АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Административно-правовой статус должностных лиц»
187
На правах рукописи
Аникитин Артур Александрович
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ДОЛЖНОСТНЫХ лиц
Специальность 12.00.14 - административное право; финансовое право; информационное право
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва — 2009
003467187
Работа выполнена на кафедре государственно-правовых дисциплин Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Вятский государственный гуманитарный университет»
Научный руководитель:
доктор юридических наук, профессор Кононов Павел Иванович
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор Старилов Юрий Николаевич
кандидат юридических наук, доцент Гончарова Надежда Геннадьевна
Ведущая организация:
Академия экономической безопасности МВД России
Защита диссертации состоится «13» мая 2009 года в_часов на заседании диссертационного совета Д 212.203.29 по юридическим наукам при Российском университете дружбы народов адресу: 117198, г. Москва, ул. Миклухо-Маклая, д. 6, ауд. 347.
С диссертацией можно ознакомиться в Научной библиотеке ГОУ ВПО «Российский университет дружбы народов».
Автореферат разослан « » апреля 2009 года.
Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук, доцент
И. Н. Шумский
1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования. Оценивая действующую Конституцию Российской Федерации и сформировавшийся на ее основе массив российского законодательства, следует отметить, что правовой статус должностного лица в России является межотраслевой комплексной категорией. Структура и содержание правового статуса должностного лица определяются нормами различных отраслей системы права Российской Федерации, в том числе конституционного, трудового, муниципального, уголовного, административного и др.
Административно-правовые нормы, детализируя и конкретизируя нормы конституционного права, с одной стороны, определяют структуру и содержание статуса должностного лица как субъекта административных правонарушений. С другой стороны, нормы административного права определяют структуру и содержание статуса должностного лица как участника современной системы административных правоотношений, складывающихся в условиях разграничения административной компетенции Российской Федерацией и административной компетенции субъектов Российской Федерации, а также муниципальных образований, разделения государственной, муниципальной и частной собственности, признания права физических и юридических лиц на свободу экономической деятельности. Как следствие, в нормах текущего российского законодательства, сформировавшегося на основании и в соответствии с Конституцией Российской Федерации, прослеживается устойчивая тенденция к расширению структуры и содержания административно-правового статуса должностного лица, сопоставимых с современной системой административных правоотношений, сложившейся в Российской Федерации.
В настоящее время в административно-правовых нормах целого ряда несистематизированных федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов российского законодательства, по сути, установлена взаимосвязь должностного лица с административными полномочиями органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также административными полномочиями Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, коммерческих и некоммерческих организаций различных форм собственности, лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица. При таком подходе из общего числа действующих законов и подзаконных нормативных правовых актов в большей степени сформировался массив российского законодательства, регулирующий административно-правовой статус должностных лиц, которые призваны исполнять административные полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов государственной власти, государственных коммерческих и некоммерческих организаций.
При достигнутом уровне российской системы права и отечественного законодательства должностное лицо в системе современных административных правоотношений, по сути, выступает: 1) как субъект, исполняющий админист-
ративные полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов государственной власти, а также административные полномочия государственных коммерческих и некоммерческих организаций, - государственное должностное лицо; 2) как субъект, исполняющий административные полномочия муниципальных образований, органов местного самоуправления, а также административные полномочия муниципальных коммерческих и некоммерческих организаций, - муниципальное должностное лицо; 3) как субъект, исполняющий административные полномочия коммерческих и некоммерческих организаций, основанных на праве частной собственности, а также административные полномочия лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица Российской Федерации, - частное должностное лицо.
На основании изложенного для отечественной административно-правовой науки в целях систематизации российского законодательства, регулирующего административно-правовой статус государственных, муниципальных и частных должностных лиц, являются актуальными выработка комплексного понятия должностного лица и разработка системы унифицированных элементов, составляющих основу его административно-правового статуса в современной системе административных правоотношений, сложившейся в Российской Федерации. Приоритетной представляется разработка научно обоснованной системы унифицированных элементов, составляющих основу административно-правового статуса государственных должностных лиц, поскольку данная система, по сути, образует фундамент, необходимый для формирования и систематизации законодательства, регулирующего административно-правовой статус муниципальных и частных должностных лиц.
Степень научной разработанности темы. Проблемы регулирования административно-правового статуса должностного лица в Российской Федерации всегда были объектом пристального внимания отечественных ученых как советского периода, так и в постсоветское время.
Значительная часть научных работ советского и постсоветского периодов посвящена исследованию административно-правового статуса отдельных категорий должностных лиц, главным образом государственных служащих и должностных лиц отдельных органов исполнительной власти. В некоторых научных исследованиях сделан акцент на проблемах административной и дисциплинарной ответственности должностных лиц.
Разработке проблем определения структуры и содержания административно-правового статуса отдельных категорий должностных лиц посвящены научные работы таких ученых, как А. А. Магера, В. М. Манохин, А. Ф. Нозд-рачев, П. П. Сергун, Ю. Н. Старилов, С. Е. Чаннов и др.
Среди отечественных авторов, которые исследовали проблемы административной и дисциплинарной ответственности должностных лиц, следует назвать М. В. Ермоленко, П. И. Кононова, Р. Ф. Хараджиева и др.
Достигнутый уровень научных исследований структуры и содержания административно-правового статуса должностных лиц является весьма полез-
ным и необходимым для административно-правовой науки, но представляется недостаточным в условиях действующей Конституции Российской Федерации и массива текущего законодательства, регулирующего административно-правовой статус должностных лиц в сложившейся современной системе административных правоотношений.
Вместе с тем до настоящего времени отечественной административно-правовой наукой не выработан концептуальный подход к пониманию природы, структуры и содержания административно-правового статуса должностного лица как субъекта системы административных правоотношений, урегулированных нормами российского законодательства постсоветского периода, а также не определены научно обоснованные направления систематизации указанного законодательного массива.
Объектом исследования являются административные правоотношения, складывающиеся в Российской Федерации с участием должностных лиц.
Предметом исследования являются теоретические подходы к пониманию места и роли должностного лица в современной системе административных правоотношений, сложившейся в Российской Федерации, а также нормы отечественного законодательства, определяющие природу, структуру и содержание административно-правового статуса должностного лица.
Цель настоящего диссертационного исследования состоит в комплексном теоретическом осмыслении и разработке концептуальных теоретических основ унификации структуры и содержания административно-правового статуса должностных лиц как субъектов современной системы административных правоотношений, сложившейся в Российской Федерации.
В соответствии с названной целью в работе определены и решены следующие задачи:
разработка понятия, отличительных признаков и классификатора должностных лиц, позволяющих уяснить место и роль должностного лица в современной системе административных правоотношений, сложившейся в Российской Федерации;
разработка понятия и определение структуры административно-правового статуса должностных лиц в современной системе административных правоотношений, сложившейся в Российской Федерации;
оценка уровня систематизации массива отечественного законодательства, регулирующего административно-правовой статус должностных лиц в Российской Федерации;
разработка приоритетных направлений унификации и систематизации основных элементов административно-правового статуса должностных лиц как субъектов современной системы административных правоотношений, сложившейся в Российской Федерации.
Методологической основой исследования является системный подход к анализу проблем понимания должностного лица как субъекта широкого круга административных правоотношений, регулируемых нормами отечественного
законодательства, а также проблем унификации структуры и содержания административно-правового статуса должностного лица.
При подготовке диссертации использовались такие методы научного познания, как формально-логический и формально-юридический методы, метод нормативно-правового моделирования, метод структурно-системного анализа и некоторые другие.
Теоретическую базу исследования составляют труды по теории государства и права, а также научные и учебные работы по проблемам регулирования административно-правового статуса должностных лиц советского и постсоветского периода.
В частности, научный анализ сложившихся подходов к пониманию природы, структуры и содержания административно-правового статуса должностных лиц основывается на трудах таких ученых, как С. С. Алексеев, А. Л. Алехин, М. И. Байтин, Д. Н. Бахрах, К. С. Вельский, И. А. Галаган, А. А. Кармолицкий, Ю. М. Козлов, П. И. Кононов, А. П. Коренев, В. В. Лазарев, А. В. Малько, Н. И. Маркова, Е. И. Матузов, Ю. Н. Старилов, Ю. А. Тихомиров, С. М. Якимов, Ц. А. Якуба и др.
Нормативную базу диссертации составляют Конституция Российской Федерации, а также международно-правовые акты, нормативные правовые акты Российской Федерации и отдельных субъектов Российской Федерации, регулирующие административно-правовой статус должностных лиц.
Эмпирическую базу исследования составляют: опубликованная судебная практика, связанная с должностными административными правонарушениями; акты органов исполнительной власти и органов местного самоуправления Кировской области, Нижегородской области и Пермского края по привлечению к дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих и муниципальных служащих; материалы интервьюирования лиц, замещающих в Кировской области государственные должности, выборные муниципальные должности, должности руководителей государственных, муниципальных и частных предприятий и организаций, по вопросам исполнения административных полномочий Кировской области, государственных органов, органов местного самоуправления, коммерческих и некоммерческих организаций.
Научная новизна исследования. Работа является комплексным исследованием природы, структуры и содержания административно-правового статуса должностных лиц как субъектов современной системы административных правоотношений, сложившейся в Российской Федерации.
Научная новизна диссертации определяется также:
научно обоснованным понятием должностного лица как субъекта системы современных административных правоотношений;
разработкой унифицированных понятий и классификатора должностных лиц, раскрывающих особенности взаимосвязи указанных лиц с реализуемыми административными полномочиями;
выработанным понятийно-категорийным аппаратом, раскрывающим природу и особенности структуры административно-правового статуса долж-
ностных лиц в современной системе административных правоотношений, сложившейся в Российской Федерации;
разработкой понятия и определением структуры отечественного законодательства, регулирующего административно-правовой статус должностных лиц;
разработанными приоритетными мерами по унификации и систематизации элементов, составляющих основу административно-правового статуса государственных должностных лиц в Российской Федерации.
На защиту автором выносятся следующие основные положения диссертационного исследования.
1. Под должностным лицом в современной системе административных правоотношений необходимо понимать гражданина Российской Федерации или гражданина иностранного государства, замещающего по основаниям и в порядке, установленным законами и иными нормативными правовыми актами, должность для реализации административных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, государственных органов, муниципальных образований, органов местного самоуправления, коммерческих и некоммерческих организаций, лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, действующее в административных правоотношениях от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, государственного органа, органа местного самоуправления, коммерческой или некоммерческой организации и выполняющего собственные административно-правовые функции.
2. Должностные лица во взаимосвязи с реализуемыми административными полномочиями подразделяются на основные и производные виды.
В качестве основных видов должностных лиц выделяются: 1) государственные должностные лица; 2) муниципальные должностные лица; 3) частные должностные лица.
Государственные должностные лица подразделяются на три подвида в зависимости от характера замещаемой должности по реализации административных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, государственных органов, государственных коммерческих и некоммерческих организаций: 1)лица, замещающие государственные должности; 2) лица, замещающие должности государственной службы; 3) иные государственные должностные лица.
Муниципальные должностные лица в зависимости от характера замещаемой должности для реализации административных полномочий муниципального образования, органов местного самоуправления, а также муниципальных коммерческих и некоммерческих организаций делятся на следующие подвиды: 1) лица, замещающие муниципальные должности; 2) лица, замещающие должности муниципальной службы; 3) иные муниципальные должностные лица.
Частные должностные лица в зависимости от характера замещаемой должности ранжируются на следующие подвиды: 1) частные должностные лица
коммерческих организаций; 2) частные должностные лица некоммерческих организаций; 3) иные частные должностные лица.
Другие производные виды должностных лиц можно определить, если использовать ряд специальных критериев, раскрывающих отдельные особенности в содержании статуса выделенных государственных, муниципальных и частных должностных лиц.
3. Административно-правовой статус должностного лица формулируется как урегулированное административно-правовыми нормами положение данного лица по отношению к иным персонально неопределенным участникам административных правоотношений, в содержание которого включаются следующие основные элементы: а) административная правосубъектность (правоспособность, дееспособность, деликтоспособность) должностного лица;
б) административно-правовая подведомственность должностного лица;
в) служебная зависимость (организационная подчиненность) должностного лица; г) административно-правовые принципы, установленные для должностного лица; д) административно-правовые функции должностного лица; е) меры административно-правового поведения должностного лица; ж) административно-правовые требования, установленные для должностного лица;
з) административно-правовые стимулы, установленные для должностного лица;
и) меры административно-правового принуждения, применяемые к должностному лицу; к) меры дисциплинарного принуждения, применяемые к должностному лицу.
4. Законодательство, регулирующее административно-правовой статус должностных лиц, определяется как совокупность законов и иных нормативных правовых актов, принятых (изданных) Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, а также нормативных правовых актов муниципальных образований, в которых закрепляются дефиниции должностного лица как субъекта административных правоотношений, его отличительные признаки, выделяются основные и производные виды должностных лиц, определяются структура и содержание их административно-правового статуса. В качестве составных частей данного законодательства рассматриваются: 1) законодательство, регулирующее административно-правовой статус государственных должностных лиц; 2) законодательство, регулирующее административно-правовой статус муниципальных должностных лиц; 3) законодательство, регулирующее административно-правовой статус частных должностных лиц. В настоящее время в большей степени сформирован и, следовательно, подготовлен к проведению систематизации массив законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих административно-правовой статус государственных должностных лиц.
5. Элементы, составляющие основу административно-правового статуса лиц, замещающих государственные должности, лиц, замещающих должности государственной службы, а также руководителей и вспомогательного административного персонала государственных предприятий и учреждений, в настоящее время насущно требуют проведения комплексной систематизации. Средством проведения такой комплексной систематизации может выступить феде-
ральный закон «Об основах административно-правового статуса государственных должностных лиц». Указанный федеральный закон позволит установить: 1) взаимосвязь государственного должностного лица с административными полномочиями Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, государственных предприятий и государственных учреждений; 2) определить унифицированные элементы, составляющие основу административно-правового статуса государственного должностного лица; 3) сформировать единый реестр государственных должностных лиц.
6. Лицо, замещающее государственную должность, как вид государственного должностного лица - это гражданин Российской Федерации, который замещает по основаниям и в порядке, установленным Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, а также конституциями, уставами или законами субъектов Российской Федерации должность для непосредственного исполнения административных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, действует от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, государственного органа и выполняет целях осуществления государственных функций собственные административно-правовые функции по обеспечению исполнения иными участниками административных правоотношений общеобязательных установлений и правил поведения, предусмотренных законами и иными нормативными правовыми актами. Основы административно-правового статуса должностных лиц данного вида предлагается закрепить в федеральном законе «Об основах административно-правового статуса государственных должностных лиц в Российской Федерации».
7. Лицо, замещающее должность государственной службы, как вид государственного должностного лица - это гражданин Российской Федерации, который замещает по основаниям и в порядке, установленным Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, а также конституциями, уставами или законами субъектов Российской Федерации должность для обеспечения исполнения административных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, действует от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, государственного органа и выполняет в целях осуществления государственных функций собственные административно-правовые функции.
Основы общего административно-правового статуса государственных должностных лиц данного вида необходимо закрепить в предлагаемом к принятию федеральном законе «Об основах административно-правового статуса государственных должностных лиц», в действующем федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации», а особенности их административно-правового статуса применительно к отдельным видам госу-
дарственной службы - в действующих федеральных законах «О государственной гражданской службе Российской Федерации», «О воинской обязанности и военной службе» и в будущем федеральном законе «О правоохранительной службе Российской Федерации».
8. Лицо, замещающее иную государственную должность как вид государственного должностного лица - это гражданин Российской Федерации или гражданин иностранного государства, замещающий должность, учреждаемую Российской Федерацией или субъектом Российской Федерации для непосредственного исполнения или обеспечения исполнения административных полномочий государственного предприятия, а также государственного учреждения, не выполняющего правоохранительные функции.
Основы административно-правового статуса государственных должностных лиц данного вида предлагается определить в федеральном законе «Об основах административно-правового статуса государственных должностных лиц».
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Теоретическое значение работы заключается в том, что в ней разработаны научно обоснованные подходы узкого и широкого понимания должностного лица; определена структура административно-правового статуса должностных лиц во взаимосвязи с реализуемыми административными полномочиями Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, государственных органов, органов местного самоуправления, коммерческих и некоммерческих организаций, лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, а также во взаимосвязи с государственными функциями и функциями местного самоуправления; определены унифицированные элементы, составляющие основу административно-правового статуса государственного должностного лица.
Практическое значение диссертационного исследования определяется тем, что его результаты, сделанные выводы и высказанные рекомендации могут быть использованы в работе по систематизации российского законодательства, регулирующего административно-правовой статус должностных лиц в Российской Федерации.
В частности, результаты исследования, сделанные в нем выводы и высказанные рекомендации могут быть использованы в процессе разработки федеральных законов «О правоохранительной службе Российской Федерации», «Об основах административно-правового статуса государственных должностных лиц», а также при внесении изменений в действующие федеральные законы «О системе государственной службы» «О государственной гражданской службе», необходимых для систематизации норм отечественного законодательства, определяющих структуру и содержание административно-правового статуса лиц, которые замещают: государственные должности, должности государственной службы, должности руководителей и административно-вспомогательного персонала государственных предприятий и учреждений.
Содержащиеся в работе теоретические выводы и практические предложения могут найти применение в учебном процессе для подготовки учебников и учебных пособий по курсу «Административное право Российской Федерации», а также в преподавании специального курса по проблемам административно-правового статуса должностных лиц.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и выводы, практические рекомендации диссертационной работы опубликованы в восьми научных статьях общим объемом 2,7 п. л., а также в учебнике «Административное право России» под ред. П. И. Кононова, В. Я. Кикотя, И. Ш. Килясханова (М.: Юнити, 2008), рекомендованном Министерством образования и науки Российской Федерации в качестве учебника для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности 030501 «Юриспруденция» (0,3 п. л.).
Основные положения диссертационного исследования также апробированы в выступлениях на международных, всероссийских и региональных научных и научно-практических конференциях, в частности на международных научно-практических конференциях «Актуальные проблемы юридической науки и правоприменительной практики», состоявшихся в г. Кирове 17.11.2006 г., 26.10.2007 г., на 4-й межрегиональной научно-практической конференции «Российской право: история, современность и перспективы», состоявшейся в г. Кирове 20.04.2007 г., на международной научно-практической конференции «Современные тенденции развития юридической науки и правоприменительной практики», состоявшейся в г. Кирове 12.12.2008 г.
Структура диссертации обусловлена задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих 6 параграфов, заключения и библиографического списка.
И. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность избранной темы исследования, определяются цель и задачи исследования, его объект и предмет, показывается степень научной разработанности темы, характеризуются методологическая и теоретическая основы исследования, нормативная и эмпирическая базы исследования, определяются научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы, формулируются положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации результатов диссертационного исследования.
Первая глава «Должностное лицо и его административно-правовой статус» состоит из трех параграфов, в которых вырабатывается комплексное понятие должностного лица как субъекта современной системы административных правоотношений, выделяются основные и производные виды должностного лица, определяются его место и роль в системе административных правоотношений, а также оценивается уровень систематизации и унификации законодательства, регулирующего административно-правовой статус должностного лица.
В первом параграфе «Понятие, признаки и классификация должностных лиц как субъектов административных правоотношений», оценивая действующие федеральные законы и подзаконные нормативные правовые акты Российской Федерации различной отраслевой принадлежности, диссертант делает вывод о том, что термин «должностное лицо» имеет многоотраслевое значение, а в сфере административно-правового регулирования может иметь узкое и широкое содержание. С позиции узкого подхода должностное лицо выступает субъектом института административной ответственности. С позиции широкого подхода должностное лицо, по мнению диссертанта, является субъектом широкого круга современной системы административных правоотношений, в которых непосредственно исполняет или обеспечивает исполнение административных полномочий Российской Федерация, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, государственного органа, органа местного самоуправления, коммерческой и некоммерческой организации, лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица. При таком подходе под административными полномочиями, реализуемыми должностным лицом, автор предлагает понимать закрепляемое в административно-правовых нормах право и одновременно обязанность издавать в целях осуществления формально определенных государственных функций и функций местного самоуправления административно-правовые акты, заключать административно-правовые договоры, совершать иные влекущие административно-правовые последствия действия по обеспечению исполнения иными участниками административных правоотношений общеобязательных установлений (условий, принципов, задач и т. п.), а также общеобязательных правил поведения, предусмотренных законами и иными нормативными правовыми актами. Соответственно, должностное лицо определяется как гражданин Российской Федерации или гражданин иностранного государства, замещающий по основаниям и в порядке, установленным законами и иными нормативными правовыми должность для реализации административных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, государственных органов, муниципальных образований, органов местного самоуправления, коммерческих и некоммерческих организаций, а также лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, действующего в административных правоотношениях от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, государственного органа, органа местного самоуправления, коммерческой или некоммерческой организации, лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица. На основании предложенного определения в работе определяются характерные признаки должностных лиц и проводится их классификация на основные и производные виды. Основные виды должностных лиц, по мнению автора, следующие: 1) государственные должностные лица; 2) муниципальные должностные лица; 3) частные должностные лица. Государственным должностным лицом диссертант предлагает считать гражданина Российской Федерации или гражданина иностранного государства, замещаю-
щего по основаниям и в порядке, установленным законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и(или) субъекта Российской Федерации, должность для реализации административных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, государственных органов, государственных коммерческих и некоммерческих организаций, действующего от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, государственного органа, государственной коммерческой или некоммерческой организации и выполняющего собственные функции по обеспечению исполнения иными участниками административных правоотношений общеобязательных установлений и правил поведения, предусмотренных законами и иными нормативными правовыми актами. В зависимости от характера замещаемой должности по реализации административных полномочий, автор предлагает подразделить государственных должностных лиц на три подвида: 1) лица, замещающие государственные должности; 2) лица, замещающие должности государственной службы; 3) иные государственные должностные лица.
Муниципальным должностным лицом, по нашему мнению, следует считать гражданина Российской Федерации или гражданина иностранного государства, замещающего по основаниям и в порядке, установленным федеральным законодательством, законодательством субъектов Российской Федерации, а также нормативными правовыми актами муниципального образования, должность для реализации административных полномочий муниципального образования, органов местного самоуправления, а также муниципальных коммерческих и некоммерческих организаций, действующего в административных правоотношениях с другими, в том числе не подчиненными ему организационно, субъектами от имени муниципального образования, органа местного самоуправления, муниципальной коммерческой или некоммерческой организации и выполняющего собственные функции по обеспечению исполнения иными участниками административных правоотношений общеобязательных установлений и правил поведения, предусмотренных законами и иными нормативными правовыми актами. Муниципальных должностных лиц в зависимости от характера замещаемой должности для реализации административных полномочий предлагается подразделить на следующие подвиды: 1) лица, замещающие муниципальные должности; 2) лица, замещающие должности муниципальной службы; 3) иные муниципальные должностные лица. Частным должностным лицом, по мнению автора, является гражданин Российской Федерации или гражданин иностранного государства, замещающий по основаниям и в порядке, установленным федеральным законодательством и законодательством субъекта Российской Федерации, должность для реализации административных полномочий негосударственной и немуниципальной коммерческой или некоммерческой организации, а также лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, действующее в административных правоотношениях с другими, в том числе не подчиненными ему организационно субъектами от имени этой организации, или лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, выпол-
няющий собственные функции по обеспечению исполнения иными участниками административных правоотношений общеобязательных установлений и правил поведения, предусмотренных законами и иными нормативными правовыми актами. Частные должностные лица в зависимости от характера замещаемой должности подразделяются в работе на следующие подвиды: 1) частные должностные лица коммерческих организаций; 2) частные должностные лица некоммерческих организаций; 3) иные частные должностные лица.
Во втором параграфе «Понятие и структура административно-правового статуса должностных лиц» устанавливаются место и роль должностного лица в современной системе административных правоотношений при помощи таких специальных категории, как «должность должностного лица» и «административно-правовой статус должностного лица».
По мнению диссертанта, в системе административных правоотношений должность должностного лица, с одной стороны, является предпосылкой оформления административно-правового правового статуса данного лица. С другой стороны, должность должностного лица конкретизирует и детализирует отдельные элементы административно-правового статуса должностного лица применительно к конкретной должности данного лица. Административно-правовое содержание всякой должности должностного лица определяют ее нормативно зафиксированные функциональные особенности (наименование должности, квалификационный разряд, группа, категория и др.), обусловленные полномочиями по обеспечению исполнения общеобязательных установлений и правил поведения государственного органа, органа местного самоуправления, коммерческой или некоммерческой организации, а также лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица.
Административно-правовой статус должностного лица в работе рассматривается в качестве урегулированного административно-правовыми нормами положения (места и роли) данного лица по отношению к иным персонально не определенным участникам административных правоотношений. При таком подходе в работе выделяется следующий ряд элементов, составляющих, по мнению автора, основу административно-правового статуса должностного лица: 1) административная правосубъектность должностного лица;
2) административно-правовая подведомственность должностного лица;
3) служебная зависимость (организационная подчиненность) должностного лица; 4) административно-правовые принципы, установленные для должностного лица; 5) административно-правовые функции должностного лица; 6) меры административно-правового поведения должностного лица; 7) административно-правовые требования, установленные для должностного лица; 8) административно-правовые стимулы, установленные для должностного лица; 9) меры административно-правового принуждения, применяемые к должностному лицу; 10) меры дисциплинарного принуждения, применяемые к должностному лицу.
Приведенные выше понятие и структура административно-правового статуса должностного лица, а также функциональные особенности должности
должностного лица, определяющие в совокупности место и роль должностного лица в системе административных правоотношений, с нашей точки зрения, могут и должны быть унифицированы в нормах законодательства, регулирующего административно-правовой статус должностного лица.
В третьем параграфе «Законодательство, регулирующее административно-правовой статус должностных лиц: понятие, структура, проблемы систематизации» диссертант оценивает состояние действующего административного законодательства и делает вывод о том, что в настоящее время можно говорить о сформировавшемся массиве несистематизированного законодательства, регулирующего административно-правовой статус должностного лица как субъекта современной системы административных правоотношений. Сопоставимо с функциональными особенностями должности должностного лица в качестве составных частей данного законодательства автор выделяет: 1) законодательство, регулирующее административно-правовой статус государственных должностных лиц; 2) законодательство, регулирующее административно-правовой статус муниципальных должностных лиц; 3) законодательство, регулирующее административно-правовой статус частных должностных лиц.
С точки зрения диссертанта, законодательство, регулирующее административно-правовой статус государственных должностных лиц, состоит из федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, определяющих место и роль в системе административных правоотношений должностных лиц, призванных реализовать административные полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, а также государственных коммерческих и некоммерческих организаций. Законодательство, регулирующее административно-правовой статус муниципальных должностных лиц, образуют федеральные законы и иные нормативные правовые акта Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые субъектов Российской Федерации, муниципальные нормативные правовые акты, определяющие место и роль в системе административных правоотношений должностных лиц, призванных реализовать административные полномочия муниципального образования, органов местного самоуправления, а также муниципальных коммерческих и некоммерческих организаций. Законодательство, регулирующее административно-правовой статус частных должностных лиц, на наш взгляд, составляют федеральные законы и иные нормативные правовые акта Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые субъектов Российской Федерации, муниципальные нормативные правовые акты, определяющие место и роль в системе административных правоотношений должностных лиц, призванных реализовать административные полномочия лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, а также административные полномочия негосударственных и немуниципальных организаций.
Выделенные составные части законодательства, регулирующего административно-правовой статус должностного лица, до настоящего времени не приведены в единую систему. Нормы, формально определяющие структуру административно-правового статуса выделенных должностных лиц, как правило, не унифицированы. При этом в целом ряде нормативных правовых актов, можно обнаружить несистематизированные нормы, которые регулируют содержание отдельных элементов административно-правового статуса сразу нескольких видов должностных лиц. С позиции проводимого исследования составные части законодательства, регулирующего административно-правовой статус должностного лица, могут и должны быть систематизированы, а нормы, определяющие структуру и содержание основных элементов административно-правового статуса должностных лиц, могут и должны быть унифицированы. В настоящее время в большей степени сформирован и, следовательно, подготовлен к проведению предлагаемой систематизации и унификации массив законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих административно-правовой статус государственных должностных лиц. В связи с этим особый интерес представляет разработка научно обоснованной концепции систематизации и унификации административного законодательства, регулирующего статус государственных должностных лиц. Данная концепция может составить правовой фундамент систематизации и унификации административного законодательства, регулирующего статус муниципальных и частных должностных лиц.
Основные направления концепции систематизации и унификации административного законодательства, регулирующего статус государственных должностных лиц, по нашему мнению, предопределяют особенности административно-правового статуса отдельных видов государственных должностных лиц: 1)лиц, замещающих государственные должности; 2) лиц, замещающих должности государственной службы; 3) иные государственные должностные лица. С позиции изложенного соискатель предлагает акцентировать дальнейшее исследование на содержании административно-правового статуса лиц, замещающих государственные должности, и лиц, замещающих должности государственной службы, а также содержании административно-правового статуса иных государственных должностных лиц.
Вторая глава «Особенности административно-правового статуса государственных должностных лиц» состоит из трех параграфов, в которых, учитывая достигнутый уровень российского законодательства, сделан акцент на оценке содержания элементов, составляющих основу административно-правового статуса государственных должностных лиц.
В первом параграфе «Особенности административно-правового статуса лиц, замещающих государственные должности» в результате анализа специальной литературы, а также норм федерального законодательства, определяющих содержание правового статуса лиц, замещающих государственные должности, соискатель делает вывод о том, что структура и содержание их административно-правового статуса неразрывно связаны с непосредственной реа-
лизацией административных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, высших органов государственной власти. С позиции изложенного в работе сформулировано определение должностного лица, замещающего государственную должность, как субъекта современной системы административных правоотношений и выделены его характерные административно-правовые признаки. Под должностным лицом, замещающим государственную должность, диссертант предлагает понимать гражданина Российской Федерации, который замещает по основаниям и в порядке, установленным Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, а также конституциями, уставами или законами субъектов РФ должность для непосредственного исполнения административных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ и выполняет в целях осуществления государственных функций собственные внутриорганизацион-ные и (или) внешневластные административно-правовые функции. На основании сформулированной дефиниции автор выделяет два основных вида должностных лиц, замещающих государственные должности: 1) лица, замещающие государственные должности Российской Федерации; 2) лица, замещающие государственные должности субъекта Российской Федерации. В результате анализа норм действующего российского государства автор делает вывод, что элементы, составляющие основу административно-правового статуса лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, а также лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, до настоящего времени урегулированы фрагментарно при помощи несистематизированных нормативных правовых актов. С точки зрения соискателя, основные элементы административно-правового статуса лиц, замещающих государственные должности, должны быть детализированы и конкретизированы в нормах федерального законодательства сопоставимо с административными полномочиями Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и высших государственных органов во взаимосвязи с элементами административно-правового статуса лиц, замещающих должности государственной службы.
Во втором параграфе «Особенности административно-правового статуса государственных служащих» из анализа норм законодательства, регулирующего вопросы государственной службы, соискатель делает вывод о том, что структура и содержание административно-правового статуса государственного служащего в Российской Федерации неразрывно связаны с обеспечением исполнения административных полномочий Российской Федерации, субъекта Российской федерации, государственного органа, лица, замещающего государственную должность, а также с обеспечением исполнения административных полномочий государственных учреждений и организаций, выполняющих военные и правоохранительные функции. С позиции изложенного в работе сформулировано определение должностного лица, замещающего должность государственной службы, как субъекта современной системы административных правоотношений и выделены его характерные административно-правовые при-
знаки. Должностное лицо, замещающее должность государственной службы, как субъект современной системы административных правоотношений, по мнению диссертанта, - это гражданин Российской Федерации или иностранный гражданин, осуществляющий за денежное содержание (довольствие и(или) вознаграждение), выплачиваемое за счет государственного бюджета, профессиональную служебную деятельность на должностях государственной службы, которые учреждаются федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, законами или иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в государственных органах, их территориальных органах, структурных подразделениях и представительствах, а также в государственных учреждениях и организациях, выполняющих военные и правоохранительные функции, для обеспечения исполнения административных полномочий: Российской Федерации или субъекта Российской Федерации, федерального государственного органа или государственного органа субъекта Российской Федерации, лица, замещающего государственную должность Российской Федерации, или лица, замещающего государственную должность субъекта Российской Федерации. На основании сформулированного определения сопоставимо с проведенным ранее ранжированием лиц, замещающих государственные должности, соискатель выделяет в системе административных правоотношений два основных вида лиц, замещающих должности государственной службы: 1) лицо, замещающее должность федеральной государственной службы; 2) лицо, замещающее должность государственной службы субъекта Российской Федерации. Обобщая результаты анализа правового регулирования структуры и содержания административно-правового статуса лиц, замещающих должности государственной службы, автор делает вывод о том, что в настоящее время насущно назрела необходимость формирования единой системы элементов, составляющих основу административно-правового статуса лиц, замещающих должности государственной службы. По мнению соискателя, в качестве средств систематизации элементов, составляющих основу административно-правового статуса лиц, замещающих должности государственной службы, целесообразно использовать действующие федеральные законы «О системе государственной службы Российской Федерации», «О государственной гражданской службе Российской Федерации», законодательство об административных правонарушениях, указы Президента Российской Федерации и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, должностные регламенты государственных служащих, а также разработать и принять федеральный закон «О правоохранительной службе Российской Федерации». В нормах ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» автор предлагает закрепить: 1) единообразную процедуру вступления в должность государственной службы и освобождения от данной должности, которая позволила бы точно определить пределы административной правосубъектности данного должностного лица; 2) исходные начала правового регулирования: а) принципов и требований, предъявляемых к лицам, замещающим должности государственной службы, подразделив их на основные (универсальные) и специальные (принципы и требования гражданской
службы, принципы и требования правоохранительной службы, принципы и требования военной службы); б) служебной зависимости лиц, замещающих должности федеральной государственной службы и государственной службы субъектов РФ; в) административно-правовых функций лиц, замещающих должности гражданской службы, военной службы и правоохранительной службы, подразделив их на два вида: типизированные (установленные законом), специальные (предусмотренные в должностных регламентах). В нормах федерального закона «О правоохранительной службе Российской Федерации» соискатель считает необходимым закрепить перечни: принципов правоохранительной службы; основных мер дисциплинарного принуждения, предусмотренных для лиц, замещающих должности правоохранительной службы; основных гарантий и льгот, предусмотренных для лиц, замещающих должности правоохранительной службы; административно-правовых требований, предъявляемых к лицам, замещающим должности правоохранительной службы; основных административных прав, обязанностей и полномочия лиц, замещающих должности правоохранительной службы; типизированных административно-правовых функций лиц, замещающих должности правоохранительной службы. В нормах законодательства об административных правонарушениях автор считает необходимым расширение перечня составов должностных административных правонарушений, совершаемых государственными служащими. В указах Президента Российской Федерации и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, по мнению диссертанта, представляется обоснованным разделить административно-правовую подведомственность между лицами, замещающими должности правоохранительной службы, и лицами, замещающими должности государственной гражданской службы. В должностных регламентах автор предлагает определять административно-правовую подведомственность и закреплять специальные административно-правовые функции лиц, замещающих должности государственной службы в конкретных государственных органах, их структурных подразделениях, территориальных органах и представительствах.
В третьем параграфе «Особенности административно-правового статуса иных государственных должностных лиц» с позиции проводимого исследования и анализа сформировавшегося российского законодательства под иными государственными должностными лицами автор предлагает понимать граждан Российской Федерации, осуществляющих за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет государственного бюджета и(или) внебюджетных средств, на должностях, учреждаемых Российской Федерацией или субъектом Российской Федерации для непосредственного исполнения или обеспечения исполнения административных полномочий государственного предприятия или государственного учреждения, не выполняющего правоохранительных функций. По мнению соискателя, данная категория государственных должностных лиц должна рассматриваться во взаимосвязи с должностными лицами, замещающими государственные должности, и должностными лицами, замещающими должности государственной службы. С позиции изложенного иные государ-
ственные должностные лица в работе разделены на два основных вида: 1)руководители государственных предприятий и учреждений- лица, замещающие должности, которые учреждаются для непосредственного исполнения административных полномочий государственного унитарного предприятия или государственного учреждения, не выполняющего военные или правоохранительные функции; 2) вспомогательный административный персонал государственных предприятий и учреждений - лица, замещающие должности, учреждаемые для обеспечения исполнения административных полномочий государственного предприятия или государственного учреждения, не выполняющего военные или правоохранительные функции. До настоящего времени элементы, составляющие основу административно-правового статуса руководителей и вспомогательного административного персонала государственных предприятий и учреждений, в нормах действующего российского законодательства формально не определены и, как следствие, не систематизированы. Содержание указанных элементов определяется широким кругом федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также уставами государственных предприятий и государственных учреждений, утверждаемыми компетентными государственными органами и их должностными лицами. При таком состоянии действующего законодательства автор определяет некоторые фрагментарно урегулированные элементы, составляющие основу административно-правового статуса руководителей государственных предприятий, а также руководителей некоторых государственных учреждений. В результате проведенного анализа диссертант делает вывод, что элементы, составляющие основу административно-правового статуса руководителей и вспомогательного административного персонала государственных предприятий и учреждений, в настоящее время насущно требуют проведение комплексной систематизации во взаимосвязи с элементами, составляющими основу административно-правового статуса лиц, замещающих должности государственной службы, а также с элементами, составляющими основу административно-правового статуса лиц, замещающих государственные должности. Средством проведения такой комплексной систематизации, по мнению соискателя, может выступить федеральный закон «Об основах административно-правового статуса государственных должностных лиц». Указанный федеральный закон позволит: 1) установить взаимосвязь государственного должностного лица с административными полномочиями Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, государственных предприятий и государственных учреждений; 2) определить унифицированные элементы, составляющие основу административно-правового статуса государственного должностного лица; 3) сформировать единый реестр государственных должностных лиц. Предлагаемый федеральный закон может иметь следующую структуру: а) вводная часть (обоснование необходимости принятия закона); б) глава «Общие начала законодательства, регулирующего административно-правовой ста-
туе государственного должностного лица в Российской Федерации»; в) глава «Система государственных должностных лиц в Российской Федерации»; г) глава «Административно-правовой статус государственного должностного лица в Российской Федерации»; д) глава «Должность государственного должностного лица в Российской Федерации»; е) глава «Заключительные и переходные положения». В главе «Общие начала законодательства, регулирующего административно-правовой статус государственного должностного лица в Российской Федерации» представляется целесообразным: определить круг регулируемых отношений, закрепить основные понятия, используемые в законе, установить структуру и принципы законодательства, регулирующего административно-правовой статус должностных лиц в Российской Федерации, разграничить предметы ведения и полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в области регулирования административно-правового статуса должностных лиц. В главе «Система государственных должностных лиц в Российской Федерации» предлагается сопоставимо с административными полномочиями Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, государственных органов, государственных учреждений и предприятий объединить в единую систему три основных вида государственных должностных лиц (лица, замещающие государственные должности, лица, замещающие должности государственной службы, иные государственные должностные лица). В главе «Административно-правовой статус государственного должностного лица в Российской Федерации» представляется необходимым раскрыть понятие административно-правового статуса государственного должностного лица, установить систему унифицированных элементов, составляющих основу административно-правового статуса лиц, замещающих государственные должности, лиц, замещающих должности государственной службы, а также лиц, замещающих должности руководителей и вспомогательного административного персонала государственных предприятий и учреждений, не выполняющих военные или правоохранительные функции. В главе «Должность государственного должностного лица в Российской Федерации» целесообразно определить социальное значение должности государственного должностного лица и установить общий порядок формирования единого реестра государственных должностей, должностей государственной службы, должностей руководителей и административно-вспомогательного персонала государственных учреждений и организаций, не выполняющих военные или правоохранительные функции. В главе «Заключительные и переходные положения» представляется необходимым определить порядок введения в действие закона, регламентировать вопросы приведения действующих федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, а также подзаконных нормативных правовых актов, принятых по вопросам регулирования статуса государственных должностных лиц.
В заключении сформулированы основные выводы и предложения соискателя по рассмотренным в диссертационном исследовании проблемам.
По теме диссертационного исследования автором опубликованы следующие научные работы:
Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации для публикации научных результатов диссертационных исследований:
1. Понятие, место и роль должностного лица в системе административных правоотношений [Текст] / А. А. Аникитин // Закон и право. - 2008. - № 6. -С. 69-71 (0,3 пл.).
Работы, опубликованные в иных изданиях:
2. К вопросу о понятии должностного лица как специального субъекта правоотношений [Текст] / А. А. Аникитин// Вестник Вятского государственного гуманитарного университета. - 2006. - № 15. - С. 137-139 (0,2 пл.).
3. Должностные лица как субъекты административных правоотношений [Текст] / А. А. Аникитин // Актуальные проблемы юридической науки и правоприменительной практики: сборник научных трудов по материалам 5-й международной научно-практической конференции. Ч. 1,- Киров, 2006.- С. 189195 (0,4 пл.).
4. К вопросу о понятии и видах должностных лиц в административном праве [Текст] / А. А. Аникитин // Вестник Евразийской академии административных наук. - 2007. - № 1. - С. 59-63 (0,4 п.л).
5. Должностные лица в административных правоотношениях: понятие и виды [Текст] / П. И. Кононов, А. А. Аникитин // Полицейское право. - 2007. -№ 1.-С. 17-21 (0,5 пл.).
6. Понятие и виды должностных лиц как субъектов административных правоотношений [Текст] / А. А. Аникитин // Российское право: история, современность и перспективы: сборник материалов 4-й межрегиональной научно-практической конференции. - Киров, 2007. - С. 101-106 (0,3 пл.).
7. Должностные лица: основы правового статуса [Текст] / А. А. Аникитин // Актуальные проблемы юридической науки и правоприменительной практики: сборник научных трудов по материалам 6-й международной научно-практической конференции. Ч. 1. - Киров, 2007. - С. 114-121 (0,3 пл.).
8. Понятие и структура административно-правового статуса должностного лица [Текст] / А. А. Аникитин // Право и практика: научные труды Кировского института Московской государственной юридической академии. - 2008. -№5.-С. 51-55(0,3 пл.).
9. Административное право России [Текст]: учебник / колл. авт. П. И. Кононов, В. Я. Кикоть, И. Ш. Килясханов, А. А. Аникитин; под ред. П. И. Кононова, В. Я. Кикотя, И. Ш. Килясханова. - М.: Юнити. Закон и право, 2008. - С. 95-104 (35/0,3 п.л)
АННОТАЦИЯ
В диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук на тему: «Административно-правовой статус должностных лиц» на основе современного российского законодательства рассматриваются общее понятие должностного лица как субъекта административных правоотношений, анализируются понятие и элементы его административно-правового статуса, выделяются виды должностных лиц по различным критериям. Более подробно в диссертации исследуются особенности административно-правового статуса государственных должностных лиц в Российской Федерации. Автором формулируются предложения по систематизации на федеральном уровне правовых норм, регламентирующих административно-правовой статус должностных лиц.
ANNOTATION
The dissertation for the Degree of Candidate of Law titled "Administrative legal status of officials" considers on the basis of the current Russian legislation a general notion of an official as a subject of administrative relations, analyzes the conception and elements of his administrative legal status, distinguishes types of officials according to different criteria. The dissertation examines in detail peculiarities of administrative legal status of state officials in Russian Federation. The author introduces suggestions concerning making the legal norms regulating administrative legal status of officials more systematic on federal level.
Отпечатано в типографии «АРБАТ» Адрес: г. Москва, ул. Поварская, д. 8/1, стр.2 Подписано в печать 07.04.2009. Объем 1.35 п.л. Формат 60x90/16. Тираж 100 экз. Заказ № 47
