АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Бюджетное регулирование в Российской Федерации: правовые аспекты»
На правах рукописи
Морозов Сергей Владимирович
БЮДЖЕТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ
Специальность 12.00.14 -Административное право; финансовое право; информационное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва 2004
Работа выполнена на кафедре административного и финансового права Российской правовой академия Министерства юстиции Российской Федерации.
Научный руководитель:
доктор юридических наук,
профессор Крохина Юлия Александровна
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Запольский Сергей Васильевич
кандидат юридических наук, доцент Кузнеченкова Валентина Евгеньевна
Ведущая организация — Московская государственная юридическая академия.
Защита диссертации состоится 25 марта 2004 года в 1600 часов на заседании диссертационного совета Д 229.001.01 при Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации по адресу: 117638, г. Москва, ул. Азовская, д. 2, корп. 1; ауд. 49.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации.
Автореферат разослан «/4 » 2004 года.
Ученый секретарь диссертационного совет кандидат юридических наук
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Вопросы разграничения бюджетных полномочий между органами государственной власти Российской Федерацией, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, эволюция межбюджетных отношений в условиях федеративного государства, каковым согласно Конституции Российской Федерации (далее - Конституция РФ) является Россия, и в целом вопросы упорядочения бюджетного устройства Российской Федерации и ее субъектов за последнее десятилетие стали объектом пристального анализа и изучения, начиная от парламентских слушаний до разнообразных научных конференций и «круглых столов». С одной стороны, данная ситуация является еще одним подтверждением значимости этих вопросов, с другой стороны, свидетельствует о постоянных преобразованиях в области бюджетно-налоговых взаимоотношений между органами власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Бюджетно-налоговые отношения между указанными субъектами публичной власти, способствующие или тормозящие экономическое развитие страны, в России как федеративном государстве могут строиться, по мнению диссертанта, только на основе бюджетного федерализма. Автор полагает, что, во-первых, бюджетный федерализм является той базой, на которой покоятся межбюджетные отношения, и, во-вторых, построение в России межбюджетных отношений на принципах бюджетного федерализма позволит определить развитие федеративных отношений в финансово-экономической сфере.
Актуальность исследования обусловлена уже тем, что ни Конституция РФ, ни финансовое законодательство Российской Федерации не содержат правового определения термина «бюджетный федерализм». Однако логика федеративного устройства России и сложившихся бюджетных отношений заставила нас обратить внимание на данную проблему с тем, чтобы отграничить федерализм как способ организации государства от федерализма как способа финансовой деятельности этого государства, применив термин «бюджетный федерализм».
Таким образом, бюджетный федерализм на деле проявляется в основном через эффективную систему межбюджетных отношений, объектом которых выступает бюджетное регулирование. Это отнюдь не теоретическая конструкция, а апробированный многими странами путь решения конкретных проблем.
Именно в бюджетном федерализме автору видится современная модель бюджетного регулирования, способная стать определяющей в совершенствовании межбюджетных отношений в России, а в конечном итоге - в реализации конституционных прав российских граждан, выбравших для себя федерацию формой государственного устройства.
РОС,НАЦИОНАЛЬНАЯ Е
ние, опосредуя в межбюджетных отношениях двуединый процесс: распределение доходных полномочий и финансовой помощи между звеньями бюджетной системы, является важным средством, призванным обеспечить целостность и стабильность российского государства и одновременно финансовую самостоятельность его составных частей. В настоящее время накопилось много вопросов в этом процессе, что заслуживает самостоятельного научного исследования.
Вышеизложенное объясняет важное теоретическое и практическое значение исследования содержания бюджетного регулирования в системе межбюджетных отношений федеративного государства, а также системы нормативных правовых актов, регулирующих указанный процесс. К сожалению, в настоящее время комплексный научный подход к исследованию финансово-правовых вопросов в сфере бюджетного регулирования не имеет отражения в научной литературе, что негативно влияет на качественный уровень принимаемых в установленном законом порядке нормативных правовых актов.
Выбор темы диссертационного исследования обусловлен указанными выше положениями, свидетельствующими о его актуальности, научном и практическом значении.
Степень научной разработанности темы и круг источников. Многогранность темы исследования обусловила привлечение как отечественной, так и зарубежной научной литературы. Основные выводы и положения диссертации базируются на анализе литературных источников общетеоретического и специального назначения.
Анализ правовых вопросов бюджетного регулирования в системе межбюджетных отношений федеративного государства потребовал от автора обращения к трудам следующих ученых: в области общей теории государства и права - С.С. Алексеева, С.Н. Братуся, А.Б.Венгерова, В.Н. Карташова, Л.Л. Кругликова, А.В. Малько, М.Н. Марченко, В.Н. Хропанюка, О.И. Цы-булевской и др.; в области конституционного права - Р.Г. Абдулатипова, М.В. Баглая, Л.Ф. Болтенковой, В.Г. Вишнякова, А.Е. Козлова, О.Е. Кутафи-на, Н.А. Михалевой, СВ. Степашина, Б.А. Страшуна, Б.Н. Топорнина, И.А. Умновой, В.Е. Чиркиной и др.; в области финансового права — В.В. Бесчеревных, Е.Ю. Грачевой, О.Н. Горбуновой, Ю.В. Друговой, Т.С. Ермаковой, М.В. Карасевой, Ю.А. Крохиной, И.Г. Кутафиной, М.И. Пискотина, Э.Д. Соколовой, Ю.Л. Смирииковой, Н.И. Химичевой, А.И. Худякова, С.Д. Цыпкина и др.
Для более глубокого изучения процессов бюджетного регулирования в условиях бюджетного федерализма автором наряду с юридическими работами изучались труды российских ученых, занимающихся проблемами
философии, политологии и экономики: Е.В. Бушмина, А.И. Дейкина,
A.Г. Игудина, Л.М. Карапетяна, О.Ю. Оболдина, Г.А. Поздняковой,
B.И. Птицына, В.М. Родионовой, М.В. Романовского, Э.В. Тадевосяна, В.Б. Христенко и др., а также таких зарубежных исследователей права и экономики, как: R. Agranoff, S. Elazer, S. Lavis, L. Moreno, E. Sunley, R. Watts и др.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом исследования выступают общественные отношения в области бюджетного регулирования, возникающие между органами власти Российской Федерации и органами власти субъектов Российской Федерации, а также между органами власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления, их содержание и признаки, закрепляемые нормативными правовыми актами Российской Федерации и субъектов Федерации. Предмет исследования составляют теоретические и практические аспекты бюджетного регулирования в Российской Федерации, а также правовые нормы, регламетирующие финансовые отношения в области бюджетного регулирования.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является комплексный анализ бюджетного регулирования как объекта межбюджетных отношений в Российской Федерации и в особенности метода процентных отчислений от федеральных или региональных регулирующих налогов и иных платежей и метода оказания прямой финансовой помощи. Достижение указанной цели определило постановку и решение следующих задач:
- определить влияние федеративного устройства государства на его бюджетное устройство;
- раскрыть понятие и сущность бюджетного федерализма в условиях действия современного законодательства как финансово-правовой категории и на основе этого понятия сформулировать базовые идеи правового регулирования механизма межбюджетных отношений в Российской Федерации;
- определить взаимосвязь бюджетного федерализма и бюджетного регулирования и на основе этой взаимосвязи раскрыть понятие и сущность бюджетного регулирования как объекта межбюджетных отношений федеративного государства;
- рассмотреть метод правового регулирования процентных отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов как составную часть бюджетного регулирования в Российской Федерации и на базе этого раскрыть юридическое понятие и сущность регулирующих налоговых доходов;
- исследовать метод правового регулирования оказания прямой финансовой помощи как составную часть бюджетного регулирования в Российской Федерации и раскрыть содержание его основных форм;
- изучить зарубежный опыт правовых основ бюджетного регулирования в условиях федеративных межбюджетных отношений;
- определить перспективы развития бюджетного регулирования в условиях правового реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации;
- выработать предложения и рекомендации по совершенствованию правовых основ бюджетного регулирования в Российской Федерации.
Теоретико-методологическая база исследования. Методологическую основу исследования составляют общенаучный диалектический метод познания, метод системного анализа, конкретно-исторический, сравнительно-правовой, статистический, описательный методы, метод правового и технико-юридического анализа, а также системно-структурный и логический подходы к исследованию эмпирического материала. В настоящем исследовании используются философские, экономические и специально-юридические категории, что, по мнению автора, позволяет наиболее точно раскрыть финансово-правовые вопросы бюджетного регулирования в системе межбюджетных отношений федеративного государства. Положения и выводы диссертации основываются на изучении Конституции РФ, федеральных и региональных законодательных и иных нормативных правовых актов.
Научная новизна диссертационного исследования обусловлена своевременной постановкой проблемы, а также использованием новых идей и тенденций в области финансовых отношений, связанных с бюджетным регулированием в Российской Федерации. Выводы и предложения, сделанные в ходе исследования, направлены на совершенствование правовой основы бюджетного регулирования в системе межбюджетных отношений федеративного государства. Особое внимание в работе уделено методам бюджетного регулирования: методу процентных отчислений от регулирующих федеральных и региональных налогов и иных платежей, а также методу оказания прямой финансовой помощи.
Научная новизна диссертационного исследования определяется также теоретическим обоснованием необходимости выделения новых юридических признаков в финансово-правовом содержании таких институтов российского бюджетного права, как: бюджетное регулирование, рассматриваемое с точки зрения объекта межбюджетных отношений федеративного государства; регулирующие налоговые доходы; бюджетная ссуда; бюджетный кредит. В том числе обосновывается юридическая необходимость введения в научный понятийный аппарат нового финансово-правового термина «трансферт» как формы оказания финансовой помощи.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:
1) Исследование сущности характеристик бюджетного устройства России (организация бюджетной системы и принципы ее построения) в условиях
федерализма дает основание полагать, что между этими явлениями существует как прямая, так и обратная связь. Бюджетное устройство России своим содержанием должно отражать идею федерализма, а в более узком плане законодательное закрепление принципов бюджетной системы в полной мере должно соответствовать принципу федерализма, что в конечном итоге благоприятно скажется на развитии Российской Федерации в целом.
2) Дано определение бюджетного федерализма как финансово-правовой категории, представляющей собой урегулированную нормами финансового права совокупность общественных отношений, возникающих на основе сочетания финансово-правовых принципов централизма и децентра-лизма между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации по поводу формирования и реализации бюджетной политики государства, разграничения бюджетных и налоговых полномочий, исходя из необходимости баланса общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на территориях субъектов Федерации.
3) Выявлено, что основными принципами правового механизма межбюджетных отношений являются:
- равенство прав субъектов Федерации в межбюджетных отношениях;
- заинтересованность органов государственной власти и органов местного самоуправления в повышении уровня собственных доходов бюджета;
- взаимная ответственность органов власти разных уровней за соблюдение обязательств, вытекающих из межбюджетных отношений;
- применение в бюджетном регулировании единых для всех субъектов Федерации, а внутри каждого т них для всех муниципальных образований, методологий и критериев, учитывающих их индивидуальные особенности;
- достоверность информации о финансовой обеспеченности территориальных образований, нуждающихся в финансовой поддержке га бюджета другого уровня;
- недопустимость изъятия или централизации без согласования с соответствующими органами власти в бюджеты другого уровня собственных доходов или сэкономленных бюджетных средств;
- обязательность компенсации бюджетам недостающих средств, в случае уменьшения их доходов или увеличения расходов вследствие решений, принимаемых органами власти вышестоящего уровня;
- обеспечение конституционных прав и законных интересов регионов и муниципальных образований в области бюджетного регулирования, а также населения, которое в них проживает, в сфере гарантированно-сти минимальных государственных социальных стандартов;
- ясность (прозрачность) и гласность межбюджетных отношений.
4) Бюджетное регулирование как объект межбюджетных отношений федеративного государства представляет собой особый вид государственного воздействия на отношения, складывающиеся в бюджетной сфере (бюд-
жетной деятельности), объектом которых выступают регулирующие доходы, передача которых в бюджет субъекта Федерации или муниципального образования осуществляется в целях сбалансирования его доходов и расходов на основе двух методов: метода процентных отчислений от федеральных или региональных регулирующих налогов и иных платежей и метода оказания прямой финансовой помощи (поддержки).
5) На сегодняшний день необходимо в законодательном порядке закрепить дефиницию регулирующих налоговых доходов (например, в ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ)) с последующим отображением ее содержания в более общем понятии «регулирующие доходы бюджетов» (ст. 48 БК РФ).
Регулирующие налоговые доходы - это закрепленные БК РФ и утверждаемые федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации о соответствующем бюджете на очередной финансовый год процентные отчисления от федеральных и региональных налогов и иных платежей, которые на долговременной основе (не менее трех лет) передаются в нижестоящие звенья бюджетной системы в целях бюджетного регулирования.
. 6) На основе исследования метода оказания прямой финансовой помощи как составной части бюджетного регулирования и учитывая разработанность в юридической литературе таких категорий, как дотация, субвенция и субсидия, предлагается в законодательном порядке (в ст. 6 БКРФ) закрепить следующие дефиниции трансферта, бюджетной ссуды и бюджетного кредита.
Трансферт в межбюджетных отношениях представляет собой форму оказания безвозмездной и безвозвратной финансовой помощи в виде определенной денежной суммы, выделяемой из вышестоящего бюджета по решению соответствующего законодательного (представительного) органа власти в нижестоящий бюджет на условиях долевого финансирования целевых расходов для выравнивания минимальной бюджетной обеспеченности соответствующих бюджетов при недостаточности их собственных и регулирующих доходов.
Бюджетная ссуда как объект межбюджетных отношений федеративного государства представляет собой форму финансовой помощи в виде определенной денежной суммы, выделяемой из вышестоящего бюджета по решению соответствующих органов власти в нижестоящий бюджет посредством договора на условиях срочности, возвратности и целевой направленности (для покрытия возникающих в ходе исполнения бюджета кассовых разрывов и финансирования бюджетного дефицита).
Под бюджетным кредитом в качестве объекта межбюджетных отношений федеративного государства следует понимать форму финансовой помощи в виде денежной суммы, выделяемой посредством договора из вышестоящего бюджета на основании решения соответствующего органа власти в нижестоящий бюджет на условиях возвратности, срочности и возмезд-ности в целях финансирования бюджетного дефицита и бюджетных расхо-8
дов по погашению долговых обязательств субъекта Российской Федерации или муниципального образования.
7) Предлагаются способы реформирования финансовой поддержки субъектов Российской Федерации и совершенствования правовых основ бюджетного регулирования. На федеральном уровне обосновывается необходимость внесения изменений и дополнений в БК РФ, в Налоговый кодекс Российской Федерации (далее - НК РФ), в федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», направленные на совершенствование бюджетного регулирования.
Теоретическая и практическая значимость работы проявляется в том, что содержание диссертации, выводы и предложения, сделанные в результате исследования, сориентированы на укрепление финансово-правового режима бюджетного регулирования и, соответственно, на совершенствование действующего и разработку нового финансового законодательства.
Практическое значение диссертационного исследования определяется его направленностью на решение актуальных проблем бюджетного регулирования в федеративном государстве. Материалы диссертации могут представлять интерес для депутатов законодательных (представительных) органов всех уровней власти, работников финансовых органов, в компетенцию которых входит исполнение законодательства о бюджете.
Теоретические выводы и практические предложения, выработанные в диссертационном исследовании, могут быть использованы в учебном процессе при чтении курсов «Финансовое право», «Налоговое право», отдельным дисциплинам социально-экономического характера, а также в преподавании смежных учебных дисциплин конституционного, административного права и специальному курсу «Бюджетное право».
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации и выводы нашли отражение в научных публикациях автора.
Основные предложения также апробированы:
- при чтении лекций, проведения практических (семинарских) занятий по финансовому праву и бюджетному праву на юридическом и экономическом факультетах Ивановского государственного университета;
- в выступлениях на научно-практических конференциях и семинарах;
- при обсуждении и одобрении кафедрой административного и финансового права Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации.
Структура диссертации. Выполненная работа состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения и библиографического списка.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, показывается степень научной разработанности темы, определяются цель и задачи, объект и предмет исследования, показывается научная новизна и практическая значимость работы, раскрывается научная методология исследования, формулируются основные положения, выносимые автором на защиту, приводятся сведения об апробации результатов исследования.
Глава первая содержит три параграфа.
В первом параграфе раскрывается взаимосвязь между бюджетным устройством России и ее государственным устройством, степень влияния их друг на друга.
Государственное устройство России, несомненно, оказывает существенное влияние на ее бюджетное устройство. Однако и бюджетное устройство в свою очередь оказывает обратное влияние на развитие российской государственности.
Бюджетное устройство России, находясь в зависимости от ее государственного устройства, должно основываться на его базовом принципе — федерализме. Федерализм должен выступать не только как форма решения вопроса о территориально-политической организации общества и государства, но и как форма решения вопроса о бюджетном устройстве страны.
Диссертант придерживается той точки зрения, что любая федеративная система эффективна лишь в том случае, когда сферы ее деятельности осуществляются в рамках конституции и действующего законодательства, в условиях четкого разграничения сфер деятельности и компетенций между уровнями власти и самоуправления, и что подобные условия эффективности имеют существенное значение и для развития бюджетной деятельности государства и муниципальных образований.
Развивая указанный тезис, автор исследует современную модель бюджетного устройства России, содержательной стороной которого выступает бюджетная система и принципы ее построения.
Несмотря на явный прогресс в понимании содержательного аспекта бюджетной системы России, диссертант полагает, что в современном состоянии данная система не вполне отражает федеративные начала государ -ственного устройства, являясь чрезмерно централизованной даже по меркам унитарных государств, а ее законодательное определение только затрудняет решение вопроса о критерии отнесения составных частей к этой системе.
Новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 внес еще больше неясности в инсти-
'См.: Российская газета. 2003. 8 октября 10
туциональную часть бюджетного устройства России. Дело в том, что, по мнению автора, с 2006 г. в России начнет практически функционировать новый элемент третьего уровня структуры бюджетной системы Российской Федерации с соответствующим правовым статусом — бюджет поселения, входящего в состав муниципального района, что в свою очередь потребует от законодателя внесения дополнений в ст. 14 БК РФ2.
Исходя из анализа понятийного материала ст. 2 и ст. 52 Федерального закона от 06.10.2003 № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в целях ликвидации противоречий статей двух федеральных нормативных актов можно предложить дополнить ст. 14 БК РФ частями второй и третьей следующего содержания:
«Исходя из особенностей статуса муниципального образования местный бюджет может быть образован в виде бюджета городского округа, бюджета муниципального района и бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района.
Бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, составляют консолидированный бюджет муниципального района».
В основе построения бюджетной системы Российской Федерации лежит совокупность принципов, определяемых в своем содержании более общим комплексным, общеотраслевым принципом - принципом федерализма.
Глава 5 БКРФ посвящена принципам бюджетной системы, среди которых как основополагающие можно выделить принцип единства бюджетной системы, принципы самостоятельности и сбалансированности всех бюджетов, входящих в бюджетную систему, а также принцип достоверности бюджета.
Остальные принципы, перечисленные в ст. 28 БК РФ, хотя и названы в качестве принципов бюджетной системы, но по содержанию к бюджетной системе имеют лишь опосредованное отношение, то есть здесь можно наблюдать явное несоответствие содержания бюджетной системы и основных идей ее построения. Так, например, по мнению автора, принципы «полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов», «общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов» и принцип «гласности» лежат в основе бюджетного процесса. В то же время принципы «эффективности и экономности использования бюджетных средств» и «адресности и целевого характера бюджетных средств» лежат в основе бюджетного финансирования.
Таким образом, диссертант полагает, что бюджетное устройство России своим содержанием должно отражать идею федерализма, а в более узком
2См.: СЗ РФ. 1998. №31. Ст. 3823.
плане законодательное закрепление принципов бюджетной системы в полной мере должно соответствовать принципу федерализма, что в конечном итоге благоприятно скажется на развитии Российской Федерации в целом.
Во втором параграфе автор анализирует правовой аспект сущности такого явления, как «бюджетный федерализм» в России, обозначает его основные принципы и прослеживает трансформацию этих принципов в базовые положения правового механизма межбюджетных отношений.
Чтобы правильно определить направления реформирования межбюджетных отношений, требуется прежде всего четко определиться с сущностью такого явления, как «бюджетный федерализм» и на основе этого понятия сформулировать базовые идеи правового механизма межбюджетных отношений в Российской Федерации.
Как правило, термин «межбюджетные отношения» отождествляется с термином «бюджетный федерализм». Причем последний, так же как и большинство новых финансово-правовых терминов для России постсоциалистического периода, не имеет однозначного толкования.
Попытки дать определение бюджетного федерализма в России делались и делаются в настоящее время. Примечательно, что поиск русского эквивалента англоязычного понятия «fiscal federalism» приводил исследователей сразу к нескольким разным терминам: «бюджетный федерализм», «фискальный федерализм», «финансовый федерализм» или даже «бюджетно-налоговый федерализм». При этом они обычно делали акцент не на принципах взаимодействия бюджетов разного уровня в условиях федеративного государства, а лишь на структуре бюджетного устройства.
Различные подходы к толкованию содержания бюджетного федерализма можно объяснить тем, что эта категория по сути своей является правовой, а разрабатывают ее в основном ученые-экономисты.
Автор придерживается точки зрения, что термин «бюджетный федерализм» по своему внутреннему наполнению в большей степени содержит юридический аспект, нежели экономический. Правовая природа термина «бюджетный федерализм» раскрывается через его принципы, среди которых можно особо выделить следующие: равенство бюджетных прав субъектов Федерации; сочетание принципов централизма и децентрализма при разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов (причем учет последних должен отражаться в консолидированных бюджетах субъектов Федерации на объективной основе); высокая степень самостоятельности бюджетов и ответственности органов власти каждого уровня за сбалансированность бюджета, бюджетную обеспеченность, исходя из налогового потенциала на соответствующей территории, имея в виду и предоставление им необходимой для этого налоговой инициативы; активное участие субъектов Федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства.
В последнее время категории «бюджетный федерализм» все более пристальное внимание стали уделять ученые-юристы. Исходя из анализа различных точек зрения на исследуемую проблему следует констатировать, что многие авторы ошибочно, по мнению диссертанта, расширяют границы принципа федерализма относительно бюджетных взаимоотношений, распространяя бюджетный федерализм и на уровень: субъекты Федерации — местное самоуправление.
Автор полагает, что нельзя включать в систему бюджетного федерализма бюджеты муниципальных образований, поскольку, хотя бюджеты муниципальных образований согласно БКРФ входят в единую бюджетную систему России как федеративного государства, но сами муниципальные образования не участвуют в федеративных отношениях, а являются лишь отражением особенности государственного устройства России, но не основным условием существования федерации. Это не означает, что при рассмотрении вопроса правового аспекта бюджетного федерализма следует полностью исключить муниципальный уровень. Исследование финансово-правового статуса муниципальных образований в рамках бюджетного федерализма должно проходить в разрезе принципов межбюджетных отношений, так как муниципальные образования, являясь территориальными субъектами бюджетного права, вступают только в межбюджетные правоотношения и не могут выступать субъектами бюджетных правоотношений федеративного государства (бюджетный федерализм).
С учетом этих позиций автор предлагает свое определение термина «бюджетный федерализм».
Третий параграф посвящен исследованию вопроса теоретического понимания бюджетного регулирования в условиях российского бюджетного федерализма.
Одной га центральных проблем бюджетного федерализма, по нашему мнению, является проблема бюджетного регулирования. В экономической и юридической литературе встречаются различные подходы к терминологическому воспроизведению основ бюджетного регулирования, однако, содержание указанного процесса в целом представляются идентичными.
Так, например, ученые-экономисты при характеристике бюджетного регулирования оперируют такими понятиями, как «вертикальное выравнивание» и «горизонтальное выравнивание».
Если горизонтальное выравнивание представляет собой пропорциональное распределение налогов между субъектами Российской Федерации для устранения неравенства в налоговом потенциале территорий, то вертикальное выравнивание трактуется как процесс достижения сбалансированности между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с потенциалом его доходных ресурсов. В случае, если потенциальные возможности по обеспечению доходной части на нижестоящем уровне недоста-
точны для финансирования выполнения возложенных задач, за которые отвечает тот или иной региональный или местный орган власти, то центральное правительство обязано предоставить этому нижестоящему уровню власти недостающие бюджетные ресурсы.
Вопрос о содержательной стороне термина «бюджетное регулирование» в финансово-правовой литературе является довольно дискуссионным. Одни ученые определяют бюджетное регулирование через совокупность таких явлений, как: «структура доходов и расходов бюджетов различных звеньев; принципы и порядок распределения доходов и расходов между отдельными бюджетами; порядок сбалансирования (уравнивания) доходных и расходных частей каждого бюджета»3. Это так называемая широкая трактовка исследуемого термина. Сторонники так называемого узкого понимания бюджетного регулирования4 к его содержательной стороне относят только регулирующие доходы, определяя бюджетное регулирование как предоставление конкретным бюджетам вышестоящими государственными органами дополнительно к твердо закрепленным за ними средствам регулирующих доходов и их распределение между различными бюджетами в целях сбалансирования каждого из них.
Автор не может встать на позиции представителей широкого подхода к пониманию бюджетного регулирования, поскольку отождествление бюджетного регулирования с бюджетным балансированием неоправданно расширяет круг объектов правоотношений этой сферы. Более конструктивным автору видится второй (узкий) подход. Однако в связи с тем, что в последнее время в свете идей бюджетного федерализма произошли существенные законодательные изменения в бюджетных взаимоотношениях центра и регионов, регионов и муниципалитетов, представляется, что в понимание бюджетного регулирования необходимо внести некоторые коррективы, связанные с проблемой выравнивания минимальной бюджетной обеспеченностью соответствующих нижестоящих бюджетов и сбалансированностью их доходов и расходов.
Кроме того, на содержательную сторону понятия «бюджетное регулирование» в настоящее время оказывает и законотворчество Федерального Собрания Российской Федерации, которое в Федеральном законе от 06.10.2003 № 1Э1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ст.ст. 60 и 61 вслед за ст.ст. 129, 133, 135 БК РФ вводит термин «выравнивание уровня бюджетной обеспеченно-
3 См.: Худяков А.И. Основы теории финансового права. Алматы, 1995. С. 228.
4 См., например: Поляк Г.Б. Бюджетная система России. М., 1999. С. 521; Пискотни М.И. Советское бюджетное право. М., 197|. С. 171; Бесчеревных В.В. Разграничение доходов и расходов между звеньями бюджетной системы СССР // Финансовое право: Учебник / Под ред. В.В. Бесчеревных, С.Д. Цыпкина. М., 1967. С. 99.
14
его поселений». Однако, по мнению автора, процесс выравнивания уровня бюджетной обеспеченности, закрепленный в указанном федеральном законе, несколько сужает рамки бюджетного регулирования по сравнению с БК РФ, поскольку основывается в целом всего лишь на одной из форм финансовой помощи, а именно дотациях, что, несомненно, придает выравниванию бюджетной обеспеченности несколько однобокий характер. Напротив, ст. 135 БК РФ выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности связывает с более широким пониманием бюджетного регулирования, поскольку подразумевает комплексный процесс, определяемый в своей основе совокупностью нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг в целях финансирования расходов, обеспечивающих минимальные государственные стандарты.
Глава вторая объединяет два параграфа.
В первом параграфе автор рассматривает проблему так называемого горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности в ходе бюджетного регулирования.
Перечень регулирующих налогов и процентные отчисления от них в нижестоящие бюджеты устанавливаются, как правило, в том законе о бюджете, из которого передаются указанные регулирующие доходы. Рассмотрев в диссертационном исследовании основные примеры бюджетного регулирования в отношении регулирующих налоговых доходов, автор отмечает, что вопросы, связанные с определением состава доходов бюджета и трактовки их конкретных видов в финансовом законодательстве России, отличались и отличаются очевидными разночтениями.
Анализ финансового законодательства России и практики его применения дает основание считать, что произошло своего рода упразднение института регулирующих налоговых доходов в бюджетном законодательстве, а это в свою очередь привело к образованию коллизии в бюджетном праве. В этой связи некоторые ученые полагают, что в России вообще следовало бы отказаться от деления платежей в бюджет на собственные и регулирующие доходы. Но такая практика, во-первых, противоречила бы общепринятой классификации доходов, используемой в большинстве развитых стран и, во-вторых, снизила бы заинтересованность субъектов Федерации в сборе федеральных налогов, а муниципальных образований в сборе региональных налогов, не позволила бы субъектам публичной власти более точно осуществлять планирование поступлений доходов в их бюджеты и т.д.
Для того чтобы процесс бюджетного регулирования как объект межбюджетных отношений федеративного государства поднялся на более высокую ступень своего развития, необходимо в БКРФ закрепить такую категорию, как «бюджетное регулирование». К сожалению, до сих пор этого
не сделано, что порождает противоречивое понимание и толкование норм БК РФ, регулирующих отдельные формы бюджетного выравнивания.
На сегодняшний день, по мнению автора, необходимо в законодательном порядке: во-первых, закрепить дефиницию регулирующих налоговых доходов (ст. 6 БК РФ) с последующим отображением ее содержания в более общем понятии «регулирующие доходы бюджетов» (ст. 48 БК РФ); во-вторых, привести в соответствие с действующим бюджетным и налоговым законодательством России ст.ст. 55 и 57 Федерального закона от 06.10.2003 № Ш-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в частности в ст. 55 четко разделить, что относится к собственным доходам местных бюджетов, а что относится к регулирующим доходам местных бюджетов; исключить субвенцию как одну из форм финансовой помощи из категории собственных доходов местных бюджетов; п. 2 ст. 57 изложить в соответствии со ст. 8 НК РФ; в-третьих, необходимо, чтобы современная налоговая политика имела определенную региональную направленность, в частности учитывала специфику отдельных регионов при установлении налоговых режимов в части федеральных налогов, а также допускала фактическое увеличение налоговых ставок по региональным налогам, что должно повлечь за собой изменения в общей части НК РФ. Речь идет о необходимости ликвидации единства ставок федеральных налогов, зачисляемых в бюджеты субъектов Федерации. И, наконец, необходимо поставить бюджетное финансирование расходов субъектов Федерации по всем статьям в рамки жесткой зависимости от установленных законом сроков и объемов финансирования, ввести режим персональной (должностной) ответственности за нарушение сроков и объемов финансирования.
Второй параграф посвящен проблемам так называемого вертикального выравнивания бюджетной обеспеченности, осуществляемого в ходе бюджетного регулирования.
В случае, если потенциальные возможности по обеспечению доходной части на нижестоящем уровне недостаточны для финансирования выполнения возложенных задач, за которые отвечает тот или иной региональный или местный орган власти, то центральное правительство обязано предоставить этому нижестоящему уровню власти недостающие бюджетные ресурсы.
В процессе исполнения утвержденных бюджетов не исключена вероятность увеличения или уменьшения доходов или расходов по независящим от соответствующего органа власти причинам. Среди них — совершенствование федерального налогового и бюджетного законодательства, перераспределение полномочий по финансированию определенных расходов. Операции по передаче средств из одних бюджетов в другие, связанные с возникновением указанных условий, относят к режиму взаимных расчетов либо к режиму компенсаций. В Бюджетном кодексе РФ бюджетные компен-
сации практически не выделяются отдельно. Бюджетный кодекс РФ (ст. 45) объединяет их как один режим передачи денег- режим взаимных расчетов.
Действительно, с точки зрения механизма передачи средств другим бюджетам такого разграничения делать не стоит. Но с позиций реализации такого принципа бюджетного федерализма в межбюджетных отношениях, как учет степени самостоятельности бюджета каждого уровня, следует предусмотреть причины передачи средств другому бюджету и проводить различие между ними. Поэтому автор придерживается той точки зрения, что следует отделять режим взаимных расчетов от режима компенсаций. Их различие состоит в следующем: режим взаимных расчетов должен базироваться на договорной основе, а режим компенсаций предполагает одностороннюю обязанность субъекта публичной власти заблаговременно передать другому бюджету сумму компенсации (этим режим компенсаций можно сравнить с институтом возмещения в гражданском праве).
В отношении вопроса о дотациях, субвенциях и субсидиях следует отметить, что в бюджетном законодательстве отсутствует адекватное нормативное содержание указанных форм финансовой поддержки бюджетов.
Финансово-правовая наука понимает дотацию в бюджетных отношениях как определенную денежную сумму, выделяемую из вышестоящего бюджета по решению соответствующего представительного органа власти на безвозвратной и безвозмездной основе в нижестоящий бюджет, не оговариваемую каким-либо целевым направлением средств. Некоторые авторы акцентируют внимание на плановом характере дотации, другие — на материальном содержании и строго определенном объеме (сумме), третьи наиболее существенным признаком дотации считают безвозмездность и безвозвратность.
Следует сказать, что юридическая неопределенность дефиниции дотации, содержащейся в БК РФ, способствует неправильному восприятию ее финансовыми работниками органов власти субъектов Федерации и местного самоуправления, что в итоге может привести со стороны таких работников к нарушению бюджетного законодательства.
Юридическое определение субвенции дано в ст. 6 БК РФ и подразумевает «бюджетные средства, предоставляемые другому уровню бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов». С этим определением вряд ли можно согласиться, во-первых, потому, что субвенция согласно общепринятой терминологии — это не просто бюджетные средства, а форма оказания финансовой помощи, посредством которой денежные средства действительно передаются из одного бюджета в другой, а во-вторых, субвенция не выделяется юридическим лицам-субъектам хозяйствования. Этот вид финансовой помощи предоставляется лишь органам государственной власти и местного самоуправления, которые хотя и могут выступать в качестве юридических
лиц, но в дефиниции не упоминаются, а лишь подразумевается в образе бюджета. Выделение субвенции целесообразно только в случае недостаточности закрепленных или регулирующих доходов в нижестоящем бюджете.
Субсидия определена БКРФ как бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов. Выделение субсидии предполагает долевое участие Российской Федерации в целом, ее субъекта или муниципального образования в финансировании государственных или местных мероприятий.
В последнее время в бюджетном регулировании в России довольно часто употребляется термин «трансферт», который связывают с финансовой помощью в ходе бюджетного выравнивания. Несмотря на частое употребление, понятие трансферта практически не разработано отечественной наукой. Большинство авторов-экономистов относят трансферты к передаточным платежам безвозмездного и безвозвратного характера в виде формы перераспределения государственных бюджетных средств, приравнивая их к дотациям, и отмечают их отличие от субвенции; некоторые исследователи отождествляют трансферты со всей системой оказания межбюджетной финансовой помощи, что вызывает возражения других. В юридической литературе исследование термина «транс -ферт» как объекта бюджетных правоотношений находится пока на начальной стадии, поскольку его законодательное оформление еще не завершено, не ясна и его финансовая сущность. Автор диссертации не может согласиться с мнением ученых, считающих, что трансферты — это дотации, предоставляемые из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности, поскольку, как следует из теоретического определения дотации, понимание трансферта будет противоречить ст.ст. 69,75 БК РФ, указывающих на целевую направленность трансфертов.
Диссертант также не может согласиться с теми авторами, которые связывают термин «трансферт» только с содержанием термина « субсидня». Исходя из анализа российской практики финансирования бюджетных расходов посредством трансфертных платежей и теоретических разработок понятий «дотация» и «субсидия» автор считает, что определение трансферта в межбюджетных отношениях должно содержать в себе признаки как дотации, так и субсидии.
Признаком дотации в трансферте является определенная денежная сумма, выделяемая из вышестоящего бюджета по решению соответствующего законодательного (представительного) органа власти в нижестоящий бюджет в форме безвозмездной и безвозвратной финансовой помощи в целях выравнивания его минимальной бюджетной обеспеченности (при иедос-1 таточности собственных и регулирующих доходов).
Признаком субсидии в трансферте выступает выделение денежных средств на условиях долевого финансирования целевых расходов. Долевое финансирование целевых расходов заключается в том, что с помощью трансферта покрывается часть текущих расходов нижестоящего бюджета бюджетной системы России (например, заработная плата работникам бюджетной сферы, оснащение школ учебной литературой, снабжение больниц медикаментами и т.д.). Трансферты не должны покрывать капитальные расходы бюджетов.
Поскольку термин «трансферт» довольно часто используется для обозначения экономических отношений, возникающих по поводу перераспределения части национального дохода в ходе бюджетного выравнивания, в том числе он упоминается и в БК РФ, то для того, чтобы придать термину «трансферт» нормативную урегулированность, необходимо сначала раскрыть его правовую сущность, а затем закрепить в понятийном материале Бюджетного кодекса Российской Федерации. В дальнейшем трансферт как форму финансовой помощи федеральный парламент должен закрепить в специальном финансовом законодательстве, что придаст межбюджетным отношениям большую урегулированность и не породит очередную правовую коллизию.
Поскольку в последнее время устоялось мнение, что кредитные ресурсы государства оказывают немаловажное воздействие на процесс бюджетного регулирования и в целом способствуют установлению слаженных межбюджетных отношений в федеративном государстве, то существенную научную и практическую ценность представляет исследование таких форм финансовой помощи, как бюджетная ссуда и бюджетный кредит.
Важной отличительной чертой правового положения бюджетной ссуды от других форм финансовой помощи является использование бюджетной ссуды как метода бюджетного регулирования на стадии исполнения бюджета, тогда как иные формы применяются на стадии его составления.
Автор в диссертации не соглашается с законодателем об ограничении последним целей (только для покрытия кассовых разрывов) и сроков (до 6 месяцев) выделения межбюджетной ссуды. Диссертант считает, что вполне приемлемым может стать договор длительного безвозмездного межбюджетного кредитования для финансирования каких-либо конкретных инвестиционных проектов. Но здесь есть опасность внедрения режима межбюджетного ссудирования в режим бюджетного кредитования, который имеет несколько иное правовое положение (опасность прикрытия незаконного бюджетного кредитования режимом бюджетной ссуды).
В целях наиболее полного уяснения роли такой формы финансовой помощи в бюджетном регулировании, как бюджетный кредит, вопрос бюджетного кредитования целесообразно было бы, по мнению автора, исследо-
вать в общем русле понимания правовых основ такого института бюджетного права, как государственный (муниципальный) кредит (долг).
Исходя из анализа бюджетного законодательства России диссертант полагает, что в настоящее время существуют два различных вида отношений, возникающих в ходе бюджетной деятельности государства и муниципальных образований, с различным правовым режимом регулирования этих отношений: государственный (муниципальный) кредит и государственный (муниципальный) долг. Причем оба этих режима в той или иной степени существенно влияют на такой метод оказания прямой финансовой помощи при бюджетном регулировании, как бюджетный кредит.
Под государственным (муниципальным) кредитом автор предлагает понимать урегулированную нормами финансового права деятельность Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, направленную на предоставление кредитов (займов) в денежной форме юридическим лицам, а в отношении Российской Федерации — и иностранным государствам на условиях возвратности, возмездности, срочности идобровольности.
Под государственным (муниципальным) долгом диссертант предлагает понимать урегулированную нормами финансового права деятельность Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, направленную на получение кредтов (займов) в денежной форме от юридических и физических лиц, а в отношении Российской Федерации - и от иностранных государств (правительств иностранных государств, кредитных организаций, фирм и международных финансовых организаций) на условиях возвратности, срочности, возмездности и добровольности.
С учетом изложенного понимания государственного (муниципального) кредита и государственного (муниципального) долга автор предлагает свое определение термина «бюджетный кредит».
Глава третья объединяет два параграфа.
Первый параграф посвящен исследованию практики бюджетного регулирования в рамках межбюджетных отношений в некоторых сложносо-ставных зарубежных странах.
Исследование средств, форм и методов бюджетного регулирования в качестве объекта межбюджетных отношений, возникающих между органами власти в Российской Федерации, следует проводить без отрыва от мирового опыта в этой области.
Автор предпринял попытку анализа особенностей зарубежного опыта правовых основ бюджетного регулирования в условиях федеративных межбюджетных отношений. Особенностью межбюджетных отношений в США является соответствие межбюджетных отношений политике «нового федерализма», беру-
шей начало при правлении президента Линдона Б. Джонсона, в соответствии с которой усилилось финансирование социальных программ с последующей их децентрализацией. В результате произошло расширение штатами и местными органы власти прав по формированию собственных бюджетов, сборе налогов и получению других видов доходов, регулированию экономической и социальной деятельности на своей территории. Существенным в данном опыте стало увеличение способности руководства штатов брать на себя ответственность за проведение не только экономических, но и социальных программ, что позволило штатам регулировать определенные экономические процессы, используя льготы и права, предоставленные федеральной властью.
Нормы главы X Конституции ФРГ, посвященные федеративному устройству, определяют, кто несет расходы, связанные с исполнением полномочий распределенных между федерацией и землями. В частности, федерация не имеет права покрывать расходы, связанные капитальными вложениями земель или муниципальных образований. В том случае, когда федеральным законом, регулирующим распределение денежных расходов, 1/4 или большая доля расходов возлагается на земли, то Бундесрат имеет право наложить абсолютное вето на такой закон. В ФРГ федеральный цетр имеет законодательные полномочия по установлению практически всех видов налогов, а законодательные полномочия земель в этой области ничтожно малы.
Принципы распределения налогов между землями и федеральным центром различаются в зависимости от вида налога. В то же время земли и федеральный центр имеют право на получение средств, достаточных для выполнения возложенных на них функций и задач, для чего и поддерживается баланс между потребностями федерации и потребностями земель; налоговое бремя должно быть умеренным для граждан, а условия жизни - сходными на всей территории ФРГ. Однако германское законодательство допускает право общин самостоятельно устанавливать надбавки к отдельным федеральным налогам, которые являются эффективным инструментом социальной и бюджетной политики.
Особенностью бюджетного федерализма Швейцарии является то, что в Конституции данной страны не прописан порядок составления бюджета. Однако в Швейцарии, как и в других странах, применяется так называемое финансовое выравнивание, то есть сильные в смысле налогообложения кантоны передают часть средств в распоряжение слабых кантонов. То же самое происходит и на общинном уровне.
Действующим положением о финансовом выравнивании предусмотрено, что из всей совокупности налоговых доходов, полученных конфедерацией, в ее распоряжении остается только незначительная часть. Остальные средства перераспределяются в кантоны, причем «бедные» получают больше средств, чем «богатые». Аналогичный механизм перераспределения
существует и на уровне кантонов: часть полученных налогов перераспределяется и поступает в общины.
Иллюстрация многообразия и сравнение институциональных различий методов бюджетного регулирования, сложившихся в США, Германии и Швейцарии, дает нам представление как о высокоцентрализованном механизме бюджетного регулирования в условиях федерализма (Германия), так и о децентрализованном (США, Швейцария). Как правило, высокая степень централизации в бюджетном регулировании связывается со значительной дифференциацией доходов субъектов Федерации, характерной, например, для Германии после объединения восточных и западных земель.
Жизнеспособность существующих в экономически развитых странах методов подтверждает, что сама по себе централизация или децентрализация доходных и расходных полномочий не является залогом процветания общества, что фактически отсутствует универсальный метод распределения доходов и расходов по уровням власти.
В настоящее время линия Правительства Российской Федерации (далее - Правительство РФ) направлена на все большее заимствование международного опыта построения системы бюджетного регулирования (в частности опыта США). К примеру, в российской бюджетной терминологии и законодательстве превалирует бюджетная терминология США (например, трансферт, гранды и т.д.). Но по своему смысловому содержанию эти термины полностью противоположны. Кроме того, российские «реформаторы» не учитывают того факта, что американский бюджетный федерализм исторически основан на формуле: «сильные штаты формируют сильную федерацию», а не наоборот, «сильная федерация помогает «слабым» субъектам федерации».
Предлагая модель бюджетного федерализма в Германии, разработчики концепции бюджетного федерализма упускают из виду особенности германской финансовой дисциплины, более или менее однонациональный состав земель и практически одинаковый уровень их экономического развития, а также особый подход в Германии к разграничению властных полномочий (законотворчество является преимущественно юрисдикцией федерального центра, в то время как исполнительные полномочия в большей степени принадлежат субъектам федерации - землям).
И, наконец, нельзя в России копировать и такую сложную финансовую систему с институтами вето и встречного вето, многоуровневой системой принятия финансовых решений, как в Швейцарии. Швейцария - это страна, где очень сильны исторические традиции, где экономическая целесообразность может заменить финансовую законность. Если Россия будет склоняться чисто к швейцарской модели бюджетного федерализма, то ее ждет конфедеративная раздробленность и финансовая «война» регионов.
Анализ правового регулирования межбюджетных отношений в зарубежных федеративных и формально конфедеративных государствах показывает нам в первую очередь весь спектр сложностей, с которыми может столкнуться или уже столкнулась Россия в ходе реформирования собственной модели бюджетного регулирования.
Второй параграф посвящен исследованию проблем, связанных с реализацией Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 ггЛ и Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.6
По замыслу разработчиков первого документа, Концепция должна была устанавливать четкие и стабильные правила межбюджетных отношений. В самых общих чертах набор таких правил выглядел следующим образом: четкое разделение расходных полномочий; стабильное закрепление доходных источников, отвечающее расходным полномочиям и ответственности властей разных уровней; объективное и «прозрачное» перераспределение ресурсов между регионами (бюджетное выравнивание).
Первоочередной задачей реализации Концепции было установление объема полномочий, финансируемых исключительно из федерального бюджета, исключительно из бюджетов субъектов Федерации, исключительно из бюджетов муниципальных образований, и расходы, финансируемые совместно. Решение данной задачи снизило бы перегрузку региональных бюджетов финансовыми обязательствами, возложенными на них решениями вышестоящих властей без предоставления источников финансирования (так называемыми нефинансируемыми мандатами).
Следующим шагом предполагалось оценить объективные потребности каждого уровня бюджетной системы (в целом) в финансовых ресурсах, что позволило бы провести вертикальное выравнивание с тем, чтобы обеспечить каждому уровню бюджетной системы источники финансирования, отвечающие их ответственности и функциям. Реализация данной задачи явилась бы объективной основой для разделения доходных источников.
Ключевое значение в методике распределения трансфертов отводилось индексам бюджетных расходов (далее — ИБР). Их значение заключалось в том, что они позволили привести среднедушевые бюджетные доходы различных регионов к сопоставляемому виду. С помощью трансфертов, скорректированных на ИБР, среднедушевые бюджетные доходы повышаются до максимально возможного при заданном объеме Федеральным фондом финансовой поддержки регионов (далее - ФФПР) уровня. Применение ИБР позволило сократить количество дотационных бюджетов, в результате чего 23 субъекта Федерации вышли бы из состава дотационных. Однако в расче-
5 См.: СЗ РФ. 1998. К» 32. Ст. 3905.
6 См.: СЗ РФ. 2001. № 34. Ст. 3503.
ты были внесены некоторые коррективы, с учетом которых количество дотационных регионов сократилось с 23 до 13.
По мнению диссертанта, коррективы такого рода представляют собой не что иное, как «политический компромисс», смягчающий переход к новым пропорциям распределения финансовой помощи, не отраженным в законодательстве и не вносящим стабильности в федеративные отношения.
Перераспределение денежных средств через трансферты создает ряд проблем, связанных с формированием бюджетов за счет собственных доходов, которые могут быть реализованы следующими способами. Согласно первому (стимулирующему) способу наряду с выравниванием бюджетной обеспеченности (регионы с меньшими приведенными доходами всегда получают больше трансфертов) должны быть созданы стимулы к большему сбору собственных налогов. Однако при этом низкообеспеченные регионы рискуют даже после получения трансфертов остаться ниже черты бюджетного «прожиточного минимума». Второй способ (социальный) состоит в том, чтобы повысить бюджетную обеспеченность наименее экономически развитых регионов до одного и того же минимально гарантированного уровня (через размер ФФПР). В этом случае для дотационных регионов вероятность превысить бюджетный «прожиточный минимум» больше, но зато нет никаких стимулов для саморазвития: после распределения трансфертов их бюджетная обеспеченность окажется на одинаковом для всех уровне.
В отношении Программы диссертант разделяет мнение ее разработчиков о том, что реструктуризация просроченной задолженности субъекта Российской Федерации может проводиться в исключительных случаях при условии получения субъектом Российской Федерации финансовой помощи и в соответствии с законодательно установленными критериями и процедурой статуса «региона, находящегося в финансовом кризисе» с временным ограничением налогово-бюджетных полномочий региональных администраций.
Эта позиция соответствует высказываемой ранее точки зрения, согласно которой в России необходимо установить меры по обязанности субъекта Российской Федерации, допускающего систематическое нарушение финансового законодательства, перевести бюджетные ресурсы в орган, указанный федеральным правительством для исполнения. В частности, по такому пути идет практика ряда стран (Индия и Бразилия).
В Российской Федерации в течение десятилетия реформ сложился принципиально отличный от существовавшего ранее механизм бюджетных взаимоотношений органов власти различного уровня. Был совершен переход к системе делегирования и разграничения полномочий, проведена бюджетная и налоговая децентрализация. В то же время реформа межбюджетных отношений до сих пор не коснулась таких основополагающих блоков системы бюджетного регулирования, как разграничение бюджетных полномочий,
распространение реформы на уровень субъектов Федерации (бюджетное регулирование на региональном уровне), развитие нормативной правовой базы бюджетного регулирования на региональном уровне.
По мнению автора, новый этап реформирования межбюджетных отношений должен иметь целью обеспечение реальной децентрализации в бюджетном регулировании, то есть создание реальной бюджетной и налоговой автономии региональных властей, повышение их финансовой ответственности.
С целью упорядочения системы финансовой поддержки субъектов Федерации, обеспечения поддержки всех ее направлений и снижения неэффективности расходов федерального бюджета автор считает, что всю поддержку целесообразно сконцентрировать в двух фондах - ФФПР и Фонде регионального развития (далее - ФРР), постепенно отказавшись от иных бюджетных фондов, направленных на передачу денежных средств в нижестоящие бюджеты. Система бюджетного регулирования может строиться только на разделении текущего и капитального бюджетного выравнивания, что обусловлено принципиальной разницей между финансовой поддержкой по текущим и по капитальным бюджетным расходам. Указанные фонды должны существовать независимо друг от друга и распределяться на основе разных методик. Причем методика распределения трансфертов ФФПР и ФРР (единая формула расчетов) должна найти отражение в БК РФ.
В федеральном законодательстве должно быть закреплено право соответствующего федерального органа власти (например, Правительства РФ) за систематическое неисполнение органами власти регионального уровня бюджетных обязательств, кроме персональной юридической ответственности уполномоченных должностных лиц, вводить режим ответственности в виде временной передачи прав по исполнению регионального бюджета (временным ограничением налогово-бюджетных полномочий региональных администраций) этому органу власти.
На федеральном законодательном уровне необходимо разработать основные принципы и критерии методики бюджетного регулирования в субъектах Федерации (с учетом опыта всех регионов России); закрепить в БК РФ право субъектов Федерации самостоятельно определять в соответствии с общими принципами свое бюджетное устройство, в том числе количество уровней бюджетной системы, с использованием понятия административно-территориального (муниципального) образования, непосредственно входящего в состав субъекта Федерации; установить федеральным законом норму, наделяющую органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, в том числе минимальным перечнем государственных расходных полномочий и отвечающих им налоговых полномочий (закрепленных налогов и регулирующих налогов), подлежащих закреплению
законом субъекта Федерации на долгосрочной основе (не менее трех лет) за органами местного самоуправления.
В заключении диссертации подводятся итоги исследования, формулируются выводы, предложения и рекомендации, направленные на совершенствование системы бюджетного регулирования в условиях российского бюджетного федерализма.
По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:
1. Основные черты межбюджетных отношений в США, Германии и Швейцарии // Вестник Ивановского государственного университета. Сер. «Право. Социология. Экономика». Иваново: ИвГУ, 2000. Вып. 4. 0,7 п.л.
2. Современное понимание федерализма: обзор взглядов на проблему // Правовые категории: межвузовский сборник научных трудов. Иваново, ИвГУ: 2001. 0,8 п.л.
3. Правовые проблемы финансового контроля в Российской Федерации // Научно-исследовательская деятельность в классическом университете: ИвГУ — 2002: Материалы научной конференции, Иваново, 12 февраля 2002 г. Иваново: ИвГУ, 2002.0,2 п.л.
4. Правовые гарантии государственных социальных стандартов // Российские реформы и региональные аспекты человеческого развития: Материалы международной научно-практической конференции, Иваново, 1-2 марта 2002 г. Иваново: Ивановский филиал Международного института управления, 2002.0,2 п.л.
5. Правовая регламентация системы межбюджетных отношений на уровне городских поселений // Научно-исследовательская деятельность в классическом университете: ИвГУ-2003: Материалы научной конференции. Иваново: ИвГУ, 2003.0,2 п.л.
6. К вопросу о новом понимании правовых основ государственного (муниципального) кредита (долга) // Финансовое право. 2003. № 4. 0,8 п.л.
Подписано в печать 11.02.2004 г. Формат 60x90 1/16. Усл. печ. л. 1,6. Тираж 100 экз.
Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации 117638, г. Москва, ул. Азовская, д. 2, корп. 1
ß- 37 59
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Морозов, Сергей Владимирович, кандидата юридических наук
Введение
Глава I. Бюджетное регулирование как ова межбюджетных отношений федеративного гдава
§1. Бюджетное устройство российского государства в условиях федерализма
§2. Федерализм в системе принципов межбюджетных отношений
§3. Бюджетное регулирование как объект межбюджетных отношений федеративного гдава
Глава И. Методы бюджетного регулирования
§1. Метод процентных отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов и иных платежей
§2. Правовое регулирование метода оказания прямой финавой помощи
2.1. Режим взаимных ретов и режим компеций
2.2. Дотации,бвенции идии
2.3. Траертные платежи
2.4. Бюджетнаяуда и бюджетный кредит
Глава III. Вопрвершевования бюджетного регулирования в Риой Федерации
§1. Правовой опыт бюджетного регулирования в федеративных зарубежных государствах и его значение для Российской
Федерации
§2. Реформирование бюджетного регулирования в Риой Федерации
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Бюджетное регулирование в Российской Федерации: правовые аспекты"
Вопросы разграничения бюджетных полномочий между органами государственной власти Российской Федерацией, органами государственной власти субъектов Российской Федерации1 и органами местного самоуправления, эволюция межбюджетных отношений в условиях федеративного государства, каковым, согласно Конституции Российской Федерации, является Россия, и в целом, вопросы упорядочения бюджетного устройства Российской Федерации и ее субъектов за последнее десятилетие явились объектом пристального анализа и изучения, начиная от парламентских слушаний до разнообразных научных конференций и круглых столов. С одной стороны, данная ситуация является еще одним подтверждением значимости этих вопросов, с другой стороны, свидетельствует о постоянных преобразованиях в области бюджетно-налоговых взаимоотношений между органами власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Бюджетно-налоговые отношения между указанными субъектами публичной власти, способствующие или тормозящие экономическое развитие страны, в России, как федеративном государстве, могут строиться, по нашему мнению, только на основе бюджетного федерализма. Мы полагаем, что, во-первых, бюджетный федерализм является той базой, на которой покоятся межбюджетные отношения и, во-вторых, построение в России межбюджетных отношений на принципах бюджетного федерализма позволит определить развитие федеративных отношений в финансово-экономической сфере.
Актуальность исследования обусловлена уже тем, что ни Конституция Российской Федерации, ни финансовое законодательство Российской Федерации не содержат правового определения термина «бюджетный федерализм». Однако, логика федеративного устройства России и сложившихся бюджетных отношений заставила нас обратить внимание на данную пробле
1 В настоящем исследовании термины «субъект Российской Федерации», «субъект Федерации» и «регион» применяются в качестве литературных синонимов с целью избежания в тексте повторов. му с тем, чтобы отграничить федерализм как способ организации государства от федерализма как способа финансовой деятельности этого государства, применив термин «бюджетный федерализм».
Таким образом, бюджетный федерализм на деле проявляется в основном через эффективную систему межбюджетных отношений, объектом которых выступает бюджетное регулирование. Это отнюдь не теоретическая конструкция, а апробированный многими странами путь решения конкретных проблем.
Именно в бюджетном федерализме нам видится современная модель бюджетного регулирования, способная стать определяющей в совершенствовании межбюджетных отношений в России, а в конечном итоге — в реализации конституционных прав российских граждан, выбравших для себя федерацию формой государственного устройства. Бюджетное регулирование, опосредуя в межбюджетных отношениях двуединый процесс: распределение доходных полномочий и финансовой помощи между звеньями бюджетной системы, является важным средством, призванным обеспечить целостность и стабильность российского государства, и одновременно финансовую самостоятельность его составных частей. В настоящее время накопилось много вопросов в этом процессе, что заслуживает самостоятельного научного исследования.
Вышеизложенное объясняет важное теоретическое и практическое значение исследования содержания бюджетного регулирования в системе межбюджетных отношений федеративного государства, а также системы нормативных правовых актов, регулирующих указанный процесс. К сожалению, в настоящее время, комплексный научный подход к исследованию финансово-правовых вопросов в сфере бюджетного регулирования не нашли отражения в научной литературе, что негативно влияет на качественный уровень принимаемых в установленном законом порядке нормативных правовых актов.
Выбор темы диссертационного исследования обусловлен указанными выше положениями, свидетельствующими о его актуальности, научном и практическом значении.
Степень научной разработанности темы.
Многогранность темы исследования обусловила привлечение как отечественной, так и зарубежной научной литературы. Основные выводы и положения диссертации базируются на анализе литературных источников общетеоретического и специального назначения.
Анализ правовых вопросов бюджетного регулирования в системе межбюджетных отношений федеративного государства потребовал от автора обращения к трудам следующих ученых:
В области общей теории государства и права - С.С. Алексеева, С.Н. Бра-туся, А.Б. Венгерова, В.Н. Карташова, JLJL Кругликова, А.В. Малько, М.Н. Марченко, В.Н. Хропанюка, О.И. Цыбулевской и др;
В области конституционного права - Р.Г. Абдулатипова, М.В. Баглая, Л.Ф. Болтенковой, В.Г. Вишнякова, А.Е. Козлова, О.Е. Кутафина, Н.А. Михалевой, С.В. Степашина, Б.А. Страшуна, Б.Н. Топорнина, И.А. Умновой, В.Е. Чиркиной и др;
В области финансового права - В.В. Бесчеревных, Е.Ю. Грачевой, О.Н. Горбуновой, Ю.В. Друговой, Т.С. Ермаковой, М.В. Карасевой, Ю.А. Крохиной, И.Г. Кутафиной, М.И. Пискотина, Э. Д. Соколовой, Ю.А. Смирниковой, Н.И. Химичевой, А.И. Худякова, С.Д. Цыпкина и др.
Для более глубокого изучения процессов бюджетного регулирования в условиях бюджетного федерализма автором, наряду с юридическими работами изучались труды таких российских ученых-философов, - политологов и -экономистов, как: А.Г. Игудина, В.М. Родионовой, М.В. Романовского, В.Б. Христенко, JI.M. Карапетяна, Е.В. Бушмина, А.И. Дейкина, О. Ю. Обол-дина, Г.А. Поздняковой, В.И. Птицына, Э.В. Тадевосяна и др, а также таких зарубежных исследователей права и экономики, как: R. Agranoff, S. Elazer, S. Lavis, L. Moreno, E. Sunley, R. Watts и др.
Объектом исследования выступают общественные отношения в области бюджетного регулирования, возникающие между органами власти Российской Федерации и органами власти субъектов Российской Федерации, а также между органами власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления, их содержание и признаки, закрепляемые нормативными правовыми актами Российской Федерации и субъектов Федерации. Предмет исследования составляют теоретические и практические аспекты бюджетного регулирования в Российской Федерации, а также правовые нормы, регулирующие финансовые отношения в области бюджетного регулирования.
Цели и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является комплексный анализ бюджетного регулирования как объекта межбюджетных отношений в Российской Федерации и в особенности метод процентных отчислений от федеральных или региональных регулирующих налогов и иных платежей и метод оказания прямой финансовой помощи. Достижение указанной цели определило постановку и решение следующих задач: определить влияние федеративного устройства государства на его бюджетное устройство;
- раскрыть понятие и сущность бюджетного федерализма в условиях действия современного законодательства, как финансово-правовой категории и на основе этого понятия сформулировать базовые идеи правового регулирования механизма межбюджетных отношений в Российской Федерации;
- определить взаимосвязь бюджетного федерализма и бюджетного регулирования и на основе этой взаимосвязи раскрыть понятие и сущность бюджетного регулирования, как объекта межбюджетных отношений федеративного государства;
- рассмотреть метод правового регулирования процентных отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов как составную часть бюджетного регулирования в Российской Федерации и на базе этого раскрыть понятие и сущность регулирующих налоговых доходов;
- исследовать метод правового регулирования оказания прямой финансовой помощи как составной части бюджетного регулирования в Российской Федерации и раскрыть содержание его основных форм;
- изучить зарубежный опыт правовых основ бюджетного регулирования в условиях федеративных межбюджетных отношений;
- определить перспективы развития бюджетного регулирования в условиях правового реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации;
- выработать предложения и рекомендации по совершенствованию правовых основ бюджетного регулирования в Российской Федерации.
Теоретико-методологическая и источниковедческая база исследования. Методологическую основу исследования составляют общенаучный диалектический метод познания, метод системного анализа, конкретно-исторический, сравнительно-правовой, статистический, описательный методы, метод правового и технико-юридического анализа, а также системно-структурный и логический подходы к исследованию эмпирического материала. В настоящем исследовании используются философские, экономические и специально-юридические категории, что по мнению автора позволяет наиболее точно раскрыть финансово-правовые вопросы бюджетного регулирования в системе межбюджетных отношений федеративного государства. Положения и выводы диссертации основываются на изучении Конституции РФ, федеральных и региональных законодательных и иных нормативных правовых актах.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды отечественных и зарубежных авторов, затрагивающих как конституционно-правовые, финансово-правовые, так и исторические, экономические и другие аспекты исследуемой проблемы.
Научная новизна диссертационного исследования обусловлена своевременной постановкой проблемы, а также использованием новых идей и тенденций в области финансовых отношений, связанных с бюджетным регулированием в Российской Федерации. Выводы и предложения, сделанные в ходе исследования направлены на совершенствование правовой основы бюджетного регулирования в системе межбюджетных отношений федеративного государства. Особое внимание в работе уделено методам бюджетного регулирования: процентных отчислений от регулирующих федеральных и региональных налогов и иных платежей, а также оказания прямой финансовой помощи.
Научность диссертационного исследования определяется также теоретическим обоснованием необходимости выделения новых юридических признаков в финансово-правовом содержании таких институтов российского бюджетного права, как: бюджетное регулирование, рассматриваемое с точки зрения объекта межбюджетных отношений федеративного государства, регулирующие налоговые доходы, бюджетная ссуда, бюджетный кредит; в том числе, обосновывается юридическая необходимость введения в научный понятийный аппарат нового финансово-правовового термина «трансферт», как формы оказания финансовой помощи.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:
1. Исследование сущности характеристик бюджетного устройства России (организация бюджетной системы и принципы ее построения) в условиях федерализма дает основание полагать, что между этими явлениями существует как прямая, так и обратная связь. Бюджетное устройство России своим содержанием должно отражать идею федерализма, а в более узком плане законодательное закрепление принципов бюджетной системы в полной мере должно соответствовать принципу федерализма, что в конечном итоге благоприятно скажется на развитии Российской Федерации в целом.
2. Дано определение бюджетного федерализма как финансово-правовой категории, представляющей собой урегулированную нормами финансового права совокупность общественных отношений, возникающих на основе сочетания финансово-правовых принципов централизма и децентрализма между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации по поводу формирования и реализации бюджетной политики государства, разграничения бюджетных и налоговых полномочий, исходя из необходимости баланса общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на территориях субъектов Федерации.
3. Основными принципами механизма межбюджетных отношений являются:
- равенство прав субъектов Федерации в межбюджетных отношениях;
- заинтересованность органов государственной власти и органов местного самоуправления в повышении уровня собственных доходов бюджета;
- взаимная ответственность органов власти разных уровней за соблюдение обязательств, вытекающих из межбюджетных отношений;
- применение в бюджетном регулировании единых для всех субъектов Федерации, а внутри каждого из них для всех муниципальных образований методологий и критериев, учитывающих их индивидуальные особенности;
- достоверность информации о финансовой обеспеченности территориальных образований, нуждающихся в финансовой поддержке из бюджета другого уровня;
- недопустимость изъятия или централизации без согласования в бюджеты другого уровня собственных доходов или сэкономленных бюджетных средств;
- обязательность компенсации бюджетам недостающих средств, в случае уменьшения их доходов или увеличения расходов вследствие решений, принимаемых органами власти вышестоящего уровня;
- обеспечение конституционных прав и законных интересов регионов и муниципальных образований в области бюджетного регулирования, а также населения, которое в них проживает в сфере гаранти-рованности минимальных государственных социальных стандартов;
- ясность (прозрачность) и гласность межбюджетных отношений.
3. Бюджетное регулирование как объект межбюджетных отношений федеративного государства представляет собой особый вид государственного воздействия на отношения, складывающиеся в бюджетной сфере (бюджетной деятельности), объектом которых выступают регулирующие доходы, передача которых в бюджет субъекта Федерации или муниципального образования осуществляется в целях сбалансирования его доходов и расходов на основе двух методов: метода процентных отчислений от федеральных или региональных регулирующих налогов и иных платежей и метода оказания прямой финансовой (поддержки) помощи.
4. На сегодняшний день необходимо в законодательном порядке закрепить дефиницию регулирующих налоговых доходов (например, в ст. 6 Бюджетного кодекса РФ) с последующим отображением ее содержания в более общем понятии - «регулирующие доходы бюджетов» (ст. 48 Бюджетного кодекса РФ).
Регулирующие налоговые доходы - это закрепленные Бюджетным кодексом РФ и утверждаемые федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации о соответствующем бюджете на очередной финансовый год процентные отчисления от федеральных и региональных налогов и иных платежей, которые на долговременной основе (не менее трех лет) передаются в нижестоящие звенья бюджетной системы в целях бюджетного регулирования.
5. На основе исследования метода оказания прямой финансовой помощи как составной части бюджетного регулирования и учитывая разработанность в юридической литературе таких категорий, как дотация, субвенция и субсидия предлагается в законодательном порядке (в ст. 6 Бюджетного кою закрепить следующие дефиниции трансферта, бюджетной ссуды и бюджетного кредита.
Трансферт в межбюджетных отношениях представляет собой форму оказания безвозмездной и безвозвратной финансовой помощи в виде определенной денежной суммы, выделяемой из вышестоящего бюджета по решению соответствующего законодательного (представительного) органа власти в нижестоящий бюджет на условиях долевого финансирования целевых расходов для выравнивания минимальной бюджетной обеспеченности соответствующих бюджетов при недостаточности их собственных и регулирующих доходов.
Бюджетная ссуда как объект межбюджетных отношений федеративного государства представляет собой форму финансовой помощи в виде определенной денежной суммы, выделяемой из вышестоящего бюджета по решению соответствующих органов власти в нижестоящий бюджет посредством договора на условиях срочности, возвратности и целевой направленности (для покрытия возникающих в ходе исполнения бюджета кассовых разрывов и финансирования бюджетного дефицита).
Под бюджетным кредитом в качестве объекта межбюджетных отношений федеративного государства следует понимать форму финансовой помощи в виде денежной суммы, выделяемой посредством договора из вышестоящего бюджета на основании решения соответствующего органа власти в нижестоящий бюджет на условиях возвратности, срочности и возмезности в целях финансирования бюджетного дефицита и бюджетных расходов по погашению долговых обязательств субъекта Российской Федерации или муниципального образования.
7. Предлагаются способы реформирования финансовой поддержки регионов и совершенствования правовых основ бюджетного регулирования. На федеральном уровне обосновывается необходимость внесения изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ, в Налоговый кодекс РФ, в Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» и «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Теоретическая и практическая значимость работы проявляется в том, что содержание диссертации, выводы и предложения, сделанные в результате исследования, сориентированы на укрепление финансово-правового режима бюджетного регулирования, и соответственно, на совершенствование действующего и разработку нового финансового законодательства.
Практическое значение диссертационного исследования определяется его направленностью на решение актуальных проблем бюджетного регулирования в федеративном государстве. Материалы диссертации могут представлять интерес для депутатов законодательных (представительных) органов всех уровней власти, работников финансовых органов, в компетенцию которых входит исполнение законодательства о бюджете.
Теоретические выводы и практические предложения, выработанные в диссертационном исследовании могут быть использованы в учебном процессе при чтении курсов «Финансовое право», «Налоговое право», отдельным дисциплинам социально-экономического характера, а также в преподавании смежных учебных дисциплин конституционного, административного права и специальному курсу «Бюджетное право».
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации и выводы нашли отражение в научных публикациях автора.
Основные предложения также апробированы:
- при чтении лекций, проведения практических (семинарских) занятий по финансовому праву и бюджетному праву на юридическом и экономическом факультетах Ивановского государственного университета;
- в выступлениях на научно-практических конференциях и семинарах;
- при обсуждении и одобрении кафедрой административного и финансового права Российской правовой академии Министерства юстиции РФ.
Структура диссертации состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения и библиографического списка использованной литературы.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Морозов, Сергей Владимирович, Москва
Заключение
Значимость исследования правовых вопросов бюджетного регулирования, осуществляемого российским государством в ходе своей финансовой деятельности, обусловлена теми особенностями государственного устройства Российской Федерации, тем качественно новым типом отношений между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, которые начали складываться после принятия в 1993 году Конституции РФ.
Государственное устройство России, несомненно, оказывает существенное влияние на ее бюджетное устройство. Однако и бюджетное устройство, в свою очередь, оказывает обратное влияние на развитие российской государственности.
Бюджетное устройство России, завися от ее государственного устройства, должно основываться на его базовом принципе - федерализме. Федерализм должен выступать не только как форма решения вопроса о территориально-политической организации общества и государства, но и также как форма решения вопроса о бюджетном устройстве страны.
Одним из важнейших вопросов реализации принципа федерализма в бюджетном устройстве России является вопрос построения отлаженных межбюджетных отношений, правового закрепления принципов распределения финансовых ресурсов государства между всеми субъектами Федерации, разграничение расходов и налоговых доходов между бюджетами различных уровней, то есть речь должна идти о создании в России модели бюджетного федерализма.
Проблема состоит в том, что строительство бюджетного федерализм осуществляется при отсутствии четкой юридической конструкции этого понятия. Ни Конституция РФ, ни Бюджетный кодекс РФ не содержат правового определения исследуемой категории. Конституция РФ содержит ряд положений, затрагивающих налогообложение и федеральный бюджет, но в ней нет ни одного положения по поводу главных вопросов бюджетного федерализма: не указано о регулирующей и распределительной функциях налогов; ни слова не сказано о том, имеет ли субъект Федерации право на финансовую поддержку со стороны федерального центра или других субъектов Федерации, а также ни слова по поводу определенных обязательств в отношении согласованного и экономически увязанного поведения федерации и ее субъектов. В Бюджетном кодексе РФ определение бюджетного федерализма отсутствует в силу того, что, оно, как отмечали в свое время разработчики этого документа, не имеет регулятивного значения. Нам представляется, что такой пробел должен быть ликвидирован в самое ближайшее время.
По нашему мнению, бюджетный федерализм как финансово-правовая категория представляет собой урегулированную нормами права совокупность общественных отношений, возникающих на основе сочетания принципов централизма и децентрализма между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации по поводу формирования и реализации бюджетной политики государства, разграничения бюджетных и налоговых полномочий на основе принципа федерализма, исходя из необходимости единства общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на территориях субъектов Федерации.
Отсутствие неопределенности с бюджетным федерализмом порождает атавизмы во всей бюджетной системе России. К ним, в частности, можно отнести: во-первых, противоречивость и неразработанность принципов бюджетной системы (их чисто декларативный характер); во-вторых, отсутствие четкого разграничения полномочий (соответствующее фактическому положению дел) и ответственность за финансирование расходов не соответствующее предмету ведения; в-третьих, наличие «политического торга» между субъектами Федерации и федеральными властями за разделение доходных источников.
Чтобы устранить эти атавизмы необходимо осуществить целый ряд комплексных мероприятий, основными из которых являются: во-первых, четкое законодательное разделение расходных полномочий; во-вторых, стабильное законодательное закрепление доходных источников; и, наконец, в третьих, объективная и «понятная» система бюджетного регулирования.
Процесс разграничения доходных источников между уровнями бюджетной системы России неразрывно связан с системой бюджетного регулирования. Система бюджетного регулирования в общем виде должна представлять собой такое взаимодействие между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами, которое позволит любому гражданину, проживающему в России, получить определенный минимальный объем качественных государственных услуг, независимо от того, на территории какого региона он проживает.
Для того, чтобы процесс бюджетного регулирования, как объект межбюджетных отношений федеративного государства поднялся на более высокую ступень своего развития необходимо в Бюджетном кодексе РФ закрепить такую категорию, как «бюджетное регулирование». К сожалению, до сих пор этого не сделано, что порождает противоречивое понимание и толкование норм Бюджетного кодекса РФ, регулирующих отдельные формы бюджетного выравнивания.
Под бюджетным регулированием как объектом межбюджетных отношений федеративного государства можно понимать особый вид государственного воздействия на отношения, складывающиеся в бюджетной сфере (бюджетной деятельности), объектом которых выступают регулирующие доходы, передача которых в бюджет субъекта Федерации или муниципального образования осуществляется в целях сбалансирования его доходов и расходов на основе двух методов: метода процентных отчислений от федеральных или региональных регулирующих налогов и иных платежей и метода оказания прямой финансовой (поддержки) помощи.
Используя метод процентных отчислений от федеральных или региональных регулирующих налогов и иных платежей законодатель на федеральном уровне должен четко определиться с юридической дефиницией «регулирующих налоговых доходов» и на ее основе в Бюджетном кодексе РФ закрепить правовую конструкцию «регулирующих доходов бюджета», отвечающую реально сложившимся межбюджетным отношениям.
Исходя из вышепредложенного понимания бюджетного регулирования, в нашем видении регулирующие налоговые доходы - это закрепленные Бюджетным кодексом РФ и утверждаемые федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации о соответствующем бюджете на очередной финансовый год процентные отчисления от федеральных и региональных налогов и иных платежей, которые на долговременной основе (не менее трех лет) передаются в нижестоящие звенья бюджетной системы в целях бюджетного регулирования.
Используя метод оказания прямой финансовой помощи в свете нового понимания юридической конструкции термина «бюджетное регулирование», можно предложить законодательную дефиницию термина «трансферт» и новое понимание законодательно определенных категорий «бюджетная ссуда» и «бюджетный кредит».
Поскольку термин «трансферт» довольно часто используется для обозначения экономических отношений, возникающих по поводу перераспределения части национального дохода в ходе бюджетного выравнивания, в том числе он упоминается и в Бюджетном кодексе РФ, то для того, чтобы придать термину «трансферт» нормативную урегулированность необходимо сначала раскрыть его правовую сущность, а затем закрепить в понятийном материале Бюджетного кодекса РФ. В последующем трансферт как форму финансовой помощи федеральный парламент должен закрепить в специальном финансовом законодательстве, что придаст межбюджетным отношениям большую урегулированность и не породит очередную правовую коллизию.
Трансферт в межбюджетных правоотношениях представляет собой форму оказания безвозмездной и безвозвратной финансовой помощи в виде определенной денежной суммы, выделяемой из вышестоящего бюджета по решению соответствующего законодательного (представительного) органа власти в нижестоящий бюджет на условиях долевого финансирования целевых расходов для выравнивания минимальной бюджетной обеспеченности соответствующих бюджетов при недостаточности их собственных и регулирующих доходов.
Поскольку в последнее время устоялось мнение, что кредитные ресурсы государства оказывают немаловажное воздействие на процесс бюджетного регулирования и в целом способствуют установлению слаженных межбюджетных отношений в федеративном государстве, то существенную научную и практическую ценность представляет исследование таких форм финансовой помощи, как бюджетная ссуда и бюджетный кредит. Что касается последнего, то он должен анализироваться с точки зрения общего понимания института государственного (муниципального) кредита (долга).
Учитывая научные разработки и нормативно-правовое регулирование бюджетная ссуда как объект межбюджетных отношений федеративного государства представляет собой форму финансовой помощи в виде определенной денежной суммы, выделяемой из вышестоящего бюджета по решению соответствующих органов власти в нижестоящий бюджет посредством договора на условиях срочности, возвратности и целевой направленности (для покрытия возникающих в ходе исполнения бюджета кассовых разрывов и финансирования бюджетного дефицита).
Под бюджетным кредитом в качестве объекта межбюджетных отношений федеративного государства следует понимать форму финансовой помощи в виде денежной суммы, выделяемой посредством договора из вышестоящего бюджета на основании решения соответствующего органа власти в нижестоящий бюджет на условиях возвратности, срочности и возмезности в целях финансирования бюджетного дефицита и бюджетных расходов по погашению долговых обязательств субъекта Российской Федерации или муниципального образования.
Исследование средств, форм и методов бюджетного регулирования в качестве объекта межбюджетных отношений, возникающих между органами власти в Российской Федерации, следует проводить без отрыва от мирового опыта в этой области. Иллюстрация многообразия и сравнения институциональных различий методов бюджетного регулирования, сложившихся в США, Германии и Швейцарии, дает нам представление как о высокоцентрализованном механизме бюджетного регулирования в условиях федерализма (Германия), так и о децентрализованном. Как правило, высокая степень централизации в бюджетном регулировании связывается со значительной дифференциацией доходов субъектов Федерации, характерной, например, для Германии после объединения восточных и западных земель.
Жизнеспособность существующих в экономически развитых странах методов подтверждает, что сама по себе централизация или децентрализация доходных и расходных полномочий не является залогом процветания общества, что фактически отсутствует универсальный метод распределения доходов и расходов по уровням власти.
Анализ правового регулирования межбюджетных отношений в зарубежных федеративных и формально конфедеративных государствах показывает нам в первую очередь весь спектр сложностей, с которыми может столкнуться, или уже столкнулась, Россия в ходе реформирования собственной модели бюджетного регулирования.
Анализ накопленного опыта осуществления бюджетного регулирования и состояния федеральной и региональной нормативной базы в условиях российского бюджетного федерализма позволил нам выдвинуть следующие предложения по совершенствованию финансового законодательства в этой области.
1. Закрепить в Бюджетном кодексе РФ право субъектов Федерации самостоятельно определять в соответствии с общими принципами свое бюджетное устройство, в том числе количество уровней бюджетной системы, с использованием понятия административно-территориального (муниципального) образования, непосредственно входящего в состав субъекта Федерации.
2. В часть вторую статьи 39 Бюджетного кодекса РФ должны быть внесены изменения, запрещающие частичную централизацию доходов бюджетов всех уровней без согласия соответствующих законодательных (представительных) органов власти, в том числе и местного самоуправления. В этой же статье должен быть определен механизм подобной централизации, в частности, в отношении местных бюджетов, а указанные нормативы централизации ни в коей мере не должны утверждаться законом о бюджете субъекта Федерации, а только правовым актом органа местного самоуправления о бюджете на текущий финансовый год.
3. Закрепить в Бюджетном кодексе РФ расходные полномочия, а в Налоговом кодексе РФ налоговые полномочия районного уровня за субъектами Федерации.
4. Установить федеральным законом норму, наделяющую органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, в том числе минимальным перечнем государственных расходных полномочий (включая школьное образование, базовое медицинское обслуживание и др.) и отвечающих им налоговыми полномочиями (закрепленных налогов и регулирующих налогов), подлежащих закреплению законом субъекта Федерации на долгосрочной основе (не менее трех лет) за органами местного самоуправления. При этом, субъекты Федерации, в которых статус муниципальных образований имеют районы и города областного значения, передав им эти полномочия, должны одновременно инициировать процесс создания муниципальных образований на низовом уровне, где со временем должны оказаться сосредоточены собственно местные (муниципальные) функции и налоги (в больших городах на городском уровне одновременно могут реализовываться и районные, и муниципальные полномочия). В субъектах Федерации, где реализован поселенческий принцип организации местного самоуправления, потребуется инициировать создание муниципальных образований районного уровня, указав их вместе с крупными городами в уставе или конституции субъекта Федерации.
5. Законодательно запретить муниципальным образованиям, входящим в состав субъекта Федерации, осуществлять налоговые полномочия, закрепленные за низовым (внутрирайонным) уровнем местного самоуправления (расходные полномочия могут реализовываться через сметы расходов, формируемые за счет вышестоящего местного бюджета).
6. Финансовую поддержку по текущим бюджетным расходам целесообразно осуществить только на основе Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ФФПР). Осуществление этой задачи возможно через принятие соответствующего федерального закона (например, Федерального закона «О минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»).
7. Финансовую поддержку по капитальным вложениям в социальную сферу субъектов Российской Федерации целесообразно осуществлять только на основе Фонда регионального развития (также путем принятия соответствующего федерального закона, например, «О капиталовложениях из федерального бюджета в социально-экономическую сферу субъектов Российской Федерации»).
8. Методика распределения трансфертов ФФПР и ФРР, (единая формула расчетов) должна найти отражение в Бюджетном кодексе Российской Федерации.
7. В федеральном законодательстве (с одновременным внесением изменений в ст. 72 Конституции РФ) должно быть закреплено право соответствующего федерального органа власти (например; Правительства РФ) за систематическое неисполнение органами власти регионального уровня бюджетных обязательств, кроме персональной юридической ответственности уполномоченных должностных лиц, вводить режим ответственности в виде временной передачи прав по исполнению регионального бюджета (временным ограничением налогово-бюджетных полномочий региональных администраций) этому органу власти.
8. На федеральном законодательном уровне необходимо разработать основные принципы и критерии методики бюджетного регулирования в субъектах Федерации (с учетом опыта всех регионов России). Оценка доходов регионов, осуществляется на основе фактических поступлений в «базовом» году, что подрывает стимулы к повышению собираемости налогов. По этому, считаем, что необходим переход к оценке налогового потенциала территорий при помощи объективных методик (к примеру, объем ВВП регионов).
Рассмотренные в настоящей диссертации вопросы, а также сделанные выводы и предложенные рекомендации осуществлены на основе комплексного анализа проблемы совершенствования бюджетного регулирования в рамках межбюджетных отношений федеративного государства. Исследование бюджетного регулирования в бюджетном праве, как части общей проблемы построения федеративных отношений в России, в настоящее время требует внимания со стороны ученых и практиков различных направлений; поднимает ряд вопросов бюджетного взаимодействия между Российской Федерацией и ее субъектами, а также между субъектами Российской Федерации и входящими в их состав муниципальными образованиями. Всесторонняя теоретическая разработка и практическая апробация методов бюджетного регулирования в бюджетном праве приобретает в современных условиях одно из приоритетных значений для развития Российской Федерации, государственное и бюджетное устройство которой пронизывает принцип федерализма.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Бюджетное регулирование в Российской Федерации: правовые аспекты»
1. Конституция Российской Федерации. Принята 12 декабря 1993 г. Российская газета. 1993. 25 декабря.
2. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 32. Ст.3301; Ст. 3302.
3. Бюджетный кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации 1998. № 31. Ст. 3823.
4. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. Ст. 3824.
5. Федеральный закон от 01.07.1994 г. «О Федеральном бюджете на 1994 год» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. №10. Ст. 1108.
6. Федеральный закон от 31.05.1995г. «О Федеральном бюджете на 1995 год» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 14. Ст. 1213.
7. Федеральный закон от 31.12.1995г. «О Федеральном бюджете на 1996 год» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 1. Ст. 21.
8. Федеральный закон от 26.02.1997г. «О Федеральном бюджете на 1997 год» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 9. Ст. 1012.
9. Ю.Федеральный закон от 26.03.1998г. «О Федеральном бюджете на 1998 год» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 13. Ст. 1464.
10. Федеральный закон от 22.02.1999г. «О Федеральном бюджете на 1999 год» Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 9. Ст. 1093.
11. Федеральный закон от 27.12.2000г. «О Федеральном бюджете на2001 год» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001 №1. Ст.1.
12. Федеральный закон от 30.12.2001г. «О Федеральном бюджете на2002 год» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. №53. Ст. 5030.
13. Федеральный закон от 24.12.2002 г. «О федеральном бюджете на2003 год» // Российская газета. 2002. 28 декабря.
14. Федеральный закон от 29.12.1998 г. «О первоочередных мерах в области бюджетной и налоговой политики» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 1. Ст.1.
15. Федеральный закон от 31.07.1998г. «О налоге на игорный бизнес» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. №31.Ст. 3820.
16. Федеральный закон от 28.08.1995г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 35. Ст. 3506.
17. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. 2003. 8 октября.
18. Федеральный закон от 25.09.1997г. «О финансовых основах местного самоуправления» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. №39. Ст. 4464.
19. Закон РСФСР от 31.10.1990 г. «Об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1990. №22. Ст. 260.
20. Указ Президента РСФСР от 28.11.1991г. № 242. «О реорганизации центральных органов государственного управления РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. №48. Ст. 1696.
21. Указ Президента РФ от 22.12.1993г. № 2270 «О некоторых изменениях в налогообложении и во взаимоотношениях бюджетов различных уровней» // Собрание актов Президента РФ и Правительства РФ. 1993. № 52. Ст. 5076.
22. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. «Общими силами к подъему России» // Российская газета 1998. 24 февраля.
23. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. «Не будет ни революций, ни контрреволюций» // Российская газета 2001. 04 апреля.
24. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. «России надо быть сильной и конкурентоспособной» // Российская газета 2002. 19 апреля.
25. Постановление Правительства Российской Федерации от 28.08.1997г. № 1082. «О мерах по ускорению перехода на казначейскую систему исполнения федерального бюджета» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 36. Ст. 4170.
26. Постановление Правительства Российской Федерации от 30.07. 1998 № 862. «О концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 32. Ст. 3905.
27. Постановление Правительства Российской Федерации от 15.08.2001 г. № 584 «Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 год» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 34. Ст.3503.
28. Закон ивановской области от 20.03.1995 г. «Об областном бюджете на1995 год» // Сборник нормативных документов, действующих на территории Ивановской области. 1995. № 3.ч
29. Закон Ивановской области от 25.03.1996 г. «Об областном бюджете на1996 год». // Сборник нормативных документов, действующих на территории Ивановской области. 1996. № 3.
30. Закон Ивановской области от 30.05.2000 г. «Бюджетный кодекс Ивановской Области (часть первая)» // Собрание законодательства Ивановской области. 2000. № 12.
31. Закон Ивановской области от 14.12.2000 г. «Бюджетный кодекс Ивановской области (части вторая и третья)» // Собрание законодательства Ивановской области. 2000. № 14.
32. Закон Ивановской области от 07.07.1998 г. «Об утверждении Решений 28 собрания учредителей Межрегиональной ассоциации экономического взаимодействия субъектов Федерации «Центральная Россия»» // Собрание законодательства ивановской области. 1998. № 16.
33. Закон Республики Дагестан «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Республике Дагестан» // Дагестанская правда. 2000. 19 января.
34. Закон Пермской области «О бюджете Пермской области на 2001 год» // Звезда. 2001. 11 января.
35. Закон Кировской области «Об областном бюджете на 2001 год» // Официально не опубликован. Содержится в компьютерной базе Консультант-Плюс-Регион.
36. Соглашение Администрации Ивановской области «Об оздоровлении государственных финансов и условиях оказания финансовой помощи бюджету Ивановской области за счет средств Федерального бюджета» // Собрание законодательства Ивановской области. 1998. № 17.
37. Распоряжение Главы администрации Ивановской области от 08.08.2002 г. «О стратегии развития Ивановской области до 2010 года» // Собрание законодательства Ивановской области. 2002. Спец. выпуск.
38. И. Учебная и научная литература
39. Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в истории России. Кн. 1-3. М.: 1992-1993. -238с.
40. Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опыты федерализма. М., 1994. -317с.
41. Абдулатипов Р.Г. Россия на пороге XXI века. Состояние и перспективы федеративного устройства. М.: 1996. -253с.
42. Бесчеревных В.В. Компетенция Союза ССР в области бюджета. М.: 1976. -176с.
43. Буклемишев О.В. Рынок Еврооблигаций. М., 1999. -232с.
44. Бюджетная система России: Учебник для вузов / Под ред. Г.Б. Поляка. М., 1999.-298с.
45. Бюджетное право: Учебное пособие / Н.Д. Эриашвили, О.В. Староверова, Д.А. Рамиханова и др.; Под ред. проф. A.M. Никитина. М., 2001. -463с.
46. Генкин А.С. Частные деньги. История и современность. М.: 2002. — 516с.
47. Горбунова О.Н., Селюков А.Д., Другова Ю.В. Бюджетное право России: Учебное пособие. М., 2002. -192с.
48. Живалов В.Н. Финансовая система России. М., 1999. -245 с.
49. Карапетян Л.М. Федеративное государство и права народов. М., 1996. -109с.
50. Ковачев Д.Н. Федерация в зарубежных странах. М., 1993. -112с.
51. Козырин А.Н. Налоговое право зарубежных стран. Вопросы теории и практики. М.: 1993. -240с.
52. Козлов А.Е. Федеративные начала организации государственной власти в России. М., 1996. -296с.
53. Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм / Под ред. Н.И. Химичевой. М.: Норма. 2001. 352с.
54. Кучеров И.Н. Бюджетное право России: Курс лекций. М., 2002. -317с.
55. Костюков А.Н. Дискуссионные вопросы предмета и системы российского финансового права: Учебное пособие. Омск: ОГУ, 2002. -94с.
56. Лысенко В. Развитие федеративных отношений в современной России. М., 1995.-296с.
57. Мандрица В.М. Финансовое право. Серия «Учебники, учебные пособия». Изд. 2-е, перераб. Ростов н/Д, 2003. -352с.
58. Налоговое право: Учебное пособие / Под ред. С.Г. Пепеляева. М., 2000. -493с.
59. Пискотин М.И. Советское бюджетное право. М., 1971. 312с.
60. Попова Г.В. Государственный кредит и его роль в финансировании бюджетного дефицита: Учебное пособие / РГЭА. Ростов н/Д, 1999. -395с.
61. Романовский М.В., Врублевская О.В. Бюджетная система Российской Федерации. М., 1999.-621с.
62. Советское финансовое право: Учебник / Под ред. В.В. Бесчеревных, С.Д. Цыпкина. М., 1982. -567с.
63. Советское финансовое право: Учебник для вузов / Отв. ред. Л.К. Воронова и Н.И. Хмичева. М., 1987. —527с.
64. Фридмэн Л. Введение в американское право. М., 1993. -284с.
65. Финансовое право: Учебник / Под ред. К.С. Вельского. М., 1995. 208с.
66. Финансовое право. Общая часть: Учебник / Под ред. М.В. Карасевой. М.: Юристь, 1999. -256с.
67. Финансовое право Российской Федерации: Учебник / Отв. ред. М.В. Кара-сева. М., 2002. -576с.
68. Финансовое право: Учебник / Под ред. О.Н. Горбуновой. М.: Юристь, 2002. 495с.
69. Финансовое право России: Учебник / Под ред. Е.Ю. Грачевой, Н.А. Куфаковой, С.Г. Пепиляева. М.: ТЕИС. 1995. 232с.
70. Финансовое право: Учебник / Под ред. Н.И. Химичевой. М.: 1999. -600с.
71. Финансовое право: Учебник / Под ред. Н.И. Химичевой. М.: Юристъ, 2002. -733с.
72. Финансы, денежное обращение и кредит: Учебник / Под ред. В.К. Сен-чакова, А.И. Архипова. М., 1999. -496с.
73. Химичева Н.И. Субъекты советского бюджетного права. Саратов, 1979. -292с.
74. Худяков А.И. Основы теории финансового права. Алматы, 1995. -348с.
75. Христенко В.Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами: опыт, проблемы, перспективы. М., 2002. -608с.
76. Шумейко В.Ф. Российские реформы и федерализм (социально-экономические очерки) М., 1995. -207с.
77. I. Статьи различных авторов в различных изданиях:
78. Аксенова Е. Особенности трансфертной модели финансирования субфедеральных бюджетов в Италии // Федерализм. 2000. №1.
79. Альвианская Н.В. Местные бюджеты: понятия, механизм функционирования // Финансы. 1995. № 9.
80. Артемов Ю.М. Некоторые особенности бюджетной и налоговой систем Швейцарии//Финансы. 1995. № 11.
81. Беляев Ю.А. Бюджетные отношения в Российской Федерации // Финансы. 1998. № 2.
82. Баруш И. России нужен институт Федерального вмешательства // Федерализм 2000. №3.
83. Брызгалин А.В. Организационные принципы российской налоговой системы // Финансы. 1998. № 3.
84. ПЗ.Бушмин Е.В. Совершенствовать систему бюджетно-налогового федерализма // Финансы. 1998. №11.
85. Большаков Н.С. Необходимость совершенствования бюджетной системы // Финансы. 1998. № 7.
86. Бежаев О.Г. Межбюджетные отношения: теория и практика реформирования / Под ред. М.А. Яхъяева. М., 2001.
87. Борескова Е.В., Китова Е.Н. Некоторые особенности межбюджетных отношений на субфедеральном и местном уровнях // Финансы. 2000. №5.
88. Вишняков В.Г. Конституционное регулирование федеративных отношений // Государство и право. 1998. № 12.
89. Высоковский А., Абанкина И., Абанкина Т. Доходы муниципальных образований // Финансы. 1998. № 2.
90. Васильева Т.Н. Бюджет и межбюджетные отношения в 2003 году // Финансы. 2002. №10.
91. Горбунова О.Н. Бюджетные права сельских, поселковых Советов депутатов трудящихся // Вопросы советского финансового права. М.: 1971.
92. Гудыма Н.И. О методике распределения и порядке использования средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации // Финансы. 1996. № 6.
93. Горский И.В. Налоговый потенциал в механизме межбюджетных отношений // Финансы. 1999. № 6.
94. Дейкин А.И. Американский бюджет: нужды государства и потребности рынка // США-ЭПИ. 1998. №6.
95. Дейкин А.И., Чувахина Т.Г. Федеральная бюджетная политика в системе национальной безопасности страны // США-ЭПИ. 1995. №11.
96. Ермаков В.Г. Федеральный центр и сложно-составные субъекты // Журнал российского права. 1998. № 7.
97. Ермакова Т.С. Правовой режим межбюджетных отношений // Финансовое право Российской Федерации: Учебник / Отв. ред. М.В. Карасева. М., 2002.
98. Зиновьев А.В. Неравноправие субъектов Российской Федерации угроза ее распада // Вестник СПб Университета МВД РФ. 1999. №1
99. Зименков Р.И. Свободные экономические зоны (опыт США) // США-ЭПИ. 1995. №8.
100. Игудин А.Г. О принципах реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации // Финансы. 1998. № 8.
101. Игудин А.Г. Нормативно-долевой метод межбюджетных отношений: первые итоги и перспективы // Финансы. 1996 г. № 8.
102. Игудин А.Г. Почему не снижается острота противоречий меж бюджетных отношений // Финансы. 1998 г. № 2.
103. Игудин А.Г., Бухвальд Е.К Межбюджетное регулирование в России: время альтернатив // Федерализм 2000. №4.
104. Игудин А.Г., Попонова Н.А. Некоторые проблемы межбюджетных отношений в Германии и России // Финансы. 1999. № 4.
105. Игудин А.Г. Использование совместных налогов для межбюджетного регулирования // Финансы. 2003. № 3.
106. Иванов А.И. Реформирование органов местного самоуправления и построение межбюджетных отношений // Финансы. 2002. № 12.
107. Кутафина И.Г. Понятие и правовые основы бюджетного регулирования местных бюджетов // Вопросы административного и финансового права в свете решений XXYI съезда КПСС. М., 1978.
108. Карапетян JI.M. К вопросу о моделях федерализма (критический обзор некоторых публикаций)// Государство и право. 1996. № 12.
109. Карапетян JI.M. Российский федерализм: равноправие субъектов и асимметрия // Государство и право. 1996. № 2.
110. Козулин А.И. О некоторых аспектах качества регионального закона // Государство и право. 2000. № 6.
111. Королев С.В. Федерация «четырех моделей»: публично-правовые и финансовые аспекты // Право и политика. 2000. № 8.
112. Карасева М. Бюджетный Кодекс РФ и развитие бюджетного федерализма // Хозяйство и право. 2002. №7.
113. Козлов А.Е. Федерализм в Бельгии и в России // Государство и право. 1997. №7.
114. Колесов А.С. Межбюджетные отношения: сущность и пути совершенствования // Финансы. 2002. № 2.
115. Крохина Ю. Бюджетный кодекс РФ: «фундамент» или «котлован» федеративного государства?//Хозяйство и Право. 2002. №7.
116. Крылов Г.З. Средства штата и федеральные средства в бюджетных назначениях штата Джорджия // Финансы. 1995. № 8.
117. Крылов Г.З. Бюджетный процесс и бюджетный календарь в США // Финансы. 1996. № 11.
118. Кудрин А.Л. Бюджет —2002. Сбалансированный и реалистичный // Финансы. 2002. №1.
119. Кучукова Н. Законодательные основы реформирования бюджетной системы республики Казахстан // Финансы. 2002. №7.
120. Любимцев Ю. Российский федерализм: проблемы и решения // Экономист. 1996. №5.
121. Лайкам К.Э., Шаромова В.В. Место и роль налоговой политики в совершенствовании межбюджетных отношений // Финансы. 1998. № 6.
122. Лексин И. Договорное регулирование федеративных отношений: новая правовая ситуация //Законодательство и экономика. 1999. № 12.
123. Максимова Н.С. Никакого произвола // Эксперт. 2000. №32.
124. Максимова Н.С. О реформировании межбюджетных отношений в Российской Федерации // Финансы. 1998. № 6.
125. Мухаметшин Ф.Х. Российский федерализм: проблемы формирования отношений нового типа (Политико-правовые аспекты) // Государство и право. 1994. №3.
126. Нестеренко Т. Организационные вопросы исполнения бюджета // Финансы. 2002. №4.
127. Никитина А.В. Правовое регулирование пограничного взаимодействия налогового и бюджетного законодательства // Финансы. 2002. №11.
128. Оболдин О.Ю. Всемирный и европейский федерализм // Политические исследования. 1994. № 5.
129. Пансков В.Г. О некоторых проблемах финансовой самостоятельности местного самоуправления // Финансы. 1999. № 3.
130. Пансков В.Г. О некоторых проблемах Налогового кодекса России. // Финансы. 1998. № 4.
131. Петров В.А. Совершенствование механизма межбюджетных отношений //Финансы. 1995. № 9
132. Петров В.А. Основные направления бюджетной политики до 2001 года// Финансы. 1995. № 5.
133. Позднякова Г.А. Теоретические аспекты взаимоотношений бюджетов в области формирования доходов // Финансы. 1998. № 8.
134. Птицын В.И. Бюджетный федерализм и совершенствование бюджетных отношений // Финансы. 1996. № 9.
135. Пчелинцев О.С., Минченко М.М. Как соединить в формуле для расчета трансфертов принципы выравнивания и стимулирования // Финансы. 1998. №7.
136. Пыхова И.А. К решению проблем межбюджетных отношений на территории // Финансы. 1996. № 6.
137. Придачук М.П. Становление и развитие бюджетного федерализма в России // Финансы. 2003. № 1.
138. Родионова В.М. Проблемы совершенствования бюджетного законодательства Российской Федерации // Финансы. 1997. № 4.
139. Родионова В.М. Современные требования в бюджетному законодательству // Финансы. 1998. № 7.
140. Романенков А.И. Реализация принципов бюджетного федерализма органами Федерального казначейства // Финансы. 1998. № 10.
141. Садков В.Г., Гринкевич JI.C. Межбюджетные отношения и методические основы определения размеров региональных бюджетов // Финансы. 1997. № 6.
142. Седов К.В. Распределение налогов между звеньями бюджетной системы // Финансы. 1996. № 2.
143. Силинов П.М. О некоторых концепциях федерализма в зарубежной литературе // Государство и право. 2000. № 5.
144. Степашин С.В. Российский федерализм и пути формирования единого правового пространства // Журнал российского права. 1998. № 3;
145. Тадевосян Э.В. О моделировании в теории федерализма и проблеме асимметричных федераций // Государство и право. 1997. № 8.
146. Тадевосян Э.В. Российский федерализм и современный национально-государственный нигилизм // Государство и право. 1996. № 10.
147. Тернталер П. Проблемы федеративных отношений в Австрии // Государство и право. 1994. № 3.
148. Топорнин Б.Н. Конституционная реформа — путь к правовому государству // Советское государство и право. 1990. № 4.
149. Улюкаев А.В. Система межбюджетных отношений в РФ // Финансы. 1998. №2.
150. Фадеев Д.Е. Конституция Российской Федерации — правовая основа развития бюджетного федерализма // Юридический мир. 2002.№ 8.
151. Фролова Н.К. Финансовая стабилизация регионов основа бюджетного федерализма // Финансы. 2002. № 9.
152. Хиви Д. Несет ли ответственность федеральное правительство за бюджетный дефицит перед органами власти нижестоящего уровня? // Финансы. 1995. № 12.
153. Ходорович М.И. Проблемы межбюджетных отношений в Российской Федерации //Финансы. 1995. №10.
154. Христенко В.Б. Проблемы и перспективы реформирования межбюджетных отношений // Финансы. 1999 г. № 5.
155. Христенко В.Б., Лавров A.M. Новый этап реформы бюджетных отношений // Финансы. 1998. №2.
156. Хурсевич С.Н. Бюджетный федерализм и бюджетный дефицит // Финансы. 1996. № 4.
157. Хурсевич С.Н. Использование нормативного подхода при организации бюджетного выравнивания//Финансы. 1996. № 10.
158. Хурсевич С.Н. Совершенствование стратегии реформирования межбюджетных отношений // Финансы. 2000. № 4.
159. Чиркин В.Е. Модели современного федерализма: сравнительный анализ // Государство и право. 1994. № 8-9.
160. Шишкин А.Г., Захаров М.А. Бюджетные проблемы в федеральном государстве: поиски решения // Финансы. 1997. № 4.
161. Элейзер Д. Сравнительный федерализм // Политические исследования. 1995. №5.1.. Авторефераты:
162. Арбатская Ю.В. Бюджет как основа финансовой системы субъекта Российской Федерации: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2003.
163. Другова Ю.В. Бюджетный федерализм: правовой аспект: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 1999.
164. Золотарева М.В. Федерация в России: проблемы и перспективы: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 1999.
165. Кастель Е.Р. Германский федерализм: историко-правовое исследование. Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. Екатеринбург, 1994.
166. Полын И.И. Проблемы правового регулирования бюджетного процесса в Российской Федерации: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2001.
167. Прошутин М.М. Финансово-правовые вопросы управления государственным долгом Российской Федерации: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2003.
168. Смирникова Ю.А. Финансово-правовой статус субъектов Российской Федерации: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2002.
169. Федеев Д.Е. Правовые вопросы становления бюджетного федерализма в Российской Федерации: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М:, 2003.
170. Чернобровкина Е.Б. Разграничение компетенции представительных и исполнительных органов государственной власти в области бюджета: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2002.
171. V. Сборники, материалы научно-практических конференций и иныематериалы:
172. Бюджетное устройство в Российской Федерации. Сборник научных трудов// Под ред. О.Б. Сидорович. М., 1997.-88с.
173. Бюджетно-финансовая политика: итоги и задачи. Отчет расширенной коллегии Минфина РФ // Финансы. 2002. №3.
174. Конституции республик в составе Российской Федерации. (Сборник документов). М., 1995. -325с.
175. Конституции зарубежных государств: Учебное пособие. 2-е изд., исправл. и дополн. М., 1997. —564с.
176. Карасева М.В. Научное сообщение на международной научно-практической конференции по проблемам финансового права (бюджет-налоги-банки) // Государство и право. 1998. № 10.
177. Разграничение расходных и доходных полномочий и самостоятельности местных бюджетов (Круглый стол) // Финансы. 1999. № 5.
178. Федерализм и региональная политика: проблемы России и зарубежный опыт. Сборник научных трудов // Научный редактор Селиверстов B.C. Новосибирск. 1996. Выпуск 3. 287с.
179. Федерализм: Энциклопедический словарь. / Гл. ред. С.Д. Валентей. М.: 1997.-288с.
180. VI. Литература на иностранном языке:
181. Agranoff R. Asymmetrical and Symmetrical Federalism in Spain. An Exe-menation of intergoverment Policy// Evaluating Federal System. 1977.
182. Elazer D. Exploring Federalism. Tuscaloosa, 1987.
183. Gail de George. A Sweet Deal for Disney Is Scuring Its Neighbours // Business Week. 1988. 8 August.
184. Hanna W.J. Cities under Communism // Jahrbuch der Wirschaffusteruopas. 1982. Vol. 1,№ 10.
185. Lavis S. The federal principle: a Journey Through Time in Quest for meaning. Berkeley-Los Angeles, 1978.
186. Moreno L. Etnoterritorial Concurrence and imperfect Federalism in Spain // Evaluating Federal System. 1977.
187. Stuart J. Corporative Economic Systems. L., 1980.
188. Watts R. Contemprory Vievs in Federalism // Evaluating Federal System. 1977.
189. Wheare K.C. Federal Goverment. N.Y., 1964.
