АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Автономная область: конституционно-правовой статус»
АКАДЕМИЯ НАУК СССР
ОРДЕНА ТРУДОВОГО КРАСНОГО ЗНАМЕНИ ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
На права*рукописи
ПАЛЛАЕВА Тамара Гоибназаровна
АВТОНОМНАЯ ОБЛАСТЬ: КОНСИГЕЩИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС
СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.02 - ГОСУДАРСТВЕННОЕ ПРАВО
И УПРАВЛЕНИЕ; СОВЕТСКОЕ СТРОИТЕЛЬСТВО;" АДОНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО; ФИНАНСОВОЙ ПРАВО
АВТОРЕФЕРАТ дасюртации на соиспанпе ученой степени кандидата юридических наук
МОСКВА - 1990
Диссертация выполнена в секторе конституционного права Института государства и права АН СССР.
Научный руководитель: -доктор юридических наук,профессор
И.М.СТЕПАНОВ'
Официальные оппоненты:-доктор юридических наук, профессор
Н.А.МИХАЛЕВА
-заслуженный юрист РС5СР, кандидат юридических наук
: И.Ш.МУКСИНОВ
Ведущая организация: ¿НИИ Советского государственного строительства и законодательства (отдал конституционного законодательства),
Защита состоится $2.К(1 Ы). ^ 1990 г. в"^ часов на заседании Специализированного ссв'ета'Д.002.09.05 по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора юридических наук при Институте госуцарства и права АН СССР г.Москва, (ул. Фрунзе, 10).
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института государства и права АН СССР.
Автореферат разослан '¿А" 1990
г.-
Ученый секретарь Спшиачизированного совета доктор юридических наук .
И.Л.ЕАЧИГО
ОЕЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Совершенствование национально-государственных отношений - одна из важнтм и сложных задач., стоящих перед обществом.
Отход от ленинских принципов национальной политики, форсированный переход от провозглашенного федеративного к фактически унитарному государству, насаждение административно-командных методов управления, невосприимчивость сложившихся институтов управления к потребностям и интересам народностей -вот только некоторые из причин межнационального кризиса. Затягивание правовой и экономической реформ еще более обостряют его.
Без творческого применения ленинских принципов национальной политики в новых условиях, без учета научных прогнозов и разработок проблем национальных отношений, создания новых институтов, норм и отношений советской федерации, проведения политической, экономической, правовой реформ в комплексе невозможно обновление национальных отношений в стране.
Теперь уже очевидна необходимость заключения Союзного договора, принятия новой Конституции СССР и ряда законов, регу-лирухяцих национально-государственные отношения. В их числе и разработка новых правовых актов об автономных областях. Неотложным становится решение задач по совершенствованию правового статуса автономных областей, как форш национальной государственности .
Автономная область занимает свое определенное место в национально-государственной структуре СССР. За годы Советской
власти народами автономных областей были достигнуты немалые успехи в экономическом и политическом развитии.. Однако, как показал опыт, данная форма не всегда оправдавала свое назначение эффективного средства разрешения национальных проблем. Отсюда, в частности, требования об уравнении в правах союзных республик, автономных республик, автономных областей и округов.
Пути развития народов не могут быть одинаковыми, ибо сами они разные. Отдавая инициативу в экономике на места, допуская плюрализм мнений в политике, надо признать многова- • риантность путей развития народов, право свободного выбора формы национальной государственности.
Автономная область, как форма национальной государственности не исчерпала своих возможностей, не вскрыты и не введены в действие многие ее резервы.
Советская правовая наука уделяла немало внимания исслет дованию проблем автономии.* Еще в 20-х годах им были посвящены труды таких ученых государствоведов, как К.А.Архипов, Г.С.Гурвич, В.Н.Котляревский, Д.А.Магеровский, П.И.Стучка, А.М.Турубинер и другие.
Позднее много внимания уделялось анализу правового статуса различных форм автономии. <?тим вопросам были посвяще-
I. Надо отметить, что в дореволюционной России вопросы автономии стали изучаться с начала XIX века, и в последующем развертывались в рамках общей концепции Империи. См. работы А.С.Вудкловича, Ф.Ф.Кокошкина, В.И.Лазаревского, Н.И.Пали-енко, Г.Потанина и других.
ны работы Д.Л.Златопольского, А.И.Кима, К.Д.Коркмасовой, А.И.Лепегакина, Г.И.Литвиновой, А.И.Потапова, С.М.Равина, А.В.Радвогина, П.Г.Семенова, Ю.Г.Судницнна, О.И.Чистякова, Н.Н.Хорошего, М.А.Шафира и других. Ряд исследований был специально посвящен проблемам правового статуса автономных Ьбластей и его совершенствованию. Это работы И.А.Азовкина, А.П.Власова, В.М.Иезуитова, Н.И.Ефремовой, Н.Ф.Ерошенко, Н.Я.Куприца, М.А.Митюкова.
Понятно, что основу этих исследований составляло законодательство 30-х и последующих годов в области национально-государственного строительства. Попытки внести в него, подсказываемые жизнью, коррективы не получали поддержки и даже были чреваты оргвыводами. Законы об автономных областях, принятые в 1981 году в соответствии с требованиями цового конституционного законодательства Союза СОР и союзных республик,не стали предметом развернутого научного анализа. Да и сам,потенциал этих Законов не был фактически реализован, как нереализованными оставались и сами конституции.
Сегодня требуется по-новому взглянуть на многие проблемы советской автономии: нуждаются в переосмыслении содержащиеся в литературе оценки развития форм советской автономии, в том числе автономной области; содержательно итм должно стать само правовое регулирование статуса автономной области.
Изложенные обстоятельства и предопределили выбор темы настоящей диссертации.
Цели и задачи исследования.
Основной целью исследования является поиск путей развития
правового статуса автономной области, оптимального использования ее политико-правовых особенностей.
Соответственно исследование проводилось по следующим . < основным направлениям:
- рассмотрение истории конституционного регулирования правового статуса автономных областей;
- раскрытие особенностей и возможностей автономной области как Форш советской национальной государственности;
- анализ современного состояния конституционного и текущего законодательства, регулирующего правовое положение автономных областей;
- разработка научно-практических рекомендаций, направленных на совершенствование правового статуса автономных.областей.
Методологическая основа работы.
Методологическую основу работы составляют концептуальные разработки по проблемам национально-государственных отношений, развиваемые в плане требований нового политико-правового мышления.
Использовались результаты научных исследований в области государственного права и других отраслевых юридических дисциплин. Тема обусловила необходимость использования этнографических, исторических разработок, архивных материалов.
Содержащиеся в диссертации вывода и предложения основаны на анализе политико-правового состояния национальных отношений, конституций Союза ССР и союзных республик, законов и других нормативных актов, практики органов автономной области..
Научная новизна диссертации заключается в том, что в ней:
- с учетом современных подходов т. истории советской автоно-
7Д .
мии, обобщен опыт развития законодательства об автономных областях;
- рассмотрены конституционные проблемы образования, преобразования автономной области;
- сформулирован вывод о многовариантности путей развития народов и форм национальной государственности, о сохранении автономной области как Формы национальной государственности.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что на основе анализа конститу1{иониого законодательства об автономных областях, их правового положения разработаны основные положения модели закона об автономной области. Они могут быть использованы при разработке правовых актов об автономных областях (законов, положений, договоров}.
. Агтробаг^ия результатов исследования.
Основные положения диссертации изложены автором в его публикациях. Некоторые из них апробированы в выступлении на конференции молодых ученых Таджикистана (Душанбе, 1989г.) . Отдельные предложения направлены в областной Сояет народных депутатов Горно-Бадахшанской автономной области.
Структура работы. Диссертация состоит из -введения, Двух глав, заключения, приложения и списка использованной литературы.
Во введении-' обосновывается актуальность теш диссертации, анализируется степень ее разработанности, определяются основ, ныв цели и задачи исследования, раскрываются методологическая ; основа работы и источники исследования, показывается новизна и практическая значимость работы.
3 первой глава "Автономная область, в системе форм нацио-
*
нально-государственных образований" прослеживается становление и развитие концепции советской автономии; анализируется эволюция законодательства об автономных областях с момента их образования.
Становление теории автономии шло за^цолго до образования автономных областей. Вопросам автономии немало внимания уделялось в дореволюционной России. Анализ литературы показал, что областное самоуправление (автономию) рассматривали, во-первых, как способ разрешения национального вопроса, и во-вторых, как одну из форм административно-территориальной организации.
Естественно, что I Программа РСДРП вобрала в себя многое из того, что несла в себе передовая общественная мысль тех лет, В ней провозглашалось "широкое местное и областное самоуправление для тех местностей, котррые отличаются бытовыми . условиями и составом населения."* Обосновывая значение широкого местного самоуправления и областной автономии как'универсального типа устройства демократического государства с пестрим составом населения, В.И.Ленин разработал вопрос о том,что.дает областная автономия нациям, не захотевшим воспользоваться правом на государственное отделение и пожелавшим остаться в составе многонационального демократического государства. Эти нации будут иметь свои законодательные органы (сейм, совет) , самостоятельно решать свои местные, национальные вопросы, получат возможность широкого ркономического, политического и культурного развития, установят деловое сотрудничес-
I. КШС в резолюциях и решениях ... Т.1^'1970.С.63.
тво с другими нациями. На территории любой национальной области могут проживать национальные,меньшинства, имеющие свои национальные особенности, традиции, обычаи, язык. В то же время, В.И.Ленин рассматривал областное самоуправление как принцип устройства государства с учетом необходимости изменения старого административно-территориального деления России-.*
Советские автоноши создавались преимущественно по национально-территориальному принципу, который предполагал уже не просто самоуправление областей с определенным национальным составом, но и организацию местных органов власти, управления и суда, а также школьных, культурно-просветительных учреждений на родном языке, гарантию его во всех сферах общественной жизни. Особенностью первых лет Советской власти было многообразие торт и видов автономии, относительный демократизм в избрании и изменении статуса автономии.
Конституция РСФСР 1918 года содержала лишь общие предписания об организации советских автономий, не проводя различий между формами автономии. Сами термины "автономная республика" и "автономная область" появились в текущем законодательстве позднее.
Подготовительную работу по образованию автономий и их курирование осуществлял Народный Комиссариат по делам национальностей, В 1920-1923 гг. шел активный процесс образования автономных областей. Были образованы: Чувашская, Вотская (Удмуртская] , Марийская, Калмыцкая, Коми, Кабардино-Балкарская, Кара-' чаево- Черкесская, Чернесскал^Адагеаская), Ойротская, Его- .,'
I. См.: Ленин В.И. Лолн.собр.соч. Т.24.С.392; Т.48.С.291.
Осетинская, Нагорно-Карабахская автономные области.
Наряду с автономными областями, в которых устанавливались органы власти подобно губернским ("Чувашская, Коми, Вот-ская^, образовывались автономные области с государственно-правовыми институтами, свойственными автономным республикам ^Юго-Осетинска^.
Существенным проявлением национальной автономии считалась коренизация государственного и общественного аппарата. Учитывая многонациональный состав населения некоторые автономии провозглашали государственными несколько языков. В этот период для бесписьменных языков было разработано более 50 азбук, создавались учебники, .словари.
Основной Закон СССР 1924 года закрепил сложившиеся к тому времени виды советской автономии: автономные республики и автономные области. Детальное регулирование правового положения автономных областей предоставлялось союзным республикам. Именно в этот период определяющее значение приобретает республиканское конституционное регулирование. Конституция РСФСР 1925 года и Грузинской ССР 1927 года относили к исключительному ведению республиканских съездов Советов разрешения на выделение национальных меньшинств в автономные республики и автономные области. Анализ конституций союзных республик показывает, что они, имея общие начала в регулировании статуса автономной области, вместе с тем закрепляли особенности в правовом положении автономной области. Так, особенность правового положения Горно-Бадахшанской автономной области (ГВАО) выражалась в том, что областной исполнительный комитет располагал правом, эносмть в законодательное акты Таджикской ССР изменения и до-
полнения, вызываемые местными условиями, с последующим утверждением ЦИК и СНК республики (ст.31 Конституции Таджикской ССР 1931 г.) .
В результате проводившегося районирования во второй половине 20-х годов автономные области РСФСР вошли в состав краев. Это обусловило метэду автономными областями и краями в сфере управления"несколько разновидностей подчинения и связи? По отраслям, которые непосредственно сосредоточивались в ведении Центральных органов СССР автономные области подчинялись уполномоченным наркоматов СССР при крайисполкомах; по вопросам народного образования, здравоохранения, социального обеспечения и др. - непосредственное подчинение наркоматам РСФСР; по линии "объединенных отраслей" (торговля, рабоче-крестьянская инспекция, финансы и налоги и др.) - краевым органам. Но государственно-правовая практика пошла по пути, согласно которому сношения органов власти и управления автономных областей с РСМСР стали, как правило осуществляться через соответствующий крайисполком. И лишь в отдельных случаях они носили непосредственный характер.Планы и бюджеты автономных областей, независимо от того, как они были составлены, рассматривались краевыми органами не только в порядке надзора, но и по существу. Краевые органы стали относиться к автономным областям как к обычгагм административным районам. В связи с этим в литературе не раз поднимался вопрос о выделении автономных областей из состава краев.
Государственное строительство в первые года Советской власти было столь динамичным, что науке государственного права часто оставалось лишь обобщать его результаты. Неоцнознач-,
ныв процессы в государственном строительстве сказывались на. взгляды государствоведов. Они отличались многообразием, нередко были диаметрально противоположными. Что касается развития взглядов на автономию, то можно сделать следующие вывода. Во-первых, изменение в понимании автономии от "широкого" к "узкому"; отрицание национально-культурной автономии. Во-вторых, признание автономии как средство решения национального вопроса. В-третьих, ввделение видов автономии, определение их статуса. В-четвертых, подходы к определению субъектов федерации. .
Дальнейшее развитие национально-территориальной автономии было стеснено бюрократически-централистскими устремлениями командно-административной системы. Так,, если раньше утверждение новых автономных областей производилось высшими органами власти республик, то по Конституции 006Р 1936 г. образование новых автономных областей осуществлялось союзными республи- ■ ками с утверждения высших органов власти СССР.
Конституции союзных республик, принятые на основе Конституции СССР 1936 г. фактически нивелировали особенности правового статуса автономных областей. Положения об автономных областях, предусмотренные конституциями приняты не были, предметы ведения органов власти и управления автономных областей на практике устанавливались по аналогии с компетенцией одноименных органов административных областей.
Образование автономных областей, преобразование их в автономные республики продолжалось до начала 60-х годов. Но правового механизма, регулирующего эти процессы не было.
Конституция СССР 1977 г. установила более высокую нор-
мативную форму акта об автономной области - Закон об автономной области.Законы об автономных областях были приняты Верховными Советами союзных республик по представлению Советов народных депутатов областей в 1981 году. Основное внимание они уделили вопросам образования, деятельности, компетенции, организации работы Советов народных депутатов областей. Совет народных депутатов автономной области по Закону получил целый ряд новых полномочий по обеспечению комплексного экономического и социального развития на своей территории. Хотя, многие полномочия нельзя назвать специфически "автономными", тем не менее, эффективное использование их государственными органами автономных областей могло бы значительно повысить роль административной автономии.
Вторая глава "Пути совершенствования правового статуса автономной области" посвящена поиску путей обновления правового статуса автономной области.
Анализ "перестроечного" законодательства показывает, что без комплекса мер по совершенствованию национально-государственной структуры СССР невозможно построить демократическое . правовое государство.
Стержнем правовой реформы должны стать Конституция СССР и Союзный Договор. По мнению диссертанта, автономным областям необходимо предоставить возможность в составе союзных республик участвовать в договорной процедуре.
В главе подчеркивается, что к совершенствованию статуса автономий следует подходить как к единому, целостному государственно-правовому явлению. Представляется целесообразна ввести в Конституцию СССР специальную главу - Ос мог: ныв начала авто-
номии. В ней закрепить общие правовые основы создания и функ-" цчонирования автономных образований, механизм осуществления ими своих специфических полномочий, гарантии самостоятельности, различные формы автономии, порядок образования и изменения. Вместе с тем, сохранить главу об автономных областях, ограничив пределы конституционного регулирования прав автономных областей вопросами государственно-правовых связей СССР и автономных областей.
В разработке Конституций союзных республик непосредствен-1 нов участие должны принять автономные области. 'По мнению дис- • сертанта, в этих Конституциях необходимо предусмотреть обязат тельство республик содействовать последовательному осуществлению права народов на самоопределение. Без этого невозможно совершенствование правового положения автономий и образование новых национально-государственных единиц.
Высказывается предложение о сохранении в республиканских Конституциях главы об автономной области, где определить основы правового положения автономной области, очертить круг важнейших прав рбластных органов. В их числе: право на разработку правового акта об автономной области; право на установление и изменение административно-территориального деления области; правовые гарантии актов областных оргзж>в; право на представительство в республиканских органах власти, управления, конституционного надзора; право на самостоятельное решение-вопросов этнического развития. ■.
Подробно анализируется союзное и республиканское законодательство последних лет; Отмечается^ что СССР приняв ряд за- . конов заметно- расширил, права автономий, автономных областей
в том числе. В республиках этот процесс идет сложнее. Автономные области буквально завоевывают те или иные права.
В последние годы ряд национальностей выступают с требованием создания своих национально-государственных образований, изменения формы национальной государственности. Для претворения этих намерений в действительность необходимо законодательно определить порядок образования, преобразования формы национальной государственнности. Диссертантом предлагается порядок образования и преобразования автономной области. Основанием образования, преобразования автономной области является добровольное и свободное волеизъявление большинства населения территории, на которой она образуется. Автономная область образуется на территории компактного проживания народа в местах его традиционного исторического расселения. Инициаторами постановки вопроса об образовании автонрмной области могут выступать собрания граждан по месту жительства, общественно-политические организации и движения, а в случав преобразования автономной области и орган власти. Если общее число граждан, высказавшихся за образование автономной области составляет не менее 1/10 части численности коренного населения,.то решением высшего органа государственной власти республики в'течении года назначается референдум в районах компактного проживания . данного народа, а в случае преобразования решение о референдуме принимает орган государственной власти области. Решение считается принятым, если за него проголосовало более половины ' избирателей, проливающих в регионе и не менее 2/3 избирателей корегаой национальности. '
В целом речь идет о разработке новых правовых актов об
автономных областях. Автономная область должна самостоятельно решать вопросы выбора формы правового акта, его утверждения.
Статус автономной области может быть закреплен в Законе об автономной области. Автономная область разрабатывает , проект Закона о себе, а затеи представляет на утверждение высшему органу государственной власти республики. Другой формой может быть - Положение об автономной области, принимаемое посредством местного референдума. Третий путь - догоаор о вхождении автономной области в состав республики или федеративный договор.
Диссертант отдает предпочтение Закону об автономной области. Закон должен регулировать часть тех общественных отношений, которые уже в общих чертах регулируются нормами конститу*' ции СССР и республики, законами СССР и республики. Он представляет собой особый правовой акт, который после принятия высшим органом государственной власти республики приобретает характер конституционного закона. Это соответствует сущности автономной области как формы национальной государственности.
Разработка проекта Закона об автономной области - предает исключительной компетенции ее Совета народных депутатов. Ввиду особой значимости Закона для автономной области, следует проект Закона вннести на обсуждение'населением. Так как автономные области возникли в результате реализации права на самоопределение, то и в Законе надо закрепить за народом автошиной области право на самоопределение, изменение своего статуса, право на свою территорию.
,3 главе рассматриваются вопросы правовой гарантии актов "рргдаоз автономной области; очерчены вопросы, решение, которых
органами автоношой области окончательны и не должны подлежать отмене органами власти республики.
Комплексное решение вопросов местного значения возможно на соответствующей материальной и финансовой базе. Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" эти условия предоставил, но с одной стороны безинициативность областных Советов, с другой - отсутствие республиканских законов о местном хозяйстве привели к кризису власти на местах.
Значительное внимание в главе уделано национальным аспектам. Автономная область долина быть полностью самостоятельна в решении вопросов национально-культурной политики. При решении вопросов, затрагивающих интересы инонационального для данной области населения, они должны Обсуждаться и утверждаться политическим представительством этого населения в органе власти и управления данной области и согласовываться с органами власти и управления других национально-государственных образований Союза ССР.
Составной частью национально-культурной политики является языковая. Подчеркивается, что вопросы функционирования любого ■ языка требуют взвешенного подхода. Принятые в ряде "республик законы о государственном языке не всегда сопровождались законодательным закреплением прав других народностей в области использования языков." Автор предлагает предоставить право автономной области самостоятельно решать вопросы функционирования \ местных языков. Восстановить практику 20-х годов, когда в де- ,-• ятельности государственных органов и учреждений использовались несколько языков: местный, официальный язык и язык республики.
_______' IB ••/.-.
В заключении работы сформулированы основные положения модели закона об автономной области.
KMX
Основные положения диссертации изложены в следующих пу- . бликациях:
1. К истории развития правового статуса автономной области// Тезисы докладов на теоретической конференции аспирантов Института государства и права АН СССР.М. - 1989.- 0,2 п.л,
2. Исходные начала конституйрования автономной области// Сборник трудов республиканской научно-практической конференции молодых ученых и специалистов. 'Душанбе.-1989.- 0,2 п.л»
3. Новое в законодательстве об автономной области fno материалам Таджикской ССР^ // Тезисы докладов на теоретической конференции аспирантов Института•государства и права АН СССР, M.-I990. - 0,2 п.л.
4. Правовое положение автономной области: опыт и проблемы. В кн.: Конституционная реформа в СССР: актуальные проблемы. М. - 1990.- 0,4 п.л. т
22/XT-I99Q г. Заказ 178. Тира* ТОО 8кз.
ротипрвнт ТГУ,Дупенб?,ул.1ахугв,2.
