Административно-правовые основы социальной поддержки граждан

Стахова, Анна Андреевна

Административно-правовые основы социальной поддержки граждантекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Административно-правовые основы социальной поддержки граждан»

На правах рукописи

Стахова Анна Андреевна

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ ГРАЖДАН: ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ

12 00 14 - административное право, финансовое право, информационное право

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

□030Т0054

Ростов-на-Дону - 2007

003070054

Работа выполнена в Адыгейском филиале Московского открытого социального университета

Научный руководитель: кандидат юридических наук, доцент

Шепелева Аполлинария Александровна

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

Позднышов Алексей Николаевич; кандидат юридических наук Соловьева Ольга Михайловна

Ведущая организация: Краснодарский университет МВД России

Защита диссертации состоится 25 мая 2007 года в 14 00 часов на заседании диссертационного совета Д 203 011.03 при Ростовском юридическом институте МВД России по адресу 344015, г Ростов-на-Дону, ул Маршала Еременко, 83, ауд 502

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Ростовского юридического института МВД России.

Автореферат разослан 23 апреля 2007 года

Ученый секретарь

диссертационного совета

О.В. Айвазова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность исследования. Проводимая административная реформа не могла не затронуть и социальную сферу как наиболее подверженную в настоящее время изменениям, которые воплощаются достаточно болезненно, отражаясь в конечном счете на жизни каждого человека Полагаем, одной из задач данной реформы является обеспечение адресной помощи гражданам от государства Для реализации этой задачи необходимо, в первую очередь, организовать деятельность органов исполнительной власти, в компетенции которых находятся вопросы социальной сферы, в частности, социальной поддержки, таким образом, чтобы обеспечить эффективность их функционирования

Сложность решения данной проблемы состоит в недостаточной правовой регламентации непосредственных условий предоставления мер социальной поддержки гражданам Неоднородность применения терминов «социальная поддержка», «льгота», «компенсация», «возмещение вреда» самим законодателем только усложняет проблему совершенствования государственного управления этими процессами Данный негативный фактор не может положительно сказываться и на правоприменительной практике, страдающей от несовершенства законодательства в этой сфере, которое в результате отражается на каждом гражданине, имеющем право на социальную поддержку

Анализ норм законодательства о социальном обеспечении позволяет сказать о преимущественном использовании законодателем дефиниции «социальная поддержка» в отношении граждан, нуждающихся в помощи государства Поэтому в настоящее время уже можно говорить о наметившейся тенденции к унификации терминологии в этой области законодательства Представляется, указанная тенденция вполне могла бы повлиять и на выработку единого подхода к разграничению компетенции органов исполнительной власти, реализующих меры социальной поддержки

Безусловно, специфика законодательства о социальной поддержке граждан осложняется и наличием массива нормативных правовых актов субъектов РФ При этом их содержание, как правило, зависит от наличия денежных средств в бюджете субъекта РФ Предоставляя ту или иную меру социальной поддержки гражданам, субъект РФ, очевидно, стремится к

уменьшению расходной части своего бюджета Такое обстоятельство не может не повлиять не только на количество и содержание мер социальной поддержки гражданам, но и на порядок и условия их предоставления

Таким образом, выбранная для исследования тема представляет несомненный интерес как в теоретическом, так и в практическом плане

Степень научной разработанности темы. Очевидно, что поставленные в диссертации вопросы, не могут быть раскрыты без обращения к положениям административного права, имеющим общетеоретическое значение и отраженным в работах В Б Аверьянова, В Г Афанасьева, Д Н Бахраха, В Г Вишнякова, Ю М Козлова, Б М Лазарева, Г И Петрова, Ю А Тихомирова, В А Юсупова, А Ю Якимова и др

Исследование различных аспектов данной темы невозможно без обращения к истокам права социального обеспечения Современные основы этой отрасли права сформированы во многом благодаря фундаментальным трудам В С Андреева, М Л Захарова, В И Ивановой, Р 3 Лившица, А С Пашкова, Э Г Тучковой, В Ш Шайхатдинова Анализ различных аспектов социальной поддержки граждан невозможен и без обращения к работам Е Г Азаровой, К С Батыгина, М О Буяновой, 3 А Кондратьевой, Е Е Мачульской, А Г Чепурного

Немало ценного содержится в работах Г Вольман, Т Н Мацонашвили, Л А Зубченко, посвященных социальной политике и реализации мер социальной поддержки в зарубежных странах

Вопросы льготной политики государства нашли свое отражение в работах таких видных теоретиков права, как В М Баранов, Н В Витрук, А В Малько

В то же время следует признать, что комплексный анализ социальной поддержки граждан, порядка, условий предоставления им мер социальной поддержки, а также системы органов исполнительной власти, реализующих данные меры, разграничение их компетенции, так и не был проведен Возможно, одной из причин является относительная новизна института социальной поддержки не только в административном праве, но и в праве социального обеспечения Тем не менее, полагаем, эти вопросы заслуживают самого тщательного изучения со стороны научных и практических работников, так как от их решения в целом зависит эффект от деятельности органов исполнительной власти

Настоящее исследование представляет собой попытку комплексного изучения административно-правовых основ социальной поддержки граждан в его современном содержании, а также анализа перспектив развития

Объектом диссертационного исследования являются урегулированные правом взаимоотношения органов, реализующих меры социальной поддержки гражданам, а также отношения, возникающие между этими органами и гражданами в связи с предоставлением последним мер социальной поддержки

Предметом диссертационного исследования выступают нормативно-правовые акты и реальные правоотношения, регламентирующие предоставление мер социальной поддержки гражданам, а также практика органов исполнительной власти Краснодарского края

Целью диссертационного исследования является комплексное изучение правовой природы социальной поддержки граждан, состояние и перспектив развития нормативно-правового регулирования в сфере социальной поддержки граждан, детальный анализ правового статуса федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, реализующих меры социальной поддержки граждан, обобщение имеющихся научных сведений и результатов практики органов исполнительной власти Краснодарского края и выработка на их основе научно-практических предложений и рекомендаций по совершенствованию ее правового регулирования, устранению имеющихся пробелов и коллизий, а также определению направлений его дальнейшего развития

Для достижения данной цели в диссертации предполагается решение следующих задач исследования:

- провести теоретический анализ понятия «социальная поддержка», правовых категорий «льгота», «гарантия», «социальное обеспечение», «социальная защита»,

- охарактеризовать социальную поддержку граждан как один из видов социального обеспечения,

- определить состояние и перспективы развития нормативно-правового регулирования в сфере социальной поддержки граждан,

выявить необходимость разработки и принятия единых государственных социальных стандартов социальной поддержки граждан,

- рассмотреть систему и структуру органов исполнительной власти, реализующих меры социальной поддержки граждан,

исследовать правовой статус органов, реализующих меры социальной поддержки граждан,

проанализировать практику органов исполнительной власти Краснодарского края в сфере социальной поддержки граждан,

- разработать и обосновать предложения по совершенствованию компетенции органов, реализующих меры социальной поддержки граждан

Методологическую основу диссертационного исследования составляют методы и приемы научного познания Основу исследования определили общенаучные (диалектико-материалистический, системный, функциональный, метод анализа, синтеза) и специальные (сравнительно-правовой, нормативно-логический, историко-юридический, структурно-функциональный, статистический и другие) методы познания

Применение названных методов позволило провести комплексное изучение административно-правовых основ социальной поддержки граждан, выработать отдельные предложения и рекомендации по совершенствованию регламентирующих его норм Методологической основой для выработки понятий послужили законы формальной логики и правила лингвистики

Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации и действующее законодательство в сфере социальной поддержки граждан, а также отдельные международные нормативные правовые акты по теме исследования

Эмпирическую базу исследования составили материалы опубликованной судебной практики Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, а также материалы практики органов исполнительной власти Краснодарского края

Научная новизна исследования и основные положения, выносимые на защиту. Научная новизна исследования заключается в том, что диссертация представляет собой комплексное изучение на монографическом уровне административно-правовых основ социальной поддержки граждан, основанное на анализе новейшего российского законодательства и практики его применения

Наиболее существенными теоретическими положениями, выносимыми на защиту, являются

1 Анализ состояния социальной политики России позволяет рассматривать социальную поддержку в двух аспектах широком и узком Социальная поддержка в широком смысле слова - это форма выражения социальной политики государства, направленная на оказание социальной помощи нуждающимся гражданам В свою очередь, целью социальной поддержки граждан является претворение в жизнь социальной политики государства

Узкий смысл социальной поддержки граждан означает обеспечение граждан за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта РФ, построенное на перераспределении части средств имущих в пользу малоимущих или неимущих слоев населения в целях оказания последним помощи Мерой социальной поддержки является вид помощи, оказываемый государством таким категориям граждан

2 Автор утверждает, что законодательство в сфере социальной поддержки граждан — это система иерархически связанных нормативных правовых актов Российской Федерации и ее субъектов, содержащих нормы, направленные на реализацию в отношении граждан мер социальной поддержки

В диссертации предлагается трактовать законодательство в сфере социального обеспечения в широком смысле слова, включая не только законы, но и иные нормативные правовые акты Поскольку Правовое регулирование отношений в сфере социальной поддержки граждан не может быть осуществлено исключительно законами Они, несомненно, занимают центральное место в институте социальной поддержки граждан Они составляют основу, костяк данного правового института Однако динамика общественного развития порождает и необходимость быстрой ответной реакции со стороны государства Мобильность правового регулирования должны обеспечить дополнительные нормативные правовые акты органов исполнительной власти

Многообразие мер социальной поддержки граждан, которые могут быть установлены на уровне России и субъекта РФ и реализация которых обеспечивается административно-правовыми нормами, объясняет многообразие актов, в которых эти нормы содержатся

3 Диссертант предлагает провести в несколько этапов систематизацию всех норм о социальной поддержке граждан Формой систематизации должна быть кодификация На первом этапе необходима утвердить Концепцию

социального государства Итогом второго этапа явилось бы принятие Федерального закона «О государственных социальных стандартах», необходимого в целях унификации понятийного аппарата законодательства о социальной поддержке населения На третьем этапе следует систематизировать региональное законодательство В результате кодификации автор обосновывает целесообразность принятия Социального кодекса РФ

4 Автором предполагается для исключения дублирования полномочий органов исполнительной власти в субъектах РФ (в частности, в Краснодарском крае), реализующих меры социальной поддержки граждан, признание нецелесообразности функционирования территориальных органов департамента социальной защиты населения Краснодарского края -управлений социальной защиты населения департамента социальной защиты населения Краснодарского края в муниципальных образованиях Краснодарского края

5 В диссертации отмечается, что во всех положениях о федеральных органах исполнительной власти, реализующих меры социальной поддержки граждан, не закреплены элементы целевого блока их правового статуса Для устранения этого существенного недостатка необходимо определить в указанный положениях цели, задачи и функции соответствующего органа

6 Автор, проанализировав цели, задачи и функции Федеральной службы по труду и занятости, аргументирует необходимость исключения из числа функций данного органа функции организации и оказания государственных услуг в сфере содействия занятости населения и защиты от безработицы, трудовой миграции и урегулирования коллективных трудовых споров, в том числе обеспечение социальной поддержки граждан Причину диссертант видит в противоречии слияния этих функций в одном органе сущности федеральной службы и федерального агенства

7 Анализ положений о федеральных органах исполнительной власти, реализующих меры социальной поддержки граждан, показывает, что в них отсутствует закрепление обязанностей органа Для устранения неоднородных толкований о наличии или отсутствии обязанностей у органа власти автор предлагает принять Федеральный закон, в котором бы детально регламентировалась структура Положений о федеральных органах исполнительной власти (федеральных министерств, федеральных служб, федеральных агенств) и их структурных подразделений, в том числе и для

органов, реализующих меры социальной поддержки граждан В противном случае такая ситуация, когда одно положение имеет структуру, отличную от другого положения, при наличии разночтения терминов, будет иметь место всегда

8 В диссертации обосновывается предложение о передаче полномочий по реализации мер социальной поддержки гражданам, социальная поддержка которых установлена федеральным законодательством, территориальному органу Федерального агенства по здравоохранению и социальному развитию

9 В работе предлагается на федеральном уровне установить перечень органов исполнительной власти, которые субъект РФ обязан образовать в силу требования федерального законодательства К таковым следует также отнести и органы исполнительной власти, реализующие меры социальной поддержки граждан

10 В диссертации обосновывается нецелесообразность передачи отдельных вопросов в сфере социальной поддержки граждан в ведение субъекта РФ

10 1 Не может каждый субъект РФ решать самостоятельно вопрос о порядке и условиях, при которых тому или иному гражданину может присваиваться звание ветерана труда Поэтому необходимо оставить разработку порядка и условий присвоения данного звания и минимальный набор мер социальной поддержки на федеральном уровне, а субъектам РФ предоставить право установления дополнительных мер социальной поддержки за счет средств бюджета субъекта РФ

10 2 Аргументируется необходимость передачи в компетенцию территориального органа Федерального агенства по здравоохранению и социальному развитию РФ функции по реализации мер социальной поддержки труженикам тыла

Научная обоснованность и достоверность полученных результатов, выводов и предложений автора обеспечиваются комплексным характером проведенного исследования, использованием специальной научной литературы по административному праву и праву социального обеспечения, материалов практики органов исполнительной власти Краснодарского края, личным опытом многолетней практической работы в департаменте социальной защиты населения Краснодарского края

Научная и практическая значимость диссертации Научная значимость диссертации заключается в том, что дается развернутый научный

анализ административно-правовых основ социальной поддержки граждан Выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, обобщают и дополняют научные знания об правовой природе социальной поддержки граждан, а также о правовом статусе органов, реализующих меры социальной поддержки граждан

Сформулированные в диссертации практические предложения направлены на совершенствование законодательства о социальной поддержке граждан и могут быть использованы в учебном процессе в ходе преподавания административного права, права социального обеспечения, в практической деятельности органов исполнительной власти, реализующих меры социальной поддержки граждан, а также могут быть полезны при подготовке Федерального закона «О государственных социальных стандартах»

Апробация результатов исследования Диссертация подготовлена на кафедре государственно-правовых дисциплин Адыгейского филиала Московского открытого социального университета, где проводилось ее рецензирование и обсуждение Основные положения работы, выводы, научно-практические предложения внедрены в учебный процесс и используются при чтении лекций, проведении практических занятий по курсу «Административное право» Результаты теоретических исследований диссертанта и предложения по совершенствованию правоприменительной деятельности в сфере социальной поддержки граждан внедрены в практику работы департамента социальной защиты населения Краснодарского края По теме диссертации опубликовано 5 работ

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих в себя 5 параграфов, последовательно раскрывающих тему диссертации, заключения и библиографии

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, раскрывается степень ее научной разработанности, определяются объект, предмет, цели и задачи исследования, излагаются его методологическая и эмпирическая база, формулируются основные положения, выносимые на защиту, раскрывается научная новизна, теоретическая и практическая значимость, приводятся сведения об апробации результатов работы

Первая глава «Социальная поддержка граясдап как объект административно-правового регулирования» состоит из трех параграфов

В первом параграфе рассматривается правовая природа социальной поддержки граждан. При этом отмечается, что в соответствии со ст 7 Конституции РФ Российская Федерация является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека С помощью социальной политики реализуется одна из важнейших функций государства - социальная В силу взаимозависимости политики и экономики можно с уверенностью сказать, что эффективность социальной политики государства предопределяется ростом его экономики Полагаем, социальная политика государства должна быть направлена на сбалансирование экономических и социальных интересов государства для обеспечения его экономического роста

Анализ состояния социальной политики России позволяет рассматривать социальную поддержку в двух аспектах широком и узком Социальная поддержка в широком смысле слова - это форма выражения социальной политики государства, направленная на оказание социальной помощи нуждающимся гражданам В свою очередь, целью социальной поддержки граждан является претворение в жизнь социальной политики государства

Узкий смысл социальной поддержки граждан требует дополнительного исследования В настоящее время законодатель закрепляет определение данному термину только применительно к гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС Социальная поддержка этих граждан понимается как система мер, обеспечивающая социальные гарантии гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС

В то же время, вводя новый термин в оборот, законодатель не потрудился определиться с его значением Исследование показало, что в одних случаях он указывает на замену льгот и компенсаций мерами социальной поддержки, в других — он заменяет только термин «льготы» мерами социальной поддержки, в третьей ситуации под мерами социальной поддержки понимаются «социальные гарантии» При этом заметим, что в одном и том же нормативным правовом акте законодатель называет мерами социальной поддержки

компенсации и льготы, в последующем заменяя льготы словами «возмещение вреда и меры социальной поддержки» В результате можно сделать вывод о недоработке законодательства в части определения термина «социальная поддержка» и ее мер

Исследование норм международного права позволяет утверждать, что социальная поддержка как термин не используется в основных международных нормативных актах Но тем не менее в них прослеживается закрепление отдельных мер социальной поддержки в качестве видов социального обеспечения

В то же время проведенный анализ показывает, что правовая природа социальной поддержки граждан заключается в соблюдении принципа солидарности граждан и поколений и основана на перераспределении части средств имущих в пользу малоимущих или неимущих слоев населения

На наш взгляд, сущность социальной поддержки заключается в оказании государством помощи отдельным категориям граждан Социальная поддержка граждан является частью их социального обеспечения, наряду с пенсионным обеспечением или обеспечением пособиями, поскольку, по сути, социальная поддержка - это социальная помощь

Таким образом, в узком смысле социальная поддержка означает обеспечение граждан за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта РФ, построенное на перераспределении части средств имущих в пользу малоимущих или неимущих слоев населения в целях оказания последним помощи Мерой социальной поддержки является вид помощи, оказываемый государством таким категориям граждан

Во втором параграфе оцениваются состояние и перспективы развития нормативно-правового регулирования в сфере социальной поддержки граждан.

Неопределенность законодателя по вопросу о понятии «законодательство» никак не может положительно сказываться ни на развитие отечественной юриспруденции, ни на практике правоприменения Поэтому автор солидарен с учеными, выдвигающими предложение о необходимости единообразного нормативного закрепления понятия «законодательство», например, в Федеральном законе «О нормативных правовых актах»

На наш взгляд, понятие «законодательство» правильнее было бы толковать именно в широком смысле слова В пользу данного утверждения выступает положение о взаимосвязи права как системы общеобязательных, формально определенных правил поведения, и законодательства как системы нормативных правовых актов Общепризнанно, что эти два понятия соотносятся как содержание (право) и форма (законодательство) Поэтому в целях настоящего исследования законодательство в сфере социальной поддержки граждан трактуется нами в широком смысле При этом обращаем внимание, что законодательство в сфере социальной поддержки граждан является составной частью как законодательства о социальном обеспечении граждан (оно включается в его состав в качестве института, в некотором смысле дополняющего самостоятельный институт социального обеспечения о льготах и компенсациях), так и административного законодательства (в части, определяющей систему и структуру органов исполнительной власти, реализующих меры социальной поддержки граждан, и их компетенцию)

Законодательство носит системный характер Можно предположить, что системность как свойство, присущее как в целом законодательству, так и, в частности, законодательству в сфере социальной поддержки граждан, заключается в том, что нормы, образующие ее, представляют собой упорядоченную совокупность, что объясняется наличием иерархии среди них Вместе с тем, градация норм, их соподчиненность, взаимозависимость и взаимообусловленность не исключает их единства Единство это проявляется двояко с одной стороны, это единство содержания - принципов правового регулирования, основных положений (понятий, терминов), с другой стороны это и единство формы, взаимосвязь актов, составляющих законодательство в сфере социальной поддержки граждан

С сожалением приходится констатировать, что данные положения во многом остаются теоретическими изысканиями, и не находят отражения в действующем законодательстве Нормативные правовые акты, устанавливающие меры социальной поддержки граждан, как мы уже отмечали, зачастую характеризуются отсутствием единообразного применения терминов, страдают неточностью формулировок В качестве примера можно привести факт отсутствия в законодательстве понятия социальной поддержки граждан В федеральном законодательстве закрепляются нормы, которые вызывают трудности у правоприменителей на уровне субъекта РФ В некоторых случаях

субъектам РФ предоставляются права в формировании регионального законодательства в сфере социальной поддержки граждан, в то время как необходимо на федеральном уровне установить общие положения Такая ситуация возникла в вопросе присвоения званий ветерана труда и установления им соответствующих льгот

Справедливости ради необходимо отметить, что постепенно законодательство в сфере социальной поддержки граждан начинает выстраиваться в определенную систему Принятые за последние два года нормативные правовые акты положили начало формированию федеральной и региональной системы законодательства в данной сфере, так как законодательство о социальной поддержке граждан находится в совместном ведении РФ и ее субъектов Однако полностью система законодательства еще не выстроена

Системный подход к организации общефедеральных и региональных актов позволит им взаимообеспечивать друг друга в процессе юридического регулирования, создавать единое правовое пространство Следует согласиться с учеными, которые высказываются о необходимости разработать и принять специальный нормативный акт «О системе нормативных правовых актов» В то же время, представляется правильным встроить в качестве подсистемы (блока) в систему региональных актов также систему муниципальных правовых актов

Таким образом, можно сформулировать возможное определение понятия «законодательство в сфере социальной поддержки граждан» Это система иерархически связанных нормативных правовых актов Российской Федерации и ее субъектов, содержащих нормы, направленные на реализацию в отношении граждан мер социальной поддержки

Нормы института социальной поддержки «разбросаны» по различным нормативным правовым актам федеральным и региональным, законам и указам, постановлениям Законодательство в сфере социальной поддержки граждан разрозненно, страдает пробелами Это - отражение негативных процессов, имеющих место в административном законодательстве и законодательстве в области социального обеспечения Сказывается недостаточная теоретическая изученность проблемы Выход видится только один - необходима систематизация всех норм о социальной поддержке

граждан Формой систематизации должна быть кодификация в виде кодекса или основ законодательства

Последние годы характеризуются интенсивной работой по упорядочению российского законодательства, систематизацией самых разнообразных актов Принимаются традиционные для России кодификационные акты, например, Гражданский, Уголовный и другие кодексы, многие акты принимаются впервые — Градостроительный, Водный, Воздушный кодексы Однако приходится констатировать, что кодификационные процессы мало затронули административное законодательство Единственный институт

административного права, который систематизирован, это институт административной ответственности

Безусловно, процесс систематизации очень длительный Однако, учитывая, что в современных условиях законодательство о социальной поддержке граждан регламентируется различными по юридической силе, по содержанию нормативными правовыми актами, следует признать, что его достаточно трудно систематизировать Скорее это должно быть несколько этапов работы по систематизации законодательства

Первый этап систематизации законодательства в сфере социальной поддержки граждан характеризуется разработкой и принятием Концепции социального государства В настоящее время уже сформирована Концепция социального государства, согласно которой социальное государство — это правовое демократическое государство, которое провозглашает высшей ценностью обеспечение гражданам достойной жизни, создание условий для свободного развития и самореализации творческого (трудового) потенциала личности

На основе Концепции социального государства необходимо разработать государственные социальные стандарты (второй этап) На наш взгляд, понятие и виды государственных социальных стандартов необходимо отразить в федеральном законе «О государственных социальных стандартах», принятие которого в настоящее время необходимо в целях унификации понятийного аппарата законодательства о социальной поддержке населения Например, в общих положениях предлагаемого закона представляется важным определиться с базовыми понятиями в данной сфере «социальное обеспечение», «социальная защита» и «социальная поддержка» Далее необходимо закрепить виды этих категорий, их отличие, компетенцию

органов государственной власти относительно порядка представления того или иного вида При этом важно разграничить компетенцию органов государственной власти РФ и ее субъектов в сфере предоставления государственных социальных стандартов В этой ситуации, очевидно, что установление видов предоставляемых стандартов следует оставить в компетенции органов государственной власти РФ, а определение их размеров (не ниже действующих на территории РФ) отнести к ведению субъекта РФ Заметим, что образование Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития позволило существовать такой ситуации, при которой законодательно установленной системы государственных социальных стандартов не имеется, однако контроль и надзор за соблюдением государственных стандартов социального обслуживания уже осуществляется указанной службой

Справедливости ради следует отметить, что в Краснодарском крае имеются некоторые предпосылки на формирование стандартов, но только в сфере социального обслуживания В настоящее время постановлением главы администрации края утвержден только краевой перечень гарантированных государственных социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам учреждениями и предприятиями социального обслуживания Однако основные требования к объемам и качеству социальных услуг, порядку и условиям их оказания так и не установлены

Третий этап систематизации законодательства в сфере социальной поддержки граждан, полагаем, вытекает из второго и требует упорядочения законодательства субъектов Федерации в данной сфере

На четвертом этапе важно кодифицировать законодательство в сфере социальной поддержки граждан В этих целях представляется правильным принятие Социального кодекса Российской Федерации На наш взгляд, Социальный кодекс РФ объединил бы не только нормы о социальном обеспечении и социальном страховании, но и нормы о социальной поддержке граждан В кодексе надлежит систематизировать и упорядочить разные виды пенсий, пособий, меры социальной поддержки, основы предоставления социального и медицинского обслуживания, закрепить единый понятийный аппарат, определить компетенцию федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ в сфере установления и предоставления мер социальной

поддержки граждан Возможно, принятие Социального кодекса РФ станет шагом на пути систематизации административного законодательства в целом по институциональному критерию

В этой связи уместно обратить внимание, что в настоящее время в литературе стала активно отстаиваться концепция социального права (М И Лепихов, Д А Никонов, А В Стремоухов, Ю А Тихомиров, М Ю Федорова, А П Федоров, М Е Филиппова, Е Б Хохлов и другие) На наш взгляд, наиболее четкое определение социального права, данное М Е Филипповой и Е Б Хохловым, отражает его как систему правоотношений и соответствующих правовых норм, в рамках которых определяется содержание и реализуется социальная политика Учитывая, что социальная поддержка предоставляется государством определенной категории граждан, то эту правовую связь можно назвать социальной услугой государства, направленной на развитие его социальной политики Таким образом, очевидно, что отношения по предоставлению социальной поддержки гражданам входят в плоскость социального права как отношения по оказанию гражданам социальных услуг

В третьем параграфе рассматриваются система и структура органов исполнительной власти, реализующих меры социальной поддержки граждан

Автор исходит из того, что составной частью системы федеральных органов государственной власти является система федеральных органов исполнительной власти В работе анализируются система и структура органов общей и специальной компетенции, реализующих меры социальной поддержки граждан

Система органов исполнительной власти в области социальной поддержки населения состоит из Правительства РФ, Министерства здравоохранения и социального развития РФ, соответствующих федеральных служб и агенств и органов исполнительной власти (министерств, департаментов, отделов, управлений) субъектов РФ Более того, анализ действующего законодательства показывает, что осуществлять полномочия по социальной поддержке граждан на уровне субъекта РФ можно тремя путями образовать территориальный орган федеральной службы, назначить представителя, занимающего должность в центральном аппарате министерства, и передать осуществление части полномочий министерства по

вопросам социальной поддержки граждан органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации Наряду с территориальными органами министерства на уровне субъекта РФ могут также образовываться и действовать органы исполнительной власти субъекта РФ

Главная проблема взаимодействия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъекта РФ заключается в некотором дублировании отдельных полномочий Например, в Краснодарском крае функционируют территориальные органы Федеральной службы по труду и занятости (департамент федеральной государственной службы занятости населения по Краснодарскому краю и центры занятости и государственная инспекция труда в Краснодарском крае), а также органы социальной защиты населения края (департамент социальной защиты населения Краснодарского края и его территориальные органы) Система органов социальной защиты населения Краснодарского края состоит из департамента социальной защиты населения Краснодарского края и управлений социальной защиты населения департамента социальной защиты населения Краснодарского края в муниципальных образованиях Краснодарского края Кроме того, наряду с территориальными органами департамента социальной защиты населения Краснодарского края осуществляют свою деятельность также отделы по социальным вопросам в системе органов местного самоуправления Безусловно, часть функций этих органов в сфере социальной поддержки граждан в некоторой степени совпадают Исключить такое дублирование сможет, полагаем, признание нецелесообразности функционирования территориальных органов департамента социальной защиты населения Краснодарского края - управлений социальной защиты населения департамента социальной защиты населения Краснодарского края в муниципальных образованиях Краснодарского края, поскольку часть их полномочий осуществляется управлением по социальным вопросам администрации муниципального образования город Краснодар

В диссертации отмечаются с положительной стороны те преобразования, которые произойдут с 1 января 2007 года в Федеральной службе по труду и занятости В частности, вопросы социальной поддержки безработных граждан будут относиться к компетенции органов исполнительной власти субъекта РФ

Полагаем, перегруппировка полномочий по реализации социальной поддержки граждан соотносится с общей тенденцией социальной политики передача Российской Федерацией осуществления части своих полномочий субъектам РФ

Одними из элементов системы являются внешние и внутренние связи субъекта управления с иными субъектами С сожалением приходится констатировать тот факт, что количество данных связей невелико Видимо, одной из причин является неурегулированность данной процедуры в рамках указанного министерства, а также в субъектах РФ Вполне очевидно, что наиболее рациональным выходом может быть принятие Положения о взаимодействии структурных подразделений органов исполнительной власти субъекта РФ, реализующего меры социальной поддержки граждан

Система и структура неразрывно связаны между собой Вследствие этого, рассматривая вопросы системы органов, реализующих меры социальной поддержки, необходимо остановиться на их структуре

Из трех типов построения структуры органа (линейный, функциональный, штабной) для рассматриваемых органов представляется наиболее целесообразным именно штабной тип В настоящее время структура Министерства здравоохранения и социального развития РФ, Федеральной службы по труду и занятости и органов социальной защиты субъектов РФ отвечает требованиями именно линейно-функционального типа

Каждый орган исполнительной власти как субъект административного права включает руководящие и неруководящие должности Анализ структуры органов, реализующих меры социальной поддержки граждан, показал, что для определения оптимального числа подчиненных одному руководителю лиц необходимо выявить не только территорию действия субъекта управления, но численность населения, проживающего на данной территории Это позволит с наибольшей долей вероятности сгруппировать все должности в структурные подразделения и тем самым выявить необходимое количество руководителей Исследование этого вопроса применительно к органам социальной защиты населения Краснодарского края выявило, что количество руководящих должностей значительно превышает число руководимых ими работников, ведет к необоснованному перерасходу денежных средств на оплату труда, поскольку труд руководителей всегда оплачивается выше, нежели подчиненных

перерасходу денежных средств на оплату труда, поскольку труд руководителей всегда оплачивается выше, нежели подчиненных

Вторая глава «Правовой статус органов, реализующих меры социальной поддержки граждан» включает два параграфа

В первом параграфе анализируется правовой статус федеральных органов исполнительной власти, реализующих меры социальной поддержки граждан.

Категория «правовой статус органа исполнительной власти» изучалась преимущественно специалистами в области административного права Наличие разных подходов к изучаемой проблеме в настоящее время позволило выработать концепцию правового статуса органа исполнительной власти Элементы, составляющие его содержание можно объединить в четыре блока целевой, структурно-организационный, компетенционный и юридическая ответственность Предложенная схема позволяет оценить насколько необходим тот или иной орган в системе федеральных органов исполнительной власти и устранить дублирующие функции и полномочия органов

Очевидно, общая координация деятельности всех федеральных органов исполнительной власти осуществляется Правительством РФ, которое руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность Среди органов, находящихся в ведении Правительства и реализующих меры социальной поддержки граждан, можно выделить лишь Министерство здравоохранения и социального развития РФ, которое осуществляет руководство и контроль за реализацией законодательства в области социальной поддержки граждан

К числу органов, находящихся в ведении Министерства здравоохранения и социального развития РФ, относятся Федеральная служба по труду и занятости РФ, реализующая меры социальной поддержки в отношении безработных граждан, а также граждан, подвергшихся воздействию ЧАЭС (выплачивает суммы социальной поддержки граждан), и Федеральное агенство по здравоохранению и социальному развитию, которое в соответствии с федеральными законами реализует меры социальной поддержки, в том числе и в отношении вдов погибших военнослужащих по коммунальным платежам

Характеризуя первый из блоков элементов правового статуса федеральных органов исполнительной власти, реализующих меры

социальной поддержки граждан - целевой блок, необходимо подчеркнуть, что он включает в себя цели, функции и задачи К сожалению, законодатель четко не обозначил ни целей, ни задач Министерства здравоохранения и социального развития РФ, а также Федеральной службы по труду и занятости РФ и Федерального агенства по здравоохранению и социальному развитию Только в одном случае, при образовании Федеральной службы по труду и занятости РФ были обозначены ее функции

В то же время правовая основа для их закрепления имеется Анализ положений о федеральных органах исполнительной власти, реализующих меры социальной поддержки граждан, позволил автору сформулировать их цели, задачи и функции в данной сфере Безусловно, каждый из департаментов (отделов), входящих в их структуру, имеет своей задачей обеспечить эффективную деятельность какого-либо отдельного участка «работы» органа В диссертации отмечается необходимость закрепления целей, задач и функций в положениях об этих органах

Исследование целей, задач и функции Федеральной службы по труду и занятости показывает, что она оказывает как правоприменительные функции, так и функции по оказанию государственных услуг В частности, обеспечение социальной поддержки граждан относится к функции организации и оказания государственных услуг В этом случае возникает вопрос, как федеральная служба может одновременно быть органом контроля и надзора в установленной сфере деятельности и органом, осуществляющим оказание государственных услуг в этой же сфере деятельности, то есть фактически совмещать в себе функции службы и агенства одновременно'' При этом очевидно, предоставление Федеральной службе по труду и занятости полномочий в сфере оказания государственных услуг противоречит действующему законодательству, внося разобщенность в определения «федеральная служба» и «федеральное агенство» Для исправления сложившейся ситуации нам представляется необходимым исключить из задач и функций Федеральной службы по труду и занятости функции организации и оказания государственных услуг в сфере содействия занятости населения и защиты от безработицы, трудовой миграции и урегулирования коллективных трудовых споров, в том числе обеспечение социальной поддержки граждан

Главной особенностью структурно-организационного блока рассматриваемых нами федеральных органов исполнительной власти является создание ими территориальных органов для осуществления части своих полномочий Автор соглашается с учеными, утверждающими, что территориальный орган федерального органа исполнительной власти не может быть одновременно органом исполнительной власти субъекта РФ

Третий блок правового статуса федеральных органов исполнительной власти, реализующих меры социальной поддержки граждан, представлен двумя элементами первый - непосредственно компетенция и второй -разграничение компетенции между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти, реализующими меры социальной поддержки граждан

Компетенция являлась предметом рассмотрения в науке административного права большинства ученых Анализ их мнений позволяет выявить традиционные элементы компетенции - права и обязанности

Исследование компетенции федеральных органов исполнительной власти, реализующих меры социальной поддержки граждан, показывает, что в положениях об этих органах отсутствуют его обязанности У правоприменителя создается ложное впечатление об отсутствии обязанностей у органа исполнительной власти В то же время в содержание термина «полномочия» во всех положениях об этих органах включаются и функции, и права органа Может быть, авторы этих положений желали подчеркнуть, что права и обязанности органа одно и то же9 Или функции обозначают обязанности органа7

Рассмотрение филологического аспекта термина «обязанность» подчеркивает тот факт, что в словарях русского языка функциями называют обязанности, в юриспруденции же на основании анализа имеющихся воззрений нами сделан вывод, что под функциями органа понимаются основные направления его деятельности

Автор полагает, что, закрепляя функции и права одним термином «полномочия», имеет место подмена понятий «функция» и «обязанность», что негативно отражается на правоприменительной практике Очевидно, следует отличать права и обязанности независимо от того, принадлежат ли они гражданину или органу власти И если права и обязанности граждан детально регулируются в нормативных правовых актах, то отчего же при

регламентации прав и обязанностей органа власти законодатель с завидным постоянством не желает закреплять именно обязанности9

Рассматривая вопросы компетенционного блока правового статуса органа, в диссертации подробно анализируется вопрос о наделении тех ли иных органов определенными полномочиями и делается вывод о том, что вопрос о предоставлении мер социальной поддержки лицам, включенным в федеральных регистр, законодателю требуется пересмотреть

Так, Пенсионный фонд России является одним из органов, реализующих меры социальной поддержки в отношении большинства категорий граждан (инвалидов войны, участников войны, инвалидов с детства, инвалидов и иных) В то же время Пенсионный фонд России не относится к федеральным органам исполнительной власти Однако наделение его полномочиями по социальной поддержке граждан, отнесенных к федеральным спискам лиц, имеющих право на поддержку государства, не случайно Для исключения дублирования фактов предоставления социальной поддержки одним и тем же лицам, либо наоборот не предоставления никакого вида социальной поддержки, законодателем предусмотрено ведение федерального регистра лиц, имеющих право на социальную поддержку на федеральном уровне

При этом в случае предоставления социальной поддержки пенсионеру его персонифицированный номер лицевого счета должен быть тождественен регистрационному номеру в качестве получателя мер социальной поддержки Действительно, это наиболее разумный подход к реализации мер социальной поддержки, осуществляемой на федеральном уровне Тем более, что денежные средства на эти цели выделяются из федерального бюджета через счета Пенсионного фонда РФ

Однако, по мнению диссертанта, налицо смешение функций органа исполнительной власти и внебюджетного фонда социального назначения, а также полномочий внебюджетного финансового учреждения и распорядителя бюджетных средств В конечном итоге, происходит вмешательство одних органов в компетенцию других

Аналогичная ситуация возникает и при предоставлении мер социальной поддержки гражданам, подвергшимся воздействию чернобыльской катастрофы В настоящее время им рассчитывают и начисляют суммы возмещения вреда и меры социальной поддержки органы

исполнительной власти субъектов РФ, в частности, органы социальной защиты населения субъектов РФ Осуществляют выплаты этих сумм территориальные органы Федеральной службы по труду и занятости как полномочные распорядители денежных средств, поступающих из федерального бюджета

Представляется более правильным наделить федеральные органы исполнительной власти правом начисления и выплаты мер социальной поддержки категориям граждан из числа, имеющих право на социальную поддержку на федеральном уровне При этом необходимо предоставить федеральным органам исполнительной власти при соответствующем закреплении этого права в законодательстве доступ к информации, содержащейся в Федеральном реестре граждан, имеющих право на социальную поддержку на федеральном уровне

Предоставить полномочия по начислению и выплате мер социальной поддержки категориям граждан из числа, имеющих право на социальную поддержку на федеральном уровне, органам исполнительной власти субъектов РФ, думается, не совсем рационально, поскольку они обеспечивают исполнение законодательства субъектов РФ, «перегружать» их означает некачественное и неэффективное управление человеческими ресурсами

Наделить данной компетенцией Федеральную службу по труду и занятости не представляется целесообразным, поскольку с 1 января 2007 года, когда функции этой службы в области, в том числе реализации мер социальной поддержки безработных граждан, будут прекращены и ими наделят субъекты РФ

Остается наиболее оптимальный вариант - предоставить данные полномочия на уровне субъекта территориальному органу Федерального агенства по здравоохранению и социальному развитию Во-первых, обеспечение социальной поддержки относится к функциям оказания государственных услуг, которые являются основными у федерального агенства, а, во-вторых, данный орган сосредоточит в себе обеспечение мерами социальной поддержки граждан всех категорий, что облегчит работу и департаментам (управлениям, отделам) социальной защиты субъектов РФ и освободит от несвойственных функций Пенсионный фонд и Федеральную службу по труду и занятости, и, в-третьих, таким образом можно целесообразно выстроить взаимоотношения органов исполнительной власти

субъекта РФ и федеральных органов исполнительной власти в реализации ими социальной поддержки

Во втором параграфе анализируются особенности правового статуса органов исполнительной власти субъектов РФ, реализующих меры социальной поддержки граждан.

Автор исходит из того, что система органов исполнительной власти субъекта РФ - это составная часть системы органов государственной власти субъекта, а также составная часть системы исполнительной власти Российской Федерации Система государственных органов власти субъекта РФ устанавливается им самостоятельно, соответственно самостоятельно закрепляется и система органов исполнительной власти субъекта РФ Поэтому первой особенностью правового статуса органов, реализующих меры социальной поддержки на уровне субъекта РФ, можно выделить именно их «двухгруппность», то есть осуществление своих полномочий наряду с реализацией однородных функций территориальными органами федеральных органов исполнительной власти

Второй особенностью является то, что при изменении порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся ранее до 31 декабря 2004 года отдельным категориям граждан в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия их предоставления ухудшены на уровне субъекта РФ Рассмотрение данной особенности позволяет признать, что субъекты РФ после 01 января 2005 года вынуждены финансировать значительное число мер социальной поддержки граждан, фактически реализуя ранее действовавшие федеральные льготы отдельным категориям граждан (например, труженикам тыла, ветеранам труда, реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий) При этом допускается частичное финансирование этих выплат, производимое дополнительно в виде субсидий из Федерального фонда софинансирования социальных расходов Однако сумма субсидий не перекрывает действительные затраты, производимые из бюджета субъекта РФ

Более того, полагаем, что предоставление полномочий субъектам РФ устанавливать за счет средств бюджета субъекта РФ дополнительных мер социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений,

устанавливающих указанное право, позволило фактически создавать социальное неравенство Представляется необходимым уточнить данное положение указанием на обязательное предоставление вводимых дополнительных мер также и для лиц, включенных в федеральный регистр как получателей социальной помощи на федеральном уровне

В работе отмечается и третья особенность, заключающаяся в том, что перечень органов исполнительной власти, которые субъект РФ должен образовать в силу требований различных федеральных законов, не закреплен Анализ законодательства о социальной поддержке граждан показал, что субъект РФ обязан образовать органы исполнительной власти, реализующие меры социальной поддержки граждан

На уровне субъекта предоставляется социальная поддержка труженикам тыла, ветеранам труда, реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий Обеспечение данными мерами находится в компетенции органов исполнительной власти субъекта РФ и являются расходными обязательствами субъекта РФ При этом обращается внимание, что после 1 января 2005 года значительная часть финансирования социальных вопросов переведена на региональный уровень Соответственно субъекту РФ необходима подкрепляющая его компетенцию нормативная база, анализ которой на примере Краснодарского края выявил вторую особенность правового статуса органов исполнительной власти субъекта РФ - правовую разобщенность субъектов РФ по вопросам предоставления мер социальной поддержки гражданам

В то же время, представляется несколько нелогичной позиция законодателя по вопросу отнесения тружеников тыла к категории лиц, социальная поддержка которых должна осуществляться субъектом РФ Почему именно их, а не иных граждан, которые также признаются ветеранами Великой Отечественной войны, например, лиц, награжденных знаком «Жителю блокадного Ленинграда», законодатель отнес числу «региональных» получателей мер социальной поддержки Полагаем, отнесение федеральным законодателем тружеников тыла к ветеранам Великой Отечественной войны, меры социальной поддержки которых установлены федеральным законом, дает основание для включения их в федеральный регистр

Анализ практики показывает, что для признания гражданина тружеником тыла необходимо наличие письменных доказательств, в то время как большинство граждан могут доказать данный факт свидетельскими показаниями, поскольку, как правило, документы об этом не сохранились К сожалению, в таких ситуациях граждане получают, на наш взгляд, необоснованный отказ от признания их тружениками тыла

Еще одной особенностью правового статуса органов исполнительной власти субъекта РФ является наделение их компетенцией по выплате и реализации мер социальной поддержки Героям Советского Союза, Героям Российской Федерации, полным кавалерам ордена Славы, Героям Социалистического Труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы

В федеральном бюджете на 2006 год специально предусмотрены средства, направляемые на осуществление ежемесячной денежной выплаты и реализацию мер социальной поддержки этим гражданам Данные средства зачисляются в бюджет Пенсионного Фонда России, который перечисляет их через свои территориальные органы в бюджеты субъектов Российской Федерации Пенсионный Фонд России, в свою очередь, представляет в Министерство финансов Российской Федерации каждый месяц данные о фактически произведенных расходах и потребности на следующий месяц в средствах федерального бюджета для реализации этих мероприятии

Полагаем, Пенсионный фонд РФ выполняет ненужные функции посредника в получении денежных средств и их отправлении на счета иных органов Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти имеют право контролировать деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ в части переданных им полномочий федеральных органов исполнительной власти, но никак не Пенсионный фонд РФ Представляется правильным передать Федеральному агенству по здравоохранению и социальному развитию РФ функции по получению денежных средств, направляемых на реализацию мер социальной поддержки Героям Советского Союза, Героям Российской Федерации, полным кавалерам ордена Славы, Героям Социалистического Труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы

Одной из особенностей в работе также считается изменение с I января 2005 года порядка обеспечения инвалидов техническими средствами реабилитации, ветеранов протезами (кроме зубных протезов), протезно-

ортопедическими изделиями, что вызвало многочисленные обращения инвалидов Принятый порядок практически способствовал перераспределению компетенции органов исполнительной власти субъектов РФ и внебюджетных фондов Считаем нецелесообразным включение в компетенцию исполнительных органов Фонда социального страхования Российской Федерации предоставление технических средств реабилитации инвалидам В данном случае также логично было бы данные полномочия передать Федеральному агенству по здравоохранению и социальному развитию РФ, поскольку данная мера социальной поддержки предусмотрена для лиц, включенных в федеральный регистр, и соответственно является расходным обязательством РФ

В заключении формулируются основные выводы, сделанные в процессе исследования, и предложения, направленные на совершенствование правового регулирования социальной поддержки граждан

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

1 Стахова А А Понятие правовой природы социальной поддержки граждан в Российской Федерации // Юристь-правоведъ 2006 № 3 (28) - 0,5 п л

2 Стахова А А К вопросу о государственной социальной политике // Ученые записки Сборник статей ученых и аспирантов Адыгейского филиала Московского открытого социального университета Краснодар, 2006 Выпуск 1 - 0,32 п л

3 Стахова А А Социальная защита ветеранов как конституционная гарантия // Ученые записки Сборник статей ученых и аспирантов Адыгейского филиала Московского открытого социального университета Краснодар, 2006 Выпуск 1 — 0,3 п л

4 Стахова А А Понятие ветеран труда, правовые меры социальной поддержки // Ученые записки Сборник статей ученых и аспирантов Адыгейского филиала Московского открытого социального университета Краснодар, 2006 Выпуск 2 - 0,5 п л

5 Стахова А А Особенности правового статуса органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, реализующих меры социальной поддержки граждан // Теория и практика административного права и процесса Материалы всероссийской научно-практической конференции, посвященной памяти профессора В Д Сорокина Краснодар, 2006 - 0,65 п л

Печать цифровая Бумага офсетная Гарнитура «Тайме» Формат 60x84/16 Объем 1,0 уч -изд -л Заказ № 118 Тираж 100 экз Отпечатано в КМЦ «КОПИЦЕНТР» 344006, г Ростов-на-Дону, ул Суворова, 19, тел 247-34-88

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Стахова, Анна Андреевна, кандидата юридических наук

Введение.

ГЛАВА 1. СОЦИАЛЬНАЯ ПОДДЕРЖКА ГРАЖДАН КАК ОБЪЕКТ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ.

1.1. Правовая природа социальной поддержки граждан.

1.2. Состояние и перспективы развития нормативно-правового регулирования в сфере социальной поддержки граждан

1.3. Система и структура органов исполнительной власти, реализующих меры социальной поддержки граждан.

ГЛАВА 2. ПРАВОВОЙ СТАТУС ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ

ВЛАСТИ, РЕАЛИЗУЮЩИХ МЕРЫ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ

ГРАЖДАН.

2.1. Анализ правового статуса федеральных органов исполнительной власти, реализующих меры социальной поддержки граждан.

2.2. Особенности правового статуса органов исполнительной власти субъектов РФ, реализующих меры социальной поддержки граждан.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Административно-правовые основы социальной поддержки граждан"

Актуальность исследования. Проводимая административная реформа не могла не затронуть и социальную сферу как наиболее подверженную в настоящее время изменениям, которые воплощаются достаточно болезненно, отражаясь в конечном счете на жизни каждого человека. Полагаем, одной из задач данной реформы является обеспечение адресной помощи гражданам от государства. Для реализации этой задачи необходимо, в первую очередь, организовать деятельность органов исполнительной власти, в компетенции которых находятся вопросы социальной сферы, в частности, социальной поддержки, таким образом, чтобы обеспечить эффективность их функционирования.

Сложность решения данной проблемы состоит в недостаточной правовой регламентации непосредственных условий предоставления мер социальной поддержки гражданам. Неоднородность применения терминов «социальная поддержка», «льгота», «компенсация», «возмещение вреда» самим законодателем только усложняет проблему совершенствования государственного управления этими процессами. Данный негативный фактор не может положительно сказываться и на правоприменительной практике, страдающей от несовершенства законодательства в этой сфере, которое в результате отражается на каждом гражданине, имеющем право на социальную поддержку.

Анализ норм законодательства о социальном обеспечении позволяет сказать о преимущественном использовании законодателем дефиниции «социальная поддержка» в отношении граждан, нуждающихся в помощи государства. Поэтому в настоящее время уже можно говорить о наметившейся тенденции к унификации терминологии в этой области законодательства. Представляется, указанная тенденция вполне могла бы повлиять и на выработку единого подхода к разграничению компетенции органов исполнительной власти, реализующих меры социальной поддержки.

Безусловно, специфика законодательства о социальной поддержке граждан осложняется и наличием массива нормативных правовых актов субъектов РФ. При этом их содержание, как правило, зависит от наличия денежных средств в бюджете субъекта РФ. Предоставляя ту или иную меру социальной поддержки гражданам, субъект РФ, очевидно, стремится к уменьшению расходной части своего бюджета. Такое обстоятельство не может не повлиять не только на количество и содержание мер социальной поддержки гражданам, но и на порядок и условия их предоставления.

Таким образом, выбранная для исследования тема представляет несомненный интерес как в теоретическом, так и в практическом плане.

Степень научной разработанности темы. Очевидно, что поставленные в диссертации вопросы, не могут быть раскрыты без обращения к положениям административного права, имеющим общетеоретическое значение и отраженным в работах В.Б. Аверьянова, В.Г. Афанасьева, Д.Н. Бахраха, В.Г. Вишнякова, Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарева, Г.И. Петрова, Ю.А. Тихомирова, В.А. Юсупова, А.Ю. Якимова и др.

Исследование различных аспектов данной темы невозможно без обращения к истокам права социального обеспечения. Современные основы этой отрасли права сформированы во многом благодаря фундаментальным трудам B.C. Андреева, M.JI. Захарова, В.И. Ивановой, Р.З. Лившица, A.C. Пашкова, Э.Г. Тучковой, В.Ш. Шайхатдинова. Анализ различных аспектов социальной поддержки граждан невозможен и без обращения к работам Е.Г. Азаровой, К.С. Батыгина, М.О. Буяновой, З.А. Кондратьевой, Е.Е. Мачульской, А.Г. Чепурного.

Немало ценного содержится в работах Г. Вольман, Т.Н. Мацонашвили, Л.А. Зубченко, посвященных социальной политике и реализации мер социальной поддержки в зарубежных странах.

Вопросы льготной политики государства нашли свое отражение в работах таких видных теоретиков права, как В.М. Баранов, Н.В. Витрук, A.B. Малько.

В то же время следует признать, что комплексный анализ социальной поддержки граждан, порядка, условий предоставления им мер социальной поддержки, а также системы органов исполнительной власти, реализующих данные меры, разграничение их компетенции, так и не был проведен. Возможно, одной из причин является относительная новизна института социальной поддержки не только в административном праве, но и в праве социального обеспечения. Тем не менее, полагаем, эти вопросы заслуживают самого тщательного изучения со стороны научных и практических работников, так как от их решения в целом зависит эффект от деятельности органов исполнительной власти.

Для достижения данной цели в диссертации предполагается решение следующих задач исследования:

- провести теоретический анализ понятия «социальная поддержка», правовых категорий «льгота», «гарантия», «социальное обеспечение», «социальная защита»;

- охарактеризовать социальную поддержку граждан как один из видов социального обеспечения;

- определить состояние и перспективы развития нормативно-правового регулирования в сфере социальной поддержки граждан; выявить необходимость разработки и принятия единых государственных социальных стандартов социальной поддержки граждан;

- рассмотреть систему и структуру органов исполнительной власти, реализующих меры социальной поддержки граждан;

- исследовать правовой статус органов, реализующих меры социальной поддержки граждан; проанализировать практику органов исполнительной власти Краснодарского края в сфере социальной под держки граждан;

- разработать и обосновать предложения по совершенствованию компетенции органов, реализующих меры социальной поддержки граждан.

Методологическую основу диссертационного исследования составляют методы и приемы научного познания. Основу исследования определили общенаучные (диалектико-материалистический, системный, функциональный, метод анализа, синтеза) и специальные (сравнительно-правовой, нормативно-логический, историко-юридический, структурно-функциональный, статистический и другие) методы познания.

Применение названных методов позволило провести комплексное изучение административно-правовых основ социальной поддержки граждан, выработать отдельные предложения и рекомендации по совершенствованию регламентирующих его норм. Методологической основой для выработки понятий послужили законы формальной логики и правила лингвистики.

Наиболее существенными теоретическими положениями, выносимыми на защиту, являются:

1. Анализ состояния социальной политики России позволяет рассматривать социальную поддержку в двух аспектах: широком и узком. Социальная поддержка в широком смысле слова - это форма выражения социальной политики государства, направленная на оказание социальной помощи нуждающимся гражданам. В свою очередь, целью социальной поддержки граждан является претворение в жизнь социальной политики государства.

Узкий смысл социальной поддержки граждан означает обеспечение граждан за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта РФ, построенное на перераспределении части средств имущих в пользу малоимущих или неимущих слоев населения в целях оказания последним помощи. Мерой социальной поддержки является вид помощи, оказываемый государством таким категориям граждан.

2. Автор утверждает, что законодательство в сфере социальной поддержки граждан - это система иерархически связанных нормативных правовых актов Российской Федерации и ее субъектов, содержащих нормы, направленные на реализацию в отношении граждан мер социальной поддержки.

В диссертации предлагается трактовать законодательство в сфере социального обеспечения в широком смысле слова, включая не только законы, но и иные нормативные правовые акты. Поскольку Правовое регулирование отношений в сфере социальной поддержки граждан не может быть осуществлено исключительно законами. Они, несомненно, занимают центральное место в институте социальной поддержки граждан. Они составляют основу, костяк данного правового института. Однако динамика общественного развития порождает и необходимость быстрой ответной реакции со стороны государства. Мобильность правового регулирования должны обеспечить дополнительные нормативные правовые акты органов исполнительной власти.

3. Диссертант предлагает провести в несколько этапов систематизацию всех норм о социальной поддержке граждан. Формой систематизации должна быть кодификация. На первом этапе необходима утвердить Концепцию социального государства. Итогом второго этапа явилось бы принятие Федерального закона «О государственных социальных стандартах», необходимого в целях унификации понятийного аппарата законодательства о социальной поддержке населения. На третьем этапе следует систематизировать региональное законодательство. В результате кодификации автор обосновывает целесообразность принятия Социального кодекса РФ.

4. Автором предполагается для исключения дублирования полномочий органов исполнительной власти в субъектах РФ (в частности, в Краснодарском крае), реализующих меры социальной поддержки граждан, признание нецелесообразности функционирования территориальных органов департамента социальной защиты населения Краснодарского края - управлений социальной защиты населения департамента социальной защиты населения Краснодарского края в муниципальных образованиях Краснодарского края

5. В диссертации отмечается, что во всех положениях о федеральных органах исполнительной власти, реализующих меры социальной поддержки граждан, не закреплены элементы целевого блока их правового статуса. Для устранения этого существенного недостатка необходимо определить в указанный положениях цели, задачи и функции соответствующего органа.

6. Автор, проанализировав цели, задачи и функции Федеральной службы по труду и занятости, аргументирует необходимость исключения из числа функций данного органа функции организации и оказания государственных услуг в сфере содействия занятости населения и защиты от безработицы, трудовой миграции и урегулирования коллективных трудовых споров, в том числе обеспечение социальной поддержки граждан. Причину диссертант видит в противоречии слияния этих функций в одном органе сущности федеральной службы и федерального агенства.

7. Анализ положений о федеральных органах исполнительной власти, реализующих меры социальной поддержки граждан, показывает, что в них отсутствует закрепление обязанностей органа. Для устранения неоднородных толкований о наличии или отсутствии обязанностей у органа власти автор предлагает принять Федеральный закон, в котором бы детально регламентировалась структура Положений о федеральных органах исполнительной власти (федеральных министерств, федеральных служб, федеральных агенств) и их структурных подразделений, в том числе и для органов, реализующих меры социальной поддержки граждан. В противном случае такая ситуация, когда одно положение имеет структуру, отличную от другого положения, при наличии разночтения терминов, будет иметь место всегда.

8. В диссертации обосновывается предложение о передаче полномочий по реализации мер социальной поддержки гражданам, социальная поддержка которых установлена федеральным законодательством, территориальному органу Федерального агенства по здравоохранению и социальному развитию.

9. В работе предлагается на федеральном уровне установить перечень органов исполнительной власти, которые субъект РФ обязан образовать в силу требования федерального законодательства. К таковым следует также отнести и органы исполнительной власти, реализующие меры социальной поддержки граждан.

10. В диссертации обосновывается нецелесообразность передачи отдельных вопросов в сфере социальной поддержки граждан в ведение субъекта РФ:

10.1. Не может каждый субъект РФ решать самостоятельно вопрос о порядке и условиях, при которых тому или инохму гражданину может присваиваться звание ветерана труда. Поэтому необходимо оставить разработку порядка и условий присвоения данного звания и минимальный набор мер социальной поддержки на федеральном уровне, а субъектам РФ предоставить право установления дополнительных мер социальной поддержки за счет средств бюджета субъекта РФ.

10.2. Аргументируется необходимость передачи в компетенцию территориального органа Федерального агенства по здравоохранению и социальному развитию РФ функции по реализации мер социальной поддержки труженикам тыла.

Научная и практическая значимость диссертации. Научная значимость диссертации заключается в том, что дается развернутый научный анализ административно-правовых основ социальной поддержки граждан. Выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, обобщают и дополняют научные знания об правовой природе социальной поддержки граждан, а также о правовом статусе органов, реализующих меры социальной поддержки граждан.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре государственно-правовых дисциплин Адыгейского филиала Московского открытого социального университета, где проводилось ее рецензирование и обсуждение. Основные положения работы, выводы, научно-практические предложения внедрены в учебный процесс и используются при чтении лекций, проведении практических занятий по курсу «Административное право». Результаты теоретических исследований диссертанта и предложения по совершенствованию правоприменительной деятельности в сфере социальной поддержки граждан внедрены в практику работы департамента социальной защиты населения Краснодарского края.

По теме диссертации опубликовано 5 работ.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Стахова, Анна Андреевна, Ростов-на-Дону

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проводимая реформа в социальной сфере затронула не только вопросы предоставления тех или иных мер социальной поддержки граждан, но и подняла проблемы совершенствования управленческих процессов по предоставлению этих мер. Именно эти процессы позволяют беспрепятственно осуществлять достаточно важную функцию государства - социальную. Безусловно, для получения той или иной меры социальной поддержки гражданину необходимо, прежде всего, иметь на нее право, а также знать, в какой орган исполнительной власти ему обратиться. Поэтому, полагаем, целесообразно распределить полномочия среди многочисленных органов власти таким образом, чтобы обеспечить их доступность со стороны гражданина.

В настоящем исследовании предпринята попытка разграничить компетенцию органов исполнительной власти, реализующих меры социальной поддержки, с учетом их специфики и необходимости адресного обеспечения граждан.

Принятие за последние два года значительного числа нормативных правовых актов в сфере социальной поддержки граждан потребовало перестройки структуры всех звеньев органов власти, с тем, чтобы создать максимально эффективную, управляемую и способную решать проблемы населения систему социальной поддержки.

Значительная часть финансирования социальных вопросов переведена на региональный уровень. Безусловно, не все бюджеты субъектов РФ способны выдержать столь высокие расходы, и соответственно в разной сумме субъекты РФ получают субсидии и субвенции из федерального бюджеты на реализацию мер социальной поддержки. На наш взгляд, с каждым годом эти суммы будут уменьшаться, и регионы, в конечном итоге, вынуждены остаться наедине с проблемами предоставления мер социальной поддержки тем категориям граждан, которые не отнесены к лицам, включенным в федеральный регистр, и некоторым категориям ветеранов.

Причин, послуживших развитию этой ситуации, может быть несколько. В частности, естественная причина - уход из жизни ветеранов, признанных таковыми в соответствии с федеральным законодательством. Другой причиной можно назвать нежелание субъектов РФ обременять бюджет лишними обязательствами и расходами, связанными с предоставлением мер социальной поддержки «региональным льготникам».

Тем не менее, в настоящее время необходимо совершенствовать законодательство в сфере социальной поддержки граждан, а также цели, задачи, функции и компетенцию органов исполнительной власти, реализующих меры социальной поддержки, дабы предотвратить возможное снижение социальной нагрузки на бюджеты РФ и ее субъектов.

В этом плане представляет интерес зарубежный опыт, который, на наш взгляд, следует более детально изучить для его возможного позитивного использования в условиях России.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Административно-правовые основы социальной поддержки граждан»

1. Конституция Российской Федерации. Принята на референдуме 12 декабря 1993 года.

2. Всеобщая декларация прав человека (принята на третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН резолюцией 217 А (III) от 10 декабря 1948 г.)//Российская газета от 10 декабря 1998 г.

3. Федеральный закон от 12 января 1995 г. №5-ФЗ «О ветеранах» в ред. от 19 декабря 2005 г. №163-Ф3 //СЗ РФ. 1995. №3. Ст.168; 2005. №52 (Часть 1) . Ст.55 76

4. Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. №181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» в ред. от 31 декабря 2005г. №199-ФЗ //СЗ РФ. 1995, №48. Ст. 4563; 2006. №1. Ст. 10.

5. Ю.Гражданский кодекс. Часть 2. М., 2005.

6. Федеральный закон от 21 декабря 1996 г. №159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»//СЗ РФ. 1996. №52. Ст.5880.

7. Федеральный закон от 24 июля 1998 г. №124-ФЗ в ред. от 21 декабря 2004г. «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» //СЗ РФ. 1998. №31. Ст.3802; 2004. №52 (Часть1). Ст.5274.

8. Федеральный закон от 17 июля 1999 г. №178-ФЗ в ред. ФЗ от 22 августа 2004г. «О государственной социальной помощи» //СЗ РФ. 1999. №29. С.3699; 2004. №35. Ст.3607.

9. Федеральный закон от 17 декабря 2001 г. №173-Ф3 «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» в ред. от 14 февраля 2005 г. №3-Ф3 //СЗ РФ.2001. №52 (часть 1). Ст.4920; 2005. №8. Ст.605

10. Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. №166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» в ред. от 22 августа 2004г. №122-ФЗ //СЗ РФ. 2001. №51. Ст.4831; 2004. №35. Ст.3607.

11. Федеральный закон от 25 октября 2002 г. №125-ФЗ «О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей» //СЗ РФ. 2002. №43. Ст. 4188.

12. Федеральный закон от 24 декабря 2002 г. №176-ФЗ «О федеральном бюджете на 2003 год» в ред. от 10 ноября 21004 г. №136-Ф3 //СЗ РФ. 2002. №52 (часть 1). Ст.5132; 2004. №46 (Часть 1). Ст.4491.

13. Федеральный закон от 23 декабря 2003 г. №186-ФЗ «О федеральном бюджете на 2004 год» в ред. от 10 ноября 2004 г. №136-Ф3 // СЗ РФ. 2003. №52 (часть 1). Ст.5038; 2004. №46 (Часть 1). Ст.4491;

14. Федеральный закон от 23 декабря 2004 г. №173-Ф3 «О федеральном бюджете на 2005 год» с изменениями дополнениями от 4 ноября 2005 г. №141-ФЗ и от 5 июля 2005 г. №84-ФЗ //СЗ РФ. 2004. №52 (часть1). Ст.5277

15. Федеральный закон от 22 декабря 2005г. №174-ФЗ «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2006 год» //СЗ РФ. 2005. №52 (часть 1). Ст. 5587.

16. Федеральный закон от 26 декабря 2005 г. №189-ФЗ «О федеральном бюджете на 2006 год» //СЗ РФ. 2005. №52 (Часть2). Ст.5602

17. Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. №199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» //СЗ РФ. 2006. №1. Ст.10

18. ЗО.Закон РФ от 15 января 1993 г. №4301-1 «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы» в ред. от 23 июля 2005г. №122-ФЗ // Ведомости Съезда народных депутатов

19. Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. №7. Ст. 247; СЗ РФ. 2004. №35. Ст.3607

20. Закон РФ от 18 апреля 1991 г. №1026-1 «О милиции» в ред. Федерального закона от 9 мая 2005 г. №45-ФЗ //Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. №16. Ст. 503; СЗ РФ. 2005. №!9. Ст. 1752;

21. Постановление ВС РСФСР от 22 ноября 1991 г. №1920-1 «О Декларации прав и свобод человека и гражданина» //Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1991. №52. Ст. 1865.

22. Положение о порядке возмещения ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда: утв. Указом Президиума ВС СССР от 18.05.81 // Ведомости Верховного Совета СССР. 1981. №21. Ст. 741

23. Указ Президента РФ от 28 июля 2000 г. №1403 «О размещении полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и сотрудников их аппаратов» с изменениями и дополнениями //СЗ РФ. 2000. №31. Ст.3257

24. Постановление Правительства РФ от 3 октября 2002 г. №732 «О федеральной целевой программе «Дети России» на 2003 2006 годы» //СЗ РФ. 2002. №41. Ст.3984

25. Постановление Правительства РФ от 6 апреля 2004 года №156 «Вопросы Федеральной службе по труду и занятости» // СЗ РФ. 2004. №15. Ст. 1448

26. Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. №321 «Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации» в ред. от 31 декабря 2004г. №904 //СЗ РФ. 2004. №28. Ст.2898; 2005. №2. Ст. 162

27. Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. №323 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере здравоохранения и социального развития» в ред. от 12 августа 2004г. №412 //СЗ РФ. 2004. №28. Ст.2900; №33; Ст.3499.

28. Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. №324 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по труду и занятости» //СЗ РФ. 2004. №28. Ст.2901

29. Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004г. №325 «Об утверждении Положения о Федеральном агенстве по здравоохранению и социальному развитию» // СЗ РФ. 2004. №28. Ст.2902

30. Постановление Правительства РФ от 30 августа 2004 г. №444 «О предоставлении субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг» //СЗ РФ. 2004. №36. Ст. 3671.

31. Постановление Правительства РФ от 19 января 2005 г. №30 в ред. от 11 ноября 2005 г. №679 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» //СЗ РФ. 2005. №4. Ст.305; №47. Ст.4933.

32. Постановление Правительства РФ от 28 июля 2005 г. №452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» //СЗ РФ. 2005. №31. Ст.3233.

33. Приказ Минздрава РФ от 14 мая 2004 г. №16 «Об утверждении структуры Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации» //СПС «Гарант».

34. Приказ Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 24 января 2005 г. №91 «Об утверждении Положения о Департаменте развития социальной защиты Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации» //СПС «Гарант».

35. Приказ Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 19 июля 2005 г. №458 «Об утверждении Положения о Правовом департаменте Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации» //СПС «Гарант»

36. Закона Краснодарского края от 29 декабря 2004 г. №825-КЗ «О социальном обслуживании населения Краснодарского края» //Кубанские новости. №3 от 12 января 2004г.

37. Закон Краснодарского края от 15 декабря 2004 г. №806-КЗ «Об органах социальной защиты населения Краснодарского края» // Кубанские новости. №204 от 22 декабря 2004 г.

38. Закон Краснодарского края от 15 декабря 2004 г. №808-КЗ «О мерах социальной поддержки отдельных категорий жителей Краснодарского края» в ред. от 6 декабря 2005г. №962-КЗ //Кубанские новости.№204 от 22 декабря 2004 г.; №189 от 13 декабря 2005г.

39. Закон Краснодарского края от 22 февраля 2005 г. №836-К3 в ред. от 6 декабря 2005 г. №962-КЗ «О социальной поддержке многодетных семей в Краснодарском крае» //Кубанские новости. №29 от 1 марта 2005 г.;

40. Закон Краснодарского края от 25 октября 2005 г. №939-К3 «О дополнительных мерах социальной поддержки по оплате проезда отдельным категориям жителей Краснодарского края на 2005 год» //Кубанские новости. №166 от 2 ноября 2005 г.

41. Постановление Законодательного Собрания Краснодарского края от 19 октября 2005 г. N 1771-П «Об утверждении краевой целевой программы «Дети Кубани» на 2006 2008 годы» //СПС «ГАРАНТ»

42. Постановление Законодательного Собрания Краснодарского края от 23 ноября 2005 г. №1813-П «Об утверждении краевой целевой программы социальной поддержки и реабилитационной помощи инвалидам в

43. Краснодарском крае на 2006 2008 годы»

44. По становление главы администрации Краснодарского края от 30 декабря 2004 г. №1364 «Об утверждении Положения о порядке и условиях выдачи удостоверения «"Ветеран труда» //Кубанские новости. №6 от 18 января2005 г.

45. Постановление главы администрации Краснодарского края от 30 ноября 2005 г. №1131 «О мерах социальной поддержки отдельных категорий жителей Краснодарского края в 2006 году» //Кубанские новости. №185 от 6 декабря 2005 г.

46. Решение городской Думы Краснодара от 14 октября 2005 г. №74 «О структуре администрации муниципального образования город Краснодар» с изменениями //Краснодар, №43 от 21 октября 2005 г.

47. Официальные акты высших судебных органов

48. Постановление Конституционного Суда РФ от 27.01.99 №2-П «По делу о толковании статей 71 (пункт «г») и 112 (часть 1) Конституции Российской

49. Федерации» //Конституция РФ: комментарий Конституционного Суда РФ, официальный текст, принятие и вступление в силу поправок к Конституции РФ. М., Юрайт, 2000. С. 88.

50. Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 22 июня 2005 г. Ш5-Г05-21. Литература

51. Аверьянов В.Б. Функции и организационная структура органа государственного управления. Киев, 1979.

52. Азарова Е.Г., Козлов А.Е.Личность и социальное обеспечение в СССР. М: Наука, 1983.

53. Алексеев С.С. Общая теория права. М., 1982. Т.2.

54. Александров Н.Г. О месте трудового и колхозного права в системе советского социалистического права //Советское государство и право. 1957. №5.

55. Алексеев С.С. Проблемы теории права. М., 1972.

56. Административное право.: Учебник /Под ред. Л.Л. Попова. М.: Юристъ, 2002

57. Административное право.: Учебник /Отв. ред. Н.Ю. Хаманева. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2005

58. Андреев B.C. Право социального обеспечения в СССР. Учебник. М.,1974

59. Андреев B.C. Право социального обеспечения в СССР. Учебник. Изд-е второе, доп. и перераб. М., 1987

60. Аппарат управления социалистического государства. В 2-х частях. М.: Юрид. лит, 1976.

61. Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. М., 1968. С. 197.

62. Байтин М.И. Сущность права. Саратов, 2001.

63. Бахрах Д.Н. Основные понятия теории социального управления. Пермь, 1978.

64. Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2000.

65. Баранов В.М. Поощрительные нормы советского социалистического права. Саратов, 1978.

66. Бахрах Д.Н. Правовые льготы //Справедливость и право. Свердловск, 1989.

67. Бачило И.Л. Функции органов управления М., 1976.

68. Батыгин К.С. Право социального обеспечения. Общая часть: Учебное пособие. М., 1998

69. Беребина О.П. Основы правого регулирования социальной защиты семей с детьми //Трудовое право. 2003. №3.

70. Белкин A.A., Гумерова Л.Ш. Понятие и особенности правового статуса органа советского государственного управления //Государственное управление и право: история и современность. Л., 1984.

71. Буянова М.О., Кобзева С.И., Кондратьева З.А. Право социального обеспечения. Учебное пособие. М.: КНОРУС, 2005.

72. Вольман Г. Чем объяснить стабильность экономического и политического развития Федеративной Республики Германия //Государство и право. 1992. №11.

73. Васильев Р.Ф. Акты управления (Значение, проблема исследований, понятие). М.: Издат. МГУ, 1987.

74. Витрук Н.В. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе. М., 1979.

75. Витрук Н.В. Правовой статус личности в СССР. М., 1985.

76. Вишняков В.Г. Структура и штаты органов советского государственного управления. М., 1972.

77. Вишняков В.Г. Право и научная организация управленческого труда. М.: Издат. «Знание», 1968.

78. Вышегородцев М.М. Концепция социального государства как необходимо условие развития рынка труда //Трудовое право. 2005. №3.

79. Волгин H.A., Гриценко H.H., Шарков Ф.И. Социальноегосударство: Учебник. М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К», 2003.

80. Генкин Д.М. О предмете советского гражданского права // Советское государство и право. 1955. №1

81. Гражданское право /Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. 4.1 М., 1996.

82. Гусева Т.А. и Чапкевич JT.E. Новая система и структура органов исполнительной власти: справ. учеб. пособие - М.: Волтерс Клувер, 2005.

83. Горохов Б.А., Маврин С.П., Хохлов Е.Б. Источники трудового права и источники правового регулирования общественно-трудовых отношений //Правоведение. 2003. №5.

84. Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации О.О.Миронова в 2002 году //Российская газета от 15-18, 23-25, 30 июля, 5, 7 августа 2003 г. N 140-143, 146-148, 151, 154, 156.

85. Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 2003 году //Российская газета от 29 августа 2004 г. №№159,160.

86. Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2004 год «Что для гражданина право, то для чиновника долг» //Российская газета от 31 марта 2005 г. №64.

87. Дурденевский В. Лекции по праву социальной культуры. М.-Л., 1929.

88. Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения России: Учебник. 3 изд-е., перераб. и доп. - М.: Волтерс Клувер, 2004.

89. Зубченко Л.А. Социальная поддержка семей с детьми во Францииобзор) //Социальное обеспечение в странах Запада (Франция, ФРГ, Италия). Сборник обзоров. М., 1994.

90. Законодательная техника: Научно-практическое пособие / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М.,2000.

91. Заец А.П. Система советского законодательства: (проблемы согласованности). Киев, 1987;

92. Зубченко JI.A. Социальная поддержка семей с детьми во Франции (обзор) // Социальное обеспечение в странах Запада (Франция, ФРГ, Италия). Сборник обзоров. М., 1994.

93. Еремина О.Ю. Система органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации //Журнал российского права. 2005. №11

94. Ермолаева A.B. Понятие правового акта как официального документа//Трудовое право. 2003. №7.

95. Егоров Н.Д. Гражданско-правовое регулирование общественных отношений. Л., 1988.

96. Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития. Отв. ред. Н.Ю. Хаманева. М.: Новая Правовая культура, 2004.

97. Исаков Н.В., Малько A.B., Шопина О.В. Правовые акты: общетеоретический аспект исследования //Правоведение. 2002. №5.

98. Иванова Р.И. Правоотношения по социальному обеспечению в СССР. М., 1986

99. Исаков В.Б. Федеральное законодательство: некоторые тенденции развития // Журнал российского права. 2000. №3

100. Иванова Р.И. Социальное обеспечение в государственноорганизованном обществе: генезис, развитие и функционирование (правовой аспект). Автореф. дис. доктора юрид. наук. М. 1987.

101. Казьмин И.Ф., Поленина C.B. «Закон о законах»: проблемы издания и содержание //Советское государство и право. 1989. №12

102. Красавчиков O.A. Система права и система законодательства //Правоведение. 1975. №2;

103. Козлов Ю.М. Управление народным хозяйством СССР. Система управления народным хозяйством. М., 1971. 4.2.

104. Козлов Ю.М., Фролов Е.С. Научная организация управления и право. М. : Изд. МГУ, 1986.

105. Кононов П.И. О некоторых актуальных проблемах совершенствования административного законодательства России. Шестые «Лазаревские чтения» //Государство и право. 2002. №11.

106. Козлова О.В., Кузнецов И.Н. Научные основы управления производством. М.: Изд. Экономика, 1970.

107. Керимов Д.А. Кодификация и законодательная техника. М., 1962.

108. Коренев А.П. Кодификация советского административного права. (Теорет. проблемы) М, 1970.

109. Костенников М.В. Теоретические проблемы кодификации административного права России. М., 2000.

110. Костенников М.В., Куракин A.B. К вопросу о кодификации административного права России // Государство и право. 2002. №4.

111. Лисица В.Н. Об основных направлениях кодификации законодательства в сфере социального обеспечения //Трудовое право. 2003. №10

112. Лория В.А. Административный процесс и его кодификация. Тбилиси, 1986

113. Ливщиц Р.З. Социальная политика и ее правовое опосредование //Правовая система социализма. М., 1986. Т.1.

114. Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки.1. М., 1988.

115. Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972.

116. Лазарев Б.М. Повышение роли управленческих решений, новые требования к их содержанию // Государственное управление в СССР в условиях научно-технической революции. М., 1978.

117. Ливеровский A.A. О статусе субъекта Российской Федерации //Правоведение. 2000. №2.

118. Липинский Д.А. Проблемы юридической ответственности/Под ред. д.ю.н., проф. Р.Л. Хачатурова. 2-е изд., перераб. и доп. СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2004.

119. Лупарев Е.Б. Государственное управление сельским хозяйством в Российской Федерации (административно-правовые вопросы): Учебное пособие. Краснодар, 2000.

120. Лепихов М.И. Право и социальная защита населения (социальное право). М., 2000.

121. Малько A.B. Льготная и поощрительная правовая политика. СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2004.

122. Мачульская Е.Е. Право социального обеспечения. Учебно-справочное пособие. М., 2001

123. Матузов Н.И. Правовая система и личность. Саратов, 1987.

124. Мальцев Г.В. Буржуазный эгалитаризм. М., 1984.

125. Мацулевич Ю.С. Граждане как субъекты права социального обеспечения: Автореф. дис. канд.юрид. наук. М., 1990

126. Мачульская Е.Е. Право социального обеспечения. Учебно-справочное пособие. М., 1997

127. Мацонашвили Т.Н. Государственная политика поддержки семей с детьми (обзор) //Социальное обеспечение в странах Запада (Франция, ФРГ, Италия). Сборник обзоров. М., 1994.

128. Миронов С. Правовое поле у страны едино //Парламентская газета. 2002. 22 января.

129. Новоселов В.И. Правовое положение граждан в советском государственном управлении. Саратов, 1976,

130. Никифорова H.H. Место права социального обеспечения в системе российского права //Российский ежегодник трудового права. 2005. №1.

131. Никонов Д.А., Стремоухов A.B., Федоров А.П. Социальное право: Пособие. СПб., 2002

132. Общая теория права. Учебник для вузов / Под общ. ред. A.C. Пиголкина. 2-е изд., испр. И доп. М.: изд-во МГТУ им. Э.Баумана, 1997.

133. Основные показатели работы органов и учреждений социальной защиты населения Краснодарского края в 2005 году: сборник материалов. -Краснодар, 2006.

134. Ответственность в управлении / Отв. ред. А.Е. Лунев и Б.М. Лазарев. М.: Наука, 1985.

135. Пашков A.C., Ротань В.Г. Социальная политика и трудовое право. М., 1986.

136. Панкин М.Е. Льготы рабочим и служащим. М., 1979.

137. Петров Г.И. Административная правосубъектность граждан СССР //Правоведение. 1975. №1.

138. Петров Г.И. Предмет советского административного права // Советское государство и право. 1940. №7.

139. Письмо МВД РФ «О направлении разъяснения о социальных гарантиях и компенсациях» //«Щит и меч» от 10-16 февраля 2005 г. №6.

140. Пиголкин A.C., Казьмин И.Ф., Рахманина Т.Н. Инициативный проект закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации»

141. Государство и право. 1992. №7

142. Показатели деятельности Федеральной службы по труду и занятости в 2004 году .//Материалы Федеральной службы по труду и занятости. 2004.

143. Проблемы совершенствования государственной политики по социальной защите участников и инвалидов боевых действий в Российской Федерации //Государство и право. 2005. №8.

144. Проект федерального закона N200357-4 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации, регулирующие вопросы социальной поддержки отдельных категорий граждан» //СПС «ГАРАНТ»

145. Проблемы общей теории права и государства: Учебник для вузов /Под общей ред. академика РАН, д.ю.н., проф. B.C. Нерсесянца. М.:Норма, 2004.

146. Поленина С,В. Взаимодействие системы права и системы законодательства в современной России //Государство и право. 1999. №9.

147. Право социального обеспечения России. Учебник /Под ред. проф. К.Н. Гусова. 3-е изд., перераб. и доп. - M.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2005.

148. Разуваев Н.В. Критерии отраслевой дифференциации права //Правоведение. 2002. №5.

149. Российский федерализм: конституционные предпосылки и политическая реальность. М., 2000.

150. Рогалева Г.А. Локальное регулирование условий труда и система источников трудового права. Монография. -М.: ООО «Интел-синтез АПР», 2003.

151. Сапфирова A.A. Административно-правовой статус государственной инспекции труда в субъекте РФ. Аватореф. дис. канд. юрид. наук. Саратов, 2002.

152. Советское административное право / Под ред. С.С. Студеникина. М.: Госюриздат, 1962.

153. Социальное управление: словарь /Под ред. В.И. Добренького, И.М. Слепенкова. -М., 1994.

154. Сорокин В.Д. Метод правового регулирования. Теоретические проблемы. М., 1976.

155. Сорокин В.В. О систематизации переходного законодательства // Журнал российского права. 2001. №7.

156. Спиридонов Л.И. Теория государства и права: Учебник. М., 1996.

157. Социальное страхование и социальная защита: Доклад Генерального директора МБТ на Международной конференции труда. Женева, 1993.

158. Советское право социального обеспечения /Доброхотова Е.Н., Филлипова М.В., Янтураева М.А. СПб: Издательство С.-Петербургского университета, 1992.

159. Сторожук Д.А. Система социальной защиты безработных в Российской Федерации: правовые вопросы организации и функционирования //Российский ежегодник трудового права. 2005. №1.

160. Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления (Проблемы надведомственного контроля). М.: Юрид лит, 1974.

161. Теория права и государства / Под ред. проф. Г.Н. Манова. Учебник для вузов. М.: Изд. БЕК, 1995.

162. Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс. Второе издание, дополненное и переработанное /Ю.А. Тихомиров. М.: Изд. Тихомирова М.Ю., 2005.

163. Тихомиров Ю.А. Теория компетенции //Журнал российского права. 2000. №10.

164. Тихомиров Ю.А. Основные черты компетенции представительных органов власти // в сб. «Вопросы развития и совершенствования органов народного представительства в СССР» Труды ВЮЗИ. Т.8. М., 1966

165. Тихомиров Ю.А. Публичное право: Учебник. М., 1995;

166. Трудовое и социальное право: Учеб. пособие для студентов вузов

167. Под ред. проф. JI.H. Анисимова. М., 1999.

168. Тихомиров Ю.А. Общая концепция развития российского законодательства// Журнал российского права. 1999. №1.

169. Тикунова Л.Б. Системные связи правовой действительности. СПб., 1991.

170. Томилин О.О. Административная ответственность юридических лиц за нарушения в финансовой сфере. Автореф. дис. . канд юрид наук. Саратов, 2003.

171. Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс. Второе издание, дополненное и переработанное /Ю.А. Тихомиров. М.: Изд. Тихомирова М.Ю., 2005.

172. Токанова A.B. Право гражданина на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов исполнительной власти // Журнал российского права. 2001. №11.

173. Удалова A.A. Право социального обеспечения: курс лекций. -М.: Изд-во Омега-Л, 2006.

174. Филиппова М.В., Хохлов Е.Б. О понятии социального права //Российский ежегодник трудового права. 2005. №1.

175. Федорова М.Ю. Социальная защита населения в Российской Федерации. Омск, 1999.

176. Хазанов С.Д. Административная правосубъектность граждан: теория, законодательство, правоприменение //В сб. «Административно-правовой статус гражданина» /Отв. ред. проф. Н.Ю. Хаманева. М., 2004.

177. Хаманева Н.Ю. Перспективы развития науки административного права. Шестые «Лазаревские чтения» //Государство и право. 2002. №11.

178. Хохлов Е.Б. Введение в дискуссию о правовой системе //Правоведение. 2002. №5.

179. Хропанюк В.Н. Теория государства и права: Учебное пособие для вузов / Под ред. проф. В.Г. Стрекозова. М.: «Дабахов, Ткачев, Димов», 1996.

180. Худойкина Т.В. Стабильность закона или законодательства?теоретические и практические аспекты) // Журнал российского права. 2000. №9

181. Чернышева С. А. Государственное управление социальным обеспечением в Российской Федерации. Аватореф. дис. канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2005.

182. Чепурной А.Г. Международно-правовые аспекты формирования государственной политики по социальной защите инвалидов боевых действий в Российской Федерации //Государство и право. 2005. №7.

183. Чепурной А.Г. Конституционно-правовые основы государственной политики по социальной защите инвалидов боевых действий. М., 2006.

184. Юсупов В.А. Право и советское государственное управление (административно-правовой аспект проблемы). Издательство Казанского университета, 1976.

185. Юсупов В.А. Теория административного права. М., 1985.

186. Юсупов В.А. Научная организация исполнительной власти: Учебное пособие. Изд.2-ое, доп. Волгоград: Издательство Волгоградского института экономики, социологии и права, 2003.

187. Шайхатдинов В.Ш. Право социального обеспечения Российской Федерации. Екатеринбург, 1996.

188. Шайхатдинов В.Ш. Теоретические проблемы советского права социального обеспечения. Свердловск, 1986.

189. Шергин А.П. Административная юрисдикция. М., 1979.

190. Шебанов А.Ф. Система отраслей законодательства: основания построения // Правоведение. 1976. №4.

191. Щукина Т.В. Характеристика и проблемы реализации социального элемента административно-правового статуса гражданина // В сб. «Административно-правовой статус гражданина /Отв. ред. проф. Н.Ю. Хаманева. М., 2004.

192. Якимов А.Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации. М., 19991. Словари

193. Большой толковый словарь русского языка. С.-Петербург: Норинт, 2001.

194. Большой энциклопедический словарь. 2-е изд., пераб. и доп. - М.: «Большая российская энциклопедия»; СПб.: «Норинт», 1997.

195. Большая юридическая энциклопедия. М.: Изд-во «Эксмо», 2005.

196. Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1984.

197. Розенталь Д.Э., Теленкова М.А. Словарь трудностей русского языка. 3-е издание, дополненное. М. «Русский язык», 1984.

198. Современный философский словарь / Под ред. д.ф.н., проф. В.Е. Кемерова. М., 1996.

199. Словарь русского языка /под ред. Г.П. Князьковой, Т.Н. Поповцевой, М.Н.Судоплатовой. Т.2. М.: Государственное издательство иностранных и национальных словарей, 1958.

200. Словарь иностранных слов. Государственное издательство иностранных и национальных словарей.

201. Ттихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия /Под ред. М.Ю. Тихомирова. М., 1997.

202. Фасмер М. Этимологический словарь русского языка. В четырех томах. Т.2. М., 1986.

Автор: Стахова, Анна Андреевна
Город: Ростов-на-Дону
Год: 2007
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.14

Диссертация

Административно-правовые основы социальной поддержки граждан тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

Административно-правовые основы социальной поддержки граждантекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Административно-правовые основы социальной поддержки граждан»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Стахова, Анна Андреевна, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Административно-правовые основы социальной поддержки граждан"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Стахова, Анна Андреевна, Ростов-на-Дону

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Административно-правовые основы социальной поддержки граждан»

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Административно-правовые основы социальной поддержки граждан»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Стахова, Анна Андреевна, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Административно-правовые основы социальной поддержки граждан"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Стахова, Анна Андреевна, Ростов-на-Дону

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Административно-правовые основы социальной поддержки граждан»