АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Административно-правовые режимы в системе публичного управления»
На правах рукописи
Лермонтова Наталья Викторовна
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ РЕЖИМЫ В СИСТЕМЕ ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ
Специальность: 12.00.14 - административное право; финансовое право;
информационное право
автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва, 2009
.^ 2009
003469750
Диссертация выполнена на кафедре государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации».
Научный руководитель: кандидат юридических наук, доцент
Киреева Елена Юрьевна
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Мелехин Александр Владимирович;
кандидат юридических наук Прокошин Максим Сергеевич
Ведущая организация: ГОУ «Московский государственный
институт международных отношений (Университет) Министерства иностранных дел Российской Федерации»
Защита состоится 21 мая 2009 года в 12-00 часов на заседании диссертационного совета Д502.006.01 по юридическим дисциплинам в Федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации» по адресу: 119606, г.Москва, пр. Вернадского, 84, учебный корпус 1, ауд. 3370.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАГС.
Автореферат разослан 21 апреля 2009 года.
Ученый секретарь диссертационного совета
Е.Ю. Киреева
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена тем, что происшедшие за последние годы в Российской Федерации социально-экономические, культурные, демографические и геополитические изменения оказали существенное влияние на механизм правового регулирования государства, что, в свою очередь, повлекло развитие одного из наиболее сложных и востребованных элементов данного механизма, которым является правовой режим.
Изменения практически во всех сферах государственного и муниципального управления наглядно продемонстрировали, что без регулятивных свойств правовых режимов система публичного управления не в состоянии выполнять возложенные на нее задачи и функции. Особенно отчетливо это проявляется при осуществлении государственного управления в условиях возникновения чрезвычайных ситуаций, вызванных различными факторами.
Использование особенных форм и методов государственного управления объясняется необходимостью своевременного реагирования на возникающие угрозы военного, политического, экономического характера. В рамках которых использование обычных, традиционных правовых механизмов органами государственной власти и местного самоуправления не всегда оказывается достаточным.
В период нахождения государства в кризисных ситуациях различного вида изменяются организация государственного и муниципального управления, организация и полномочия государственных органов, активно формируется и реализуется в практической деятельности специальная система законодательства - чрезвычайное законодательство. Это связано с возможностью возникновения новых общественных отношений на основе введения в действие качественно иных правовых регуляторов, которыми выступают административно-правовые режимы.
В программных документах, принятых высшими органами государственной власти, неоднократно отмечалось, что в настоящее время в условиях проводимой административной реформы борьба с коррупцией является одной из важнейших задач, которую необходимо решать на всех уровнях организации публичной власти, включая власть муниципальную. В соответствии с Концепцией национальной безопасности, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. № 1300, с
изменениями от 10 января 2000 г.1, коррупция отнесена к угрозам национальной безопасности. Президент Российской Федерации неоднократно подчеркивал, что коррупция является одной из главных проблем на пути реализации социально-экономических реформ. Не вызывает сомнений тот факт, что «пораженные коррупцией» государственные служащие не могут эффективно осуществлять свои обязанности, а также способствовать проведению социально-экономических преобразований.
Концепция административной реформы на 2006-2010 г.2 содержит перечень мероприятий в сфере противодействия коррупции, среди которых такие, как создание специальных антикоррупционных механизмов в сферах деятельности государственных органов с повышенным риском коррупции, которые могут рассматриваться в качестве составной части административно-правовых режимов государственной и муниципальной службы.
В современных условиях рыночной экономики, которая в настоящее время пребывает в состоянии крупнейшего в новейшей истории глобального экономического кризиса, административно-правовые режимы становятся необходимым элементом государственного регулирования экономических процессов, эффективным инструментом проведения антикризисных мер. В связи с этим расширяется сфера их практической реализации. Если первоначально в науке административного права проблематика административно-правовых режимов рассматривалась лишь применительно к особым режимам, прежде всего, чрезвычайного и военного положения, то сейчас значительно возросло количество работ, посвященных исследованию режимов в конкретных отраслях государственного управления, к примеру, в сфере управления государственной и муниципальной службами (диссертации Д.С.Измайлова, Т.Э.Каллагова, А.В.Куракина), в сфере электроэнергетики (работы М.Ю.Автурина, Е.В.Кудряшова), в области управления жилищно-коммунальным хозяйством (А.В.Широкова), предпринимательской и внешнеторговой деятельностью (С.В.Алексеева, Р.А.Сошникова), в сфере недропользования (Д.В.Василевской) и т.д.
В этой связи, несмотря на развитие данного административно-правового института, в научной литературе отсутствуют единые подходы в исследовании проблем административно-правовых режимов, представите-
1 Российская газета. 1997. № 247. 26 декабря.
2 См.: Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 № 1789-р (ред. от 28 марта 2008 г.) «О концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 46. Ст. 4720.
ли различных отраслей юридической науки высказывают порой полярные суждения по тем или иным вопросам их правового регулирования, что создает объективную потребность проведения комплексного межотраслевого исследования административно-правовых режимов и их роли в механизме государственного и муниципального управления.
Данные обстоятельства предопределяют выбор темы настоящего диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы. Вопросы организации государственного управления, а со второй половины XIX века и местного самоуправления в России, как государственно-правового института с соответствующим ему особым режимом правового регулирования, становятся объектом пристального анализа ряда исследователей, среди которых необходимо отметить труды С.С.Алексеева, Д.Н.Бахраха, И.Н.Барцица, В.Г.Вишнякова, В.Н.Григорьева, Ю.А.Дмитриева, Р.Ф.Идрисова, В.Б.Исакова, Л.М.Колодкина, Ф.Е.Колонтаевского, Б.П.Кондрашова,
A.П.Коренева, Б.М.Лазарева, В.В.Лозбинева, Г.В.Мальцева,
B.М.Манохина, А.Ф.Ноздрачева, С.М.Петрова, А.В.Малько, Ю.Н.Старилова, С.В.Тихомирова, Ю.А.Тихомирова и ряда других ученых и практиков.
Комплексному исследованию вопросов административно-правовых режимов в теории административного права не уделялось достаточного внимания, хотя в советской и российской юридической науке различные аспекты как правовых режимов в целом, так и их отдельных разновидностей, к примеру, административно-правовых режимов чрезвычайного и военного положения, рассматривались в работах таких авторов, как К.С.Вельский,
B.А.Баранов, И.В.Гончаров, М.А.Громов, А.В.Грязнов, В.В.Гущин, А.Н.Домрин, Ю.Н.Мартышев, А.К.Микеев, А.П.Москалец, Н.Ф.Попова, Б.Н.Порфирьев, С.А.Старостин, А.Г.Степанов, Г.В.Федулов, Ю.Г.Шпаковский и др.
Следует отметить диссертационные исследования по тематике админи-стрнативно-правовых режимов С.С.Маиляна, А.В.Мелехина, И.Е.Нельговского, С.В.Пчелинцева, В.Б.Рушайло, А.А.Савостина,
C.Д.Хазанова, Э.Ф.Шамсумова и других авторов.
Особенностью большинства работ по проблематике административно-правовых режимов является то, что режимы рассматриваются фрагментарно и только с позиции отдельного субъекта-носителя, объекта или деятельности. Например, анализируется «правовой режим внешне-
торговой деятельности», «режим беженцев», «правовой режим оружия», «правовой режим особо охраняемых природных территорий» и т.д.
Цель исследования - на основе анализа действующего законодательства, норм международного права, теоретических и практических материалов выявить теоретико-правовые основы административно-правовых режимов, определить их роль и значение в механизме публичного управления, обозначить новейшие тенденции в их развитии. Указанная цель может быть реализована посредством решения следующих задач:
- раскрыть понятие и сущность административно-правовых режимов;
- исследовать место и роль административных режимов в механизме государственного и муниципального управления;
- проанализировать международно-правовые нормы и законодательство Российской Федерации, определяющие правовые основы административно-правовых режимов;
- систематизировать имеющиеся разновидности административно-правовых режимов;
- рассмотреть процессуальные особенности режимов чрезвычайного и военного положения;
- провести сравнительно-правовой анализ полномочий органов государственной власти Российской Федерации в условиях режимов чрезвычайного и военного положения;
- выявить особенности правовых режимов государственной и муниципальной службы;
- разработать предложения и рекомендации по совершенствованию и систематизации законодательства, определяющего содержание административно-правовых режимов.
Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в связи с применением административно-правовых режимов в различных отраслях и сферах государственного и муниципального управления.
Предмет исследования - вопросы правового регулирования административных режимов, нормативные правовые акты, определяющие процессуальные особенности использования различных административно-правовых режимов.
Методологической основой исследования является система различных методов, логических приемов и средств понимания. В процессе
работы применялись общенаучные методы познания и некоторые частно-научные методы: системный, ситуационный, статистический, технико-юридический, социологический, диалектический, конкретно-исторический, структурно-функциональный, формально-юридический, метод анализа и обобщения законодательства, сравнительно-правовой метод научного исследования и другие.
Научная новизна исследования. Диссертация представляет собой комплексное исследование административно-правовых режимов, их влияния на развитие системы государственного и муниципального управления. В работе рассмотрены общетеоретические и методологические основы данной темы. Результатом обобщения и систематизации проблемных вопросов выполненной работы явилось формирование целостной концепции административно-правового режима. Она положена в основу при анализе всего механизма действия норм административного права, состояния и перспектив развития правотворческой, правоприменительной и правоохранительной практики. С учетом данных общей теории права, а также отраслевых юридических наук, в первую очередь, административного права, в диссертации намечены подходы, трактовки и решения ряда существующих вопросов. Исследованы методология, сущность, виды; раскрыты характерные черты категории «административно-правовой режим». Автором представлена развернутая классификация административно-правовых режимов в зависимости от определенных критериев. Обоснованы выводы и предложения по проблемам совершенствования правового инструментария, задействованного в специфическом правовом регулировании; показан механизм действия административно-правового режима и сочетающиеся в нем юридические средства. В работе определены направления и приоритеты развития административно-правовых режимов на современном этапе реформирования системы государственного и муниципального управления.
Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие положения и выводы, выносимые на защиту и содержащие элементы научной новизны:
1. Взаимосвязь категорий «публичное управление» и «административно-правовой режим» выявлена посредством характеристики объекта государственного и муниципального управления и предмета управленче-ско-правового регулирования, отвечающего на вопрос, какие правоотношения вне управленческих рамок оформляются (либо должны оформлять-
ся) посредством нормативных предписаний. Отправным при этом является устоявшееся теоретическое представление о предмете регулирования как об общественных отношениях, составляющих объект управленческого воздействия, осуществляемого посредством правовых норм, воплощенных в законодательстве. Они адресуются участникам управленческих отношений, определяя рамки их возможного и должного поведения, воздействуя тем самым на волю и сознание соответствующих субъектов.
2. Классификация административно-правовых режимов должна учитывать все многообразие процессов и явлений, требующих специального режимного регулирования. Но ввиду того, что в современных условиях сфера применения административно-правовых режимов постоянно расширяется, предложено выделить основные (принадлежность режимов к отраслям государственного управления, собственная функциональная специфика режимов) и дополнительные критерии классификации (в зависимости от подведомственности территории, на которую распространяется их действие, в зависимости от объекта и предмета носителя административно-правового режима; по времени действия
административно-правовых режимов; по набору правовых средств, включенных в содержание специального административно-правового режима и комплексности их реализации).
3. Анализ теоретических воззрений, норм международного права и современного законодательства Российской Федерации о чрезвычайном положении и военном положении позволил автору сделать ряд выводов о том, что:
а) чрезвычайное положение и военное положение в соответствии с используемыми в законодательстве терминами являются не специальными и не экстраординарными, а особыми правовыми режимами, различающимися между собой основаниями и целями их ведения;
б) чрезвычайное положение и военное положение являются вынужденной мерой временного характера;
в) осуществление режимов чрезвычайного положения и военного положения предусматривает ограничения отдельных прав и свобод граждан, но только в той мере, в какой это необходимо для достижения соответствующих целей.
4. Обоснована необходимость комплексного подхода к правовому регулированию режимов государственной и муниципальной службы, в рамках которого мероприятия по формированию административно-
правовых средств предупреждения и пресечения коррупции должны быть увязаны с мероприятиями по совершенствованию законодательства о государственной и муниципальной службе. Поскольку в ряде случаев в нормативных правовых актах предусматриваются взаимоисключающие друг друга меры:
- в частности, предусмотренная в Национальном плане противодействия коррупции в отношении муниципальных служащих задача «сокращения численности муниципальных служащих с одновременным привлечением на муниципальную службу квалифицированных специалистов и созданием адекватных материальных стимулов в зависимости от объема и результатов работы» не может быть решена за счет ужесточения требований, возложения на муниципальных служащих дополнительных запретов, ограничений и обязанностей. Более эффективным, на взгляд диссертанта, являются меры стимулирования;
- кроме того, для сельских поселений, которые являются в настоящее время самыми многочисленными муниципальными образованиями, и испытывают значительный кадровый дефицит, необходимо пересмотреть квалификационные требования, в части их снижения, чтобы привлечь на вакантные должности муниципальной службы специалистов;
- обоснована необходимость пересмотра вопроса об использовании процедуры конкурса, рассматриваемого в качестве одной из демократических кадровых процедур, исключающих коррупционную составляющую при замещении должностей муниципальной службы. Поскольку по установленным в правовых актах представительных органов местного самоуправления процедурам конкурс не состоится, если в нем участвует только один претендент. В связи с этим нередки случаи, когда вакансия остается не заполненной.
Практическая и теоретическая значимость исследования заключается в том, что система законодательного регулирования административно- правовых режимов рассмотрена комплексно в контексте взаимосвязи с механизмами государственного и муниципального управления, нормами и принципами международного права, конституционного права Российской Федерации.
Материалы диссертационной работы могут быть использованы в научно-исследовательской работе при анализе административно-правовых режимов; в обучении студентов и аспирантов юридических вузов в процессе преподавания отдельных тем по дисциплинам «Теория государства и
права», «Административное право Российской Федерации»; в различных формах послевузовского образования, например, на курсах повышения квалификации; непосредственно в работе органов государственной власти.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация обсуждена на заседании кафедры государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации» и рекомендована к защите на соискание ученой степени кандидата юридических наук.
В диссертации обобщенно изложены результаты изучения важнейших проблем и разнообразных проявлений административно-правовых режимов, раскрыты особенности особых режимов чрезвычайного и военного положения, а также специфика режимов государственной и муниципальной службы и связанных с этим актуальных теоретико-правовых и прикладных аспектов применения нормативных правовых актов в данной сфере общественных отношений. Основные положения и выводы диссертации отражены в научных публикациях автора.
Структура работы обусловлена целью, задачами и проблематикой исследования, состоит из ведения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
В главе I - «Административно-правовые режимы: вопросы теории» - дано понятие, исследованы основные элементы административно-правового режима, определены его место и роль в механизме государственного и муниципального управления, представлен анализ системы правового регулирования административно-правовых режимов.
В диссертации представлен анализ ряда теоретических понятий, таких как «правовой режим», «административно-правовой режим», выявлено их соотношение, а также специфические признаки административно-правовых режимов.
Отмечено, что в юридической доктрине понятие правового режима разрабатывалось в основном в рамках общей теории права. Оно позволяет выявить особенности юридического регулирования определенного участка деятельности, специфику правового инструментария, опосредующего су-
ществование и функционирование тех или иных объектов управленческого воздействия (представлен анализ работ С.С.Алексеева, А.В.Малько, Н.И.Матузова и ряда других авторов).
В работе рассмотрены существующие в науке административного права подходы к исследованию административно-правовых режимов. Автор разделяет позицию Тихомирова Ю.А., в соответствии с которой административно-правовые режимы нельзя отождествлять ни с общим правовым регулированием, ни с процессом реализации права. Они представляют собой особый вид регулирования, в рамках которого создается особая комбинация юридических, организационных и иных средств для обеспечения того или иного государственного состояния. Оно поддерживается, сохраняется и меняется с помощью параметров, которые являются обязательными.
А также мнение Д.Н.Бахраха о том, что административно-правовой режим - это определенное сочетание административно-правовых средств регулирования, опосредованное централизованным порядком, императивным методом юридического воздействия, которое отражается в том, что субъекты правоотношений по своему статусу занимают юридически неравные позиции.
Наиболее верной, с точки зрения диссертанта, является трактовка административно-правовых режимов как универсального явления для государственного и муниципального управления (Ю.А.Дмитриев, Р.Ф.Идрисов, С.М.Петров, Ю.А.Тихомиров).
Содержанием и компонентами административного режима выступают следующие составляющие:
1. Назначение и цели режима.
2. Распределение полномочий между субъектами, отвечающими за реализацию режима.
3. Система органов государственного управления в области действия режима, порядок их функционирования и взаимодействия.
4. Полномочия органов местного самоуправления и иных организаций в области режимной организации.
5. Специальные полномочия субъектов режимной организации в части нормативного регулирования, осуществления надзора и контроля за мероприятиями и мерами, составляющими данный режим.
6. Система непосредственных исполнителей режима, определение их специального статуса, издание соответствующих нормативных правовых актов.
7. Порядок финансирования и компенсации расходов на осуществление режимных мер как по вертикали системы государственной власти, так и в отношении органов местного самоуправления, иных организаций и граждан.
Помимо содержания в современной науке административного права выделяют основные элементы юридической структуры административно-правового режима, к числу которых относят: регламентацию деятельности в режимных сферах, систему разрешений, регистрацию определенных видов деятельности отдельных категорий лиц, обеспечение необходимого учета и контроля некоторых видов деятельности, прямое запрещение отдельных установлений, применение различных видов ответственности за нарушение действующих правил, а также административных мер воздействия для предупреждения и пресечения нарушений при строгом соблюдении при этом установленных гарантий законных прав и интересов лиц, попавших в сферу действия того или иного режима.
Назначение государственных режимов - регулирование особых государственных состояний с помощью системы специальных средств, к которым специалисты относят следующие: 1) правовые акты и нормы, устанавливающие особый порядок деятельности в тех или иных сферах; 2) уполномоченные государственные органы, специально создаваемые или наделяемые полномочиями формировать или поддерживать соответствующий режим; 3) детальная, своего рода операционная регламентация действий субъектов права и их взаимоотношений между собой; 4) строгая система контроля и ответственности за деятельностью в рамках административно-правового режима; 5) более широкое применение ограничительно - разрешительных и запретительных методов, сочетаемых в необходимых случаях со строго целевым стимулированием субъектов права; 6) наличие специальных организационных, технических, материальных и финансовых средств (техники, ресурсов и т.п.).
К признакам административно-правовых режимов отнесены:
- сфера их применения - они устанавливаются в сфере деятельности публичной администрации в связи с выполнением органами государственной власти своих обязанностей обеспечить безопасность, охрану, защиту;
- предписания, образующие режимные правила, как правило, состоят из запрещающих и обязывающих административно-правовых норм, ограничивающих общую правосубъектность физических и юридических лиц;
- для административно-правового режима характерно выделяемое в юридической литературе позитивное связывание. Речь идет о возложении на государственные органы, должностных лиц, организации, предприятия, граждан обязанности действовать в определенном направлении для достижения тех или иных целей. Связывание может носить характер общенормативной ориентации, конкретного предписания, поручения совершить то или иное юридически значимое действие;
- обязательными субъектами правовых режимов являются исполнительные органы публичной власти;
- большинство административно-правовых норм, составляющих основу таких режимов, может быть реализовано только через правоприменение, путем издания индивидуальных правоприменительных актов;
- при регулировании правоотношений, возникающих между невластными субъектами и публичной администрацией по поводу соблюдения режимных правил, применяется административно-правовой метод воздействия;
- нарушение правил режима влечет за собой меры административного принуждения.
Ввиду того, что сущность административно-правовых режимов определяется закономерностями управления как особого явления действительности. В диссертации раскрыто содержание таких понятий и категорий, как: «публичное управление», «государственное управление», «муниципальное управление», «государственное регулирование», «правовое регулирование».
Рассмотрено широкое и узкое толкование термина «государственное управление». В широком смысле государственное управление понимают как наиболее общую категорию, охватывающую законодательную, исполнительную и судебную власти и все формы их воздействия и контроля. Оно реализуется посредством принятия и проведения в жизнь государственных решений, получающих выражение в законах и подзаконных актах, а в качестве основных его инструментов выступают политика, экономические средства, право, мораль. В узком смысле государственное управление - это административное управление, понимаемое, как деятельность звеньев исполнительной власти на общенациональном уровне, на уровне субъектов
федерации; а также деятельность государственных корпораций; некоторых других ведомств специализированного характера.
Взаимосвязь категорий «публичное управление» и «административно-правовой режим» выявлена посредством характеристики объекта государственного и муниципального управления. Известный специалист в области сравнительного правоведения В.Е.Чиркин отмечает, что объект государственного управления - это его правовые формы3. Отдельные ученые подчеркивают, что границы объекта государственного управления в различных сферах общественной жизни различны. В экономической сфере они отделяют государственный сектор от частного, макроэкономику от экономической деятельности и экономических отношений, осуществляющихся в отдельных коллективах и организациях, где доминируют внутренние механизмы саморегуляции. В социальной сфере объектом государственного управления являются деятельность и социальные отношения, наиболее значимые в плане обеспечения нормальной жизни, а также условия воспроизводства человеческого фактора.
Отмечено, что в современном государствоведении и административном праве широко используется понятие «предмет управленческо-правового регулирования», отвечающее на вопрос, какие правоотношения вне управленческих рамок оформляются (либо должны оформляться) посредством нормативных предписаний. Отправным при этом является устоявшееся теоретическое представление о предмете регулирования как об общественных отношениях, составляющих объект управленческого воздействия, осуществляемого посредством правовых норм, воплощенных в законодательстве. Они адресуются участникам управленческих отношений, определяя рамки их возможного и должного поведения, воздействуя тем самым на волю и сознание соответствующих субъектов.
Административно-правовые режимы обеспечивают достижение целей управления, поддержание устойчивого состояния системы управления и протекающих в ней управленческих процессов. Содержание административно-правовых режимов определяется совокупностью правил, урегулированных нормами административного права.
Обусловленность административно-правового режима управлением позволило ввести в научный оборот понятие «режимная организация управления», которое включает в себя как само содержание административно-правового режима, так и средства его обеспечения. Средствами
3 См.: Чиркин В.Е. Государственное управление. -М.: Юристъ, 2003. С. 11.
обеспечения режимной организации управления выступают нормативные акты (в том числе и корпоративные), особый режим обращения информации, на которой базируется управление, корпоративные этические нормы, корпоративные нормы юридической ответственности, материально-технические и финансовые средства.
Диссертант исследовал систему нормативных правовых актов, закрепляющих административно-правовые режимы. Сделан вывод о том, что законодательство, устанавливающее административно-правовые режимы, не систематизировано, в этой связи дан анализ системы правовой регламентации отдельных видов административных режимов: чрезвычайного, военного положения, а также режимов государственной и муниципальной службы.
Автор проанализировал положения Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных и федеральных законов, иных нормативных правовых актов, определяющих режимы чрезвычайного и военного положения. К числу международных источников в данной области им отнесены: Устав Организации Объединенных Наций, Лондонская Конвенция об определении агрессии (вместе с протоколом подписания) от 3 июля 1933 г., Модельный закон «О чрезвычайном положении», принятый в г. Санкт-Петербурге 13 июня 2000 г. Постановлением 15-15 на 15-ом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ, Решение Совета глав правительств СНГ «Об утверждении положения о Межгосударственном совете по чрезвычайным ситуациям природного и техногенного характера» от 24 сентября 1993 г. и некоторые другие. Соотношение и практика применения вышеназванных источников, регламентирующих те или иные аспекты режимов чрезвычайного и военного положения, рассмотрены в диссертационной работе.
Также в исследовании представлен анализ нормативных правовых актов федерального уровня и субъектов Федерации, закрепляющих режимы государственной и муниципальной службы. Обозначены основные проблемы, существующие в данной области.
В диссертации выявлено новое направление в правовом регулировании режимов государственной и муниципальной службы - развитие антикоррупционного законодательства. Автором дан системный анализ основных государственных антикоррупционных мер, установленных новейшим законодательством о государственной гражданской и муниципальной службе.
В главе 2 - «Особенности отдельных разновидностей административно- правовых режимов» - представлена классификация административно-правовых режимов, исследованы процессуальные особенности режимов чрезвычайного и военного положения, раскрыта специфика режимов государственной и муниципальной службы.
Сделан вывод о том, что плюрализм во мнениях о соотношении и содержании различных элементов административно-правовых режимов обусловлен видовым многообразием самих режимов. В этой связи автор предлагает систематизировать имеющиеся административно-правовые режимы и дать их классификацию. Им рассмотрены существующие в научной литературе критерии и основания классификации административно-правовых режимов, представленные в работах Д.Н.Бахраха, А.Н.Домрина и В.В.Лозбинева, Д.С.Измайлова, Ю.А.Тихомирова и др. При всем многообразии критериев классификации, автор разделяет точку зрения Д.С.Измайлова о том, что основными критериями классификации административных режимов являются следующие: во-первых, принадлежность режимов к отраслям государственного управления, во-вторых, собственная функциональная специфика режимов.
В работе дана характеристика отдельных разновидностей административно-правовых режимов, разделенных по таким основаниям, как:
1. по месту в системе государственного и муниципального управления;
2. по отраслевой принадлежности;
3. по роли в обеспечении регулирования различных отраслей государственного и муниципального управления.
В работе исследованы особенности отдельных разновидностей административно-правовых режимов: чрезвычайного и военного положения, государственной и муниципальной службы, как наиболее типичных примеров режимов чрезвычайного характера и обычного функционирования.
Отмечено, что большинство российских специалистов сходятся во мнениях относительно того, что режимы чрезвычайного и военного положения следует относить к разновидностям специальных административно-правовых режимов (Д.Н.Бахрах, Д.С.Измайлов, Ю.А.Тихомиров и др.).
Автором рассмотрены основные характеристики указанных режимов, содержащиеся в дореволюционной (В.О.Дерюжинский, И.К.Блюнчли) и современной юридической литературе (труды Д.Н.Бахраха,
С.В.Пчелинцева, Ю.Н.Старилова, Б.В.Российского, В.Б.Рушайло и ряда др. авторов).
Помимо доктринальиых источников понятия «чрезвычайного и военного положения» имеют нормативное закрепление в российском законодательстве и в международных документах. Диссертант проанализировал нормы федерального законодательства: ст. 1 Федерального конституционного закона № З-ФКЗ от 30 мая 2001 г. (ред. от 7 марта 2005 г.) «О чрезвычайном положении» и ст. 1 Федерального конституционного закона № 1-ФКЗ от 30 января 2002 г. «О военном положении», закрепляющие дефиниции рассматриваемых видов режимов.
Отмечено, что на основании ст. 1 Модельного закона «О чрезвычайном положении» чрезвычайное положение, вводимое в соответствии с конституцией государства-участника Содружества Независимых Государств на всей либо на части территории страны, означает особый правовой режим деятельности органов государственной власти и управления, органов местного и регионального самоуправления, предприятий, организаций и учреждений, допускающий установленные законом ограничения в осуществлении конституционных прав и свобод граждан, а также прав юридических лиц и возлагающий на них дополнительные обязанности. Чрезвычайное положение является временной мерой и может вводиться только при наличии реальной угрозы безопасности граждан и конституционному строю, устранение которой другими способами невозможно.
Анализ теоретических воззрений, норм международного права и современного законодательства Российской Федерации о чрезвычайном положении и военном положении позволил автору сделать ряд выводов в контексте проведенного научного исследования:
а) чрезвычайное положение и военное положение в соответствии с используемыми в законодательстве терминами являются не специальными и не экстраординарными, а особыми правовыми режимами, различающимися между собой основаниями и целями их ведения;
б) чрезвычайное положение и военное положение являются вынужденной мерой временного характера;
в) осуществление режимов чрезвычайного положения и военного положения предусматривает ограничения отдельных прав и свобод граждан, но только в той мере, в какой это необходимо для достижения соответствующих целей.
В работе рассмотрены установленные в нормах российского законодательства процедурные и процессуальные особенности введения режимов чрезвычайного и военного положения.
Сделан вывод о том, что различия в правовом режиме чрезвычайного и военного положения заключается в том, что для управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, создаются органы особого управления, тогда как в условиях военного положения конституционные органы наделяются особыми полномочиями.
Отмечено, что все изменения в полномочиях органов государственной власти определяются исключительно нормами Федерального конституционного закона № 1-ФКЗ «О военном положении» (ст. 11-16). При этом федеральным органам государственной власти и органам государственной власти субъектов Российской Федерации, порядок осуществления полномочий и процедура деятельности которых регулируются принимаемыми ими регламентами, при введении военного положения предписывается в соответствии с ч. 2 ст. 17 Федерального конституционного закона № 1-ФКЗ внести в указанные регламенты необходимые изменения, учитывающие особенности режима военного положения.
Автор представил развернутый анализ полномочий федеральных органов государственной власти (Президента Российской Федерации, палат Федерального Собрания, Правительства Российской Федерации, органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов) в условиях военного положения, а также исследовал правовой статус органов особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение.
Еще одной особенностью режимов чрезвычайного и военного положения являются временные ограничения и гарантии прав граждан Российской Федерации в условиях их введения. Данные административно-правовые режимы не только затрагивают права человека и гражданина, но и нередко в той или иной мере ущемляют или ограничивают их. В этой связи автор исследует соответствующие конституционные положения. Так, ч. 2 ст. 55 Конституции Российской Федерации запрещает издание законов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека и гражданина. В то же время ч. 3 той же статьи устанавливает, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Именно это
конституционное положение как раз и определяет возможность установления и наиболее общие сферы применения комплексных административных режимов, особенно в случаях отклонения государственного управления от обычного порядка функционирования.
Отмечено, что правильному пониманию и толкованию законодательства об ограничениях прав и свобод граждан способствуют и решения Конституционного Суда Российской Федерации. Еще до принятия ныне действующей Конституции Российской Федерации Конституционный Суд провозгласил следующие правовые позиции, сохраняющие по своему смыслу актуальность и в настоящее время, согласно которым:
а) ограничения основных прав и свобод человека и гражданина могут устанавливаться только законом и лишь в той мере, в какой это необходимо для защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, законных прав и интересов других людей в демократическом обществе;
б) закон, направленный на ограничение прав граждан, обратной силы не имеет;
в) конституционная норма о возможности ограничений того или иного права в целях защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, законных прав и интересов других людей в демократическом обществе не может служить оправданием ущемления прав и свобод человека и гражданина в зависимости от национальной принадлежности или иного обстоятельства. Напротив, она является гарантией от произвольных ограничений прав и свобод человека и гражданина; какие-либо ограничения возможны только на основании закона, в предусмотренных Конституцией целях и лишь в пределах, необходимых для нормального функционирования демократического общества.
В качестве оснований ограничения прав и свобод граждан (как основной составляющей особых правовых режимов) рассмотрены угрозы национальным интересам России, представляющим собой комплексное и многоаспектное понятие, отражающее совокупность жизненно важных интересов граждан, общества и государства, выражающим потребности Российской Федерации, как суверенного, демократического и правового государства в прогрессивном развитии.
Угрозы национальным интересам России должны иметь характер реальной, непосредственной и исключительной опасности, реализация которых может иметь крайне негативное значение для национальной
безопасности, в связи с чем меры и ограничения, предусмотренные действующим законодательством, могут являться в конкретной чрезвычайной ситуации недостаточными для обеспечения национальной безопасности. Совокупность этих обстоятельств и вызывает необходимость применения заблаговременно разработанного чрезвычайного законодательства и введения особых правовых режимов, предусматривающих ограничения прав и свобод граждан.
Возможные ограничения прав и свобод граждан в условиях особых правовых режимов в демократическом правовом государстве могут устанавливаться:
а) в соответствии с нормами международного права и на основании конституционных положений, имеющих определяющий характер для установления объема и степени жесткости принимаемых мер, а также перечня прав и свобод, не подлежащих каким-либо ограничениям;
б) с использованием принципа оговорки в законе (законодательной оговорки) в его сложившемся международном понимании как гарантии правомерного определения допустимости и объемов ограничений прав и свобод человека, исключающей произвол со стороны властных структур;
в) в форме принятия законодательного акта федерального масштаба (для режимов чрезвычайного положения и военного положения -федерального конституционного закона), но не федерального нормативного правового акта иного более низкого уровня либо законодательного (нормативного) акта регионального уровня.
Отмечено, что одно из новых направлений в исследованиях проблем государственной и муниципальной службы - определение их через категорию «правовой режим».
Автор разделяет точку зрения Д.С.Измайлова о том, что среди разновидностей комплексных административно-правовых режимов следует выделять режим государственной службы, посредством которого обеспечивается исполнение полномочий всех ветвей и уровней власти и органов управления.
Среди специфических особенностей режима государственной службы выделены следующие:
1. Режим государственной службы относится к числу комплексных и универсальных в отношении всех органов государственной власти. Кроме того, он многомерен, и включает в себя целый ряд режимов, которые
также могут быть универсальными в отношении государственных органов. При этом между взаимосвязанными режимами в рамках режима государственной службы устанавливаются довольно сложные и обратимые связи и отношения.
2. Компоненты режимной организации государственной службы делятся на универсальные для органов государственной власти вообще и специальные, хотя и относящиеся к государственной службе как таковой, но, в то же время, представляющее собой особые и порой самостоятельные административно-правовые режимы. В связи с тем, что на основании положений Федерального закона № 58-ФЗ от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ (ред. от 1 декабря 2007 г.) «О системе государственной службы Российской Федерации» в систему государственной службы вошли следующие виды государственной службы: государственная гражданская служба; военная и правоохранительная службы, можно в качестве специальных режимов выделить режимы этих видов службы.
3. Специальные компоненты режимной организации государственной службы могут быть разделены на две группы. Первая состоит в дополнительных обременениях (ограничениях и обязанностях), которые накладывает на государственных служащих соответствующий общий или специфический (свойственный отдельным государственным органам) режим государственной службы. Вторые - в особых мерах льготного характера, которые выступают своего рода компенсациями государственным служащим за принятие на себя обременении, связанных с деятельностью в рамках режима государственной службы.
3. В системе режимной организации государственной службы могут быть выделены две подсистемы. Первая - общего характера, основанная на конкретных полномочиях государственных органов. Вторая -статусная. Статусная подсистема в достаточной мере абстрагирована от конкретных полномочий государственных служащих, основана на правовой формализации служебного долга и связанных с ним морально-нравственной регуляторов.
Специалисты, занимающиеся проблематикой муниципальной службы, также отмечают, что порядок муниципальной службы образует сложный и многоотраслевой по своему составу правовой режим. Этот режим формирует особое правовое состояние муниципальных служащих, выделяя их из числа других работников органов местного самоуправления. Интеграция разноотраслевых норм, составляющих этот режим, осуществляется
административным правом, которое вносит особое своеобразие в действие всех компонентов режима, точно также как целое всегда определяет поведение своих частей в любых, отличающихся целостностью системах.
Режим муниципальной службы, по мнению диссертанта, имеет некоторые различия в субъектах Федерации и даже в отдельных муниципальных образованиях, поскольку они наделены собственными полномочиями в правовом регулировании отношений на муниципальной службе и могут устанавливать различные правила прохождения муниципальной службы. Вместе с тем, существуют единые правила, базирующиеся на нормах федерального служебного законодательства, нормах трудового права, законодательства о специальных режимах, например, режима секретности и конфиденциальности информации, создающие единые правовые основы режима муниципальной службы на всей территории Российской Федерации. Посредством норм Федерального закона № 25-ФЗ от 2 марта 2007 г. «О муниципальной службе в Российской Федерации» весь этот нормативный комплекс интегрирован в единый административно-правовой режим муниципальной службы.
Сделан вывод о том, что режим муниципальной службы - это сложное нормативно-правовое образование, включающее в себя на основе норм административного права разноотраслевые и разноуровневые нормативные комплексы и отдельные нормы, а также правовые режимы общего характера, которое наделяет особым статусом муниципальных служащих и обеспечивает эффективную реализацию полномочий органов местного самоуправления, законность и правопорядок в муниципальных образованиях.
Отмечено, что с точки зрения режимной организации государственной и муниципальной службы важным является вопрос о тех ограничениях и запретах, которые установлены для государственных гражданских и муниципальных служащих, а также о репрессивных мерах, мерах юридической ответственности, которые к ним могут быть применены.
В работе рассмотрены ограничения и запреты на государственной гражданской и муниципальной службе, которые устанавливаются законодательством в целях правовой охраны граждан от произвола, служебных злоупотреблений и коррупции в органах государственной власти и местного самоуправления, создания условий независимости гражданских и муниципальных служащих от различного рода государственных и негосударственных структур. Исходя из того, что служащие должны быть постоянно
заняты только делами служебными, без каких-либо отвлечений на дела посторонние и не допускать использование служебного положения в личных целях. Правовая природа правоограничений состоит в том, что они являются юридическими категориями - правами, входящими в статус гражданина, которых он лишается, пока состоит на государственной или муниципальной службе, а после ее оставления в соответствии с законом не может пользоваться ими в течение определенного срока.
Отмечено, что служащий выступает субъектом юридической ответственности, которая является официальной регулирующей (как правило, в виде неблагоприятных последствий) оценкой и воздаянием за несоблюдение (нарушение) установленных норм, правил и критериев служебной деятельности. В этой связи ответственность является неотъемлемой частью, своего рода связующим фактором для всех элементов социально-политического и правового статуса служащего, а также режимной организации самой государственной и муниципальной службы.
С помощью юридической ответственности решаются задачи обеспечения стабильности в государстве, охраны личности и общества от преступных посягательств и иных правонарушений, развития и укрепления авторитета власти как таковой и института государственной и муниципальной службы в частности.
В федеральных законах о государственной гражданской и муниципальной службе содержатся статьи о дисциплинарной ответственности служащего (соответственно ст.ст. 57, 58 Федерального закона № 79-ФЗ и ст. 27 Федерального закона № 25 - ФЗ), другие виды юридической ответственности им не урегулированы, в этой связи автор рассмотрел юридический состав дисциплинарных проступков и процедурные правила привлечения к дисциплинарной ответственности служащих.
Автор проанализировал новейшие изменения в законодательстве, связанные с разработкой и принятием антикоррупционных мер в системе государственного и муниципального управления, повлекшие усиление ответственности и ужесточение правоограничений для государственных и муниципальных служащих.
В Заключении подведены итоги диссертационного исследования, сформулированы выводы, конкретизирована позиция автора по рассматриваемым проблемам.
По теме диссертации автором опубликованы следующие научные работы:
Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, указанных в перечне Высшей аттестационной комиссии
I. Лермонтова Н.В. Правовой режим государственной и муниципальной службы // Государственная служба. 2009. № 3 (59). - 0,5 п.л.
2. Лермонтова Н.В. Историко-теоретические основы категории «правовой режим»// Социология власти. 2009. № 4. - 0,5 п.л.
Статьи в иных изданиях:
3. Лермонтова Н.В. Правовое регулирование режимов чрезвычайного и военного положения / Государственное управление и право. Выпуск 7, 2008 / Под общ. редакцией И.Н. Барцица. - М.: Изд-во Московского гуманитарного университета, 2008. С. 151 - 156. - 0,4 п.л.
4. Лермонтова Н.В. Режимы чрезвычайного и военного положения как разновидности административно-правовых режимов / Право и экономика: Сборник научных трудов. - М.: Социум. 2009. Вып. 1. С. 53-58. - 0,6 п.л.
5. Лермонтова Н.В. Понятие и основные признаки административно-правового режима // Административное и муниципальное право. 2009. № 3(15). С. 72-76.-0,8 п.л.
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук
Лермонтовой Натальи Викторовны Тема диссертационного исследования
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ РЕЖИМЫ В СИСТЕМЕ ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ
Научный руководитель кандидат юридических наук, доцент Киреева Е.Ю.
Изготовление оригинал-макета Лермонтовой Н.В.
Подписано в печать 20 апреля 2009. Тираж 80 экз.
Усл. печ. л. 1,2
Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ № 203 119606, Москва, пр-т Вернадского, 84
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Лермонтова, Наталья Викторовна, кандидата юридических наук
Введение.3 стр.
Глава 1. Административно-правовые режимы: вопросы теории.13 стр.
§ 1. Понятие и основные элементы административно-правового режима.13 стр.
§ 2. Место и роль административных режимов в системе государственного и муниципального управления.36 стр.
§ 3. Правовое регулирование административно-правовых режимов.59 стр.
Глава 2. Особенности отдельных разновидностей административно-правовых режимов.80 стр.
§ 1. Классификация административно-правовых режимов.80 стр.
§ 2. Процессуальные особенности режимов чрезвычайного и военного положения.88 стр.
§ 3. Особенности режимов государственной и муниципальной службы .130 стр.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Административно-правовые режимы в системе публичного управления"
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена тем, что происшедшие за последние годы в Российской Федерации социально-экономические, культурные, демографические и геополитические изменения оказали существенное влияние на механизм правового регулирования государства, что, в свою очередь, повлекло развитие одного из наиболее сложных и востребованных элементов данного механизма, которым является правовой режим.
Изменения практически во всех сферах государственного и муниципального управления наглядно продемонстрировали, что без регулятивных свойств правовых режимов система публичного управления не в состоянии выполнять возложенные на нее задачи и функции. Особенно отчетливо это проявляется при осуществлении государственного управления в условиях возникновения чрезвычайных ситуаций, вызванных различными факторами.
Использование особенных форм и методов государственного управления объясняется необходимостью своевременного реагирования на возникающие угрозы военного, политического, экономического характера. В рамках которых использование обычных, традиционных правовых механизмов органами государственной власти и местного самоуправления не всегда оказывается достаточным.
В период нахождения государства в кризисных ситуациях различного вида изменяются организация государственного и муниципального управления, организация и полномочия государственных органов, активно формируется и реализуется в практической деятельности специальная система законодательства - чрезвычайное законодательство. Это связано с возможностью возникновения новых общественных отношений на основе введения в действие качественно иных правовых регуляторов, которыми выступают административно-правовые режимы.
В программных документах, принятых высшими органами государственной власти, неоднократно отмечалось, что в настоящее время в условиях проводимой административной реформы борьба с коррупцией является одной из важнейших задач, которую необходимо решать на всех уровнях организации публичной власти, включая власть муниципальную. В соответствии с Концепцией национальной безопасности, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. № 1300, с изменениями от 10 января 2000 г.1, коррупция отнесена к угрозам национальной безопасности. Президент Российской Федерации неоднократно подчеркивал, что коррупция является одной из главных проблем на пути реализации социально-экономических реформ. Не вызывает сомнений тот факт, что «пораженные коррупцией» государственные служащие не могут эффективно осуществлять свои обязанности, а также способствовать проведению социально-экономических преобразований.
Концепция административной реформы на 2006-2010 г. содержит перечень мероприятий в сфере противодействия коррупции, среди которых такие, как создание специальных антикоррупционных механизмов в сферах деятельности государственных органов с повышенным риском коррупции, которые могут рассматриваться в качестве составной части административно-правовых режимов государственной и муниципальной службы.
В современных условиях рыночной экономики, которая в настоящее время пребывает в состоянии крупнейшего в новейшей истории глобального экономического кризиса, административно-правовые режимы становятся необходимым элементом государственного регулирования экономических процессов, эффективным инструментом проведения антикризисных мер. В связи с этим расширяется сфера их практической реализации. Если первоначально в науке административного права проблематика административно-правовых режимов рассматривалась лишь применительно к особым режимам, прежде
1 Российская газета. 1997. № 247. 26 декабря. См.: Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 № 1789-р (ред. от 28 марта 2008 г.) «О концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 46. Ст. 4720. всего, чрезвычайного и военного положения, то сейчас значительно возросло количество работ, посвященных исследованию режимов в конкретных отраслях государственного управления, к примеру, в сфере управления государственной и муниципальной службами (диссертации Д.С.Измайлова, Т.Э.Каллагова, А.В.Куракина), в сфере электроэнергетики (работы М.Ю.Автурина, Е.В.Кудряшова), в области управления жилищно-коммунальным хозяйством (А.В.Широкова), предпринимательской и внешнеторговой деятельностью (С.В.Алексеева, Р.А.Сошникова), в сфере недропользования (Д.В.Василевской) и т.д.
В этой связи, несмотря на развитие данного административно-правового института, в научной литературе отсутствуют единые подходы в исследовании проблем административно-правовых режимов, представители различных отраслей юридической науки высказывают порой полярные суждения по тем или иным вопросам их правового регулирования, что создает объективную потребность проведения комплексного межотраслевого исследования административно-правовых режимов и их роли в механизме государственного и муниципального управления.
Данные обстоятельства предопределяют выбор темы настоящего диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы. Вопросы организации государственного управления, а со второй половины XIX века и местного самоуправления в России, как государственно-правового института с соответствующим ему особым режимом правового регулирования, становятся объектом пристального анализа ряда исследователей, среди которых необходимо отметить труды С.С.Алексеева, Д.Н.Бахраха, И.Н.Барцица, В.Г.Вишнякова, В.Н.Григорьева, Ю.А.Дмитриева, Р.Ф.Идрисова, В.Б.Исакова, Л.М.Колодкина, Ф.Е.Колонтаевского, Б.П.Кондрашова, А.П.Коренева, Б.М.Лазарева, В.В.Лозбинева, Г.В.Мальцева, В.М.Манохина, А.Ф.Ноздрачева, С.М.Петрова, А.В.Малько, Ю.Н.Старилова, С.В.Тихомирова, Ю.А.Тихомирова и ряда других ученых и практиков.
А.В.Малько, Ю.Н.Старилова, С.В.Тихомирова, Ю.А.Тихомирова и ряда других ученых и практиков.
Комплексному исследованию вопросов административно-правовых режимов в теории административного права не уделялось достаточного внимания, хотя в советской и российской юридической науке различные аспекты как правовых режимов в целом, так и их отдельных разновидностей, к примеру, административно-правовых режимов чрезвычайного и военного положения, рассматривались в работах таких авторов, как К.С.Бельский, В.А.Баранов, И.В.Гончаров, М.А.Громов, А.В.Грязнов, В.В.Гущин, А.Н.Домрин, Ю.Н.Мартышев, А.К.Микеев, А.П.Москалец, Н.Ф.Попова, Б.Н.Порфирьев, С.А.Старостин, А.Г.Степанов, Г.В.Федулов, Ю.Г.Шпаковский и др.
Следует отметить диссертационные исследования по тематике админист-рнативно-правовых режимов С.С.Маиляна, А.В.Мелехина, И.Е.Нельговского, С.В.Пчелинцева, В.Б.Рушайло, А.А.Савостина, С.Д.Хазанова, Э.Ф.Шамсумова и других авторов.
Особенностью большинства работ по проблематике административно-правовых режимов является то, что режимы рассматриваются фрагментарно и только с позиции отдельного субъекта-носителя, объекта или деятельности. Например, анализируется «правовой режим внешнеторговой деятельности», «режим беженцев», «правовой режим оружия», «правовой режим особо охраняемых природных территорий» и т.д. Это требует комплексного системного анализа форм и методов административно-правового воздействия государственного и муниципального управления, выявления сущности и содержания административно-правовых режимов, организационно-правовых механизмов их обеспечения.
Цель исследования - на основе анализа действующего законодательства, норм международного права, теоретических и практических материалов выявить теоретико-правовые основы административно-правовых режимов, определить их роль и значение в механизме публичного управления, обозначить новейшие тенденции в их развитии. Указанная цель может быть реализована посредством решения следующих задач:
- раскрыть понятие и сущность административно-правовых режимов;
- исследовать место и роль административных режимов в механизме государственного и муниципального управления;
- проанализировать международно-правовые нормы и законодательство Российской Федерации, определяющие правовые основы административно-правовых режимов;
- систематизировать имеющиеся разновидности административно-правовых режимов;
- рассмотреть процессуальные особенности режимов чрезвычайного и военного положения;
- провести сравнительно-правовой анализ полномочий органов государственной власти Российской Федерации в условиях режимов чрезвычайного и военного положения;
- выявить особенности правовых режимов государственной и муниципальной службы;
- разработать предложения и рекомендации по совершенствованию и систематизации законодательства, определяющего содержание административно-правовых режимов.
Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в связи с применением административно-правовых режимов в различных отраслях и сферах государственного и муниципального управления.
Предмет исследования — вопросы правового регулирования административных режимов, нормативные правовые акты, определяющие процессуальные особенности использования различных административно-правовых режимов.
Методологической основой исследования является система различных методов, логических приемов и средств понимания. В процессе работы применялись общенаучные методы познания и некоторые частнонаучные методы: системный, ситуационный, статистический, технико-юридический, социологический, диалектический, конкретно-исторический, структурно-функциональный, формально-юридический, метод анализа и обобщения законодательства, сравнительно-правовой метод научного исследования и другие.
Научная новизна исследования. Диссертация представляет собой комплексное исследование административно-правовых режимов, их влияния на развитие системы государственного и муниципального управления. В работе рассмотрены общетеоретические и методологические основы данной темы. Результатом обобщения и систематизации проблемных вопросов выполненной работы явилось формирование целостной концепции административно-правового режима. Она положена в основу при анализе всего механизма действия норм административного права, состояния и перспектив развития правотворческой, правоприменительной и правоохранительной практики. С учетом данных общей теории права, а также отраслевых юридических наук, в первую очередь, административного права, в диссертации намечены подходы, трактовки и решения ряда существующих вопросов. Исследованы методология, сущность, виды; раскрыты характерные черты категории «административно-правовой режим». Автором представлена развернутая классификация административно-правовых режимов в зависимости от определенных критериев. Обоснованы выводы и предложения по проблемам совершенствования правового инструментария, задействованного в специфическом правовом регулировании; показан механизм действия административно-правового режима и сочетающиеся в нем юридические средства. В работе определены направления и приоритеты развития административно-правовых режимов на современном этапе реформирования системы государственного и муниципального управления.
Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие положения и выводы, выносимые на защиту и содержащие элементы научной новизны:
1. Взаимосвязь категорий «публичное управление» и «административно-правовой режим» выявлена посредством характеристики объекта государственного и муниципального управления и предмета управленческо-правового регулирования, отвечающего на вопрос, какие правоотношения вне управленческих рамок оформляются (либо должны оформляться) посредством нормативных предписаний. Отправным при этом является устоявшееся теоретическое представление о предмете регулирования как об общественных отношениях, составляющих объект управленческого воздействия, осуществляемого посредством правовых норм, воплощенных в законодательстве. Они адресуются участникам управленческих отношений, определяя рамки их возможного и должного поведения, воздействуя тем самым на волю и сознание соответствующих субъектов.
2. Классификация административно-правовых режимов должна учитывать все многообразие процессов и явлений, требующих специального режимного регулирования. Но ввиду того, что в современных условиях сфера применения административно-правовых режимов постоянно расширяется, предложено выделить основные (принадлежность режимов к отраслям государственного управления, собственная функциональная специфика режимов) и дополнительные критерии классификации (в зависимости от подведомственности территории, на которую распространяется их действие, в зависимости от объекта и предмета носителя административно-правового режима; по времени действия административно-правовых режимов; по набору правовых средств, включенных в содержание специального административно-правового режима и комплексности их реализации).
3. Анализ теоретических воззрений, норм международного права и современного законодательства Российской Федерации о чрезвычайном положении и военном положении позволил автору сделать ряд выводов о том, что: а) чрезвычайное положение и военное положение в соответствии с используемыми в законодательстве терминами являются не специальными и не экстраординарными, а особыми правовыми режимами, различающимися между собой основаниями и целями их ведения; б) чрезвычайное положение и военное положение являются вынужденной мерой временного характера; в) осуществление режимов чрезвычайного положения и военного положения предусматривает ограничения отдельных прав и свобод граждан, но только в той мере, в какой это необходимо для достижения соответствующих целей.
4. Обоснована необходимость комплексного подхода к правовому регулированию режимов государственной и муниципальной службы, в рамках которого мероприятия по формированию административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции должны быть увязаны с мероприятиями по совершенствованию законодательства о государственной и муниципальной службе. Поскольку в ряде случаев в нормативных правовых актах предусматриваются взаимоисключающие друг друга меры:
- в частности, предусмотренная в Национальном плане противодействия коррупции в отношении муниципальных служащих задача «сокращения численности муниципальных служащих с одновременным^привлечением на муниципальную службу квалифицированных специалистов и созданием адекватных материальных стимулов в зависимости от объема и результатов работы» не может быть решена за счет ужесточения требований, возложения на муниципальных служащих дополнительных запретов, ограничений и обязанностей. Более эффективным, на взгляд диссертанта, являются меры стимулирования;
- кроме того, для сельских поселений, которые являются в настоящее время самыми многочисленными муниципальными образованиями, и испытывают значительный кадровый дефицит, необходимо пересмотреть квалификационные требования, в части их снижения, чтобы привлечь на вакантные должности муниципальной службы специалистов;
- обоснована необходимость пересмотра вопроса об использовании процедуры конкурса, рассматриваемого в качестве одной из демократических кадровых процедур, исключающих коррупционную составляющую при замещении должностей муниципальной службы. Поскольку по установленным в правовых актах представительных органов местного самоуправления процедурам конкурс не состоится, если в нем участвует только один претендент. В связи с этим нередки случаи, когда вакансия остается не заполненной.
Практическая и теоретическая значимость исследования заключается в том, что система законодательного регулирования административно-правовых режимов рассмотрена комплексно в контексте взаимосвязи с механизмами государственного и муниципального управления, нормами и принципами международного права, конституционного права Российской Федерации.
Материалы диссертационной работы могут быть использованы в научно-исследовательской работе при анализе административно-правовых режимов; в обучении студентов и аспирантов юридических вузов в процессе преподавания отдельных тем по дисциплинам «Теория государства и права», «Административное право Российской Федерации»; в различных формах послевузовского образования, например, на курсах повышения квалификации; непосредственно в работе органов государственной власти.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация обсуждена на заседании кафедры государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте
Российской Федерации» и рекомендована к защите на соискание ученой степени кандидата юридических наук.
В диссертации обобщенно изложены результаты изучения важнейших проблем и разнообразных проявлений административно-правовых режимов, раскрыты особенности особых режимов чрезвычайного и военного положения, а также специфика режимов государственной и муниципальной службы и связанных с этим актуальных теоретико-правовых и прикладных аспектов применения нормативных правовых актов в данной сфере общественных отношений. Основные положения и выводы диссертации отражены в научных публикациях автора.
Структура работы обусловлена целью, задачами и проблематикой исследования, состоит из ведения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы. 1
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Лермонтова, Наталья Викторовна, Москва
Выводы:
1. Среди специфических особенностей режима государственной службы выделены следующие: а) Режим государственной службы относится к числу комплексных и универсальных в отношении всех органов государственной власти. Кроме того, он многомерен, и включает в себя целый ряд режимов, которые также могут быть универсальными в отношении государственных органов. б). Компоненты режимной организации государственной службы делятся на универсальные для органов государственной власти вообще и специальные, хотя и относящиеся к государственной службе как таковой, но, в то же время, представляющее собой особые и порой самостоятельные административно-правовые режимы. В связи с тем, что на основании положений Федерального закона № 58-ФЗ от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ (ред. от 1 декабря 2007 г.) «О системе государственной службы Российской Федерации» в систему государственной службы вошли следующие виды государственной службы: государственная гражданская служба; военная и правоохранительная службы, можно в качестве специальных режимов выделить режимы этих видов службы. в). Специальные компоненты режимной организации государственной службы могут быть разделены на две группы. Первая состоит в дополнительных обременениях (ограничениях и обязанностях), которые накладывает на государственных служащих соответствующий общий или специфический (свойственный отдельным государственным органам) режим государственной службы. Вторые - в особых мерах льготного характера, которые выступают своего рода компенсациями государственным служащим за принятие на себя обременении, связанных с деятельностью в рамках режима государственной службы. г). В системе режимной организации государственной службы могут быть выделены две подсистемы. Первая - общего характера, основанная на конкретных полномочиях государственных органов. Вторая - статусная. Статусная подсистема в достаточной мере абстрагирована от конкретных полномочий государственных служащих, основана на правовой формализации служебного долга и связанных с ним морально-нравственной регуляторов.
2. Режим муниципальной службы - это сложное нормативно-правовое образование, включающее в себя на основе норм административного права разноотраслевые и разноуровневые нормативные комплексы и отдельные нормы, а также правовые режимы общего характера, которое наделяет особым статусом муниципальных служащих и обеспечивает эффективную реализацию полномочий органов местного самоуправления, законность и правопорядок в муниципальных образованиях.
3. Выявлены противоречия в нормативных правовых актах, устанавливающие взаимоисключающие друг друга меры в сфере режимов государственной и муниципальной службы: в частности, предусмотренная в Национальном плане противодействия коррупции в отношении муниципальных служащих задача «сокращения численности муниципальных служащих с одновременным привлечением на муниципальную службу квалифицированных специалистов и созданием адекватных материальных стимулов в зависимости от объема и результатов работы» не может быть решена за счет ужесточения требований, возложения на муниципальных служащих дополнительных запретов, ограничений и обязанностей. Более эффективным, на взгляд диссертанта, являются меры стимулирования;
- кроме того, для сельских поселений, которые являются в настоящее время самыми многочисленными муниципальными образованиями, и испытывают значительный кадровый дефицит, необходимо пересмотреть квалификационные требования, в части их снижения, чтобы привлечь на вакантные должности муниципальной службы специалистов;
- обоснована необходимость пересмотра вопроса об использовании процедуры конкурса, рассматриваемого в качестве одной из демократических кадровых процедур, исключающих коррупционную составляющую при замещении должностей муниципальной службы. Поскольку по установленным в правовых актах представительных органов местного самоуправления процедурам конкурс не состоится, если в нем участвует только один претендент. В связи с этим нередки случаи, когда вакансия остается не заполненной.
