АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Бюджетные права городских Советов народных депутатов в современный период»
АКАДЕМИЯ НАУК СССР" ОРДЕРА ТРУДОВОГО КРАСНОГО ЗНАМЕНИ ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
На правах рукописи УДК: 342
САТАРОВА Такуи Рафаэльевна
БЮДЖЕТНЫЕ ПРАВА ГОРОДСКИХ С0ВЕ7С0 НАРОДНЫХ ДЕПУТАТОВ В СОВРЕМЕННЫЙ ПЕРИОД
Специальность 12.00.02 - государственное право и управление; советское строительство; административное право; финансовое право .
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва -11991
Работа вполнена в секторе Советов и проблем местного самоуправления Института государства и права Академии наук СССР. Научный руководитель - доктор юридических наук, профессор
И-А.АЗОВКИН
Официальные оппоненты - доктор юридических наук, профессор
В.Г»ВИШНЯКОВ
кандидат юридических наук Г.С.ГУРЕВИЧ - - -
Ведущая организация - Российский СОЦиллЫ+э-политический
институт .,
Защита диссертации состоится С^г'Ш^с^ 1991 г. в
час. на заседании Специализированного совета Д.002.09.05 по
защите диссертаций на соискание ученой степени доктора юридических
наук при Институте государства и права Щ СССР /г.Москва, ул.Фрун-
1 *
зе, 10/. /. -
/
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института государства и права АН СССР. .
Автореферат разослан »30" аЬщсХс^ 1991 г.
Ученый секретарь Специализированного совета кандидат юридических наук
,М.А.Краснов
Общая характеристика работы
Актуальность темы исследования* Реализация политической реформы, имеющей целью обеспечение реальной власти местных Советов народных депутатов на сЕоей территории', невозможна без укрепления финансовой базы местного самоуправления и соответствующего изменения бюджетных прав местных Советов. Перестройка- бюджетных отношений йа основе новой модели формирования бюджетов,- отражающей процессы децентрализации механизма управления, предусматривается радикальной экономической реформой, которая н е ра з ры в но • -с е язя на с политической реформой.
До последнего Бремени бюджетные права городских Советов отражали "декоративность" положения местных Советов, их фактическое бесправие-.- Концепция- статуса местных Советов как основного звена местного самоуправления потребовала пересмотра принципиальных подходов к установлению и содержанию их бюджетных прав.
Существенное значение для анализа новых подходов в области бюджетных прав местных Советов- народных депутатов имеет Закон СССР "Об общих нача.*ах местного' самоуправления и местного хозяйства е СССР", в котором законодательно закреплены кардинальные изменения з содержании бюджетных прав- местных Советов. Вопросы бюджетных прав местных Советов- решаются в уже' принятых или готовящихся к принятию республиканских закона* б местном-' самоуправлении. С учетом современных^ тенденций республиканского законотворчества указанные законы союзных республик внесли разнообразие в законодательную базу регулирования бюджетных прав местных Советов. Таким образом, состояние законодательства в области бюджетных прав местных Советов в настоящее время ставит задачу его анализа и обобщения. Актуальность темы усиливается в связи с необходимостью пересмотра
'законодательства в бюджетной области как на союзном, так и на республиканском уровнях.
Изложенные обстоятельства предопределяют актуальность изучения современного состояния проблемы бюджетных прав городских Советов народных депутатов.
Проблемы бюджетных прав костных Советов осЕецались в советской юридической лк;ературе в монографических и диссертационных исследованиях. Наиболее полно бюджетные права, местных _ Советов исследованы в трудах М.И.Пискотина I. Значительный вклад в изучение теоретических вопросов советского бюджетного права внесли-•работы Н.И.Химичевой 2. Вопросам правового регулирования бюджетных прав городских Советов была специально посвялена ее работа "Бюджетные права районного, городского Совета", написанная в 1973 году.
Бюджетные права местных Советов рассматривались отдельно или в связи с другими вопросами в трудах: С.А.Авакьяна, И.А.Азовкина, Г.В.Барабашева, Л.К.Вороновой, О.Н.Горбуновой, Т.С»Ермаковой, С.Т.Кадькаленко, Е.И. Кореневской, М.К. Кузьминой, И.Г.Кутафиной, О.Е.Кутафина, Ю.Г.-Аобачева, Е.А. Кавериной, А.Я.Сливы, К.Ф-Шеремета. Исследования этих авторов содержали немалый рациональный потенциал, имеющий научную ценность и в настоящее время.
Однако развитие процессов перестройки обусловило объективную
1 Пискотин М.И. Бюджетные права местных Советов депутатов трудящихся. И.: Госюриэдат, 1951. 332 с.
Пискотин М.И. Советское бюджетное право: /Основные проблемы/. М.: Юрид.лит. 1971. 312 с.
2 Химичева Н.И. Субъекты советского бюджетного права. Саратов: Изд-зо Сарат-го ун-та. 1979. 222 с.
необходимость рассмотрения бюджетных прав городских Советов в современный период. Эти вопросы поднимались в недавних научных публикациях ряда авторов: Г.В.Барабапева, К.А.Краснова, В.А.Кряжкова, Н.В.Постового, К.Ф.Шеремета. Вопросы правового обеспечения расии-рения доходных источников местных бюджетов рассматривались в диссертации С.Н.Семенова
Экономические аспекты формирования местных бюджетов в новых условиях хозяйствования стали предметом исследования в работах ученых-экономлстов /С-Т.Васькова, С.Д.Валентея, О.Г.Каракуляна. Г.Б.Поляка, Б.ГЛтульберга/. Автором диссертации были использованы выводы, содержащиеся в этих работах.
Вместе с те'-:, отсутствует современное монографическое исследование бюджетных прав городских Советов народных'депутатов, необходимость же в таком научном обобщении назрела.
Целью диссертации является исследование путей развития бюджетных прав городских Советов на современном этапе, системный анализ этого процесса, выявление направлений оптимизации деятельности городских Советов по осуществлению бюджетных прав, обобщение существующего опыта в этой области.
Исходя из общей цели исследования в диссертации были Поставлены следующие задачи:
- изучить исторический опыт становления бюджетных прав городских Советов;
с
- исследовать закономерности развития бюджетных прав городских Советов;
1 Семенов Ю.Н. Организационно-правовые вопросы совершенствования финансовой и хозяйственной деятельности местных Советов народных депутатов: Автореф. дис- ...канд. юрид.наук. М.. 1989. 21.с.
- выявить основные тенденции изменения бюджетных прав на современном этапе;
- раскрыть специфику роли городских бюджетов в бюджетной сис-
о
теме;
- проанализировать существующую практику регулирования в области бюджетных прав городских Советов;
- раскрыть сущность и механизм осуществления городскими Советами бюджетных прав на новом этапе их развития;
- разработать предложения по правовому регулированию бюджетных прав городских Советов.
В диссертационной работе автор использует методы исследования: метод системного анализа, сравнительно-правовой, конкретно-исторический, формально-юридический. При работе с документальным материалом применялся статистический метод, проводилось выборочное изучение публикаций в прессе.
Научная новизна настоящей диссертации заключается в следующем.
Рассмотрение понятийного аппарата, сопряженного с бюджетными правами городских Советов, привело к необходимости введения комплексного понятия бюджетного механизма.
Изложение исторического развития бюджетных прав городских Советов осуществлено в связи со складывающимся в тот или иной период бюджетным механизмом, соответственно выделены этапы развития бюджетных прав.
Произведено обобщение и теоретическое осмысление регулирования бюджетных прав местных Советов в исторический период перестройки.
Рассмотрена новая модель формирования доходов городских бюджетов. ■
Проанализированы и обобщены права городских Советов народных депутатов по расходования средств и проведению мероприятий по ради-' онализации расходов. '
Внесены предложения по нормативному регулированию этапов бюджетного процесса, фора и методов их осуществления.
Проведенные диссертантом исследования позволили сформулировать и вынести на заииту следующие выводы;
1. Бюджетные права местных Советов обусловлены совокупностью бюджетных отношений, закрепленных законом. Содержание бюджетных прав городских Советов определяется степенью сочетания централизованного управления с самостоятельностью мест. От и отношения охватываются комплексным понятием бюджетного механизма.
2. Бюджетные права определяют фактический статус местных органов власти и занимают центральное место в их компетенции. Бюджетная самостоятельность городских Советов является предпосылкой и гарантией осуществления ими функций местного самоуправления.
3. До последнего времени бюджетные права городских Советов развивались в „рамках централизованного бюджетного механизма и потому имели в значительной мере формальный характер. Таким образом, наполнение бюджетных прав городских Советов реальным содержанием обязательно требует последовательной реформы бюджетного механизма.
4. Основная тенденция современного развития бюджетных прав состоит в обеспечении бюджетной самостоятельности городских Советов. Эта тенденция находит свое зыражение в реформе принципов формирования бюджетов первичного территориального уровня самоуправления, в оптимизации структуры доходов городских бюджетов, а предоставлении самостоятельности городским Советам по расходованию бюджетных средств.
5. Новая модель формирования доходов городских бюджетов базируется- на связи доходных источников бюджета с территорией, соответственно повышается заинтересованность городских Советов в эффективности функционирования местного хозяйства и в создании условий для развития предпринимательской деятельности на их территории.
6. Бюджетные права городских Советов в настоящее время имеют переходный характер в связи с ориентацией на рыночную экономику. •Ввиду влияния рыночного фактора большим изменениям подвергнуться права городских Советов на получение доходов, также усилится значение городских бюджетов в финансовом обеспечении социальной сферы.
7. В регулировании бюджетных прав местных Советов нз современном этапе проявляется тенденция к расширению круга вопросов, закрепляемых в законодательном порядке. Однако функционирование нового бюджетного механизма в полном объеме станет возможным только при 'условии принятия ряда новых союзных и республиканских законодательных актов в области бюджетных отношений.
8. Демократизация бюджетного процесса должна быть обеспечена подробной правовой регламентацией бюджетных прав городских Советов, их органов, исполнительных и распорядительных органов в области бюджетной процедуры.
Научно-практическая значимость донного исследования заключается, во-первых, в том, что на основе анализа законодательства и обобщении практики деятельности городских Советов в области бюджетных прав в диссертации сформулированы рекомендации по совершенствованию правовых норм, регулирующих бюджетные права городских Советов народных депутатов. Во-вторых, положения диссертации могут найти применение в науке при дальнейшей разработке теоретических и практических проблем, касающихся городских Советов народных депу-
татов. В-третьих, диссертация имеет определенную ценность для разработки методического материала в помощь народным депутатам и работникам исполкомов городских Советов. Содержащиеся в работе практические данные, теоретические обобщения и еыеоды могут быть использованы при пересмотре учебных г.рограмм и лекционных курсов по советскому строительству и финансовому праву в высших учебных заведениях, при совершенствовании учебныых пособий по этим предметам, а также при чтении специальных курсов и проведении семинаров по указанным предметам. В-четвертых, содержащиеся в работе обобщенный опыт деятельности городских Советов народных депутатов и имею-. щиеся в диссертации научно-практические рекомендации имеют значение для совершенствования работы городских Советов в области реализации бюджетных прав.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования изложены автором в ряде публикаций, апробированы в выступлениях на теоретических конференциях аспирантов Института государства и права АН СССР. Дисссертация обсуждена на заседании сектора Советов и проблем местного самоуправления.
Структура работы определяется темой и целью исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, содержащих семь параграфов, и списка основной использованной литературы.
Содержание работы-Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, формулируются цели и задачи исследования, раскрывается методологическая основа работы, показывается научная новизна, излагаются основные положения, выносимые на защиту, раскрывается научно-практическая значимость диссертации.
В 'первой главе -. "Бюджет города - финансовая база, осуществления местного самоуправления" рассматривается понятие и содержание бюджетных прав городских Советов, исследуется историческое развитие бюджетных прав городских Советов и анализируется динамика развития бюджетных прав городских Советов в условиях перестройки.
В компетенции местных Соеэтов выделяется группа полномочий, объектом которых является местный бюджет. Среди бюджетных прав Советов базисным является право иметь местный бюджет, оно предопределяет наличие всех остальных полномочий в бюджетной сфере, позволяющих реализовать названное право. По своему значению бюджетные права. занимают центральное место в компетенции местных органов власти, поскольку их реализация обеспечивает осуществление компетенции Совета.
В диссертации подчеркивается, что содержание бюджетных прав местных Советов определяется степенью сочетания централизованного управления с самостоятельностью мест. От. состоятия бюджетных прав местных органов в значительной степени зависит то положение, которое практически занимают в государстве местные представительные органы. Сущность бюджетных прав городских Советов сводится, в конечном счете, к их взаимоотношениям с вышестоящими и отчасти с нижестоящими органами власти и управления, сочетанию централизации и самостоятельности самоуправляющихся административно-территориальных единиц в области бюджета.
Степень сочетания централизации и децентрализации в бюджетных правах городских Советов обусловлена бюджетным механизмом. Понятие "бюджетный механизм",, по мнению автора, имеет комплексный характер и охватывает целостную систему правовых отношений, объединяющую бюджетное устройство и бюджетный процесс. Бюджетное устройство
обозначает организация элементов системы бюджетов государства, принципы взаимоотношений между ними, включая принципы формирования конкретных видов бюджетов /бюджетное планирование/. Бюджетное устройство в целом определяется государственным устройством, а взаимоотношения между частями бюджетной системы устанавливаются в зависимости от системы государственного управления. Бюджетное устройство, автор определяет, как ведущий элемент бюджетного механизма- Бюджетный процесс представляет собой регламентированную правовыми нормймч деятельность государственных органов власти и управления по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджета, утверждению отчета о его исполнении.
Лиссертант отмечает, что тип бюджетного механизма соответствует определенном системе государственного управления. Государственное управление, основанное на директивных методах, ведет к образовании централизованного бюджетного механизма с формальными по сути правами мест. Государственное управление, базирующееся на экономических методах, способно функционировать при децентрализованном бюджетном механизме с широкими правами мест.
В диссертации ретроспективный анализ развитая бюджетных прав городских Советов проволится в связи с преобразованиями бюджетного механизма и, следовательно, обусловленными ими изменениями объема и содержания бюджетных прав городских Советов. Автор выделяет
направления развития бюджетных ппав городских Советов и вычленяет
с
ряд периодов в истории формирования бюджетного механизма.
Автор показывает неоднозначность исторического развития бюджетных прав городских Советов; С одной стороны, их совершенствование было направлено на расширение бюджетных полномочий, с другой стороны, в силу централизованного характера бюджетного механизма
бюджетные права городских Советов потеряли независимость, доминирующи» направлением в развитии бюджетного механизма стало преобладание централистских начал.
Нейтралистская тенденция в бюджетном механизме проявилась в бюджетном устройстве, приведием н фактической нивелировке самостоятельного значения местных бюджетов. Нейтралистские начала бюджетного планирования вызвали сокращение средств местных бюджетов в государственном бюджете и привели к изменению пропорции между собственными источниками доходов местных бюджетов и источниками, поступающими из вуиестоязих бюджетов, в пользу последних. Негативными последствиями функционирования централизованного бюджетного механизма явилась, таким образом, зависимость объема городских бюджетов от усмотрения выаестояцих органоз, что ограничивало ич'л-циативу И 'самостоятельность городских Советов в формировании бюджетов, снижало их ответственность в решении бюджетных проблем.
Централизованному бюджетному механизму соответствовало прежнее законодательство, регулирующее бюджетные отнопения местных Советов, которому было присуще закрепление унифицированного подхода к определении компетенции местных Советов в области бюджета, отсутствие конкретных установлений о доходах и расходах различных уровней местных бюджетов.
В результате изучения вопроса диссертант делает вывод о том, что централизованный бюджетный механизм обусловил формальный характер бюджетных прав городских Советов.
Подвергая анализу бюджетные права местных Советов в годы перестройки, автор отмечает, что с 1985 года можно выделить три периода развития бюджетных прав городских Советов. Изменения подходов в определении бюджетных прав местных органов власти вызваны децентрализацией управления и переходом к рыночной экономике.
В первый период перестройки /1985-1987 гг./ совершенствование бюджетных прав местных Советов опиралось на принципы функционирования централизованного бюджетного механизма.
Начало второму периоду развития бюджетных прав местных Советов было положено июньским /1987 г./ Пленумом ЦК КПСС, на котором была изложена новая позиция по вопросу формирования местных бюджетов - предложена нормативная модель их формирования. Суть ее заключается в введении нормативного метода в бюджетных отношениях местных Советов с предприятиями /объединениями/, организациями вышестоящего подчинения, расположенными на территории Совета, распространении нормативного метода в регулирование местных бюджетов.
Реформирование бюджетного планирования было вызвано перестройкой управления экономикой, проводившейся на основе усиления территориального аспекта в управлении. Концепция нового механизма территориального хозяйственного управления возникла в противовес централизованному отраслевому управлению и была направлена на повышение самостоятельности местных органов в принятии и реализации решений. Механизм территориального хозяйственного управления подразумевал, что Советы осуществляют комплексное экономическое и социальное развитие территории, используя экономические методы управления, учитывая реальные интересы всех участников территориальных отношений, на принципах: самоуправления - самостоятельности и ответственности в выборе целей и приоритетов развития, в формировании и использовании финансовых и материальных ресурсов; самофинансирования - развития территории главным образом за счет заработанных средств при непосредственной зависимости финансовых ресурсов Советов от эффективности и конечных результатов работы экономически самостоятельных предприятий и организаций, расположенных на территории.-
Практика- экспериментальной апробации нового территориального о
механизма управления на основе самоуправления и самофинансирования показала, что городские бюджеты по-прежнему получают недостаточные средства, отсутствует стабильность в установлении нормативов. Необходимость укрепления бюджетов городов /районов в города/ вызвана тем, что именно на этом уровне Советы несут наибольную нагрузку з создании условий, нормальной жизни населения. При существующих диспропорциях градообразующей и градообслукивающей сфер городские Советы долгны последовательно осуществлять мероприятия, направленные на решение бытовых проблем, на обеспечение на современном уровне здравоохранения, образования, культурного обслуживания. Наряду с этим именно на городском уровне наиболее ощутим? связь усилий Советов с результатами хозяйственной деятельности на территории, здесь непосредственно проявляются и сталкиваются интересы предприятий и территории.
Таким образом, реформа бюджетного планирования на основе введения нормативного ме-^-да, хотя и имела позитивным .моментом наличие., отдельных элементов связи бюджетов и территории, но не устранила недостатков в бюджетном планировании, обусловленных централизованным бюджетным механизмом. В целом проблемы городских бюджетов остались нерешенными, что свидетельствует о наличии деструктивных тенденций в сложившемся централизованном бюджетном механизме, которые отрицают усилия по его изменению в направлении укрепления самостоятельности городских Советов в реализации бюджетных прав.
Рациональный.путь в решении проблем в бюджетной сфере состоит не е корректировке существующего бюджетного механизма, а в проведении последовательной реформы и кардинальном пересмотре принципов его -функционирования. Основным направлением формирования нового
бюджетного механизма является децентрализация, которая должна охватить все его структурою части: бюджетную систему, бюджетное планирование и бюджетный процесс.
Третий период развития бюджетных прав городских Советов связан с децентрализацией бюджетной сисчемм, его начальной временной границей является 1990 г. Перестройка бюджетной системы проводится, исходя из принципа самостоятельности бюджетов. Самостоятельность местных бюджетов достигается изменениями организационных связей «раду частями бюджетной системы. Нижестоящий бюджет не должен включаться в вышестоящий, каждое звено бюджетной системы функционирует самостоятельно, оОьединение же бюджетов производится только для формирования статистического езодного бюджета.
Децентрализация бюджетной системы обеспечивает разграничение полномочий между республиками, национально-территориальными образованиями и административно-территориальными единицами. Выделение местных бюджетов в качестве самостоятельных частей бюджетне"; системы практически означает обеспечение прав определенных административно-территориальных единиц на самостоятельное управление. Такие преобразования в бюджетном механизме ставят вопрос о новой роли местных органов власти. Бюджетная самостоятельность городов /районов в городах/ вызва«а развитием статуса местных Советов как органов местного самоуправления.
Автор строит свои рассуждения на 'основе изучения новейшего союзного и республиканского законодательства, являющегося правовой базой изменения бюджетного механизма. Применительно к местным бюджетам принцип самостоятельности проводится в Законе СССР "Об обших началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР". Самостоятельное положение городских бюджетов в бюджетной системе зак-
'репляется'республиканский законодательством о местном саыоуправле-
л
нии, бюджетной устройстве.
В главе второй - "Изменение прав городских Советов народных депутатов на получение и использование бюджетных средств в новых условиях хозяйствования" проводится амалиа развития прав Советов на получение бюджетных доходов и прав на использование бюджетных средств, вносятся предложения по совершенствованию законодательства в этой сфере.
Децентрализация бюджетного механизма ставит проблему оптимизации структуры и состава доходов местных бюджетов: изменения соотношения между закрепленными и регулирующими источниками доходов в пользу закрепленных.
В соответствии с концепцией местного самоуправления бюджетные права городских Советов дифференцированы в зависимости от того, к какому территориальному уровню местного самоуправления относится административногтерриториальная единица.; В сфере бюджетных отношений это означает различие для городских /районных в городе/ бюджетов,, в режиме получения доходов, то есть включение или невключение в эти бюджеты доходов, отнесенных союзным и республиканским законодательством. к средствам, полностью зачисляемым в бюджеты первичного уровня местного самоуправления. Сопоставление республиканских законодательных актов по вопросам местного самоуправления показало, что города районного подчинения /районные города/, а в ряде республик районы в городах, отнесены к первичному /первому, базовому, нижнему/ уровню самоуправления, города республиканского подчинения /республиканские города/ являются вторым уровнем местного самоуправления.
В работе рассматривается новая модель формирования доходов -бюджетов городов. В диссертации указиваю-тся характерные особенно^ сти нового подхода к формированию доходов: связь доходных источников бюджета с территорией, законодательное закрепление круга источников доходов, поступающих в бюджеты первичного уровня территориального самоуправления; налоговые отношения с предприятиями, не входящими в состав местного хозяйства города; метод нормативных отчислений от регулирующих доходов;, возможность зарабатывания доходов посредство,« развития хозяйственной деятельности-городских Сойотов и создания условий для предпринимательской деятельности граждан; регулирование развития местного хозяйства через бюджетные отношения.
В главе дается характеристика конкретных доходов городских бюджетов, рассматривается их правовое регулирование. Доходы городских бюджетов оцениваются в аспекте их перспективности, одновре,-менно исследуются правовые возможности городских Советов по -б,даянию ка развитие местного хозяйства через бюджетные отношения.
В структуре закрепленных доходов городских бюджетов преобладают доходы от производственной сферы. Бюджетные отношения городских Советов с предприятиями, расположенными на их территории, > строятся н зависимости от связи предприятий с местным хозяйством.-Предприятия /объединения/, организации, входящие в состав местного хозяйства городу, уплачивают в городской бюджет налог на прибыль /доход/, плату за природные и трудовые ресурсы, те же платежи вносятся и совместными предприятиями в соответствии с долей в них городских Советов народных депутатов. Таким образом, существенное влияние на доходы городских бюджетов оказывает состояние местного хозяйства.
-16 -
Диссертант рассматривает полномочия Советов по укреплента цветного хозяйства, предоставленные новый законодательством. Средствами укрепления местного хозяйства выступают: формирование коммунальной собственности; приватизация части коммунальной собственности; внедрение экономических методов работы в деятельность предприятий местного хозяйства.
В диссертации обобщается республиканский опыт законодательного регулирования вопросов передачи объектов в коммунальную собственность. Подчеркивается активная роль городских Советов в процедуре передачи предприятий, организаций и имущества в коммунальную собственность, указывается на необходимость нормативного закрепления критериев отнесения хозяйственных объектов к определенному местному хозяйству и приводятся такие критерии.
Актуальный вопросом для городских Советов является приватизация объектов коммунальной собственности. Думается, что приватизация ряда нерентабельных предприятий и организаций повысит поступление доходов в местные бюджеты. Важно и то, что приватизация создаст условия для конкуренции в выпуске товаров и предоставлении услуг населению, разгрузит Советы от нерациональных расходов.
Советы народных депутатов получили право образования предприятий. В условиях рыночной экономики это направление деятельности городских Советов обеспечит получение дополнительных бюджетных доходов и, одновременно, позволит полнее использовать потенциальные возможности городов /к примеру городов-курортов, культурных центров/.
Новеллбй закона СССР "Об обеих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" является предоставление местным Советам права взимать территориальный налог с прибыли /дохода/
сошных, республиканских и других предприятий, не входящих в состав соответствующего местного хозяйства- Перевод бюджетных отношений Советов с указанными, предприятиями на налоговую основу придаст устойчивость городским бюджетам, снимет зависимость от усмотрения вышестоящих органов. В работе обращается внимание на отсутствие до настоящего времени разработок по введении и исчислению, территориального' налога. Автором сделана попытка определить некоторое критерии, которые следует^учитывать при установлена ставок территориального налога.
Диссертант подробно рассматривает такие ЯОВИ9 для городских бюджетов источники доходов как плата за трудовые ресурсы и плата за землю. Общин выводок в отношении указанных платежей является то, что в дальнейшем их развитие пойдет в направлении дифференциации их размеров в зависимости от качественных характеристик обегаемых объектов, что также станет одним из регуляторов развития городов.
Принципиальное значение для расширения доходной базы городских бюджетов #меет отнесение союзный законодателем подоходного налога с граждан СССР, иностранных граждан и лиц без гражданства, проживающих на территории местного Совета, к закрепленным источникам доходов первичного уровня мерного самоуправления. В диссертации указывается на необходимость разработки механизма реализации
этой нормы закона.
с
3 числе закрепленных доходов городских Советов особое место занимают местные налоги и сборы.'Следует ожидать, что местные налоги и сборы будут различаться по республикам. Представляется целесообразным для ограничения финансовой активности местных Советов закрепление в республиканских законах перечня видов местных наяо-
гов, сборов и пошлин. Местные Советы-, будут" иметь Пра"во. устанавливать шестные налоги в пределах- общей республиканской" налоговой политики. Вместе с тем,- до установления стабильных' экономических отношений представляется неперспективной идея предоставления всей уровням городских' Советов права введения новых мёстных налогов1.- В' совремёяных;7Словиях: эта мера может вызвать неуправляемое, чрезмер-' ное налогообложение граждан и хозяйственных организаций в ущерб процессу развития хозяйства и зарабатывания доходов.
Новая "одель формирования доходов местных бюджетов включает принцип регулирования местных бюджетов. Однако в противовес существовавшему ранее положению в регулирование местных бюджетов внесен ряд изменений. Прежде' всего регулирующие доходы поступают в местные бюджеты путем отчислений по стабильным долговременным нормативам, с другой стороны, выделены объективные критерии, на основе которых устанавливаются размеры нормативов вышестоящими Советами: общая сумма доходов и общая сумма расходов городского бюджета и
■ I '
социальные нормативы.
Социальные нормативы - это расчетные нормативы, которыми руководствуются государственные органы в обеспечении минимальных соци-, ально-культурных и коммунально-бытовых потребностей граждан, их финансовым выражением являются нормативы бюджетной обеспеченности на одного жителя. На нормативах бюджетной обеспеченности на одного жителя, которые•должны устанавливаться союзными и автономными республиками, должны базироваться расчеты минимального размеры бюджета.
В городские бюджеты из вышестоящих бюджетов могут налрав-. ляться дотации, субсидки и субвенции. В диссертации предлагается законодательно закрепить условия и цели направления перечисленных видов финансовой помощи.
Автор останавливается на проблеме разграничения доходов между .видами городских бюджетов, а также между городскими и районными в городах бюджетами, исследует этот вопрос основываясь на законодаг тельстве республик.
По мнению автора, модель формирования доходов городских бюджетов, заложенная в союзном законе "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР", способна решить проблему обеспечения достаточными финансовыми ресурсами городских бюджетов. Однако темпы правового обеспечения механизма ее функционирования вызывают опасения в скорой ее реализации.
В области использования бюджетных средств децентрализация проявляется в предостаглении городским Советам самостоятельности в решении вопросов расходования финансов. Развитие бюджетных прав на использование бюджетных средств ориентировано на удовлетворение потребностей населения и обеспечение его интересов.
Ассигнования из городского бюджета направляются: на финансирование программ городских Советов в области культуры, образования, здравоохранения, спорта и охраны природы, а также на социальную помощь; на развитие и регулирование хозяйства городов; на содержание представительных органов власти и исполнительных и распорядительных органов; на осуществление других мероприйтий в соотг ветствии с решениями городских Советов. В расходной части бюджета особенно ярко проявляются черты бюджета как акта планирования.
Автор акцентирует внимание на особенности современного периода, состоящей в том, что экономика находится в кризисном положении, каркас рыночной экономики только строится. В силу этого городским Советам необходимо предпринимать определенные меры, направленные на рационализацию расходов и социальную защиту населе-
ния. Главны* принципом формирования расходной части бюджета становится ограничение расходов соответственно доходам.
Рациональное использование бюджетных средств городскими Сове-та«и достигается: а/ путей тщательного анализа и отбора предстоящих расходов, проведение определенных мероприятий по сокращения нерациональных расходов и повышению эффективности производимых расходов; б/ широкий использованием Советами организационных возможностей по объединению финансовых ресурсов всех предприятий, учреждений, и организаций, расположенных на территории города, направляемых на обеспеченно нормальной жизнедеятельности населения. Указанные направления деятельности не являются новики для городских Советов, однако в настоящее время меняется содержательная сторона деятельности Советов по рационализации расходов, так как проявляется влияние рыночного фактора. В диссертации анализируются новые моменты в деятельности Советов по рациональному использованию бюджетных средств.
• I :
В диссертации раскрываются особенности финансирования предприятий /объединений/, организаций, учреждений, объектов производственной и социальной инфраструктуры, составляющих местное хозяйство города, для которых характерны обратные связи с городским бюджетом . Рассматривается опыт отдельных Советов по внедрению новых экономических методов работы в отраслях городского хозяйства.
В диссертации отмечается, что перспектива развития рыночных отношений вызовет разгрузку предприятий от содержания объектов социальной сферы, соответственно возрастает роль городских бюджетов как источника финансирования' социальной сферы. Возможности компенсирования такой ситуации заложены в правах Советов по увеличению в пределах имеющихся у них средств норм расходов на содержа-
ние отраслей, обслуживающих социальные потребности населения. Государством гарантируется лишь определенный минимум расходов согласно финансовым нормативам, дополнительные же средства должен изыскивать городской Совет. Таким образом, имеется стимулирующий механизм усиления заинтересованности Советов в получении дополнительных доходов и в эффективном хозяйствовании.
3 глазе подчеркивается, что на финансирование социальной сферы также оказывает влияние переход к программному планированию, в этом случае средства от вышестоящих бюджетов поступают в соответствии с целями программ.
Автор рассматривает другие новеллы законодательства в области прав городских Сонетов на использование бюджетных средств.
Исследование направлений изменения бюджетных прав городских Советов на использование бюджетных средств свидетельствует о расширении прав городских Советов в этой области в интересах населения, проживающего на территории Совета, одновременно на Советы ложится ответственность за рациональное и эффективное использование средств. з
В третьей главе "Совершенствование организационных форм деятельности городских Советов в области реализации бюджетных прав" рассматривается содержание деятельности Советов и исполнительных органов в бюджетном процессе, раскрываются направления углубления
демократических начал бюджетного процесса, с
Изменения в бюджетной системе и бюджетном планировании неизбежно влекут преобразование другого элемента бюджетного механизма - бюджетного процесса. Бюджетный процесс должен обеспечить самостоятельность местных бюджетов. Союзный закон "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" устанавливает
общие положения, касающиеся бюджетного процесса, в нем закренля ется, что вмешательство вышестоящих органов в процесс разработки утверждения и исполнения местных бюджетов не допускается.
л
Обеспечение демократических начал в бюджетном процессе, п< мнению автора, может быть достигнуто достаточно подробным регулированием процессуальных полномочий местных Советов. В главе последовательно рассматриваются стадии бюджетного процесса, на основе анализа бюджетной практики сформулированы предложения по совершенствованию законодательства в области бюджетной процедуры.
В диссертации подчеркивается, что пересмотр законодательства о бюджетных правах городских Советов следует проводить в направлении четкого определения содержания всех стадий бюджетного процесса. Для обеспечения стабильности бюджетного процесса целесообразно в республиканских законах установить календарь прохождения бюджетного процесса, при этом сроки для рассмотрения проекта бюджета должны быть достаточными для тщательного анализа бюджетных показателей.
В настоящее время существует потребность поднять на качественно новый уровень бюджетную работу в городских Советах. Автор отмечает, что народные депутаты осознали значимость бюджетных вопросов, активизировалась их деятельность по рассмотрению проекта бюджта, утверждению бюджета.
В главе подчеркивается принципиальное значение рассмотрения проекта бюджета в бюджетной и других постоянных комиссиях Совета. На этой стадии должно обеспечиваться компетентное исследование проекта бюджета с точки зрения сбалансированности, обоснованности, соответствия задачам развития городского хозяйства и интересам населения. В комиссиях депутаты могут оказать существенное влияние
на планируемые показатели бюджета, окончательное же решение остается за сессией городского Совета. Вместе с 9ем, для квалифицированного обсуждения проблем городских бюджетов необходимо получение депутатами качественной информации. Автор акцентирует внимание на информационной стороне документов, представляемых депутатам к рассмотрению проекта бюджета на сессии, предлагает перечень таких документов, определяет требования к их содержанию.
Городские бюджеты должны утверждаться в достаточно развернутом виде, поскольку этими показателями будут руководствоваться исполнительные органы при исполнении бюджета, а впоследствии по ним будет производиться отчет по исполнению бюджета. Круг бюджетных показателей, утверждаемых на сессии Совета следует закрепить в законодательном порядке.
В диссертации приводится перечень вопросов в области бюджетных от ¡оеоний, которые, по мнению автора, могут решаться только на сессиях городских Советов.
В работе указывается на важность преодоления формализма в контроле Советов за деятельностью исполнительных органов по исполнению бюджета. Необходимо, чтобы бюджетные вопросы не выпадали из поля зрения депутатов в течение всего бюджетного года. Бюджетнт комиссиям следует использовать все средства контроля за ходом исполнения бюджета: заслуиивать отчеты и сообщения исполнительного комитета и финансового отдела, осуществлять комплексные проверки организации исполнения бюджетных заданий, вносить запросы по вопросам бюджета.
Реализации контроля способствует гласность бюджетного процесса, которая достигается опубликованием бюджетных документов. Следует законодательно закрепить обязанность Советов опубликовы-
•вать проект бюджета, решение о бюджете города, отчет об исполнении бюджета.
Анализ бюджетной процедуры позволил сделать вывод об актуальности нормативного обеспечения усиления роли городских Советов и их органов в решении бюджетных вопросов и повышения эффективности их контрольной деятельности.
По теме диссертации.автором опубликованы следующие работы: > I. Выявление интересов населения в деятельности местных Советов народных депутатов // Тезисы докладов на теоретической конференции аспирантов Института государства и права АН СССР. М., 1988. С.30-32.
2. Актуальные вопросы формирования бюджетов городских Советов народных депутатов // Тезисы докладов на теоретической конференции аспирантов Института государства и права АН СССР. М., 1989. С.53-57.
3.. Реализация городскими Советами народных депутатов прав на использование бюджетных средств // Тезисы докладов на теоретической конференции аспирантов Института государства и права АН СССР. »., 1990. С.41-44.
4. Советы народных депутатов в новых условиях хозяйствования /Научно-аналитический обзор/ // Советы народных депутатов и перестройка: Реферативный сборник /Отв. ред. Е.И.Кореневская. М.: ИНИ0Н- АН СССР, 1990. С.76-123.
Зак.К? Тир. -(00 ОРТП иосгипротранса
