АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Административно-правовой механизм реализации запретов и ограничений в сфере таможенного дела»
На правах рукописи
Фролов Вячеслав Александрович
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ РЕАЛИЗАЦИИ ЗАПРЕТОВ И ОГРАНИЧЕНИЙ В СФЕРЕ ТАМОЖЕННОГО ДЕЛА
Специальность 12.00.14 - Административное право; административный процесс
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Люберцы-2014
005567346
005567346
Работа выполнена на кафедре таможенного права Государственного казенного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская таможенная академия». Научный руководитель: Рыльская Марина Александровна,
доктор юридических наук, доцент.
Официальные оппоненты:
Ведущая организация:
Мелехин Александр Владимирович,
доктор юридических наук, профессор, заведующий отделом проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере административных правоотношений Научно-исследовательского института Федерального государственного казенного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации»; Потапова Ирина Александровна, кандидат юридических наук, консультант отдела правового обеспечения деятельности Комиссии Правового департамента Евразийской экономической комиссии.
Федеральное государственное казенное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Московский университет Министерства внутренних дел Российской Федерации им. В.Я. Кикотя».
Защита диссертации состоится «4» марта 2015 года в 15 час. на заседании совета по защите диссертаций на соискание ученой степени кандидата наук, на соискание ученой степени доктора наук ДЗ 10.001.02 при Государственном казенном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская таможенная академия» по адресу: 140009, г. Люберцы Московской области, Комсомольский проспект, д. 4, аудитория 233 (зал заседаний Ученого совета).
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке и на сайте Государственного казенного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская таможенная академия» (www.rta.customs.ru').
Автореферат разослан «31» декабря 2014 года.
Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук, доцент
И.В. Глазунова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Создание Таможенного союза в рамках ЕврАзЭС (далее - ТС), подписание 29 мая 2014 г. в Астане Договора о Евразийском экономическом союзе (далее - ЕАЭС) с одной стороны, способствовало укреплению экономических связей между государствами-участниками интеграционных объединений, повысило товарооборот, с другой, опосредовало необходимость совершенствования методов, приемов и способов регулирования отношений в сфере таможенного дела. Одним из важнейших регуляторов выступает административно-правовой механизм, включающий методы, средства и инструменты реализации государственной политики по соблюдению запретов и ограничений во внешнеторговой деятельности.
До образования ТС запреты и ограничения выступали как прямая форма государственного регулирования внешней торговли, направленная: на обеспечение экономической безопасности; защиту государственного суверенитета и авторитета государства на международной арене; развитие предпринимательства и др. Произошедшие интеграционные процессы, присоединение Российской Федерации к Киотской конвенции, вступление во Всемирную торговую организацию (далее - ВТО) и, как следствие, обязательность соблюдения Генерального соглашения ГАТТ, подняли проблему введения запретов и ограничений во внешней торговле на международный уровень. Реализация определяемых международными соглашениями правил о действии запретов и ограничений и их соблюдение — есть предмет ведения национального (административного) законодательства, поскольку именно на национальном уровне вырабатываются конструкции управленческого характера, влияющие на обеспечение правомерного поведения участников внешнеэкономической деятельности (далее — ВЭД).
Административно-правовой механизм реализации запретов и ограничений в сфере таможенного дела до настоящего времени не был
\
объектом изучения и всестороннего монографического исследования. Складывающаяся правоприменительная практика таможенных органов и судебных инстанций по исследуемой проблематике также не стала предметом научных монографических работ. Между тем огромное количество дел об административных правонарушениях, возбуждаемых таможенными органами России (ежегодно возбуждается более 60 ООО дел), также свидетельствует о существующих проблемах и необходимости выработки предложений по совершенствованию действующего законодательства.
Познание и теоретическое осмысление действия административно-правового механизма реализации запретов и ограничений в сфере таможенного дела, исследование его элементов, включая систему принципов, правовых основ, управленческих мер государственно-правового воздействия, являются весьма актуальными и своевременными для развития таможенных правоотношений.
Вышеперечисленные факторы предопределили выбор темы диссертационного исследования и свидетельствуют о ее научной значимости.
Степень научной разработанности темы. Доктрина о сущности и содержании механизма административно-правового регулирования как системы юридических и организационных средств, сложилась и получила свое активное развитие в 70-е годы прошлого века. Разработчиками этого института стали: С.С. Алексеев, Д.Н. Бахрах, И.И. Веремеенко, Ю.М. Козлов, А.П. Коренев, Г.И. Петров, Ю.А.Тихомиров, JI.C. Явич и другие. Дальнейшее развитие этот институт получил применительно к различным сферам и отраслям экономики, а также социально-политической сфере.
Теоретические основы административно-правовых запретов и ограничений были заложены в трудах А£. Агапова, С.С. Алексеева, А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, А.Г. Братко, С.М. Зырянова, Б.В. Российского, A.A. Кармолицкого, И.И. Килясханова, Н.М. Конина, М.В. Костенникова, A.B. Куракина, A.B. Малько, В.М. Манохина, Н.И. Матузова, Ю.П. Соловья,
Ю.Н. Степченко, М.М. Султыгова, Е.В. Трегубовой, А.П. Шергина и других ученых.
Преимущественно в научных работах запреты рассматриваются как средства и приемы правового регулирования общественных отношений в отдельных отраслях. В отношении ограничений наблюдается теоретический вакуум, поскольку они не были объектом фундаментальных работ.
К проблемам внешнеторговых отношений, международной торговли, тарифного и нетарифного регулирования обращались ведущие российские экономисты: И.И. Дюмулен, ОА Мозжегорова, A.A. Ялбулганов, Н.Ф. Данилова, В.А. Шамахов и др.
Запреты и ограничения были предметом диссертационных исследований: Степченко Ю.Н. «Административно-правовые запреты и ограничения» (дис. ... канд. юрид. наук, Воронеж, 2002); Нурмагамбетова Р. Г. Конституционно-правовые запреты и ограничения (дис. ... канд. юрид. наук, Челябинск, 2007).
Проблемы административной ответственности, назначения наказаний за нарушение таможенных правил были исследованы в трудах: H.H. Зарубина «Совершенствование административной ответственности за незаконное перемещение товара через таможенную границу» (дис. ... канд. юрид. наук, -Люберцы, 2013); Мустафиной С.А. «Административные правонарушения в области таможенного дела (нарушения таможенных правил): вопросы квалификации и назначения наказаний» (дис. ... канд. юрид. наук, - М., 2011); Новикова А.Б. «Административный процесс в механизме таможенного регулирования Российской Федерации и Таможенного союза Евразийского экономического сообщества» (автореф. дис. ... д-ра юрид. наук, — СПб., 2011) и других.
Однако в перечисленных работах рассматривается узкий круг проблем, связанных с квалификацией административных правонарушений в сфере таможенного дела и установлением ответственности за их совершение. Административно-правовой механизм реализации запретов и ограничений в
сфере таможенного дела, анализ, исследование и обобщение правоприменительной практики таможенных органов и судебных инстанций по рассмотрению дел о нарушении запретов и ограничений в сфере таможенного дела не были предметом комплексного исследования.
Научная значимость, актуальность темы, ее прикладное значение предопределили объект, предмет исследования, постановку цели и научных задач.
Объект исследования - общественные отношения, раскрывающие административно-правовой механизм реализации запретов и ограничений в сфере таможенного дела.
Предмет исследования - система национальных и международных норм, формирующая административно-правовой механизм реализации запретов и ограничений в сфере таможенного дела, правоприменительная практика таможенных органов и судебных органов Российской Федерации по соблюдению запретов и ограничений в сфере таможенного дела.
Цель диссертационного исследования выявить содержание и определить элементы административно-правового механизма реализации запретов и ограничений в сфере таможенного дела, выработать предложения, направленные на совершенствование действующего законодательства.
Для достижения поставленной цели были определены следующие задачи:
- обобщить имеющиеся взгляды и сложившиеся теоретические представления ведущих ученых и исследователей о понятии и сущности правовых запретов и ограничений;
- исследовать и выявить сущность и содержание запретов и ограничений в сфере таможенного дела, отграничить их от административно-правовых запретов и ограничений;
- проанализировать правовые нормы, устанавливающие запреты и ограничения в сфере таможенного дела;
- выработать систему принципов, лежащих в основе административно-правового механизма реализации запретов и ограничений в сфере таможенного дела;
- выявить сущность и содержание юридической конструкции реализации запретов и ограничений в сфере таможенного дела;
выделить инструменты административно-правового механизма реализации запретов и ограничений в сфере таможенного дела;
аргументировать положение о том, что административная ответственность является составной частью механизма реализации запретов и ограничений в сфере таможенного дела;
- провести правовой анализ судебной практики разрешения конфликтов по соблюдению запретов и ограничений в таможенной сфере;
- на основе исследования и обобщения правоприменительной практики таможенных органов по обеспечению соблюдения запретов и ограничений в сфере таможенного дела и судебной практики выработать предложения, направленные на совершенствование административного законодательства.
Границы исследования: правоприменительная практика таможенных органов Российской Федерации по соблюдению запретов и ограничений в сфере таможенного дела, а также практика судов по разрешению конфликтов о нарушении запретов и ограничений в сфере таможенного дела. Исследование внешнеторговой деятельности юридических лиц предметом настоящего исследования не предусмотрено.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют: диалектический метод познания, основы философии и теории права, позволяющие раскрыть особенности, сущность, внутренние связи административно-правового механизма реализации запретов и ограничений, составить собственное видение и представление о его содержании.
В ходе комплексного исследования применялись как общенаучные, так и частно-научные методы. Общее изложение диссертационного исследования, выработка рекомендаций, предложений и выводов, основаны на логическом,
s
аналитическом, сравнительно-правовом, парадигмальном методах. При определении сущности и функций запретов и ограничений применялись: формально-логический метод, методы сравнения и системного анализа. В познании проблем административно-юрисдикционной деятельности таможенных органов - системно-аналитический и статистический методы. При формулировке рекомендаций по изменению и совершенствованию действующего законодательства - метод моделирования и др.
Теоретическую основу диссертационной работы составили труды российских и зарубежных ученых-административистов, теоретиков права, философов, специалистов в области международного права и таможенного дела.
Особое влияние на формирование научной позиции автора, идей и выводов имели фундаментальные труды: А.Б. Агапова, Н.Г. Александрова, С.С. Алексеева, А.П. Алехина, В.Г. Атаманчука, В.К. Бабаева, М.И. Байтина, О.Ю. Бакаевой, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахраха, К.С. Вельского, Я.М. Брайнина, А.Г. Братко, С.Н. Братуся, A.M. Воронова, И.И. Веремеенко, Н.В. Витрука,
A.A. Демина, Е.В. Додина, Г.А. Герасименко, О.В. Гречкиной, С.М. Зырянова,
B.М. Карташова, Д.А. Керимова, М.Н. Кобзарь-Фроловой, Ю.М. Козлова,
A.Н. Козырина, Н.И. Конина, А.П. Коренева, В.Н. Кудрявцева, A.B. Куракина,
B.В. Лазарева, Н.В. Макарейко, В.М. Манохина, A.B. Малько, Н.И. Матузова,
A.B. Мелехина, П.Е. Недбайло, Л.Л. Попова, О.С. Рогачевой, Ю.С. Решетова, Б.В. Российского, М.А. Рыльской, Ю.А. Тихомирова, Г.Ф. Шершеневича,
B.Д. Сорокина, Н.Г. Салищевой, Ю.Н. Старилова, АБ. Серегина, ВН Синкжова, Н.Ю. Хаманевой, P.O. Халфиной, Н.В. Черноголовкина, МД Шаршродскош, А.П. Шергина, В.А. Юсупова, Л.С. Явича, Ц.А. Ямпольской и др.
Нормативную базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, международные соглашения и договоры, Таможенный кодекс Таможенного союза, Решения Комиссии Таможенного союза (в настоящее время - Евразийской экономической комиссии), федеральные законы Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации,
постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты ФТС России по тематике исследования.
Эмпирической основой исследования послужили:
— аналитические материалы Федеральной таможенной службы, квартальные и годовые отчеты (за период с 2010 по 2014 годы), размещенные на официальном сайте ФТС России;
— информационно-аналитические обзоры правоохранительной деятельности таможенных органов за 2010 - 2014 годы;
— правоприменительная практика таможенных органов по делам об административных правонарушениях (исследовано более 300 постановлений о привлечении к административной ответственности за правонарушения в области таможенного дела).
— материалы судебной практики, содержащиеся в актах Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Арбитражного суда г. Москвы;
— статистическая отчетность Арбитражного суда г. Москвы (исследовано более 200 актов Арбитражного суда г. Москвы за 2010 - 2014 годы) и др.
Научная новизна работы заключается в том, что она представляет собой первое комплексное исследование различных сторон административно-правового механизма реализации запретов и ограничений в сфере таможенного дела. Впервые в рамках диссертационного исследования раскрыта специфическая сущность, назначение, элементы административно-правового механизма реализации запретов и ограничений в сфере таможенного дела. Исследованы особенности юридической конструкции реализации запретов и ограничений в сфере таможенного дела, выделены ее инструменты. Выявлено и обосновано назначение функций административно-правового механизма реализации запретов и ограничений в сфере таможенного дела. Проведено разграничение категорий «запреты» и «ограничения» в сфере таможенного дела и административно-правовых
запретов и ограничений. Нашло научное обоснование, сформулированное авторское понимание сущности запретов и ограничений в сфере таможенного дела. Составлена периодизация развития таможенного законодательства государств-участников ТС и закрепления в них норм о запретах и ограничениях.
На основе исследования проблем правоприменительной практики таможенных органов, практики судов выработаны и сформулированы предложения по совершенствованию российского законодательства в исследуемой области, а также предложения об унификации национального законодательства и законодательства государств-участников ЕАЭС (ТС).
Научную новизну исследования подтверждают основные положения, выносимые на защиту.
1. Административно-правовой механизм реализации запретов и ограничений в сфере таможенного дела — есть комплекс административно-правовых средств, которые обеспечивают соблюдение правил, закрепленных в международных договорах и соглашениях о запретах и ограничениях. К элементам механизма относятся: 1) система органов исполнительной власти, наделенных компетенцией в сфере таможенного дела в соответствии с законодательством Российской Федерации; 2) принципы и нормы административного права, устанавливающие меры государственного принуждения (ответственности); административно-предупредительные и профилактические меры (контроль, надзор при перемещении товаров и транспортных средств через таможенную границу) и др.; 3) правоотношения, которые позволяют индивидуализировать положения определенной конкретной нормы административного права; 4) механизм разрешения споров.
2. Юридические конструкции в сфере таможенного дела следует признать важнейшим правовым средством, обеспечивающим единство основополагающих принципов, нормативного массива и соответствие предписаний позитивного права природе таможенных отношений ввиду ряда их особенностей и содержательной специфики. Установлено, что основу
и
юридической конструкции реализации запретов и ограничений в сфере таможенного дела составляют три основных элемента:
• международные и национальные нормы-принципы, которые лежат в основе норм, устанавливающих запреты и ограничения для участников ВЭД;
• права и обязанности участников внешнеэкономической деятельности, закрепленные в правовых актах международного уровня (в рамках документов государств-участников ЕАЭС (ТС)), конституциях соответствующих государств-участников ЕАЭС (ТС), национальных нормативных правовых актах, устанавливающих нормы о соблюдении запретов и ограничений;
• правовые приемы и средства государственного принуждения, обеспечивающие должное поведение участников ВЭД, в том числе нормы, закрепляющие ответственность за нарушение установленных правил.
3. Получен вывод о том, что административно-правовые регуляторы имеют весомое значение в механизме реализации запретов и ограничений в сфере таможенного дела, однако не ведущее и не могут иметь полное распространение на правоотношения в области запретов и ограничений в сфере таможенного дела. Ведущая роль в регулировании таможенных правоотношений в рамках ЕАЭС отводится нормам международного права. Не менее значимыми являются нормы финансового, информационного права и иных отраслей. Административное право создает механизм, с помощью которого обеспечивается соблюдение запретов и ограничений в сфере таможенного дела.
4. Выявлена сущность и назначение запретов и ограничений в сфере таможенного дела. Запреты и ограничения в сфере таможенного дела - есть комплекс выработанных международными соглашениями мер, направленных на волю и сознание участников внешнеэкономической деятельности, защиту экономической суверенитета, финансовую безопасность государства, защиту интересов бизнеса, развитие предпринимательства, предупреждение деликтности, международное сотрудничество и взаимодействие.
Запреты и ограничения в сфере таможенного дела - это регуляторы международных правоотношений и не являются институтами российского административного права. Административное право призвано выработать действенный механизм, направленный на их реализацию.
Доказано, что правовая природа и сущность запретов и ограничений разная. Запреты устанавливают позитивные обязывания пассивного содержания. Они закрепляют правила предписываемого поведения и гарантированы при помощи юридической ответственности, а их реализация осуществляется в особой юридической форме - в форме соблюдения.
Запретам свойственны (характерные черты): категоричность, императивность, властность, однозначность восприятия, непререкаемость, юридическая общеобязательность, обеспечение действенными механизмами государственного принуждения.
Юридическая природа ограничения проявляется не в категоричности и однозначности восприятия, а скорее - в дозволении, в разрешении, в свободе, но в определенных границах (пределах), или разрешении с условием. По своему юридическому существу ограничения в праве органически связаны с юридическими дозволениями, они определяют границы свободы. Несоблюдение ограничений, также как и несоблюдение запретов карается мерами юридической ответственности.
Выявлены и систематизированы характерные черты запретов и ограничений в сфере таможенного дела, основанные на действии норм международного и национального права, что позволило обосновать их сущностные характеристики, позволяющие их идентифицировать и выявить их предназначение.
5. Разработана и предложена авторская система принципов как основа административно-правового механизма реализации запретов и ограничений в сфере таможенного дела, состоящая из 2-х групп:
1 группа — международные нормы-принципы, как основные правовые гарантии интеграции и сотрудничества государств-участников ТС;
2 группа — национальные нормы-принципы, которые свойственны как для системы таможенных правоотношений в целом, так и для отдельных институтов административного права, регулирующих отношения в сфере таможенного дела.
6. Обосновано, что административно-правовой механизм реализации запретов и ограничений в сфере таможенного дела имеет основные и вспомогательные функции. К основным отнесены: защиты, обеспечения безопасности, превентивная функция. Причем функция защиты имеет двоякое содержание, направленное на защиту публичных (финансово-экономических интересов, суверенитета и др.) и частных интересов участников ВЭД. Доказано, что все три функции неразрывно связаны друг с другом. Аргументирована авторская позиция о наличии функций вспомогательного характера: взаимодействия, профилактическая и др.
7. В целях совершенствования российского законодательства в части исследуемой проблематики:
1. Предложен проект Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон от 27.11.2010 № ЗП-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации» в части уточнения принципов деятельности таможенных органов, а также принятия Регламента обжалования решений и действий таможенных органов и их должностных лиц и др.;
2. Внесены предложения, уточняющие и дополняющие нормы части 4 статьи 16.1; статьи 16.2; части 1 статьи 16.3 КоАП РФ и др. Предложен проект Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон от 30.12.2001 № 196-ФЗ «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях», уточняющий понятие «малозначительность» и легально закрепляющий признаки малозначительности (статья 2.9).
Теоретическая значимость. Полученные в диссертации выводы и предложения формируют представление о понятии, сущности и содержании элементов административно-правового механизма реализации запретов и
ограничений в сфере таможенного дела; о мерах управленческого воздействия на участников ВЭД, в условиях существования и развития Таможенного союза и ЕАЭС, о категориях «запреты» и «ограничения» в административном праве и таможенном законодательстве и направлены на восполнение пробелов в теории административного права и административного процесса.
Результаты исследования, идеи и теоретические предложения, являются авторским вкладом соискателя в развитие административного и таможенного права, могут быть использованы при проведении дальнейших системных исследований при разработке перспективных направлений административно-юрисдикционной деятельности таможенных органов.
Практическая значимость исследования заключается в выработке рекомендаций, направленных на совершенствование действующего законодательства по исследуемой проблематике. Полученные автором научные выводы и предложения могут быть использованы в административно-юрисдикционной деятельности таможенных органов; в правоприменительной деятельности; при подготовке проектов административных правовых актов исполнительной власти и проектов международных актов ЕАЭС (ТС), также для дальнейшей научной и учебно-методической работы в Российской таможенной академии и иных вузах, при подготовке учебно-методических рекомендаций и программ, для проведения лекций и практических занятий по дисциплинам: «Административное право», «Таможенное право», «Выявление и расследование административных правонарушений в области таможенного дела», «Институты административного права», «Административная юрисдикционная деятельность таможенной администрации» и др.
Апробация и внедрение результатов. Предварительная экспертиза материалов диссертации проводились на кафедре таможенного права, кафедре административного и финансового права Российской таможенной академии, а также Научно-исследовательского центра Российской таможенной академии. Результаты исследования были представлены в форме научного доклада на
совместном заседании кафедры таможенного права и кафедры административного и финансового права РТА.
Основные теоретические выводы, содержащиеся в диссертации, опубликованы в 13 научных статьях, 5 из них — в научных изданиях, которые включены в перечень рецензируемых научных изданий для опубликования основных научных результатов диссертации.
Основные положения, рекомендации и выводы диссертации, обсуждены на межкафедральной научно-практической конференции юридического факультета Российской таможенной академии «Проблемы и перспективы развития современного законодательства» (Люберцы, 20 декабря 2012 г.); на международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: материалы ежегодной всероссийской научно-практической конференции, посвященной памяти В.Д. Сорокина» (СПб, 15 марта 2014 г.); на III международном форуме «Россия в XXI веке: глобальные вызовы и перспективы развития» (Москва, 21-22 сентября, 2014 г.) и др.
Отдельные положения и аналитические материалы исследования нашли применение в педагогической деятельности при проведении практических и семинарских занятий по дисциплинам «Таможенное право», «Производство по делам об административных правонарушениях, отнесенных к компетенции таможенных органов», что подтверждается актом о внедрении.
Структура и объем диссертации обусловлены целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих восемь параграфов, заключения, списка использованных источников и 4 приложений.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования и степень ее разработанности, определяются цель, задачи, объект и предмет, границы исследования, отражаются методологическая, теоретическая и эмпирическая основы исследования, обосновывается научная новизна работы, формулируются выносимые на защиту положения, характеризуются теоретическая и практическая значимость исследования, а также приводятся данные об апробации результатов и структуре диссертации.
Первая глава: «Теоретико-правовые основы запретов и ограничений в сфере таможенного дела» посвящена исследованию понятия, сущности и содержания запретов и ограничений как правовых категорий. В ней нашла отражение такая важная часть административно-правового механизма реализации запретов и ограничений в сфере таможенного дела как правовые основы их установления и действия, а также принципы введения.
Параграф 1.1. «Развитие доктрины о сущности и понятии правовых запретов и ограничений» позволил автору получить знания и представления о научных идеях и взглядах ученых, теоретиков права, философов, ученых административистов на понятие и сущность запретов и ограничений.
Анализ научных трудов в исследуемой области показал, что запреты и ограничения - есть социально-правовые категории. Запреты и ограничения активно применяются государством и предназначены для целей регулирования общественных отношений. Нормы о запретах и ограничениях формально определены и имеют структуру. Запретам и ограничениям свойственна регулирующая, охранительная и превентивная функции.
Получен вывод о том, что теоретиками права не выработано единого подхода к определению понятия и сущности запретов и ограничений. До настоящего времени нет ответа на вопрос: являются ли запреты и ограничения средством, методом, способом, рычагом воздействия или одним из элементов механизма правового регулирования отношений. Если правовым запретам
уделялось значительное внимание исследователей, то в отношении понятия и сущности ограничений выявлен теоретический вакуум. Имеется незначительное количество работ прикладного характера в исследуемой теме, преимущественно в области государственной службы и полицейского права. В этой связи нами сделан вывод об отсутствии единой выстроенной доктрины и необходимости проведения фундаментальных исследований категории «ограничения».
Кроме изложенного автор приходит к выводу о том, что запреты и ограничения в сфере таможенного дела, имеют свою специфику и потому требуют отдельного исследования.
В этой связи параграф 1.2. «Понятие, правовая сущность и содержание запретов и ограничений в сфере таможенного дела» раскрывает особенности запретов и ограничений в сфере таможенного дела.
Исследование позволило автору получить выводы о том, что запреты и ограничения в сфере таможенного дела имеют двоякую природу: с одной стороны - это комплекс выработанных государствами-членами ТС мер правового воздействия, направленных на волю и сознание участников внешнеторговой деятельности, с другой - это комплекс мер, направленных на защиту экономической безопасности государства, развитие предпринимательства, создание условий для развития внешнеэкономической деятельности и др.
Посредством применения государством, входящих в комплекс запретов и ограничений мер, обеспечивается выполнение следующих задач: международного взаимодействия; предупреждение деликтности в таможенной сфере; обеспечения публичного и частных интересов предпринимателей и иных участников ВЭД.
Их юридическое содержание состоит: в установлении комплекса мер, направленных на развитие и либерализацию внешнеторговых отношений; обеспечение экономической безопасности государства; защиту
государственного суверенитета; развитие предпринимательства; международное взаимодействие, сотрудничество и др.
Характерные черты запретов и ограничений в сфере таможенного дела — это их сущностные характеристики, позволяющие их идентифицировать, выявить их предназначение.
Теоретико-правовой обзор запретов и ограничений в сфере таможенного дела позволяет сделать заключение о том, что цель установления запретов и ограничений в сфере таможенного дела и цель применения административно-правовых запретов и ограничений разная, поскольку разными являются их правовая природа, сущность, назначение, функциональная принадлежность.
Получен вывод о том, что запреты и ограничения в сфере таможенного дела — это регуляторы международных правоотношений и не являются институтами административного права. Административным правом вырабатывается механизм их реализации.
По твердому убеждению автора исследование административно-правового механизма реализации запретов и ограничений в сфере таможенного дела невозможно без познания их «правового фундамента». Это направление исследования нашло отражение в параграфе 1.3. «Правовые основы установления запретов и ограничений в сфере таможенного дела». Исследованием установлено, что запреты и ограничения, в сфере таможенного дела, формировались на фоне активно развивающихся в мире интеграционных процессов, возникновения единого экономического пространства, создания ТС, подписания Договора о Евразийском экономическом союзе.
Составлена авторская пяти этапная периодизация развития таможенного законодательства государств-участников ТС (в контексте закрепления норм о запретах и ограничениях).
Исследование также позволило получить вывод о том, что: - запреты и ограничения в сфере таможенного дела имеют экономический характер, их действие закреплено в актах международного уровня;
- механизм реализации запретов и ограничений в сфере таможенного дела, в том числе правила соблюдения запретов и ограничений в сфере таможенного дела, вырабатывается на уровне национальных законов стран-участников и может иметь свои национальные особенности;
- установление мер ответственности — есть прерогатива национального законодательства, международными соглашениями об экономическом сотрудничестве не регулируются внутригосударственные отношения по применению мер государственного принуждения в сфере таможенного дела.
Параграф 1.4. «Принципы установления и реализации запретов и ограничений в сфере таможенного дела». Диалектический, формальнологический и сравнительно-правовой анализ показал, что в основе действия любого правового механизма лежит некая основа (правовая идея), в соответствии с которой он должен быть выстроен. Исследование позволило разработать и предложить авторскую систему принципов, состоящая из 2-х групп:
1 группа - международные нормы-принципы, как основные правовые гарантии интеграции и сотрудничества государств-участников ТС (законности; либеральности; недискриминации; стимулирования экономической деятельности государств и предпринимательства и др.)
2 группа - национальные нормы принципы, которые свойственны как для системы таможенных правоотношений в целом, так и для отдельных институтов административного права, регулирующих отношения в сфере таможенного дела (верховенства Конституции и международных правовых актов; целостности и внутренней непротиворечивости законодательства; равенства перед законом; неотвратимости ответственности и др.).
Глава вторая «Административно-правовые конструкции реализации запретов и ограничений в сфере таможенного дела» посвящена идее об исследовании конструкций, которые позволяют раскрыть административно -правовой механизм реализации запретов и ограничений в сфере таможенного дела. Рассмотрены существующие с введением запретов и ограничений в
рамках Таможенного Союза проблемы правоприменительной практики таможенных органов Российской Федерации и проблемы разрешения конфликтов арбитражными судами и судами общей юрисдикции.
О том, что правоотношения в различных социальных сферах складываются в правовые конструкции, отмечали философы, теоретики права. Параграф 2.1. «Юридические конструкции реализации запретов и ограничений в сфере таможенного дела: понятие и содержание» направлен на выявление конструкций, устройства и назначения административно-правового механизма реализации запретов и ограничений в сфере таможенного дела.
Теоретиками права не выработано четкого обоснования и понятия юридической конструкции. Каждый теоретик закладывает в ее содержание свое понимание. Нами сделан вывод о том, что юридическая конструкция реализации запретов и ограничений в сфере таможенного дела есть правовое средство, с помощью которого осуществляется моделирование общественных отношений. Установлено, что основу юридической конструкции реализации запретов и ограничений в сфере таможенного дела составляют три основных элемента:
• международные и национальные нормы-принципы, которые лежат в основе норм, устанавливающих запреты и ограничения для участников ВЭД;
• права и обязанности участников внешнеэкономической деятельности;
• правовые приемы и средства государственного принуждения, обеспечивающие должное поведение участников ВЭД, в том числе нормы, закрепляющие ответственность за нарушение установленных правил.
Выявлены разновидности юридических конструкций реализации запретов и ограничений в сфере таможенного дела.
Обосновано, что административно-правовой механизм реализации запретов и ограничений в сфере таможенного дела — есть комплекс национальных государственно-правовых средств, которые обеспечивают
соблюдение правил, закрепленных в международных договорах и соглашениях, о запретах и ограничениях. К элементам механизма относятся: 1) система исполнительных органов власти, наделенных компетенцией в сфере таможенного дела; 2) нормы и принципы административного права, устанавливающие меры государственного принуждения (ответственности); административно-предупредительные и профилактические меры др.; 3) правоотношения; 4) механизм разрешения споров.
Назначение административно-правового механизма реализации запретов и ограничений в сфере таможенного проявляется в способности выработать комплекс мер (приемов и способов) управленческого характера, которые обеспечивают их соблюдение.
Исследование было бы не полным без познания мер государственно-правового обеспечения административно-правового механизма, чему посвящена разработка темы в параграфе 2.2. «Административная ответственность как мера обеспечения реализации запретов и ограничений в сфере таможенного дела». Стремясь влиться в мировое общественное пространство равноправными партнерами, государство устанавливает правила, вырабатывает механизмы, которые позволяют достигать поставленной цели. Государственно-правовое регулирование носит императивный, властный характер, поэтому действие механизма административно-правового регулирования гарантируется мерами государственного принуждения. В Главе 16 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях закреплена ответственность за правонарушения в области таможенного дела (нарушения таможенных правил). Значение норм, главы 16 КоАП РФ состоит в том, что регулируя и охраняя сферу таможенных правоотношений, они обеспечивают дальнейшее укрепление законности и правопорядка. С их помощью очерчивается круг недопустимых антиобщественных действий, а также определяются границы правомерного и неправомерного поведения, как граждан, так и представителей государственной власти. Без установления мер
ответственности невозможно вести успешную борьбу с правонарушениями, причиняющими вред интересам граждан, государства и общества в целом. Использование административно-правовых запретов в правотворческой и правоприменительной сферах позволяет, с одной стороны, не допустить нарушений установленных государством общеобязательных правил поведения, а с другой - гарантировать соблюдение субъективных прав и свобод участников ВЭД.
Установление мер ответственности за нарушение правил о запретах и ограничениях во внешнеэкономической деятельности — есть способ охраны общественных отношений. Запреты и ограничения, устанавливаемые административно-правовыми (национальными) нормами — есть составная часть механизма административно-правового регулирования реализации запретов и ограничений в сфере таможенного дела.
Опираясь на достижения ученых-административистов в области административно-правовых запретов и ограничений, нами сделан вывод о том, что меры административной ответственности - не могли бы в полной мере обеспечить реализацию запретов и ограничений во внешнеэкономической сфере, немаловажное значение имеют административно-предупредительные и профилактические меры (контроль, надзор при переходе товаров и транспортных средств через таможенную границу и др.), а также механизм разрешения споров и др.
Параграф 2.3. «Правоприменительная практика таможенных органов по соблюдению запретов и ограничений в сфере таможенного дела» посвящен выявлению и исследованию проблем правоприменительной практики таможенных органов, по контролю за соблюдением запретов и ограничений в сфере таможенного дела.
Проведенный анализ правоприменительной практики таможенных органов Российской Федерации выявил проблемы контроля за перемещением через таможенную границу ТС лекарственных препаратов, а также комбинированных лекарственных препаратов физическими лицами, которые
связаны с разночтением в понятиях и определениях, закрепленных в международных правовых актах (конвенциях) и национальном законодательстве.
Сравнительно-правовой анализ части 4 статьи 16.4 и части 1 статьи 16.3 КоАП РФ позволил обнаружить конфликт правовых предписаний, установленных законодателем. Нормы части 1 статьи 16.3 КоАП РФ «конфликтуют» с нормами статьи 16.4 КоАП РФ. Так, в части 4 статьи 16.1 КоАП РФ закреплен запрет на «представление в таможенный орган недействительных документов на товары при прибытии на таможенную территорию Таможенного союза, убытии с таможенной территории Таможенного союза...». В части 1 статьи 16.3 установлена ответственность за несоблюдение «запретов и ограничений, за исключением мер нетарифного регулирования, на ввоз товаров на таможенную территорию Таможенного союза или в Российскую Федерацию и (или) вывоз товаров с таможенной территории Таможенного союза или из Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных частью 4 статьи 16.1» КоАП РФ. При этом понятия «прибытие» и «ввоз» на таможенную территорию, аналогично «убытие» и «вывоз» с таможенной территории нельзя признать идентичными. Установлено, что часть 4 статьи 16.1 КоАП РФ является в этой связи «не рабочей».
Выявилась проблема нечеткости диспозиции законодательной нормы статьи 2.9 КоАП РФ (освобождение от административной ответственности при малозначительности административного правонарушения). И другие проблемы.
В приложениях № 3 и № 4 к диссертации нашли отражение авторские предложения по совершенствованию действующего законодательства Российской Федерации в исследуемой области.
В заключительном параграфе 2.4. «Судебная практика разрешения конфликтов по соблюдению запретов и ограничений в сфере таможенного дела» рассматриваются проблемы разрешения конфликтов,
возникающих между таможенными органами и участниками ВЭД. Исследование основано на данных, размещенных на Официальном сайте ФТС России, правоприменительной практике судов (материалы СПС КонсультантПлюс), а также личной практике соискателя в арбитражном суде города Москвы за 2010-2014 гг.
Анализ статистических данных, приведенных на официальном сайте ФТС России, показывает, что ежегодно более 80% постановлений о привлечении к административной ответственности, вынесенных таможенными органами отменяется решениями судов. Исследованием выявлены негативные факты, которые свидетельствуют о существующих проблемах в правоприменительной деятельности таможенных органов в части механизма реализации запретов и ограничений в сфере таможенного дела и отмены постановлений (решений) таможенных органов о привлечении деликвентов к административной ответственности судебными органами.
Проведенный анализ судебной практики в отношении соблюдения участниками ВЭД запретов и ограничений при ввозе или вывозе товаров через таможенную границу ТС позволил сделать вывод о том, что судебная практика только складывается, поэтому имеет место большое количество пересмотров решений, вынесенных судами первой инстанции в порядке апелляции.
Существует необходимость обобщения судебной практики по составам, предусмотренным статьями 16.1, 16.2, 16.3 КоАП РФ в части отмены судами постановлений, вынесенных таможенными органами, обжалования действий (бездействия) таможенных органов. Также необходимо провести анализ и выявить ошибки, которые послужили основанием для отмены решений таможенных органов, распространить эту информацию и учитывать ошибки в дальнейшей практике.
Предложения по совершенствованию российского законодательства в исследуемой проблематике приведены в заключении.
В Заключении диссертации излагаются основные теоретические выводы, полученные в связи с поставленной целью и задачами и обобщаются авторские предложения по совершенствованию законодательства в исследуемой области.
В Приложения вынесены материалы анализа правоохранительной деятельности таможенных органов за 2010 - I полугодие 2014 гг. (Приложение №1); анализ административно-правовых мер принуждения за нарушения запретов и ограничений в сфере таможенного дела (нарушения таможенных правил) (Приложение №2); проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон от 27.11.2010 № ЗП-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации» (Приложение № 3); проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон от 30.12.2001 № 196-ФЗ «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях», (Приложение № 4).
Основные положения диссертационного исследования отражены в опубликованных автором научных статьях, общим объемом 6,45 п.л. (авторский вклад 4,8 п.л.)
По теме диссертационного исследования автором опубликованы следующие работы:
Статьи в научных изданиях, которые включены в перечень рецензируемых научных изданий для опубликования основных научных результатов диссертации:
1. Фролов В.А. Административный проступок: понятие, общая характеристика //Оперативник. - 2013. - № 3 (36). - С. 40-42 (0,5 п.л.).
2. Фролов В.А. Соотношение административного правонарушения и дисциплинарного проступка // Вестник Российской таможенной академии. - 2014. -№ 1. - С. 67-73 (0,3 п.л.).
3. Фролов В.А. Принципы как правовая основа установления и реализации запретов и ограничений во внешнеэкономической деятельности // Финансовое право. - 2014. - № 8. - С. 43-48 (0,65 п.л.).
4. Фролов В.А. Юридические конструкции реализации запретов и ограничений при ввозе или вывозе через таможенную границу
Таможенного Союза //Административное и муниципальное право. - 2014. -№ 11.-С. 1154-1159 (0,6 пл.).
5. Фролов В.А. Административно-правовой механизм реализации запретов в сфере таможенного дела: понятие, содержание, функции // Закон и право.-2014.-№ 11.-С. 145-147(0,25 пл.).
Статьи в иных изданиях:
6. Фролов В.А. К вопросу о повышении эффективности оперативно-розыскной деятельности таможенных органов РФ // Сборник материалов научно-практической конференции юридического факультета РТА «Проблемы и перспективы развития современного законодательства»// РТА. - 2012 г. - С. 114-118 (0,3 пл.).
7. Фролов В.А. Соотношение административного проступка и дисциплинарного проступка //Актуальные вопросы публичного права. -2013.-№ 10.-С. 47-58 (0, 5 пл.).
8. Фролов В.А. Административный проступок: понятие, общая характеристика // Актуальные вопросы публичного права. - 2013. -№ 12.-С. 78-86 (0,5 пл.).
9. Фролов В.А., Кобзарь-Фролова М.Н. Административно-правовые формы и методы регулирования экономической деятельности таможенных органов // Актуальные вопросы публичного права. - 2014. — № 1. — С. 4453 (0,5 пл., авторский вклад - 0,2 пл.).
10. Фролов В.А., Джаббаров Э.Б., Кобзарь-Фролова М.Н. Понятие и эволюция правовой и социальной сущности «виновности» и «невиновности» // Актуальные вопросы публичного права. — 2014. — № 1. - С. 54-67 (0,6 пл., авторский вклад - 0,2 пл.).
11. Фролов В.А., Джаббаров Э.Б., Кобзарь-Фролова М.Н. Философско -правовая и социальная сущность виновности и невиновности // Сборник трудов молодых ученых, аспирантов и участников студенческого научного кружка кафедры таможенного права/ под общ. ред. канд. юрид. наук, доцента Н.Э. Буваевой. РТА. - 2014. - С. 108 - 116 (0,5 пл., авторский вклад - 0,1 пл.).
12. Фролов В.А. Понятие и характерные признаки запретов и ограничений неэкономического характера в таможенной сфере// Сборник трудов молодых ученых, аспирантов и участников студенческого научного кружка кафедры таможенного права/ под общ. ред. канд. юрид. наук, доцента Н.Э. Буваевой. РТА. - 2014. - С. 102 - 118 (0,4 пл.).
13. Фролов В.А., Кобзарь-Фролова М.Н. К дискуссии о сущности и соотношении научных понятий «ответственность» и «вина»//«Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: материалы ежегодной всероссийской научно-практической конференции, посвященной памяти В.Д. Сорокина». СПб. -2014, часть 1. - С. 200-212 (0,65 пл., авторский вклад - 0,3 пл.).
Подписано в печать 29.12.2014 г. Формат 60x84/16. Авт. л. 1,16. Тираж 100 экз. Изд. № 540. Заказ № {%-д
Изд-во Российской таможенной академии, 140009, г. Люберцы Московской обл., Комсомольский пр., 4
