дмитрий Владимирович
АДМИНИСТРАТИВНО - ПРАВОВОЙ ИНСТИТУТ РАЗРЕШИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ В МЕХАНИЗМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Специальность 12.00.14 - административное право, финансовое право, информационное право
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук
На ппавах пукописи
Научный руководитель:
кандидат юридических наук, доцент Кармолицкий А.А.
Москва-2012
Содержание
Введение.....................................................................................3
Глава 1.
Административно-правовые основы разрешительной системы в Российской Федерации (общая характеристика)...............................21
§ 1. Понятие разрешительной системы и ее значение............................21
§ 2. Административно-правовое обеспечение разрешительной системы в
Российской Федерации.............................................................46
§ 3. Объекты и субъекты разрешительной системы...............................79
Глава 2.
Административно-процессуальные формы и методы реализации разрешительной системы...........................................................110
§ 1. Понятие и виды административно-процессуальных форм
разрешительной системы.......................................................... 110
§ 2. Административно-правовые методы реализации разрешительной
системы................................................................................140
§ 3. Административная ответственность за несоблюдение требований
разрешительной системы в Российской Федерации........................ 162
Заключение..............................................................................197
Библиография...........................................................................204
Введение
Актуальность темы исследования. Разрешительная система регулирования общественных отношений является весьма распространенной в современных государствах, в том числе и в Российской Федерации. Получение разрешений - это необходимое условие для осуществления весьма разнообразной деятельности. Лицензирование в настоящее время является одной из самых распространенных форм разрешительной системы. Но последняя имеет и другие формы своего выражения (например, установление запретов, регистрация, аккредитация). Разрешительная система широко используется органами Министерства внутренних дел РФ. Объясняется это тем, что в данном случае регламентируется деятельность, непосредственно связанная с обеспечением охраны общественного порядка и общественной безопасности. Соответственно, чрезвычайно важно четко понимать, что разрешительная система - это не система лицензирования. Нормы по лицензированию не могут отождествляться с разрешительными нормами, поскольку разрешительная система шире и многограннее, а система лицензирования - это лишь частный случай, составляющая данной системы.
Безусловно, разрешительная система, основанная на установлении относительных (превентивных) запретов, которые можно преодолеть при определенных условиях, в сравнении с абсолютными запретами, доминировавшими, в частности, в советский период, является более предпочтительной1. В то же время, учитывая то, что разрешения являются обязательными условиями для реализации гражданами и организациями многих прав и свобод, велико значение качества нормативного содержания института разрешительной системы в административном праве, а также оптимального объема его использования властью по сравнению с другими возможными регуляторами.
1 См. о роли запретов: Трегубова Е.В. Административные запреты в разрешительной системе // Административное и муниципальное право. 2008. № 8.
К сожалению, в российской науке административного права до сих пор не выработано единого подхода к определению разрешительной системы, ее сущности, целей, форм и методов реализации. Концепция разрешительной системы представлена фрагментарно с акцентом на отдельных аспектах. Особенно проблематичным является комплексное осмысление разрешительной системы применительно как к деятельности хозяйствующих субъектов, так и к совершению гражданами и их объединениями определенных действий, не имеющих экономического характера. Эта теоретическая проблема негативно отражается и на практике, влияя на качество и целостность нормативно-правового регулирования и осложняя правоприменительную деятельность, включая отправление правосудия.
На сегодняшний день в сфере экономической деятельности весьма интенсивное использование разрешений российскими властными структурами, особенно в сочетании с очевидными дефектами и пробелами законодательства и, как следствие, правоприменительной практики реализации разрешительной системы, порождает напряженность в отношениях между гражданами и властью; способствует росту коррупции среди должностных лиц, осуществляющих выдачу разрешений, и созданию так называемых административных барьеров в области предпринимательства, что ведет к выхолащиванию смысла прав и свобод. Полностью устранить такие проблемы объективно невозможно, но возможно добиться сокращения административных барьеров в количественном и содержательном аспекте, а также снижения уровня коррумпированности
властных структур.
На сегодняшний день потребность в дальнейшем реформировании
разрешительной системы в России сохраняется, и для этого
предпринимаются конкретные меры. Однако эти меры еще требуют
осмысления и корректировки. Как показывает мировой опыт,
реформирование разрешительной системы может происходить под двумя
принципиально различными лозунгами: «регулировать меньше» или
4
«регулировать лучше». При этом важно заметить, что в большинстве зарубежных странах реформирование шло (и идет) по второму пути. Одним из немногочисленных удачных примеров первого пути является Австралия, где в середине девяностых годов прошлого века для снижения издержек регулирования для предпринимательства, а также повышения эффективности функционирования рынков для потребителей и производителей ставка была сделана на ответственность бизнеса в отрасли путем развития механизмов саморегулирования. Пока российские реформы не имеют четкого направления из указанных двух, но уже наблюдается определенное предпочтение в пользу варианта «регулировать меньше», что вызывает определенную настороженность.
Прежде всего, необходимо сказать о том, что административная реформа в России, несмотря на все сложности, продолжается. При этом одним из ее ключевых элементов с 2005 г. стала разработка и внедрение административных регламентов, урегулировавших в том числе и процедуры выдачи различных видов разрешений, что должно создать гарантии эффективного и прозрачного функционирования системы. В то же время следует с сожалением констатировать, что проект Федерального закона «Об административных процедурах», в который было включено значительное число идей, имеющих принципиальное значение для развития процессуального компонента разрешительной системы, пока так и остается проектом. Нельзя не упомянуть и о том, что в 2010-2011 гг. Президентом РФ начата масштабная реформа системы органов внутренних дел, одним из основных шагов в ходе которой стало принятие абсолютно нового Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции» .
В последнее время важным развивающимся направлением законодательства стало дерегулирование (дебюрократизация) различных сфер экономики. Указ Президента от 29 июня 1998 г. № 730 «О мерах по устранению административных барьеров при развитии
2 Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 7. Ст. 900
предпринимательства»3 предусмотрел следующие основные приоритетные задачи органов государственной власти в Российской Федерации при проведении государственной политики в сфере развития предпринимательства: уменьшение количества органов исполнительной власти, осуществляющих лицензирование предпринимательской деятельности; четкое разграничение функций по лицензированию, контролю и государственному регулированию между различными органами исполнительной власти. Впоследствии было принято несколько федеральных законов, упростивших разрешительные и контрольно-надзорные процедуры. Так, например, Федеральный закон от 8 августа 2001 года № 128-ФЗ «О
4
лицензировании отдельных видов деятельности» сократил перечень лицензируемых видов деятельности, которых изначально, в соответствии с одноименным Федеральным законом от 25 сентября 1998 г. № 158-ФЗ5 было более 200, что охватывало почти все возможные сферы, не оставляя пространства для свободного осуществления какой-либо деятельности.
Новым Федеральным законом от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»6, который вступил в законную силу с 1 ноября 2011 г., предусматривается не только еще более существенное сокращение перечня лицензируемых видов деятельности, но и унификация и упрощение процедур лицензирования, установление принципа бессрочного действия выдаваемых лицензий и единого порядка осуществления лицензионного контроля. Очевидно, что в большинстве случаев отмена лицензирования естественно не означает полного отказа от какого-либо контроля и регулирования в данных сферах. Как правило, происходит замена лицензирования на технические стандарты (регламенты). Кроме того, на смену государственному лицензированию на определённый вид деятельности постепенно приходят саморегулируемые организации
3 Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 27. Ст. 3148
4 Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 33 (часть I). Ст. 3430,
5 Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. №39. Ст. 4853.
6 Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 19. Ст. 2716,
(СРО), которые будут самостоятельно осуществлять контроль и надзор за деятельностью организаций в различных профессиональных областях. В частности, в сфере строительства этот переход от лицензирования к СРО уже произошел: с 1 января 2010 года прекратилось действие всех лицензий на строительную и инженерную деятельность.
Несмотря на тот факт, что подобная либерализация лицензионного законодательства в целом идет в русле мировой практики, отражая подходы, успешно использованные, в том числе, нашими ближайшими соседями -Украиной, Белоруссией и Казахстаном для решения сходных проблем в экономике, для России обозначившееся стремление к отказу от разрешительной системы в некоторых сферах с заменой ее альтернативными инструментами, такими как, например, внутренний контроль со стороны СРО, либо без такового, во многом является ошибочным. Проблема, как представляется, зачастую кроется не в том, какая именно деятельность требует получения разрешения, а в том, каким образом и с какими издержками происходит в России получение этого разрешения.
Такая либерализация и отказ от разрешительной системы в пользу уведомительного порядка или иных, более мягких способов регулирования, включая саморегулирование, в современных российских условиях выглядит весьма рискованной, поскольку может иметь обратный эффект. Есть основания полагать, что такие шаги не смогут в достаточной мере сократить административные барьеры. При этом возложение функции жесткого контроля бизнеса на сам бизнес с большой долей вероятности приведет к взрывному развитию недобросовестной конкуренции. Из-за концентрации значительных средств в одних руках сами СРО будут становиться объектами давления и манипуляций со стороны чиновников.
Более того, на современном этапе в России необходимо вести речь о
безусловном сохранении лицензирования тех видов предпринимательской
деятельности, которые, исходя из четко обозначенных публичных интересов,
требуют применения именно такого способа государственного
7
регулирования, и даже о введении новых видов лицензируемой деятельности.
Прежде всего, это касается возможного упорядочения именно путем
лицензирования такой деятельности по оказанию ритуальных услуг7, услуг
8 9 гл
по экологическому аудиту и др. Эти виды деятельности, получившие весьма широкое распространение и приносящие высокие доходы, могут при недолжном осуществлении нанести ущерб нравственности, здоровью, правам и законным интересам других лиц. Согласно последним экономическим исследованиям, в условиях усиленного государственного регулирования некоторые отрасли экономики развиваются быстрее. В частности, по утверждению американских исследователей, в число сфер деятельности, на развитие которых государственное регулирование действует благотворно, входят здравоохранение и юриспруденция10.
В сфере неэкономической деятельности граждан и их объединений практическое функционирование разрешительной системы также осложняется рядом проблем. Одна из таких проблем - установление разрешительной системы de facto в результате того, что уведомительный порядок реализации определенных прав и свобод на практике подвергается серьезным искажениям, по сути превращаясь в свою противоположность. Например, для проведения массового мероприятия достаточно уведомить местные власти о намерении реализовать свое конституционное право, но российская практика демонстрирует изобретательность властных структур в поиске предлогов для отказа в проведении таких мероприятий, как то: работа снегоуборочной техники в месте и во время предполагаемого митинга11 или наличие в непосредственной близости от заявленного места станции метро или остановки общественного транспорта12.
7 Федеральная антимонопольная служба стала инициатором введения лицензирования деятельности по оказанию ритуальных услуг. См: В последний путь по лицензии // РГ. Столичный выпуск. 2009.
8 См.: Путин И.Г. Экологический аудит: роль, сущность и вопросы, требующие правового регулирования // Журнал российского права. 2008. № 2.
9 См.: Салчак А.А. Право на качественную юридическую помощь // Российская юстиция. 2008. № 4.
10 Генеральный директор. Персональный журнал руководителя. 2008. № 12. С. 74.
11 http://www.novopol.ru/-v-peterburge-iz-za-uborki-snega-zapretili-mitmg-oppo-text94172.html
12 http://www. gazeta.spb.ru/395713-0/
Сужение сферы применения разрешительной системы в целом не может не вызывать довольно серьезного и обоснованного беспокойства с учетом возрастающего в России числа трагических происшествий на объектах автомобильного, железнодорожного, водного и воздушного транспорта, техногенных и природных катастроф, вызванных человеческим фактором и спровоцированных, среди прочего, ослаблением или полным отсутствием контроля со стороны государства за соответствующими видами деятельности. Едва ли отказ от разрешительного порядка осуществления тех видов экономической и неэкономической деятельности, которые прямо или даже косвенно связаны с возможностью наступления таких тяжелых последствий для граждан и государства, может качественно улучшить ситуацию с защитой основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов каждого человека, обеспечением обороны страны и безопасности государства в России на данном этапе.
Менее масштабными, но не менее значимыми являются сегодня и сохраняющиеся проблемы несовершенства норм законодательства об административной ответственности за несоблюдение требований разрешительной системы, а также норм об административных процедурах, связанных с выдачей разрешений различных видов.
Все это делает обращение к изучению разрешительной системы весьма актуальным на сегодняшний день.
Состояние научной разработанности темы. Проблемы теории и
практики лицензионно-разрешительной системы исследовались в трудах
многих советских и российских авторов, изучавших вопросы правового
регулирования разрешительной системы в различных сферах деятельности. К
таковым трудам, например, относятся работы Ю.С. Адушкина, К.С.
Вельского, М.И. Еропкина, Н.И. Загородникова, И.Н. Зубова, Ф.Е.
Колонтаевского, А.П. Коренева, А.П. Клюшниченко, Б.М. Лазарева, В.М.
Манохина, В.И. Новоселова, О.А.Олейник, A.B. Серегина, М.С.
Студеникиной, А.П. Шергина и других. В плане разработки проблем
9
лицензирования следует отметить работы М.А. Агапова, А.Б. Багандова, В.В. Гущина, С.А. Малахова, А.Н. Орлова, Е.И. Спектор, В.А. Лончаковой, A.B. Луговской, А.Н. Доброва и др. Общие проблемы механизма правового регулирования и методов деятельности исполнительной власти освещались С.С. Алексеевым, А.П. Алехиным, Д.Н. Бахрахом, A.A. Деминым, A.C. Дугенцом, И.Ш. Килясхановым, Ю.М. Козловым, Д.В. Осинцевым, Л.Л. Поповым, Ю.Н. Стариловым и др. Одной из недавних работ, в которой исследуются проблемы разрешительного метода, является диссертация Ю.К. Валяева, защищенная в 2009 г. В диссертации P.A. Журавлева, защищенной в 2008 г., освещаются вопросы административного разрешения в предпринимательской деятельности. Однако, необходимо подчеркнуть, что большинство научных работ по этой теме не решают всего комплекса проблем совершенствования разрешитель�
