Актуальные вопросы ответственности государственных гражданских служащих по административному праву

Сергеев, Алексей Валерьевич

Актуальные вопросы ответственности государственных гражданских служащих по административному правутекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Актуальные вопросы ответственности государственных гражданских служащих по административному праву»

СЕРГЕЕВ АЛЕКСЕЙ ВАЛЕРЬЕВИЧ

АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГРАЖДАНСКИХ СЛУЖАЩИХ ПО АДМИНИСТРАТИВНОМУ ПРАВУ.

Специальность 12.00.14 Административное право, финансовое право, информационное право.

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва - 2005

Диссертация выполнена в Московском государственном университете им М.В. Ломоносова (юридический факультет)

Научный руководитель.

доктор юридических наук, профессор Алехин Алексей Петрович.

Официальные оппоненты

доктор юридических наук, профессор Веремеенко Иван Иванович

кандидат юридических наук Пилипенко Анатолий Николаевич

Ведущая организация

Российский университет дружбы народов

Защита диссертации состоится 21 февраля 2006 года в 15 часов 15 минут на заседании диссертационного совета К.501.001 13 при Московском государственном университете им М.В. Ломоносова по адресу 119992, ГСП-2, Москва, Ленинские горы, МГУ им. М.В. Ломоносова, 1-й корпус гуманитарных факультетов, юридический факультет, аудитория 826

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке юридического факультета Московского государственном университете им МВ Ломоносова по адресу 119992, ГСП-2, Москва, Ленинские горы, МГУ им. М.В. Ломоносова, 2-й корпус гуманитарных факультетов.

Автореферат разослан «20» января 2006 г

Ученый секретарь диссертационного совета <У О.И.Лысенко

М-ч

Актуальность темы исследования. Одним из основополагающих правовых принципов, без реализации которого существование правового государства невозможно, является принцип законности. С одной стороны, он предполагает точное и неукоснительное исполнение гражданами и их объединениями действующих в государстве правовых норм. С другой - гарантирует полную легитимность действий государственных органов, должностных лиц и государственных служащих всех уровней. Второй аспект принципа законности имеет особо важное и принципиальное значение для формирования и развития правового государства. Правонарушения, совершаемые государством в лице его органов и служащих, подрывают уровень доверия граждан к государственным структурам и государству в целом, способствуют развитию правового нигилизма и пренебрежительного отношения к праву, создают барьер непонимания и недоверия между государственным аппаратом и обществом. Вместо признания соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, что в соответствии со ст. 2 Конституции РФ закреплено в качестве прямой обязанности государства, оно само покушается на эти права и свободы, которые определяют смысл, содержание, и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18 Конституции). В таких случаях властные полномочия, предоставленные государственным органам и должностным лицам только для реализаций функций правового государства, используются в совершенно противоположных целях. Как указывал известный немецкий юрист Рудольф фон Иеринг: «никакая несправедливость, выпадающая на долю человека, как бы она ни была велика, далеко не может - по крайней мере для беспристрастного нравственного чувства - сравняться с той, которую совершает установленная Богом власть, когда она сама нарушает право. Юридическое убийство, как его удачно обозначает наш язык, есть настоящий смертный грех в области права Страж и блюститель закона превращается в его убийцу. Это - то же, что врач, отравляющий больного, опекун, придушающий опекаемого» 1

Каким же образом можно оградить отдельных граждан и все общество в целом от подобных «юридических убийств», т.е. правонарушений, совершаемых самим

' Р фон Иеринг «Борьба за право» М Феникс, 1991, стр 44 ; "

государством в лице его служащих? Представляется, что одним из основных средств борьбы с этим злом может служить лишь последовательное и продуманное закрепление и реализация другого правового принципа - принципа ответственности государства и его служащих за противоправные деяния. В общем, данный принцип заключается в применении к государству и представляющим его лицам мер юридической ответственности во всех случаях совершения подобных правонарушений. Установление и применение мер юридической ответственности, с одной стороны, служат целям общей и частной превенции, а с другой, позволяют устранить или смягчить негативные последствия, вызванные противоправными действиями государства и его служащих.

Настоящая диссертация посвящена одному из частных аспектов общей проблемы ответственности государства - вопросам ответственности гражданских государственных служащих по административному праву.

Актуальность темы настоящего исследования в первую очередь обусловлена обозначенной выше важностью принципа ответственности государства и государственных служащих. Между тем, указанные проблемы не получили комплексных теоретических исследований, учитывающих современные нормативные правовые акты, которые принимаются в рамках проводимой реформы государственной службы.

Целью настоящей диссертации является комплексное теоретическое исследование проблем ответственности гражданских государственных служащих по административному праву.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся по поводу привлечения гражданских государственных служащих к дисциплинарной и административной ответственности, урегулированные нормами административного права.

Предметом исследования являются различные теоретические концепции, выработанные в административном праве, общей теории права, трудовом праве, связанные с общими и частными вопросами юридической ответственности, а также проблемами государственной службы. В диссертации также исследуются действующие нормативные правовые акты, регламентирующие ответственность гражданских государственных служащих, нормативные акты об ответственности

государственных служащих дореволюционного и советского периодов, отдельные акты зарубежного законодательства (Франции, США, Германии, Швейцарии)

Методологическую основу диссертационного исследования составил ряд общенаучных, общих, специальных и частных методов познания правовых и социальных явлений Широко использованы такие методы, как диалектический, системный, формально-юридический, исторический, сравнительно-правовой

Теоретическую основу исследования составляют труды ученых по общей теории права и ряду отраслевых дисциплин (административному, трудовому, уголовному праву).

В дореволюционный период вопросы ответственности государственных служащих за противоправные деяния затрагивали Н.И Лазаревский, А.И Елистратов, В Н. Ширяев, А Л- Градовский, Н.М. Коркунов, В.В. Ивановский, И.Т. Тарасов.

Теоретическую основу исследования общих вопросов сущности и признаков юридической ответственности составили труды таких ученых как О.Э. Лсйст, Н.С. Малеин, С.Н. Братусь, О.С. Иоффе, И.С. Самощенко, С.С. Алексеев, В.Н. Кудрявцев, М.Х. Фарукшин.

Основой для изучения проблем юридической ответственности гражданских государственных служащих по административному праву явились работы таких ученых-административистов как Ю.С. Адушкин, А.П. Алехин, Г.В Атаманчук, Д.Н. Бахрах, И.Л Бачило, И И Веремеенко, Д. А. Гавриленко, И.А. Галаган, A.A. Гришковец, A.A. Демин, В.А. Козбаненко, А.Е. Лунев, В.М. Манохин, А.Ф. Ноздрачев, Д.М. Овсянко, Л.Л Попов, А.П. Шергин, Ю. Н. Старилов, М.С. Студеникина, А.И. Щербак, Ц.А. Ямпольская и др.

При написании диссертации автор также обращался к исследованиям специалистов в области уголовного (В Н. Ширяев, А.Я. Аснис, Б.В. Волженкин, Б.В. Здравомыслов, В.Ф. Кириченко, А.Я. Светлов, MB Турецкий, Б.С. Утевский) и трудового права (Л.А. Сыроватская, В.Н Скобелкин, Ю.П. Орловский).

затраг ивающим вопросы административной ответственности должностных лиц. В их числе работы Н.В. Бодровой, М. В. Ермоленко, П.И. Кононова, А.Н Костюкова, Е.И. Марковой, С.Е. Чаянова, В.Г. Чмутова.

Среди специальных исследований проблем ответственности государственных гражданских служащих, относящихся к современному этапу развития законодательства о гражданской службе, заслуживают внимания кандидатские диссертации A.B. Чуева1 и Е.Г. Бабелюк2. Однако в них не отражен весь комплекс проблем, связанных с регулированием ответственности гражданских служащих по административному праву; не учтены нормативные правовые акты, принятые в последнее время, содержится ряд дискуссионных положений.

Научная новизна настоящего диссертационного исследования заключается в комплексном и системном подходе к изучению вопросов ответственности гражданских государственных служащих по административному праву с учетом тех законодательных и подзаконных нормативных правовых актов, которые принимаются в ходе проводимой реформы государственной службы. Впервые частные проблемы дисциплинарной и административной ответственности гражданских служащих рассматриваются сквозь призму общетеоретических положений о юридической ответственности, с учетом общей специфики дисциплинарной и административной ответственности как самостоятельных видов юридической ответственности. Научная новизна настоящей работы состоит также в положениях, выносимых на защиту:

1. Под ответственностью i осударствснного гражданского служащего по административному праву понимается применение к нему дисциплинарных взысканий или административных наказаний, на основании установленного в соответствии с процессуальными нормами факта совершения им дисциплинарного или административного правонарушения, состоящих в неисполнении или ненадлежащем исполнении гражданским служащим служебных обязанностей

2. В диссертации обосновывается вывод о том, что единственным основанием дисциплинарной ответственности гражданских служащих является дисциплинарный проступок. Критически оценивается точка зрения о возможности

' Чуев A.B. Ответственность государственных гражданских служащих по административному праву Дис канд юрид наук - М , 2005

2 Бабелюк Е Г Ответственность государственных служащих в Российской Федерации Дис канл юрид наук' - Санкт-Петербург, 2005

наступления дисциплинарной ответственности за правонарушения иных видов (административные правонарушения, уголовные пресгупления) По мнению диссертанта, поступки, порочащие честь и достоинство гражданских служащих, нельзя рассматривать в качестве самостоятельного основания дисциплинарной ответственности, поскольку они охватываются понятием дисциплинарного проступка.

3. Объект посягательства дисциплинарных проступков гражданских служащих имеет сложную природу. Помимо отношений по поддержанию служебной дисциплины конкретного государственного органа, дисциплинарные проступки могут посягать на интересы всей государственной службы в целом, а также затрагивать частные интересы граждан и организаций.

4. Объективную сторону дисциплинарных правонарушений гражданских служащих образуют деяния, связанные с неисполнением (ненадлежащим исполнением) возложенных на них должностных обязанностей. Такие должностные обязанности закреплены в федеральном законодательстве, законодательстве субъектов РФ, подзаконных нормативных правовых актах, а также служебном распорядке государственного органа, должностном регламенте и служебном контракте Основополагающее значение при установлении должностных обязанностей гражданских служащих имеют ФЗ «О государственной гражданской службе» от 27 07.04 №79-ФЗ' (далее Закон №79-ФЗ) и должностной регламент.

5. Применение к гражданским служащим дисциплинарных взысканий, в соответствии с Законом №79-ФЗ, является правом, а не обязанностью представителя нанимателя. Это положение представляется спорным, поскольку не учитывает публично-правовой природы дисциплинарных правонарушений и дисциплинарных взысканий, налагаемых на гражданских служащих. Привлечение к дисциплинарной ответственности служащих, виновных в совершении ряда дисциплинарных проступков, связанных с виновным нарушением прав и свобод граждан и организаций, Конституции, федерального законодательства, необходимо закрепить в качестве прямой обязанности субъектов дисциплинарной власт и

1 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 07 2004 N 79-ФЗ // "Собрание законода гельства РФ", 02 08 2004, N 31, ст 3215.

6. Действующая система дисциплинарных взысканий, применяемых к гражданским служащим, в основном связана с моральным воздействием на правонарушителя и может быть охарактеризована как недостаточно разнообразная и малоэффективная Поэтому вполне обоснованной представляется постановка вопроса о расширении перечня дисциплинарных взысканий, включения в него санкций, имеющих материальную направленность или затрудняющих карьерный рост служащего, а также о дифференциации дисциплинарных взысканий на основные и дополнительные В целом такое расширение позволит повысить эффективность применения мер дисциплинарной ответственности, а также будет способствовать индивидуализации применяемых дисциплинарных взысканий

7. Гражданские государственные служащие в качестве самостоятельных специальных субъектов должностных административных правонарушений КоАП РФ не выделяются. Только часть гражданских служащих подпадает под общее понятие должностного лица, содержащееся в примечании к ст. 2.4 КоАП РФ. Соответственно, только эта часть гражданских служащих может быть отнесена к числу специальных субъектов должностных административных правонарушений, предусмотренных КоАП РФ

8. Нормами административного права устанавливается дисциплинарная и административная ответственность гражданских служащих Четкого разграничения этих двух самостоятельных видов юридической ответственности действующее законодательство не содержит Во многом это обусловлено неудачной, чрезвычайно широкой формулировкой дисциплинарного проступка, содержащейся в ст. 57 Закона №79-ФЗ, т.к. в соответствии с этой дефиницией, любое должностное административное правонарушение гражданского служащего, закрепленное в законодательстве об административных правонарушениях, также является и дисциплинарным проступком Поскольку законодательного ограничения на одновременное применение мер административной и дисциплинарной ответственности нет, то гражданский служащий, совершивший должностное административное правонарушение, также может быть привлечен и к дисциплинарной ответственности, но уже за совершение дисциплинарного проступка. По мнению диссертанта, такое положение вещей недопустимо, т.к. в подобных ситуациях нарушается общий принцип юридической ответственности, в

соответствии с которым применение двух наказаний за одно и то же правонарушение невозможно. В связи с этим предлагается внести необходимую корректировку в названную статью закона.

9. Делается вывод о фактическом отсутствии в действующем законодательстве об административных правонарушениях полноценного института административной ответственности гражданских государственных служащих за совершение должностных административных правонарушений. Формулируется предложение о совершенствовании соотношения дисциплинарной и административной ответственности за правонарушения, связанные с неисполнением (ненадлежащим исполнением) гражданскими служащими служебных обязанностей.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Результаты настоящего исследования могут быть использованы для совершенствования нормативно-правового регулирования в сфере установления ответственности гражданских государственных служащих за дисциплинарные и должностные административные правонарушения, а также в правоприменительной практике государственных органов и должностных лиц. Теоретические выводы, положения и обоснования, выработанные в ходе диссертационного исследования, могут использоваться в процессе преподавания учебной дисциплины «Административное право России», а также спецкурсов «Государственная служба» и «Административная ответственность»

Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре административного и финансового права Московского государственною университета им. МВ Ломоносова, где было проведено ее обсуждение. Основные положения диссертации опубликованы в научных статьях, а также изложены в докладе на заседании кафедры Результаты исследования использовались автором при ведении семинарских занятий по курсу «Административное право» на юридическом факультете МГУ им. М.В. Ломоносова.

По своей структуре диссертация состоит из трех глав и десяти параграфов, введения, заключения, списка использованной литературы и нормативных правовых актов.

Содержание работы

Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, определяются цели, объекты и предмет диссертационного исследования, указывается степень научной разработанности вопросов и проблем, обсуждаемых в диссертации, обозначается ее научная новизна и практическая значимость.

В первой главе «Общая характеристика юридической ответственности государственных гражданских служащих по административному праву» анализируются сущность и дискуссионные аспекты юридической ответственности как правового феномена, определяется понятие государственного гражданского служащего, раскрывается сущность и значение принципа ответственности гражданских служащих, выделяются виды юридической ответственности гражданских служащих по административному праву. Глава состоит из трех параграфов.

Первый параграф «Спорные вопросы юридической ответственности: теоретический аспект» посвящен рассмотрению общетеоретических дискуссионных проблем юридической ответственности. На основе сравнительного анализа различных точек зрения на сущность и признаки юридической ответственности, имеющихся в научной литературе, автор определяет общие методологические положения, на базе которых в диссертации исследуются частные вопросы юридической ответственности гражданских служащих по административному праву. В качестве основных признаков юридической ответственности диссертантом выделяются следующие. Во-первых, юридическая ответственность возможна только за совершенное правонарушение. Правонарушение является единственным основанием юридической ответственности. При этом под правонарушением следует понимать общественно опасное, противоправное, виновное деяние индивидуального или коллективного субъекта, за которое правовыми нормами предусмотрено применение принудительных мер. Факт совершения правонарушения должен быть установлен с соблюдением всех требований процессуального закона, обеспечивающих право привлекаемого к ответственности лица на защиту. Юридическая ответственность наступает с момента вступления решения компетентного органа или должностного лица о применении мер ответственности в законную силу. Во-вторых, внешним

выражением юридической ответственности является применение к правонарушителю определенных мер государственного принуждения Эти меры могут выражаться в возложении дополнительной обязанности(ей), ограничении или лишении прав и свобод, либо принудительном исполнении уже существующей обязанности. В-третьих, установление факта совершения правонарушения влечет официальное публичное осуждение правонарушителя и его деяния.

Во втором параграфе «Понятие государственного гражданского служащего по российскому законодательству» на основе анализа действующих нормативных правовых актов (в первую очередь ФЗ «О системе государственной службы РФ»1 (далее по тексту Закон №58-ФЗ) и Закона №79-ФЗ) определяется круг лиц, относящихся к государственным гражданским служащим. Дается следующая обобщенная дефиниция этой категории лиц. Под государственным гражданским служащим понимается гражданин РФ, достигший возраста 18 лет, владеющий русским языком, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной гражданской службы либо на должности государственной гражданской службы субъекта РФ, получающий денежное вознаграждение за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта РФ, при отсутствии у него установленных федеральным законодательством ограничений, связанных с поступлением и нахождением на гражданской службе.

В третьем параграфе «Принцип ответственности государственных гражданских служащих. Виды ответственности гражданских служащих по административному праву» раскрывается сущность принципа ответственности гражданских служащих как применения к ним мер юридической ответственности за совершаемые правонарушения. Обосновывается определяющее значение этого принципа в установлении и подержании режима законности при осуществлении государственно-управленческой деятельности. Делается вывод о недостаточном нормативно-правовом закреплении этого важнейшего принципа в действующем законодательстве, принятом в рамках проводимой реформы государственной службы. Анализируется соотношение принципа ответственности и принципа

' ФЗ «О системе государственной службы РФ» от 27 05 2003 N 58-ФЗ // "Собрание законодательства РФ",

02 06 2003, N 22, ст 2063

защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность.

Рамками административного права в той или иной степени охватывается административная, дисциплинарная и материальная ответственность. Применительно к государственным гражданским служащим административное право устанавливает только административную и дисциплинарную ответственность. В целом этот вывод следует из положений ст. 73 Закона №79-ФЗ и отсутствия в административном законодательстве специальных норм, регламентирующих материальную ответственность гражданских служащих. Исходя из этого, ответственность государственного гражданского служащего по административному праву определяется диссертантом как применение к гражданскому служащему дисциплинарных взысканий или административных наказаний, на основании установленного в предусмотренном правовыми нормами порядке факта совершения им дисциплинарного проступка или административного правонарушения, связанного с неисполнением или ненадлежащим исполнением гражданским служащим служебных обязанностей

Во второй главе диссертации «Дисциплинарная ответственность государственных гражданских служащих» рассматриваются вопросы, связанные с установлением дисциплинарной ответственности гражданских служащих. Глава состоит из четырех параграфов

Первый параграф «Общая характеристика дисциплинарной ответственности. Особенности дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих» содержит анализ дисциплинарной ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности. Обосновывается, что специфика правового регулирования дисциплинарной ответственности гражданских служащих обуславливается особенностями их служебной трудовой деятельности, а также специальным правовым статусом, который связан с наличием у гражданских служащих определенных публичных полномочий властного характера и соответствующих им обязанностей, запретов и ограничений. Дисциплинарная ответственность гражданских служащих полностью регулируется нормами административного права. Основным правовым источником установления дисциплинарной ответственности гражданских служащих является

закон №79-ФЗ. Именно этот нормативный правовой акт содержит определение дисциплинарного проступка, служебной дисциплины, перечень дисциплинарных взысканий, налагаемых на гражданских служащих, перечень правонарушений, влекущих увольнение с гражданской службы, регламентирует процессуальные вопросы привлечения к дисциплинарной ответственности. Иные нормативные акты (а том числе и законы субъектов РФ) не могут противоречить этим положениям. В то же время следует учитывать, что сам Закон №79-ФЗ предусматривает возможность регламентации вопросов дисциплинарной ответственности в служебных контрактах и должностных регламентах гражданских служащих В настоящее время объем и характер такой регламентации указанными актами остается неясным. Очевидно, что они не могут противоречить положениям Закона №79-ФЗ (например, каким-либо образом расширять понятие дисциплинарного проступка, содержащееся в законе, или вводить новые виды дисциплинарных взысканий и т.п). В то же время должностные регламенты могли бы установить конкретные виды дисциплинарных взысканий, применяемые к гражданским служащим за совершение конкретных дисциплинарных проступков. Анализ принимаемых в настоящее время примерных должностных регламентов гражданских служащих различных органов исполнительной власти позволяет констатировать, что в основном они дублируют положения Закона №79-ФЗ, а также содержат бланкетные нормы, отсылающие к законодательству, устанавливающему определенные виды юридической ответственности.

Основанием дисциплинарной ответственности гражданских служащий является должностной проступок Легальное определение этого понятия содержится в Законе №79-ФЗ. Совершение гражданским служащим дисциплинарного проступка может повлечь применение дисциплинарного взыскания. Собственный закрытый перечень дисциплинарных взысканий, применяемых к гражданским служащим, закреплен в Законе №79-ФЗ.

Дисциплинарная ответственность гражданских служащих также характеризуется собственной процедурой дисциплинарного производства. Особенностью этой процедуры является возможность участия в ней специализированного органа - комиссии государственного органа по служебным

спорам. В эту комиссию могут быть обжалованы дисциплинарные взыскания, примененные к гражданскому служащему.

Второй параграф «Возникновение и развитие института дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих в отечественном законодательстве и правовой науке: исторический очерк» посвящен историческим аспектам развития института дисциплинарной ответственности гражданских служащих со времен Петра I до начала 90-ых годов прошлого века.

Решающую роль в нормативном закреплении юридической ответственности чиновников в первой половине XVIII в. сыграл Генеральный регламент (27 февраля 1720 г.). Именно в этом нормативном акте наряду с уголовной фактически предусматривается также и дисциплинарная ответственность государственных служащих. Хотя генеральный регламент еще не содержит четкого разграничения уголовной и дисциплинарной ответственности, однако общие начала такой дифференциации просматриваются достаточно определенно. Наряду с традиционными уголовными должностными преступлениями (взяточничество, превышение служебных полномочий, служебный подлог, разглашение тайных сведений), Регламент предусматривает ответственность за ненадлежащее исполнение чиновником своих должностных обязанностей, установленных самим Регламентом.

Система наказаний за должностные правонарушения включала в себя как уголовные санкции (смертная казнь, вечная ссылка на галеры с вырезанием ноздрей, конфискация имущества и т.д.), так и санкции, которые вполне могут быть причислены к разряду дисциплинарных. К последним можно отнести: отставку или увольнение со службы (гл. 25 Регламента), отнятие (лишение) чина (п. 5 гл. 50, гл. 25 Регламента); различные денежные штрафы.

Следующий этап в развитии нормативно-правовой регламентации государственной службы в России связан с подготовкой к 1832 г «Свода законов о службе гражданской», принятием «Уложения о наказаниях уголовных и исправительных» (1848 г.) и последующей кодификации правовых норм о государственной гражданской службе в «Уставе о службе по определению от Правительства» (1896 г.). Нормы, устанавливающие юридическую ответственность служащих, в основном были собраны в «Уложения о наказаниях уголовных и

исправительных» Подобно Генеральному регламенту 1720 г, Уложение объединяло нормы как об уголовной, так и дисциплинарной ответственности государственных служащих. Характерной особенностью Уложения является отсутствие общего понятия дисциплинарного (должностного) проступка и обилие конкретных составов должностных правонарушений. Законодатель кропотливо детализирует, в каких именно формах может выражаться неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим своих должностных обязанностей.

После событий октября 1917 года все старое законодательство о государственной службе было полностью отменено новой властью Большое влияние на формирование государственной бюрократии в первые годы существования Советской власти оказала марксистская политико-правовая доктрина, предрекавшая неизбежное «отмирание» властных государственных структур и их постепенную замену элементами самоорганизации трудящихся масс. Соответственно, коренным образом меняются представления о самой государственной службе и профессиональном чиновничестве. Сам термин «государственная служба» начинает ассоциироваться с чисто «буржуазным» явлением, «орудием» угнетения и подавления трудящихся масс правящей буржуазией и очень редко используется как в советских нормативных актах, так и специальной юридической литературе.

В 1919 г. издается Положение о рабочих товарищеских дисциплинарных судах1. Эти суды создавались при местных отделениях производственных профессиональных союзов (ст. 3) и им были подведомственны все советские, национализированные, кооперативные и частные предприятия и учреждения (ст 1). В 1921 г. принимается новое Положение о дисциплинарных товарищеских судах2, которое должно было устранить многочисленные недостатки и неточности первого документа. Положения о дисциплинарных товарищеских судах распространялись главным образом на работающих в производстве, т.е. простых рабочих и служащих, лишенных каких-либо государственно-властных полномочий, и не вполне соответствовали условиям служебной деятельности других категорий работников советских учреждений. Поэтому 26 апреля 1920 г

' Собр. Узак. 1919 г. №56, ст. 537

2 Собр. Узак. 1921 г. №23-24 ст 142

был приняг декрет ВЦИК о дисциплинарных и административных взысканиях, налагаемых на членов Исполнительных Комитетов и служащих в советских учреждениях1. Этот декрет в наибольшей степени регулировал вопросы дисциплинарной ответственности должностных лиц в собственном смысле слова

Следующий этап в развитии института ответственности государственных служащих в СССР начался с принятием в 1929 г. Основ дисциплинарного законодательства Союза ССР и союзных республик2, которые действовали вплоть до распада СССР. Этот документ (п.2) устанавливал, что дисциплинарная ответственность осуществляется либо в порядке подчиненности, либо в соответствии с правилами внутреннего трудового распорядка. Кроме того, указывалось, что для отдельных категорий работников (рабоче-крестьянская милиция, административно-строевой состав мест заключения и т.д.) и для отдельных видов дисциплинарных проступков (нарушения работниками железнодорожного транспорта технических правил и т.п.) могут предусматриваться отступления от установленных в Основах правил ответственности, вплоть до применения иных, не предусмотренных Основами, дисциплинарных взысканий. Такой вид дисциплинарной ответственности в специальной литературе стал именоваться ответственностью по специальным уставам и положениям о дисциплине.

В 1932 г. принимается Положение о дисциплинарной ответственности в порядке подчиненности3, в котором конкретизируются и дополняются нормы Основ дисциплинарного законодательства, регулирующие этот вид дисциплинарной ответственности. В качестве дисциплинарных взысканий в порядке подчиненности могли применяться- замечание; выговор; смещение на низшую должность на срок не свыше одного года; увольнение от должности (для выборных должностных лиц в форме отозвания тем органом, которым они избраны)4. За нарушение правил общей и противопожарной охраны служебных зданий и помещений и правил хранения служебных документов мог также

1 Гобр Узак 1920 г, №32, ст. 155

2 Утверждены Постановлением ЦИК и СНК СССР от 13 октября 1929г //СЗСССР, 1929, №71, ст 670

' Утверждено постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 20 марта 1932 г // СУ РСФСР, 1932, №32, ст 152

4 См п 7 Основ дисциплинарного законодательства, п 4 Положения о дисциплинарной ответственности в порядке подчиненности

применяться штраф до 200 руб1 Общее понятие дисциплинарного взыскания в законодательстве отсутствовало.

Дисциплинарной ответственности в соответствии с правилами внутреннего трудового распорядка подлежала основанная масса рабочих и служащих государственных органов, предприятий и учреждений Действовали Типовые правила внутреннего трудового распорядка для рабочих и служащих государственных, кооперативных и общественных предприятий и учреждений, утвержденные в 1962 г. и обновленные в 1984 году2. Типовые правила 1962 г. не содержали определения понятия дисциплинарного проступка. В них говорилось лишь о том, что нарушение трудовой дисциплины влечет за собой дисциплинарное взыскание. В Типовых правилах 1984 г. понятие «нарушение трудовой дисциплины» раскрывается как «неисполнение или ненадлежащее исполнение по вине работника возложенных на него трудовых обязанностей» (ст. 24). Примечательно, что это определение дисциплинарного проступка было воспроизведено и в действующем Трудовом кодексе РФ (см. ст 192). В качестве дисциплинарных санкций перечислялись: замечание (постановка на вид); выговор; строгий выговор; перевод на нижеоплачиваемую работу на срок до 3-х месяцев или смещение на низшую должность на тот же срок; снижение в пределах, установленных действующим законодательством, размера единовременного вознаграждения за выслугу лет (за стаж работы по специальности на данном предприятии) или лишение права на получение процентной надбавки за выслугу лет на срок до трех месяцев на предприятиях, в учреждениях и организациях, где установлена выплата единовременного вознаграждения или процентных надбавок к заработной плате за выслугу лет; увольнение с работы.

Значительная часть рабочих и служащих в СССР несла дисциплинарную ответственность в соответствии со специальными уставами и положениями о дисциплине. Нормативная база этого вида дисциплинарной ответственности была очень обширна. Действовали уставы о дисциплине работников железнодорожного транспорта СССР, связи СССР, гражданской авиации, флота рыбной

1 См п 3 Постановление ЦИК и СНК СССР от 7 июля 1932

2 Типовые внутреннего трудового распорядка для рабочих и служащих предприятий, учреждений, организаций Утверждены постановлением Государственного комитета СССР по труду и социальным вопросам по согласованию с ВЦСПС от 20 июля 1984 г №213 // Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств СССР. 1985. №1.

промышленности СССР и многие другие подобные нормативные акты Дисциплинарная ответственность судей и прокурорских работников регулировалась Положением о поощрениях и дисциплинарной ответственности прокуроров и следователей органов Прокуратуры СССР1, Основами законодательства Союза ССР и союзных республик о судоустройстве, Положением о дисциплинарной ответственности судей военных трибуналов2. Для «уставной» дисциплинарной ответственное и была свойственна расширенная трактовка нонятия дисциплинарного правонарушения. Помимо виновного нарушения трудовой дисциплины дисциплинарная ответственность могла наступать за проступки, совершенные не при исполнении служебных обязанностей и не являющиеся невыполнением служебных функций (например, нарушение правил поведения на определенной уставами о дисциплине территории в нерабочее время), а также за проступки, порочащие честь и достоинство отдельных категорий работников и несовместимые с их статусом.

Третий параграф называется «Дисциплинарный проступок как основание дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих». В нем автор обосновывает тезис о том, что единственным основанием дисциплинарной ответственности гражданских служащих является дисциплинарный проступок. Некоторые исследователи допускают возможность наступления дисциплинарной ответственности за правонарушения иных видов (административные правонарушения, уголовные преступления). Такая точка зрения представляется неверной, т к. она не учитывает общие положения теории юридической ответственности, а также неизбежно приводит к смешению различных самостоятельных видов юридической ответственности. Кроме того, действующее законодательство предусматривает возможность привлечения 1ражданских служащих к дисциплинарной ответственности за поступки, порочащие его честь и достоинство. Представляется, что такие поступки нельзя рассматривать в качестве самостоятельного основания дисциплинарной ответственности, т к. они охватываются понятием дисциплинарного проступка.

1 Утв Указом Президиума ВС СССР от 24 02 1964 // Ведомости ВС СССР, 1964, № 10, ст 123

2 Положение о дисциплинарной ответственности судей военных трибуналов // Ведомости ВС СССР, 1982, №7,ст 106

Объект посягательства дисциплинарных проступков гражданских служащих, по мнению автора, имеет сложную природу. Помимо отношений по поддержанию служебной дисциплины конкретного государственного органа, дисциплинарные проступки могут посягать на интересы всей государственной службы в целом, а также затрагивать частные интересы граждан и организаций.

Объективную сторону дисциплинарных правонарушений гражданских служащих образуют деяния, связанные с неисполнением (ненадлежащим исполнением) возложенных на них должностных обязанностей. Такие должностные обязанности закреплены в федеральном законодательстве (и в первую очередь Законе №79-ФЗ), законодательстве субъектов РФ, подзаконных нормативных правовых актах, а также служебном распорядке государственного органа, должностном регламенте и служебном контракте. Основополагающее значение при установлении должностных обязанностей гражданских служащих имеют Закон №79-ФЗ и должностной регламент.

Обязательным признаком субъективной стороны дисциплинарного проступка гражданского служащего является наличие вины.

В четвертом параграфе «Дисциплинарные взыскания, налагаемые на государственных гражданских служащих» отмечается, что действующее законодательство о гражданской государственной службе не содержится общего определения дисциплинарного взыскания. В теоретическом плане этот термин может быть определен как установленные государством меры государственного принуждения и (или) официального осуждения гражданского служащего за совершенный дисциплинарный проступок Применение к гражданским служащим дисциплинарных взысканий, в соответствии с Законом №79-ФЗ, является правом, а не обязанностью представителя нанимателя.

Закон №79-ФЗ устанавливает пять видов дисциплинарных взысканий, применяемых к гражданским служащим. Большинство из них связано лишь с моральным осуждением правонарушителя и его деяния (замечание, выговор, предупреждение о неполном должностном соответствии) Остальные затрагивают право лица на прохождение гражданской службы (освобождение от замещаемой должности гражданской службы, дисциплинарное увольнение). Закон №79-ФЗ не

содержит разграничения дисциплинарных взысканий на основные и дополнительные.

Такой вид дисциплинарного взыскания как освобождение от замещаемой должности гражданской службы является новеллой законодательства о государственной гражданской службе. По мнению автора, нормативная регламентация этого вида дисциплинарного взыскания содержит ряд недостатков. Во-первых, в Законе №79-ФЗ термин «освобождение от замещаемой должности гражданской службы» часто употребляется в ином значении, не связанным с применением мер дисциплинарной ответственности. Во-вторых, в законодательстве нет указания на ограничение карьерного роста лица, включенного в кадровый резерв в связи с применением к нему этого дисциплинарного взыскания. В-третьих, в законодательстве не указаны конкретные дисциплинарные проступки, совершение которых может повлечь применение к гражданскому служащему этого дисциплинарного взыскания.

Действующая система дисциплинарных взысканий, применяемых к гражданским служащим, по мнению диссертанта, может быть охарактеризована как недостаточно разнообразная и малоэффективная. В параграфе содержится обзор законодательства зарубежных государств, имеющих развитую и эффективную систему государственной службы (Франции, ФРГ, США, Швейцарии). Сравнительно-правовой анализ свидетельствует о возможности применения к гражданским служащим разнообразных дисциплинарных взысканий, имеющих материальную направленность (штрафы, вычеты из денежного содержания, снятие различных льгот и компенсаций, сокращение пенсионного обеспечения и т.д.), а также ограничивающих карьерный рост чиновника (понижение в должности, исключение из кадрового резерва для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста и т.д.). Подобные меры дисциплинарной ответственности были известны и отечественному законодательству. Поэтому автор высказывается за расширение перечня дисциплинарных взысканий, включения в него санкций, имеющих материальную направленность, дифференциацию дисциплинарных взысканий на основные и дополнительные, что в целом позволит повысить эффективность

применения мер дисциплинарной ответственности, а также будет способствовать индивидуализации применяемых мер дисциплинарной ответственности

Третья глава диссертации «Административная ответственность государственных гражданских служащих» состоит из трех параграфов

В первом параграфе «Общие особенности административной ответственности государственных гражданских служащих» определяется специфика гражданских служащих как специальных субъектов, привлекаемых к административной ответственности. Анализируя положения особенной части КоАП РФ диссертант делает вывод о том, что гражданские служащие в качестве самостоятельных специальных субъектов административных правонарушений Кодексом практически не рассматриваются. В подавляющем большинстве составов административных правонарушений, которые могут быть совершены гражданскими служащими в связи с их специальным правовым статусом, в качестве субъектов правонарушений КоАП РФ называет должностных лиц Особенности административной ответственности должностных лиц определены в ст. 2.4 КоАП РФ. В соответствии с этой статьей административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.

Отмечается, что КоАП РФ не содержит специальных видов административных наказаний, применяемых исключительно к гражданским служащим (или государственным служащим в целом). Как показывает анализ положений особенной части КоАП РФ, наиболее типичной мерой административной ответственности гражданских служащих за должностное административное правонарушение является административный штраф (например, ст. 5 36, 5.39, 5.45, 5.47, 7 16 и т.д.). В некоторых достаточно редких случаях в качестве административного наказания гражданскому служащему может быть назначено предупреждение (например, ст. 19.9 КоАП РФ).

Во втором параграфе «Основание административной ответственности государственных гражданских служащих. Соотношение понятий

' Кодекс об административных правонарушениях РФ от 30 12 2001 N 195-ФЗ // "Собрание законодательства РФ", 07 01 2002, N I (ч 1), ст 1

«должностное лицо» и «гражданский государственный служащий» содержится анализ должностного административного правонарушения, как основания административной ответственности гражданских служащих.

Сравнивая легальную дефиницию понятия «гражданский служащий», закрепленную в законодательстве о государственной службе, с понятием «должностного лица», содержащегося в примечании к ст. 2.4 КоАП РФ, автор делает вывод о характере соотношения этих понятий. С позиций логического анализа это соотношение может быть определено как пересечение понятий Соответственно, есть часть гражданских служащих, которые одновременно являются должностными лицами, в то же время не все гражданские служащие являются должностными лицами, и наоборот, не все должностные лица являются ¡ражданскими служащими. В наибольшей степени понятию должностного лица, содержащемуся в КоАП РФ, соответствуют гражданские служащие занимающие должности категории «руководители». В некоторых случаях в качестве должностных лиц могут выступать служащие, замещающие должности гражданской службы категорий «специалисты» и «обеспечивающие специалисты».

Исследуя объект должностных административных правонарушений, совершаемых гражданскими служащими, автор отмечает, что составы подобных административных правонарушений не собраны в одной главе КоАП РФ, а «разбросаны» по разным главам особенной части Кодекса, что косвенно свидетельствует об отрицании законодателем наличия одного общего объекта посягательства у этих правонарушений. Подобная позиция законодателя представляегся автору спорной. Несмотря на разнообразие общественных отношений, которые могут пострадать в результате совершения гражданским служащим должностного административного правонарушения, в целом они посягают на один общий родовой объект - интересы государственной гражданской службы.

Объективная сторона должностных административных правонарушений, совершаемых гражданскими служащими, заключается в неисполнении (ненадлежащем исполнении) своих служебных должностных обязанностей Административная ответственность за подобные деяния должна быть прямо предусмотрена в КоАП РФ или законодательстве субъекта федерации об

административной ответственности. Соотнося действующее законодательство о гражданской государственной службе с положениями КоАП РФ автор отмечает, что Кодекс устанавливает административную ответственность лишь за отдельные виды деяний, совершение которых влечет неисполнение (ненадлежащее исполнение) общих или специальных должностных обязанностей гражданских служащих. Многие обязанности, запреты и ограничения, установленные для гражданских служащих, в настоящее время не подтверждены соответствующими нормами об административной ответственности за их несоблюдение и нарушение.

Субъективная сторона должностных административных правонарушений в качестве обязательного признака включает вину гражданского служащего. Привлечение к административной ответственности без вины (т.е. объективное вменение) не допускается.

В третьем параграфе «Проблемы разграничения различных видов юридической ответственности государственных гражданских служащих по административному праву» исследуются вопросы разграничения административной и дисциплинарной ответственности гражданских служащих за совершение должностных правонарушений. Автор делает вывод о недостаточно четком разграничения этих двух самостоятельных видов юридической ответственности в действующем законодательстве. Во многом это обусловлено неудачной, чрезвычайно широкой формулировкой дисциплинарного проступка, содержащейся в ст. 57 Закона №79-ФЗ. В соответствии с этой дефиницией, любое должностное административное правонарушение гражданского служащего, закрепленное в законодательстве об административных правонарушениях, также является и дисциплинарным проступком. Поскольку законодательного ограничения на одновременное применение мер административной и дисциплинарной ответственности нет, то гражданский служащий, совершивший должностное административное правонарушение, также может быть привлечен и к дисциплинарной ответственности, но уже за совершение дисциплинарного проступка. Автором предлагается соответствующая корректировка законодательного определения понятия дисциплинарного проступка.

Рассматривая теоретические аспекты разграничения административной и дисциплинарной ответственности гражданских служащих за правонарушения,

связанные с неисполнением (ненадлежащим исполнением) возложенных на них должностных обязанностей, автор указывает на ряд затруднений Эти затруднения в первую очередь обусловлены принципиальной схожестью должностных административных правонарушений гражданских служащих и их дисциплинарных проступков, которые посягают на одинаковые объекты и обладают примерно одинаковым характером и степенью общественной опасности. Учитывая такую схожесть, четкое разграничение административной и дисциплинарной ответственности может быть произведено лишь по формальному признаку: отнесения или не отнесения законодателем того или иного деяния к числу административных правонарушений. В этой связи автору представляется возможной постановка вопроса об интеграции должностных правонарушений гражданских служащих, не являющихся уголовными преступлениями, в рамках одного вида штрафной юридической ответственности, а не двух, что имеет место в настоящее время. При этом такую интеграцию целесообразно, по мнению автора, осуществить в рамках дисциплинарной ответственности, т.к. самостоятельного структурированного института административной ответственности гражданских служащих за должностные правонарушения КоАП РФ фактически не содержит. В то же время положения п.2 ч.2 ст. 47 Закона №79-ФЗ создают благоприятные условия для детальной индивидуализации дисциплинарной ответственности конкретного гражданского служащего в должностном регламенте. В рамках административной ответственности такая детализация объективно невозможна Кроме того, законодательство об административных правонарушениях не предусматривает никаких процессуальных особенностей привлечения к ответственности гражданских служащих. В то время как в Законе №79-ФЗ закрепляется специальная процедура дисциплинарного производства, учитывающая специфику правового статуса гражданских государственных служащих.

В заключении подводятся итоги проведенного диссертационного исследования, делаются обобщенные выводы, указывается на некоторые существенные недостатки нормативно-правового регулирования ответственности гражданских служащих по административному нраву.

Основные положения диссертации опубликованы в следующих рабозах автора:

1. Основание дисциплинарной ответственности // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2005. №4. (0,6 п.л.)

2. Дисциплинарные взыскания, налагаемые на государственных гражданских служащих // Юридические науки. 2005. №5. (0,9 п.л.)

Отпечатано в копицентре «СТ ПРИНТ» Москва, Ленинские горы, МГУ, 1 Гуманитарный корпус www stpnnt ru e-mail: zakaz@,stprint ru тел.-939-33-38 Тираж 100 экз Подписано в печать 08 12 2005 г.

РНБ Русский фонд

2007:4 168

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Сергеев, Алексей Валерьевич, кандидата юридических наук

Содержание.

Введение.

Глава 1. Общая характеристика юридической ответственности государственных гражданских служащих по административному праву.

§1. Спорные вопросы юридической ответственности: теоретический аспект.

§2. Понятие государственного гражданского служащего по российскому законодательству.

§3. Принцип ответственности государственных гражданских служащих. Виды ответственности гражданских служащих по административному праву.

Глава 2. Дисциплинарная ответственность государственных гражданских служащих.

§1. Общая характеристика дисциплинарной ответственности. Особенности дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих.

§2. Возникновение и развитие института дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих в отечественном законодательстве и правовой науке: исторический очерк.

§3. Дисциплинарный проступок как основание дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих.

§4. Дисциплинарные взыскания, налагаемые на государственных гражданских слуэ/сащих.

Глава 3. Административная ответственность государственных гражданских служащих.

§1. Общие особенности административной ответственности государственных гражданских служащих.

§2. Основание административной ответственности государственных гражданских служащих. Соотношение понятий «должностное лицо» и гражданский государственный служащий».

§3. Проблемы разграничения различных видов юридической ответственности государственных гражданских служащих по административному праву.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Актуальные вопросы ответственности государственных гражданских служащих по административному праву"

Одним из основополагающих правовых принципов, без реализации которого существование правового государства невозможно, является принцип законности. С одной стороны он предполагает точное и неукоснительное исполнение гражданами, их организациями и объединениями действующих в государстве правовых норм. С другой - гарантирует полную легитимность действий государственных органов и должностных лиц всех уровней.

На наш взгляд, второй аспект принципа законности имеет особо важное и принципиальное значение для формирования и развития правового государства. Правонарушения, совершаемые государством в лице его органов и служащих, подрывают уровень доверия граждан к государственным структурам и государству в целом, способствуют развитию правового нигилизма и пренебрежительного отношения к праву, создают барьер непонимания и недоверия между государственным аппаратом и обществом. Вместо признания соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, что в соответствии со ст. 2 Конституции РФ закреплено в качестве прямой обязанности государства, оно само покушается на эти права и свободы, которые определяют смысл, содержание, и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18 Конституции). В таких случаях властные полномочия, предоставленные государственным органам и должностным лицам только для реализаций функций правового государства, используются в совершенно противоположных целях.

В этой связи хотелось бы привести яркое и образное высказывание известного немецкого юриста Рудольфа фон Иеринга, который писал, что «никакая несправедливость, выпадающая на долю человека, как бы она ни была велика, далеко не может - по крайней мере для беспристрастного нравственного чувства -сравняться с той, которую совершает установленная Богом власть, когда она сама нарушает право. Юридическое убийство, как его удачно обозначает наш язык, есть настоящий смертный грех в области права. Страж и блюститель закона превращается в его убийцу. Это - то же, что врач, отравляющий больного, опекун, придушающий опекаемого».1

Каким же образом можно оградить отдельных граждан и все общество в целом от подобных «юридических убийств», т.е. правонарушений, совершаемых самим государством в лице его служащих? Представляется, что основным средством борьбы с этим злом может служить лишь последовательное и продуманное закрепление и реализация другого правового принципа - принципа ответственности государства и его служащих за противоправные деяния. В общем, данный принцип заключается в применении к государству и представляющим его лицам мер юридической ответственности во всех случаях совершения подобных правонарушений. Применение мер юридической ответственности с одной стороны служит целям общей и частной превенции, а с другой, позволяет компенсировать тот ущерб, который был нанесен в результате противоправных действий государства и его служащих (штрафная и правовосстановительная функции юридической ответственности).

Для современной России, в условиях движения к правовому государству, рациональная реализация конституционно закрепленного принципа ответственности государства, его органов и служащих за совершенные правонарушения (ст. 52, 53 Конституции РФ), представляется одной из важнейших и приоритетных задач. Как показывает исторический опыт, на протяжении столетий в нашем государстве формировался высокий уровень взаимного недоверия между государством и основной массой населения. Граждане не доверяли и не доверяют государству, которое не выполняет перед ними своих обязанностей, а временами просто цинично обманывает их, а государство не доверяет гражданам, которые самыми различными способами стремятся избавиться от своих обязанностей перед государством и с опасливой настороженностью встречают любую инициативу или реформу, исходящую «сверху». В подобных условиях, не то что построение правового государства, но и любое значимое экономическое и социально-политическое развитие страны просто невозможны.

1 Р. фон Иеринг. «Борьба за право». М.: Феникс, 1991, стр. 44.

Изменить сложившуюся ситуацию можно только путем повышения эффективности работы государственного аппарата, его действительной переориентации с лоббирования узкокорпоративных интересов на служение обществу, внедрением действенных механизмов контроля со стороны гражданского общества за деятельностью чиновников. Именно с такими задачами связана проводимая в настоящее время реформа государственной службы1. Решение поставленных задач возможно лишь при условии успешной реализации принципа законности в государственном управлении и логически связанного с ним принципа ответственности государства и государственных служащих за совершаемые ими деяния.

Настоящая диссертация посвящена одному из частных аспектов общей проблемы ответственности государства и государственного аппарата - вопросам ответственности гражданских государственных служащих по административному праву.

Актуальность темы настоящего исследования в первую очередь обусловлена обозначенной выше важностью принципа ответственности государства и государственных служащих в современных условиях. Кроме того, хотелось бы отметить практически полное отсутствие комплексных теоретических исследований по рассматриваемой проблематике, учитывающих современные законодательные акты о государственной службе, которые принимаются в рамках проводимой реформы государственной службы.

Административное право регламентирует дисциплинарную и административную ответственность гражданских государственных служащих. Как отмечается в литературе: «вероятность применения к государственному служащему мер дисциплинарной ответственности заметно выше, чем скажем, мер административной и, тем более, уголовной ответственности. Абсолютное большинство государственных служащих старается не совершать серьезных правонарушений, имеющих признаки преступлений, допуская при этом в силу различных причин и стечения обстоятельств деяния, которые могут быть

1 См. Концепция реформирования системы государственной службы РФ, утв. Президентом РФ 15 августа 2001 г N Пр-1496; Указ Президента РФ от 19.11.2002 N 1336 «О федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» // "Собрание законодательства РФ", 25.11.2002, N 47, ст. 4664. квалифицированы как должностные проступки»1. Между тем современное нормативное регулирование дисциплинарной ответственности гражданских служащих во многом несовершенно и противоречиво. Одной из основных задач реформирования системы государственной службы было провозглашено определение обязанностей, полномочий и мер ответственности государственных служащих на основе должностных (служебных) регламентов2. В то же время действующим законодательством не определены объем и характер регламентирования в должностных регламентах мер дисциплинарной ответственности гражданских служащих, а принимаемые типовые должностные регламенты не имеют общего системного подхода к регламентации ответственности гражданских служащих. Представляется, что недостатки и отсутствие последовательности в правовом регулировании дисциплинарной ответственности гражданских служащих во многом обусловлены недостаточной теоретической разработкой современных проблем дисциплинарной ответственности на гражданской службе. В настоящей диссертации делается попытка системного теоретического анализа особенностей дисциплинарной ответственности гражданских служащих с учетом комплексного характера и общих признаков дисциплинарной ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности.

Административная ответственность гражданских государственных служащих, как специальных субъектов административных правонарушений, также практически не исследовалась. Лишь отдельные аспекты этого правового института традиционно затрагиваются в рамках рассмотрения общих проблем административной ответственности должностных лиц. Между тем анализ действующего законодательства об административных правонарушениях позволяет сделать вывод о фактическом отсутствии самостоятельного, структурированного института ответственности гражданских служащих в законодательстве об административных правонарушениях. Регулирование

1 Гришковец A.A. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации: Учебный курс. - М.: Издательство «Дело и Сервис», 2003, стр. 139.

2 Указ Президента РФ от 19.11.2002 N 1336 «О федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» // "Собрание законодательства РФ", 25.11.2002, N 47, ст. 4664. административной ответственности гражданских служащих носит фрагментарный и бессистемный характер.

Весьма актуальными как в теоретическом, так и практическом плане представляются проблемы разграничения дисциплинарной и административной ответственности гражданских служащих. Действующее законодательство допускает возможность применения к гражданскому служащему дисциплинарного взыскания и административного наказания за фактически одно деяние. Представляется, что подобное положение вещей противоречит общему принципу справедливости юридической ответственности и невозможности удвоения наказания за одно правонарушение.

Целью настоящей диссертации является комплексное теоретическое исследование проблем ответственности гражданских государственных служащих по административному праву, включающее в себя:

1. анализ дискуссионных вопросов сущности и общих признаков юридической ответственности и выработка на основе такого анализа методологических основ исследования частных проблем ответственности гражданских государственных служащих по административному праву;

2. исследование исторических аспектов процесса возникновения и развития института дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих в отечественном законодательстве и правовой науке;

3. выявление общих признаков дисциплинарной ответственности с учетом комплексного характера правового регулирования данного вида юридической ответственности нормами трудового и административного права, а также выявление специфических особенностей дисциплинарной ответственности гражданских государственных служащих, обусловленных их специальным правовым статусом и публично-правовым характером служебной деятельности;

4. установление основания дисциплинарной ответственности гражданских служащих;

5. определение возможности регламентации дисциплинарной ответственности гражданских служащих в должностных регламентах, а также определение характера и объема такой регламентации;

6. выявление особенностей административной ответственности гражданских государственных служащих;

7. уяснение соотношения термина «государственный гражданский служащий», используемого в современном законодательстве о государственной гражданской службе, и термина «должностное лицо», определенного в законодательстве об административных правонарушениях;

8. исследование проблем разграничения административной и дисциплинарной ответственности гражданских служащих.

Методологическую основу диссертационного исследования составил ряд общенаучных, общих, специальных и частных методов познания правовых и социальных явлений. Широко использованы такие методы, как диалектический, системный, формально-юридический, исторический, сравнительно-правовой.

В дореволюционный период вопросы ответственности государственных служащих за противоправные деяния затрагивали Н.И. Лазаревский, А.И. Елистратов, В.Н. Ширяев, А.Д. Градовский, Н.М. Коркунов, В.В. Ивановский, И.Т. Тарасов.

Теоретическую основу исследования общих вопросов сущности и признаков юридической ответственности составили труды таких ученых как О.Э. Лейст, Н.С. Малеин, С.Н. Братусь, О.С. Иоффе, И.С. Самощенко, С.С. Алексеев, В.Н. Кудрявцев, М.Х. Фарукшин.

Основой для изучения проблем юридической ответственности гражданских государственных служащих по административному праву явились работы таких ученых-административистов как Ю.С. Адушкин, А.П. Алехин, Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, И.И. Веремеенко, Д. А. Гавриленко, И.А. Галаган, A.A. Гришковец, A.A. Демин, В.А. Козбаненко, А.Е. Лунев, В.М. Манохин, А.Ф. Ноздрачев, Д.М. Овсянко, Л.Л. Попов, А.П. Шергин, Ю. Н. Старилов, М.С. Студеникина, А.И. Щербак, Ц.А. Ямпольская.

При написании диссертации автор также обращался к исследованиям специалистов в области уголовного (В.Н. Ширяев, А.Я. Аснис, Б.В. Волженкин, Б.В. Здравомыслов, В.Ф. Кириченко, А.Я. Светлов, М.В. Турецкий, Б.С. Утевский) и трудового права (Л.А. Сыроватская, В.Н. Скобелкин, Ю.П. Орловский).

Кроме того, были изучены диссертационные исследования, касающиеся проблематики дисциплинарной ответственности государственных служащих в советский период, в том числе работы В.А. Воробьева, Б.И. Жерлицына, Н.С. Лазаревой, Г.А. Нестеровой. Также автор обращался к диссертациям, затрагивающим вопросы административной ответственности должностных лиц. В их числе работы Н.В. Бодровой, М. В. Ермоленко, П.И. Кононова, А.Н. Костюкова, Е.И. Марковой, С.Е. Чаннова, В.Г. Чмутова.

Степень научной разработанности темы. Отдельные вопросы юридической ответственности чиновников за должностные правонарушения исследовались еще дореволюционными авторами. Советские ученые внесли огромный вклад в

Чуев A.B. Ответственность государственных гражданских служащих по административному праву: Дис. канд. юрид. наук: - М., 2005.

2 Бабелюк Е.Г. Ответственность государственных служащих в Российской Федерации: Дис. канд. юрид. наук: - Санкт-Петербург, 2005. исследование данной темы. К несомненным достижениям советской юриспруденции в исследовании рассматриваемой проблематики необходимо отнести комплексную трактовку дисциплинарной ответственности как института трудового и административного права; исследование и определение таких понятий как «дисциплина труда», «служебная дисциплина», «нарушение дисциплины труда». В научных работах, относящихся к советскому периоду, определяются понятие и специфика дисциплинарного проступка государственного служащего; дается характеристика и классификация дисциплинарных санкций, налагаемых на государственных служащих; содержится разграничение мер дисциплинарной ответственности и дисциплинарно-пресекательных мер; анализируются проблемы соотношения различных видов юридической ответственности за совершение государственным служащим деяний, связанных с неисполнением (ненадлежащим исполнением) должностных обязанностей, исследуются вопросы дисциплинарного производства и порядка применения дисциплинарных взысканий. В большинстве случаев вопросы дисциплинарной и административной ответственности государственных служащих рассматриваются в рамках изучения общей проблемы обеспечения законности в советском управлении. В то же время следует иметь в виду, что понимание государственной службы в советский период и современные представления о сущности этого института в значительной степени отличаются друг от друга1. Это обстоятельство необходимо критически учитывать во всех случаях применения научных достижений советского периода для анализа современных реалий по рассматриваемой проблематике.

На современном этапе научного исследования вопросов юридической ответственности государственных гражданских служащих по административному праву изучаются вопросы оснований дисциплинарной и административной ответственности гражданских служащих; обсуждается необходимость более определенного законодательного закрепления деяний, рассматриваемых в качестве дисциплинарных правонарушений гражданских служащих; анализируется проблема четкого разграничения административной и дисциплинарной ответственности гражданских служащих, а также связанная с ней проблема избежания удвоения юридической ответственности гражданских служащих за одно

1 Более подробно см. об этом §2 главы 2 диссертации, стр. 72-74. деяние; исследуется система дисциплинарных взысканий, налагаемых на гражданских служащих и выявляются ее недостатки.

К числу самых последних теоретических концепций по изучаемой проблеме можно отнести предложенную Е.Г. Бабелюк классификацию дисциплинарных проступков гражданских государственных служащих в зависимости от вида неисполненной обязанности на три группы (1-ая - проступки, связанные с неисполнением функциональных обязанностей, 2-ая - проступки, связанные с неисполнением внутриорганизационных обязанностей, 3-я - проступки, связанные с неисполнением морально-этических обязанностей). В соответствии с этой классификацией дисциплинарных проступков указанный автор предлагает нормативно установить их соотношение с мерами дисциплинарной ответственности, а также выделить три вида дисциплинарных производств1.

Своеобразную концепцию структуры института ответственности государственных гражданских служащих по административному праву предлагает A.B. Чуев. По его мнению, в зависимости от сферы нарушаемых правоотношений ответственность можно подразделить на административную, когда нарушаются внешние управленческие отношения, и дисциплинарную, в случае отступления государственным гражданским служащим от установленного порядка

-у осуществления служебных отношений в порядке подчиненности . Указанный автор также обосновывает необходимость принятия специального федерального закона «О дисциплине государственных гражданских служащих РФ» и предлагает его структуру.

1 Об этом см. Бабелюк Е.Г. Ответственность государственных служащих в Российской Федерации: Автореф. дис. канд. юрид. наук. С-пб., 2005, стр. 5.

2 См. Чуев A.B. Ответственность государственных гражданских служащих по административному праву: Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 2005, стр. 20. положений о юридической ответственности, с учетом общей специфики дисциплинарной и административной ответственности как самостоятельных видов юридической ответственности. Научная новизна настоящей работы состоит также в положениях, выносимых на защиту:

1. Под ответственностью государственного гражданского служащего по административному праву понимается применение к нему дисциплинарных взысканий или административных наказаний, на основании установленного в соответствии с процессуальными нормами факта совершения им дисциплинарного или административного правонарушения, состоящих в неисполнении или ненадлежащем исполнении гражданским служащим служебных обязанностей.

2. Единственным основанием дисциплинарной ответственности гражданских служащих является дисциплинарный проступок. Критически оценивается точка зрения о возможности наступления дисциплинарной ответственности за правонарушения иных видов (административные правонарушения, уголовные преступления). Действующее законодательство предусматривает возможность привлечения гражданских служащих к дисциплинарной ответственности за поступки, порочащие его честь и достоинство. Представляется, что такие поступки нельзя рассматривать в качестве самостоятельного основания дисциплинарной ответственности, т.к. они охватываются понятием дисциплинарного проступка.

3. Обосновывается, что объект посягательства дисциплинарных проступков гражданских служащих имеет сложную природу. Помимо отношений по поддержанию служебной дисциплины конкретного государственного органа, дисциплинарные проступки могут посягать на интересы всей государственной службы в целом, а также затрагивать частные интересы граждан и организаций.

4. Объективную сторону дисциплинарных правонарушений гражданских служащих образуют деяния, связанные с неисполнением (ненадлежащим исполнением) возложенных на них должностных обязанностей. Такие должностные обязанности закреплены в федеральном законодательстве, законодательстве субъектов РФ, подзаконных нормативных правовых актах, а также служебном распорядке государственного органа, должностном регламенте и служебном контракте. Основополагающее значение при установлении должностных обязанностей гражданских служащих имеют ФЗ «О государственной гражданской службе» от 27.07.04 №79-ФЗ и должностной регламент.

6. Действующая система дисциплинарных взысканий, применяемых к гражданским служащим, в основном связана с моральным воздействием на правонарушителя и может быть охарактеризована как недостаточно разнообразная и малоэффективная. Поэтому вполне обоснованной представляется постановка вопроса о расширении перечня дисциплинарных взысканий, включения в него санкций, имеющих материальную направленность или затрудняющих карьерный рост служащего, а также о дифференциации дисциплинарных взысканий на основные и дополнительные. В целом такое расширение позволит повысить эффективность применения мер дисциплинарной ответственности, а также будет способствовать индивидуализации применяемых дисциплинарных взысканий.

7. Гражданские государственные служащие (как и государственные служащие в целом) в качестве самостоятельных специальных субъектов должностных административных правонарушений КоАП РФ не выделяются. Только часть гражданских служащих подпадает под общее понятие должностного лица, содержащееся в примечании к ст. 2.4 КоАП РФ. Соответственно, только эта часть гражданских служащих может быть отнесена к числу специальных субъектов должностных административных правонарушений, предусмотренных КоАП РФ.

8. Нормами административного права устанавливается дисциплинарная и административная ответственность гражданских служащих. Четкого разграничения этих двух самостоятельных видов юридической ответственности действующее законодательство не содержит. Во многом это обусловлено неудачной, чрезвычайно широкой формулировкой дисциплинарного проступка, содержащейся в ст. 57 Закона №79-ФЗ, т.к. в соответствии с этой дефиницией, любое должностное административное правонарушение гражданского служащего, закрепленное в законодательстве об административных правонарушениях, также является и дисциплинарным проступком. Поскольку законодательного ограничения на одновременное применение мер административной и дисциплинарной ответственности нет, то гражданский служащий, совершивший должностное административное правонарушение, также может быть привлечен и к дисциплинарной ответственности, но уже за совершение дисциплинарного проступка. По мнению автора, такое положение вещей недопустимо, т.к. в подобных ситуациях нарушается общий принцип юридической ответственности, в соответствии с которым применение двух наказаний за одно и то же правонарушение невозможно. В связи с этим предлагается внести необходимую корректировку в названную статью закона.

Гпава 1. Общая характеристика юридической ответственности государственных гражданских служащих по административному праву.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Сергеев, Алексей Валерьевич, Москва

Заключение.

Рациональное закрепление принципа ответственности гражданских служащих за надлежащее исполнение должностных обязанностей является необходимым условием обеспечения законности в государственном управлении и формирования правового государства. Важную роль в реализации этого принципа играет установление юридической ответственности гражданских служащих в рамках административного права. Систематический анализ ответственности гражданских служащих по административному праву позволяет сделать следующие обобщенные выводы.

Нормами административного права регламентируется дисциплинарная и административная ответственность гражданских государственных служащих. Дисциплинарная ответственность гражданских служащих в основном установлена ФЗ «О государственной гражданской службе» от 27.07.04 №79-ФЗ. Особенности дисциплинарной ответственности гражданских служащих обусловлены их специальным правовым статусом и публично-правовым характером государственно-служебных отношений. Основанием дисциплинарной ответственности гражданского служащего может служить только дисциплинарный проступок, т.е. неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей. Правонарушения иных видов (в т.ч. административные), по нашему мнению, не могут служить основанием для применения мер дисциплинарной ответственности. Понятием дисциплинарного проступка охватываются также поступки, порочащие честь и достоинство гражданского служащего. Законом №79-ФЗ устанавливаются лишь отдельные составы дисциплинарных проступков гражданских служащих, совершение которых влечет применение дисциплинарного взыскания в виде увольнения. В остальных случаях, при решении вопроса о наличии или отсутствии в действиях служащего признаков дисциплинарного проступка, субъект дисциплинарной власти может руководствоваться лишь его общей дефиницией. Закон №79-ФЗ содержит закрытый перечень из пяти дисциплинарных взысканий, которые могут применяться к гражданским служащим. Действующее законодательство не предусматривает дифференциации дисциплинарных взысканий на основные и дополнительные.

Административная ответственность гражданских служащих устанавливается законодательством об административных правонарушениях. КоАП РФ не выделяет гражданских служащих в качестве специальных субъектов административной ответственности, однако часть гражданских служащих подпадает под общие признаки должностного лица, закрепленные в примечании к ст. 2.4 КоАП РФ. В соответствии с положениями КоАП РФ должностные лица несут ответственность в случае совершения ими административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей. Действующий КоАП РФ предусматривает сравнительно небольшое число составов, субъектами которых могут быть гражданские служащие. В большинстве случаев административная ответственность гражданского служащего наступает за неисполнение (ненадлежащее исполнение) специальных обязанностей, связанных с занятием определенной должности гражданской государственной службы и наличием соответствующей этой должности компетенции. В некоторых случаях предусматривается административная ответственность за нарушение общих обязанностей, наличие которых обусловлено самим фактом занятия должности гражданской службы. Наиболее распространенным видом административного наказания, установленным за должностные административные правонарушения, которые могут быть совершены гражданскими служащими, является административный штраф. В некоторых случаях к гражданскому служащему может быть назначено административное наказание в виде предупреждения. Специальных видов административных наказаний, применяемых исключительно к государственным служащим, КоАП РФ не содержит.

В процессе диссертационного исследования выявились некоторые существенные недостатки нормативно-правового регулирования ответственности гражданских служащих по административному праву:

1. Закон №79-ФЗ предусматривает возможность регулирования дисциплинарной ответственности гражданских государственных служащих в служебном распорядке государственного органа, служебном контракте, а также должностном регламенте. Однако объем и характер такой регламентации в названных правовых актах Законом №79-ФЗ не определены. В то же время одной из задач реформирования системы государственной службы было провозглашено определение мер ответственности государственных служащих на основе должностных (служебных) регламентов. Анализ примерной формы служебного контракта и различных методических указаний по разработке должностных регламентов позволяет сделать вывод о том, что в них лишь дублируются положения Закона №79-ФЗ, касающиеся дисциплинарной ответственности гражданских служащих. Представляется, что во многом это обусловлено отсутствием указаний на объем регламентации мер ответственности в рассматриваемых правовых актах. По нашему мнению, в должностных регламентах возможна формулировка составов дисциплинарных проступков гражданских служащих, связанных с неисполнением (ненадлежащим) исполнением специальных должностных обязанностей, а также указание на конкретное дисциплинарное взыскание, из числа предусмотренных Законом №79-ФЗ, которое должно последовать за совершение дисциплинарного проступка. Поэтому необходимо внести соответствующие уточнения в Закон №79-ФЗ, касающиеся определения характера и объема регламентации ответственности гражданских служащих в служебном распорядке государственного органа, служебном контракте и должностном регламенте.

2. Закон №79-ФЗ дает слишком широкое определение дисциплинарного проступка, как неисполнения или ненадлежащего исполнения гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей. При таком подходе, с формальной точки зрения понятием дисциплинарного проступка неизбежно будут охватываться должностные административные правонарушения и должностные преступления, совершаемые гражданскими служащими. Учитывая, что законодательство не содержит ограничения на одновременное применение мер дисциплинарной и административной или дисциплинарной и уголовной ответственности, то на практике совершение гражданским служащим должностного административного правонарушения или должностного преступления повлечет еще и применение мер дисциплинарной ответственности. Такое положение вещей представляется недопустимым, т.к., во-первых, привлечение лица к двум видам штрафной юридической ответственности противоречит общему принципу невозможности удвоения наказания за одно правонарушение и является несправедливым, во-вторых, происходит смешение оснований различных видов юридической ответственности. В связи с этим предлагается следующее уточнение формулировки ст. 57 Закона №79-ФЗ: «За совершение дисциплинарного проступка, то есть за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей, в случае, если это деяние не является административным правонарушением или преступлением, представитель нанимателя имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания. ».

3. В соответствии с положениями Закона №79-ФЗ привлечение гражданского служащего к дисциплинарной ответственности это право, а не обязанность субъекта, обладающего дисциплинарной властью. Представляется, что подобное положение, перенесенное в административное законодательство из трудового, не учитывает публично-правовой природы государственно-служебных отношений и специфики статуса гражданского служащего. Дисциплинарные правонарушения посягают не только на внутренний распорядок и дисциплину конкретного государственного органа, но так или иначе затрагивают общественно-значимые интересы всей гражданской государственной службы в целом, а в ряде случаев могут также нарушать законные права и интересы отдельных граждан и организаций. Поэтому представляется необходимым закрепить привлечение к дисциплинарной ответственности гражданских служащих, совершивших дисциплинарные проступки, связанные с виновным нарушением прав и свобод граждан и организаций, Конституции, федерального законодательства, в качестве прямой обязанности субъектов, обладающих соответствующими дисциплинарными полномочиями.

4. Закон №79-ФЗ предусматривает возможность привлечения гражданских служащих к дисциплинарной ответственности за совершение поступков, порочащих их честь и достоинство. При этом никаких указаний на признаки таких деяний Закон не содержит. Исходя из этого остается неясным, имеются ли в виду поступки, хотя и не являющиеся правонарушениями, но вызывающие моральное осуждение со стороны большинства членов общества (например, бытовое пьянство, грубое обращение с членами семьи и т.д.), или же это понятие охватывает также определенные правонарушения (например, мелкое хулиганство, появление в общественном месте, не при исполнении служебных обязанностей, в состоянии алкогольного (или иного) опьянения? Очевидно, что понятие «чести и достоинства гражданских служащих» является оценочной категорией, поэтому в настоящее время ничто не мешает субъектам дисциплинарной власти по своему усмотрению очень широко (или, наоборот, очень узко, в зависимости от обстоятельств) толковать рассматриваемое оценочное понятие. В связи с этим представляется необходимым на законодательном уровне закрепить общие признаки тех деяний, которые можно отнести к числу «порочащих», что позволит в значительной степени снизить возможность злоупотребления дисциплинарными полномочиями.

5. Система дисциплинарных взысканий, закрепленная в Законе №79-ФЗ, недостаточно разнообразна и содержит взыскания, воздействующие в основном на моральную сферу правонарушителя. С учетом зарубежного опыта, а также исторических аспектов развития отечественного законодательства о дисциплинарной ответственности государственных служащих, представляется целесообразным расширить перечень дисциплинарных взысканий, применяемых к гражданским служащим. В него необходимо включить взыскания, имеющие материальную направленность (например, штраф, вычет из денежного содержания и т.д.), а также взыскания, затрудняющие карьерный рост правонарушителя (например, понижение в должности, исключение из кадрового резерва для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста и т.д.).

6. Новеллой законодательства о дисциплинарной ответственности гражданской службы является такой вид дисциплинарного взыскания как освобождение от замещаемой должности гражданской службы. По нашему мнению, нормативная регламентация этого вида дисциплинарного взыскания содержит ряд недостатков. Во-первых, в Законе №79-ФЗ термин «освобождение от замещаемой должности гражданской службы» часто употребляется в ином значении, не связанным с применением мер дисциплинарной ответственности. Во-вторых, в законодательстве нет указания на невозможность карьерного роста служащего, включенного в кадровый резерв в связи с применением к нему этого дисциплинарного взыскания. В-третьих, в законодательстве не указаны конкретные дисциплинарные проступки, совершение которых может повлечь применение к гражданскому служащему столь сурового дисциплинарного взыскания, по своей сути очень близкого к увольнению.

7. Законодательство об административных правонарушениях не выделяет гражданских служащих (или хотя бы государственных служащих в целом) в качестве специальных субъектов административных правонарушений. Только часть гражданских служащих подпадает под общее определение должностного лица, содержащееся в КоАП РФ. Особенная часть Кодекса также не содержит специальной главы, в которой были бы собраны административные правонарушения, направленные против интересов государственной службы. Установление административной ответственности гражданских служащих носит фрагментарный, бессистемный характер. Неисполнение гражданским служащим многих служебных обязанностей (в том числе и тех, которые установлены Законом №79-ФЗ) в качестве административных правонарушений КоАП РФ не рассматриваются, хотя по своей сути эти обязанности сходны с теми, за нарушение которых Кодексом устанавливается ответственность.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Актуальные вопросы ответственности государственных гражданских служащих по административному праву»

1. Научная и учебная литература.

2. Агеева Е. А. Юридическая ответственность в государственном управлении (Социал.-правовой аспект). Л. : Изд-во ЛГУ , 1990.

3. Административное право зарубежных стран: Учебник / под ред. Козырина А.Н. и Штатиной М.А. М.: Спарк, 2003.

4. Адушкин Ю.С. Дисциплинарное производство в СССР. Саратов. Издательство Саратовского университета, 1986 г.

5. Алехин А.П. Административная ответственность за правонарушения на транспорте. М.: «Юридическая литература», 1967.

6. Алехин А.П., Кармолицкий A.A. Административное право России: Учебник. М.: ИКД «Зерцало-М», 2005.

7. Аснис А.Я. Уголовная ответственность за служебные преступления. М.: Юринфор, 2004.

8. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. М.: «Юридическая литература», 1997.

9. Бахрах Д.Н. Государственная служба в Российской Федерации. -Екатеринбург, 1985.

10. Бахрах Д.Н. Принуждение и ответственность по административному праву. Екатеринбург, 1999.

11. Бачило И.Л. Теоретические проблемы ответственности в управлении // СССР ГДР: государственная служба: Темат. сб. ст. - М., 1986.

12. Бачило И.Л. Шорина Е.В. Ответственность в управлении. М.: Знание, 1983.

13. Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. М.: «Юридическая литература», 1976.

14. Веремеенко И.И. Административно-правовые санкции. М.: «Юридическая литература», 1975.

15. Волженкин Б.В. Служебные преступления. М.: Юристь. 2000 г.

16. Гавриленко Д. А. Государственная дисциплина. Сущность. Функции. Значение / под ред. А. П. Шергина. Минск: Наука и техника, 1988.

17. Галаган И.А. Административная ответственность в СССР. Воронеж, 1976.

18. Государственная служба (комплексный подход): Учеб. Пособие. 2-е изд.-М.: Дело, 2000.

19. Государственная служба в зарубежных странах: Сборник обзоров законодательства. М., РАН, ИНИОН, ИЗиСП при Правительстве РФ, 1996.

20. Государственная служба в странах основных правовых систем мира: Нормативные акты. / Под ред. A.A. Демина. М.: Готика, 2001.

21. Государственная служба основных капиталистических стран. М. Издательство «Наука», 1997.

22. Градовский А. Д. Собрание сочинений. Том 8 «Органы управления». Спб., 1908 г.

23. Гришковец A.A. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации: Учебный курс. М.: Издательство «Дело и Сервис», 2003.

24. Демин A.A. Государственная служба: Учебное пособие. М.: ООО «Книгодел», 2005.

25. Евтихиев И.И. Ответственность должностных лиц. М., 1917. -М. Изд-е Д.Я. Маковского. Общедоступная политическая библиотека, №21.

26. Елистратов А.И. Основные начала административного права». Москва. 1917 г.

27. Жерлицын Б.И. Проблемы дисциплинарной ответственности должностных лиц. Управление и право. М.: Изд-во МГУ, 1980.

28. Здравомыслов Б.В. Должностные преступления. М., Юрид. лит., 1975.

29. Ивановский В.В. Бюрократия, как самостоятельный общественный класс. 1903 г. // Ott. из «Русская мысль»

30. Иоффе О.С. Ответственность по советскому гражданскому праву. Л.: Издательство ЛГУ, 1955.

31. Исаев И.А. История государства и права России / Учебник для юридических вузов. Изд. 3-е перераб. И доп. М.: Юристь, 1996.

32. Кириченко В.Ф. Ответственность за должностные преступления по советскому уголовному праву. -М., 1956.

33. Кожохин Б.И. Антонова Л.И. Государственная дисциплина и ответственность». Л.: Издательство ЛГУ, 1990.

34. Комментарий к Кодексу РФ об административных правонарушениях. Под ред. Ю.М. Козлова. М.: Юристь, 2002.

35. Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и законодательству о гражданской службе зарубежных государств. Под ред. А.Ф. Ноздрачева. М.: МЦФЭР, 2005.

36. Комментарий к Федеральному Закону «Об основах государственной службы РФ» и законодательству о государственной службе зарубежных государств. Под ред. Окунькова Л.А. -М.: ИЗиСП, 1998.

37. Коркунов Н.М. Русское государственное право. Том I. Введение и общая часть. Санкт-Петербург. 1892 г

38. Лазаревский И.И. Лекции по русскому государственному праву. Том 2. Административное право. С-пб., 1910 г.

39. Лазаревский И.И. Ответственность за убытки, причиненные должностным лицом. С - Пб., 1905.

40. Лейст О.Э. Санкции в советском праве. М.: Госюриздат, 1962.

41. Лунев А.Е. Административная ответственность за правонарушения. М.: Государственное издательство юридической литературы, 1961.

42. Малеин Н.С. Правонарушение: понятие, причины, ответственность. М.: «Юридическая литература», 1985.

43. Манохин В.М. Служба и служащий в РФ. М., 1997.

44. Молодцов М.В., С.Ю. Головина. Трудовое право России: Учебник для вузов. М. Издательство НОРМА, 2003.

45. Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки государственных служащих. -М.: «Статут», 1999.

46. Общая теория государства и права. Академический курс в 3-х томах. Изданиее 2-е, перераб. и доп. Отв. ред. проф. М.Н. Марченко. Том 3. М.: ИКД «Зерцало-М», 2002.

47. Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации: Учебное пособие. 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристь, 2002.

48. Ответственность в управлении. Под ред. И.Л. Бачило. М.: "Наука", 1985.

49. Попов Л.Л. Шергин А.П. Управление, гражданин, ответственность. М.: "Наука". 1975.

50. Прусаков Ю.М. Калмыков Ю.Н. Завгородняя Л.В. Конституционно-правовые основы юридической ответственности государственных должностных лиц и государственных служащих. Ростов-на-Дону.: Издательство Северо-Кавказской академии государственной службы.

51. Самощенко И.С. Понятие правонарушения по советскому законодательству.- М., 1963.

52. Светлов А.Я. Ответственность за должностные преступления. М., 1979.

53. Скобелкин В.Н. Дисциплинарная ответственность рабочих и служащих. -Воронеж.: Центр.-Черноз. кн. изд., 1985.

54. Старилов Ю. Н. Служебное право. Учебник. М.: Бек, 1996.

55. Старилов Ю.Н. Административное право: В 2 ч. Ч. 2. Кн. 1: Субъекты. Органы управления. Государственная служба. Воронеж, 2001.

56. Студеникина М.С. Что такое административная ответственность? М.: Советская Россия, 1990.

57. Сыроватская Л.А. Ответственность за нарушение трудового законодательства. М.: «Юридическая литература», 1990 г.

58. Тарасов И.Т. Лекции по полицейскому (административному) праву. Москва. 1908 г.

59. Тархов В.А. Ответственность по советскому гражданскому праву. -Саратов: Изд-во Саратовского университета, 1973.

60. Турецкий М.В. Уголовная ответственность и ответственность дисциплинарная. М.: 1957.

61. Уголовное право России. Учебник для вузов. В 2-х томах. Т. 2. Особенная часть. М.: Издательская группа НОРМА - ИНФРА М, 1998.

62. Утевский Б.С. Общее учение о должностных преступлениях. М.: Юридлит., 1948.

63. Цветков В.В., Щербак А.И. Дисциплина и ответственность в аппарате государственного управления. Киев: «Наук, думка», 1985.

64. Ширяев В.Н. Взяточничество и лиходательство в связи с общим учением о должностных преступлениях. Ярославль, 1916 г.

65. Ширяев В.Н. Дисциплинарная ответственность служащих. М.: Издательство «Право и жизнь», 1926.

66. Ширяев В.Н. Поянтие должностного преступления // Юридический вестник. 1913 г. Книга III.

67. Щербак А.И. Правовая ответственность должностных лиц аппарата государственного управления. Киев: «Наукова думка», 1980.

68. Статьи в периодических изданиях и сборниках научных работ.

69. Гришковец А.А. Дисциплинарная ответственность за административные правонарушения. // Административная ответственность: вопросы теории и практики. Под ред. Хаманевой Н.Ю. М.: ИГП РАН, 2005.

70. Денисов С.А. Возможности применения института административной ответственности для борьбы с коррупцией государственных служащих. //

71. Административная ответственность: вопросы теории и практики. Под ред. Хаманевой Н.Ю. М.: ИГП РАН, 2005.

72. Куракин A.B. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы // Государство и право, №9, 2002.

73. Морозова JT.A. Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих // Государство и право, №4, 2000.

74. Пятаков A.B. Ответственность по советскому трудовому праву. // Советское государство и право, №2, 1981.

75. Сахаров А.Б. Должностное преступление и дисциплинарный проступок. // Советское государство и право, №2, 1955.

76. Филатов И.Т., Плюхин Н.В. Спорный вопрос дисциплинарной и административной ответственности. // Советское государство и право, №10, 1971.

77. Ямпольская Ц.А. О должностном лице в советском государственном аппарате // Вопросы советского административного права. М., 1949.

78. Диссертации и авторефераты.

79. Бабелюк Е.Г. Ответственность государственных служащих в Российской Федерации: Автореф. дис. канд. юрид. наук. С-пб., 2005.

80. Баженов Н.И. Ответственность военнослужащих за административные проступки: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 1976.

81. Бодрова Н.В. Административная ответственность должностных лиц: Дис. канд. юрид. наук: Саратов, 2001.

82. Воробьев В.А. Дисциплинарная ответственность советских государственных служащих. Автореф. дис. . канд. юрид. наук. JL, 1954

83. Ермоленко М. В. Административная ответственность должностных лиц: Дис. канд. юрид. наук: Н. Новгород, 2004.

84. Жерлицын Б.И. Дисциплинарная ответственность государственных служащих по советскому законодательству: Дис. . канд. юрид. наук: -Минск, 1969.

85. Забалуева М.Ф. Административная ответственность должностных лиц аппарата государственного управления: Дис. . канд. юрид. наук: М., 1987.

86. Кононов П.И. Административная ответственность должностных лиц: Дис. канд. юрид. наук: М, 1993.

87. Костюков А.Н. Правовой статус должностного лица (административно-правовой аспект): Автореф. дис. . канд. юрид. наук: -Л., 1983.

88. Лазарева Н.С. Дисциплинарная и административная ответственность советских должностных лиц: Дис. канд. юрид. наук: Москва, 1948.

89. Маркова Е.И. Административная ответственность должностных лиц: Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 1976

90. Нестерова Г.А. Дисциплинарная ответственность по советскому административному праву: Дис. канд. юрид. наук: Москва, 1988 г.

91. Усольцев А.Т. Ответственность должностных лиц аппарата советского государственного управления: Автореф. дис. . канд. юрид. наук: М., 1987.

92. Чаннов С.Е. Правовой статус должностного лица органов государственной власти и местного самоуправления: Дис. . канд. юрид. наук: Саратов.

93. Чмутов В.Г. Должностное лицо как субъект административной ответственности: Дис. канд. юрид. наук: Саратов, 1983.

94. Чуев A.B. Ответственность государственных гражданских служащих по административному праву: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2005.

95. Сборники нормативных актов.

96. Законодательство Екатерины II. Том 1. М.: Издательство «Юридическая литература», 1997.

97. Законодательство Петра I. М.: Издательство «Юридическая литература», 1997.

98. Русское законодательство Х-ХХ веков. Том 6. М.: Издательство «Юридическая литература», 1988.

99. Сборник нормативных актов по советскому административному праву. Составитель Хазиков А.Г. М.: Высшая школа, 1964.

100. Сборник нормативных правовых актов по административному праву. Материалы к семинарам и практическим занятиям. Составители Кармолицкий A.A., Кузмичева Г.А и др. М.: Изд-во МГУ, 1981.1. Нормативные акты

101. Федеральное законодательство.

102. ФКЗ «О Правительстве РФ» от 17.12.1997 N 2-ФКЗ // "Собрание законодательства РФ", 22.12.1997, N 51, ст. 5712.

103. ФКЗ «О Конституционном суде РФ» от 21.07.94 №1-ФКЗ // "Собрание законодательства РФ", 25.07.1994, N 13, ст. 1447.

104. Кодекс об административных правонарушениях РФ от 30.12.2001 N 195-ФЗ // "Собрание законодательства РФ", 07.01.2002, N 1 (ч. 1), ст. 1.

105. Трудовой Кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 N 197-ФЗ // "Собрание законодательства РФ", 07.01.2002, N 1 (ч. 1), ст. 3.

106. Налоговый Кодекс Российской Федерации (Часть первая) от 31.07.1998 №146-ФЗ // "Собрание законодательства РФ", N 31,03.08.1998, ст. 3824.

107. Уголовно-исполнительным Кодекс РФ от 08.01.1997 N 1-ФЗ // "Собрание законодательства РФ", 13.01.1997, N 2, ст. 198

108. Уголовный Кодекс РФ от 13.06.1996 // "Собрание законодательства РФ", 17.06.1996, N25, ст. 2954.

109. Гражданский Кодекс Российской Федерации от 26.01.1996 N 14-ФЗ // "Собрание законодательства РФ", 29.01.1996, N 5, ст. 410.

110. ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27.07.2004 N 79-ФЗ // "Собрание законодательства РФ", 02.08.2004, N 31, ст. 3215.

111. ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06.10.2003 N 131-Ф3 // "Собрание законодательства РФ", 06.10.2003, N 40, ст. 3822.

112. ФЗ «О системе государственной службы РФ» от 27.05.2003 N 58-ФЗ // "Собрание законодательства РФ", 02.06.2003, N 22, ст. 2063.

113. ФЗ «Об альтернативной гражданской службе от 25.07.2002 N 113-Ф3 // "Собрание законодательства РФ", 29.07.2002, N 30, ст. 3030.

114. ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" от 31.05.2002 N 63-Ф3 // "Собрание законодательства РФ", 10.06.2002, N 23, ст. 2102.

115. ФЗ «О статусе военнослужащих» от 27.05.1998 N 76-ФЗ // "Собрание законодательства РФ", N 22, 01.06.1998, ст. 2331.

116. ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» от 15.04.1998 N 66-ФЗ // "Собрание законодательства РФ", 20.04.1998, N 16, ст. 1801).

117. ФЗ «О службе в таможенных органах» от 21.07.1997 N 114-ФЗ // "Собрание законодательства РФ", 28.07.1997, N 30, ст. 3586.

118. ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» от 22.08.1996 N 125-ФЗ // "Собрание законодательства РФ", 26.08.1996, N 35, ст. 4135.

119. ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» от 15.07.1995 N ЮЗ-ФЗ // "Собрание законодательства РФ", 17.07.1995, N29, ст. 2759.

120. ФЗ «О статусе судей в Российской Федерации» от 26.06.1992 N 3132-1 // "Собрание законодательства РФ", 26.06.1995, N 26, ст. 2399.

121. ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 №2202-1 // "Собрание законодательства РФ", N 47, 20.11.1995, ст. 4472.

122. ФЗ «Об основах государственной службы РФ» от 31.07.1995 N 119-ФЗ // "Собрание законодательства РФ", 31.07.1995, N 31, ст. 2990.

123. ФЗ «Об основах муниципальной службы в РФ» от 08.01.1998 N 8-ФЗ // "Собрание законодательства РФ", 12.01.1998, N 2, ст. 224.

124. Подзаконные нормативные правовые акты.

125. Указ Президента РФ от 19.11.2002 N 1336 «О федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» // "Собрание законодательства РФ", 25.11.2002, N 47, ст. 4664.

126. Концепция реформирования системы государственной службы РФ, утв. Президентом РФ 15 августа 2001 гЫ Пр-1496.

127. Дисциплинарный устав таможенной службы РФ. Утвержден Указом Президента РФ от 16.11.1998 N 1396.

128. Указ Президента РФ от 06.06.1996 «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы» // "Собрание законодательства РФ", 10.06.1996, N 24, ст. 2868.

129. Указ Президента РФ «О государственных должностях Российской Федерации» от 11.01.1995 N 32 // "Российская газета", N 11-12, 17.01.1995.

130. Указ Президента РФ «О Реестре государственных должностей федеральных государственных служащих» от 11.01.1995 N 33 // "Собрание законодательства РФ", 16.01.1995, N3, ст. 174.

131. Дисциплинарный устав Вооруженных Сил РФ. Утвержден указом Президента от 14.12.1993 N 2140 // Военное издательство, Москва, 1994.

132. Постановление Правительства РФ от 19.01.2005 N 30 «О типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» // "Собрание законодательства РФ", 24.01.2005, N 4, ст. 305.

133. Типовое положение об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении) РФ. Утверждено Постановлением Правительства РФ от 05.04.2001 N 264 // СЗ РФ, 16.04.2001, N 16, ст. 1595.

134. Типовое положение об образовательном учреждении среднего профессионального образования (среднем специальном учебном заведении) РФ. Утверждено Постановлением Правительства РФ от 03.03.2001 N 160 // СЗ РФ, 12.03.2001, N 11, ст. 1034.

135. Устав о дисциплине работников рыбопромыслового флота. Утвержден Постановлением Правительства РФ от 21.09.2000 N 708 // "Собрание законодательства РФ", 02.10.2000, N 40, ст. 3965.

136. Устав о дисциплине работников морского транспорта. Утвержден Постановлением Правительства РФ от 23.05.2000 N 395 // "Собрание законодательства РФ", 29.05.2000, N 22, ст. 2311.

137. Устав о дисциплине работников организаций с особо опасным производством в области использования атомной энергии. Утв. Постановлением Правительства РФ от 10.07.1998 N 744, "Собрание законодательства РФ", 20.07.1998, N 29, ст. 3557.

138. Рекомендации по разработке должностных регламентов гражданских служащих федерального агентства воздушного транспорта. Утверждены распоряжением Федерального агентства воздушного транспорта от 12 апреля 2005 г. N ШН-109-р.

139. Письмо ФТС РФ от 6 апреля 2005 г. N 01-06/10562 «Пояснения о применении п. 14 методических рекомендаций о разработке и утверждении должностного регламента государственного гражданского служащего таможенного органа РФ».

140. Распоряжение ФТС РФ «О методических рекомендациях о разработке и утверждении должностного регламента государственного гражданского служащего таможенного органа РФ» от 4 апреля 2005 г. N 139-р.1. Акты судебных органов.

141. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе» // "Российская газета", N 38,23.02.2000.

142. Действующие акты законодательства советского периода.

143. Положение о службе в органах внутренних дел. Утверждено Постановлением ВС РФ от 23.12.1992 N 4202-1 // "Ведомости СНД и ВС РФ", 14.01.1993, N 2, ст. 70.

144. Акты органов некоторых профессиональных сообществ.

145. Кодекс профессиональной этики адвоката. Принят Всероссийским съездом адвокатов 31.01.2003 // "Бюллетень Минюста РФ", N 3, 2004.

146. Нормативные правовые акты субъектов РФ.

147. Закон Вологодской области «О муниципальной службе в Вологодской области».

148. Закон г. Москвы «О государственной гражданской службе города Москвы» от 26 января 2005 года N 3.

149. Закон Ленинградской области «О правовом регулировании гражданской службы Ленинградской области» от 25 февраля 2005 года N 11-оз.

150. Закон Рязанской области «О муниципальной службе в Рязанской области».

151. Закон Санкт-Петербурга «О государственной гражданской службе Санкт-Петербурга» от 1 июля 2005 года N 399-39.

152. Приказ Вице-губернатора Ленинградской области от 5 апреля 2005 г. N 7.108/1 «О примерных должностных регламентах».

Автор: Сергеев, Алексей Валерьевич
Город: Москва
Год: 2005
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.14

Диссертация

Актуальные вопросы ответственности государственных гражданских служащих по административному праву тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Актуальные вопросы ответственности государственных гражданских служащих по административному праву»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Сергеев, Алексей Валерьевич, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Актуальные вопросы ответственности государственных гражданских служащих по административному праву"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Сергеев, Алексей Валерьевич, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Актуальные вопросы ответственности государственных гражданских служащих по административному праву»

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Актуальные вопросы ответственности государственных гражданских служащих по административному праву»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Сергеев, Алексей Валерьевич, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Актуальные вопросы ответственности государственных гражданских служащих по административному праву"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Сергеев, Алексей Валерьевич, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Актуальные вопросы ответственности государственных гражданских служащих по административному праву»