АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовые основы бюджетно-финансовых полномочий местных Советов Народных депутатов»
УКРАИНСКАЯ ОРДЕНА ТРУДОВОГО КРАСНОГО ЗНАМЕНИ ЮРИДИЧЕСКАЯ АКАДЕМИЯ
На правах рукописи
ОСЛАВСКИИ Михаил Иванович
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ЕВДИЕТНО-ФИНАНСОВЫХ ПОЛНОМОЧИИ МЕСТНЫХ СОВЕТОВ НАРОДНЫХ ДЕПУТАТОВ
Специальность 12.00.02 - государственное право и управление ; советское строительство ; административное право ; финансовое право
Автореферат диссертации на соискание учёной степени кандидата юридических наук
Харьков - 1991
Работа выполнена в Киевском государственном университете им. Т.Г.Шевченко.
Научный руководитель - доктор юридических наук, профессор Воронова Л.К.
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор Химичева Н.И.
кандидат юридических наук, доцент Репецкий В.М.
Ведущая организация - Московский университет Дружбы Народов им. П.Лумумбы
Зашита диссертации состоится
час. на заседании специализированнвго совета
Д 068.25.02 в Украинской ордена Трудового Красного Знамени юридической академии (310024, г. Харьков, ул. Пушкинская, 77).
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Украинской ордена Трудового Красного Знамени юридической академии
Автореферат разослан -/К /¿йе^йс/ т/ г.
Учёный секретарь специализированного соиета, доктор юридических наук,
профессор Даныпин и.Н.
ОВДАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы исследования. Советам народных депутатов в пределах компетенции предоставлено право самостоятельно решать все вопросы местного значения, обеспечивая комплексное социально-экономическое развитие своей территории. Без финансового обеспечения этих прав реализовать нельзя. Финансы, как экономическая категория, не кмещая вещественного содержания, отражают процесс образования и использования централизованных и децентрализованных денежных ресурсов (определенного количества общественного труда, выраженного в денежных единицах)
Среди финансовых ресурсов, собираемых на подведомственной Совету народных депутатов территории, главное место отводится централизованному фонду - местному бюджету, через который, в основном, и должно обеспечиваться комплексное экономическое и социальное развитие.этой территории. Новое законодательство о местных Советах народных депутатов предусматривает также возможность образования и использования для обеспечения их функционирования единых внебюджетных фондов денежных средств.
Местные бюджеты, в денежном выражении отражают политику Советов народных депутатов как государственных органов местного самоуправления. Для постоянного функционирования этим органам нужны огромные суммы денежных средств, которые они должны собирать на подведомственной им территории. Отношения в области расходов, связанных с осуществлением возложенных на местные Советы народных депутатов функций, имеют материальное содержание и существуют объективно. Однако без регламентации со стороны государства расходовать всегда ограниченные средства нельзя. Расходы растут быст-
I См.: Финансы предприятий и отраслей народного хозяйства. - М.: Финансы, 1981. - С.9.
рее, доходы - медленнее, но те и другие осуществляются только при правовой воздействии.-Возрастающее значение финансов в жизнедеятельности органов местного самоуправления поднимает значимость их эффективного правового регулирования, а это невозможно без детального исследования существующего законодательства, больпого массива нормативного материала и практики его применения.
Основным проявлением самостоятельности местных Советов народных депутатов является их деятельность в области сбора доходов и налогов на своей территории, установление новых местных налогов, реализации прав на расходование бюджетных и иных средств, материально опосредствующих их функционирование. В связи с этим исследование вопросов, связанных с реализацией местными Советами народных депутатов их полномочий на мобилизацию доходов в местные бюджеты и внебюджетные фонды, установление местных налогов и сборов, финансирование первостепенных расходов на их территорий, шцучают особую актуальность.
Перед юридической наукой и ее составной частью - финансов» правом - стоит первостепенная задача: обобщить небольшую пока практику реализации правовых норм, содержащихся в новом бюджетном законодательстве и Законе Украины н0 местных Советах народных депутатов и местном самоуправлении", как правовых средств воздействия на область бюджетно-финансовых полномочий местных органов государственной власти и внести научно обоснованные рекомендации по их совершенствованию. Это также свидетельствует об актуальности разработки правовых вопросов бюджетно-финансовых полномочий местных органов государственной власти.
Актуальность исследования темы диссертации определяется и тем, что теоретические вопросы правовых основ бюджетно-финансовых полномочий в юридической науке разрабатывались немногими авторами, а в последние десятилетия почти не затрагивались.
Существенный вклад в разработку вопросов,финансового права в целом, и бюджетного в частности, внесли Д.А.Бекерская, В.В.Бес-черевных, Л.К.Воронова, О.Н.Горбунова, Т.С.Ермакова, С.В.Злато-польский, Б.Н.Иванов, С.Т.Кадькаленко, Н.А.Дуфакова, Н.Ю.Прклва, И.И.Пискотин, Б.А.Ровинский, Н.И.Хиыичева, А.И.Худяков, С.Д.Цып-кин. Однако до настоящего времени явно недостаточно внимания уделяется исследованию правовых основ бюджетно-финансовых полномочий органов местного самоуправления. Несколько десятилетий назад эти проблемы исследовались проф.Н.И.Химичевой и проф.Ы.И.Пискотиным, на Украине задолго до перестройки была написана диссертация киевским ученым С.Т.Кадькаленко. Новое законодательство внесло множество существенных изменений в действующие нормативные акты, идет обновление финансового правоприменительного материала, но нет ни одного монографического исследования правовых вопросов бюджетно-финансовых полномочий местных органов государственной власти. Необходимость исследования этой проблемы не отрицается никем, поскольку максимальное использование бюджетно-финансовых полномочий органами местного самоуправления во многом зависит от степени ; урегулированности правом отдельных сторон отношений при их реализации. Дня выработки рекомендаций, направленных на совершенствование бюджетно-финансовой деятельности местных Советов народных депутатов, необходшо комплексное исследование отношений, возникающих как при установлении и сборе доходов, мобилизуемых на подведомственной им территории в централизованные фонды денежных средств (в местные бюджеты и во внебюджетные фонды, так и при материальном обеспечении их функционирования путем финансирования затрат, с этим связанных. Это позволит выявить взаимосвязь полномочий органов, осуществляющих при помощи права воздействие на должностных лиц, уполномоченных собирать денежные средства на подведомственной органам местного самоуправления территории, и
расходовать юс при выполнении государственных функций
В связи с этим основной целью данной диссертационной работы является проведение всестороннего комплексного теоретического анализа общественных отношений, связанных с полномочиями местных органов государственной власти в области сбора денежных средств в местные бюджеты и внебюджетные фонды для финансового обеспечения с.воего функционирования. При этом автор ставит и конкретные группы задач:
-изучить сущность бюджетно-финансовых полномочий государственных органов местного самоуправления по новому законодательству Украины;
-определить юридическую природу норм, регулирующих отношения, возникающие при реализации бюджетно-финансовых полномочий местными Советами народных депутатов, и характер отношений, регулируемых этими нормами;
-рассмотреть управляющее воздействие органов, имеющих на это нормативно установленные полномочия, на отношения в области финансов, одной стороной в которых выступают местные органы государственной власти и управления;
-рассмотреть виды налогов и доходов, идущих на формирование местных бюджетов и внебюджетных фондов, а также расходов, включаемых в местные бюджеты, и затрат, осуществляемых за счет внебюджетных фондов;
-выявить особенности классификации общереспубликанских и местных налогов и расходов, включаемых в местные бюджеты;
-проанализировать правоприменительную дея-
тельность местных Советов народных депутатов по привлечении средств для обеспечения затрат, связанных с их функционированием;
-дать сравнительный анализ законодательства суверенных государств Украины и РСФСР в области бюджетно-финансовых полномочий государственных органов местного самоуправления;
-раскрыть порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения местных бюджетов по новоцу законодательству, особенности правового статуса распорядителей кредитов и содержания актов о местных бюджетах, принимаемых местными Советами народных децутатов и их исполкомами;
-разработать предложения по совершенствованию правовых актов в области бюджетно-финансовых полномочий местных Советов народных депутатов с целью эффективного использования денежных средств, собранных на их территориях, необходимых для самостоятельного решения всех вопросов местной жизни.
Объектом исследования явились нормы Конституции Украины, финансовое законодательство, законы о местных Советах народных депутатов и местном самоуправлении Украины и России, а также материалы практики применения этих норм Киевскими 'городским и областным, Одесским городским, Ивано-Франковским областным, Винницким областным, Черниговским областным Советами народных депутатов, а также рядом районных Советов народных депутатов Винницкой, Черниговской, Ивано-Франковской и Тернопольской областей.
В ходе подготовки диссертации использованы системный, исто-рико-логический и другие методы познания.
В ходе разработки темы диссертации автор тщательно учитывал выводы ученых по общей теории государства и права, государственному и административному праву, работы ведущих юристов-финансистов из Хорватии, Германии и Чехо-Словакии.
Научная новизна исследования заключается в тон, что:
I) в диссертации разработан вопрос о правовой регулировании бюджетно-финансовой деятельности местных органов самоуправления как особого вида управленческой деятельности. Рассмотрены основные элементы механизма правового регулирования в области бюджетно-финансовой деятельности и их особенности: финансово-правовые нормы и их система как единый нормативный Механизм регулирования финансовых отношений; правовые отношения в области бюджетно-финансовой деятельности местных органов самоуправления как.главное средство осуществления действия финансово-правовых норм; индивидуальные финансово-правовые акты и другие элементы"1. Сделана попытка рассмотрения предмета и метода правового регулирования этих отношений, которые имеют свои специфические, отличные от других управленческих, административно-правовых, и свойственные только финансовому праву и его институтам^.
Правовое регулирование отношений в области бюджетно-финансовой деятельности местных органов самоуправления имеет управленческую природу, т.е. целеустремленное воздействие государства в
3
лице его органов на -сферу финансовых отношений . В связи с этим отношения в области бюджет«о-финансовой деятельности рассматриваются как особый вид-управленческих отношений и выявляются специ-
1 См.: Алексеев С.С. Механизм правового регулирования,в социалистическом государстве. - Ы.: Юридическая литература, 1979; -С.106, 130; Халфина Р.0. Общее учение о правоотношении. - М.: Юрид.лит., 1974. - СДОг.
2 См.: Воронова Л.К. Радянське фхнансове право. - МиУв: Вица школа, 1973. - С.21., .
3 См.: Тихомиров Ю.А. Механизм управления в развитом социалистическом обществе. - М.: Наука, 1978. - С.12.
фические особенности, которые позволяют отличить их от других отношений в области государственного управления. Закон УССР "О местных Советах народных депутатов Украинской ССР и местном самоуправлении", отражающий процесс демократического и функционального сближения представительных органов государственной власти и других институтов, входящих в систему местного самоуправления, и соединение нормотворчества с управлением, дает возможность сделать вывод о том, что органы государственной власти являются субъектами управления всеми денежными средствами, собираемыми на подведомственной территории, и их акты, вместе с предписаниями органов государственного управления, направлены на достижение единой цели: своевременное обеспечение денежными средствами всех мероприятий для их бесперебойного функционирования. Этот вывод опирается и на положения статьи 20 Закона Украинской ССР "0 местных Советах народных депутатов Украинской ССР и местном самоуправлении", где установлено: Советы народных депутатов в пределах своей компетенции самостоятельно решают все вопросы местного значения и обеспечивают комплексное социально-экономическое развитие своей территории.
Таким образом, в диссертации сделана попытка разработки концепции правовых основ бюджетно-финансовых полномочий как управления сбором и расходованием финансовых ресурсов местными Советами народных депутатов и поставлен вопрос о полномочиях местных Советов народных депутатов на управление доходами и расходами, связанными с осуществлением ими функций органов государственной власти на своей территории, как основных звеньев в системе местного самоуправления;
2) в диссертации проведен всесторонний анализ полномочий местных Советов народных децутатов, которые самостоятельно состав-
ляют, утверждают и исполняют свои бюджеты, наделены правом вводить местные налоги, нормировать расходы на проводимые ими мероприятий, финансируемые за счет бюджетных средств и внебюджетных фондов, права и обязанности органов местного самоуправления на управление финансовыми ресурсами;
3) впервые в советской финансово-правовой литературе сделана попытка по-новому разработать теорию налогового закона и ею ч основных элементов; \
4) впервые в монографическом исследовании разработана классификация расходов, которой избегали многие исследователи;
5) в результате разработки темы автор вносит в диссертации ряд новых предложений по совершенствованию действующих нормативных" актов и направленных на улучшение правоприменительной деятельности органов местного самоуправления в области бюджета и финансов в целом;
6) воздействие местных Советов народных депутатов на свои финансовые ресурсы осуществляются в определенных правовых формах, которые подробно анализируются в работе.
В этом и состоит основная научная новизна диссертации.
В связи с тем, что данная диссертация является первой после обновления бюджетного законодательства и широкой демократизации общественной жизни, в ней сформулированы определенные теоретические положения, которые выносятся автором на защиту:
1. На основании изучения новых нормативных актов, принятых объявившими о своей суверенности и независимости республиками, стоитсн концепция правовых основ бюджетно-финансовой деятельности как управления сбором и расходованием бюджетных средств и других финансовых ресурсов местными Советами народных депутатов как основными звеньями в системе местного самоуправления.
2. Сложный круг отношений, возникающих при реализации бюд-
кетно-финансовых полномочий органами местного самоуправления, регулируется в основном нормами финансового права и всегда имеют властно-односторонний, императивный характер, исключающий наличие договорных отношений;
3. Налоговые и другие доходы местного самоуправления должны сопоставляться со структурой их затрат в каждом регионе отдельно, поскольку одинаковые потребности требуют чаще всего разного объема денежных ресурсов для их покрытия.
4. Органы местного самоуправления должны ориентироваться на пополнение своих бюджетов за счет налогообложения прибыли предприятий, производящих товары народного потребления и оказывающих услуги населению. Для этого каждый местный Совет народных депутатов должен на своей территории максимально способствовать внедрению арендного и кооперативного подряда, индивидуальной трудовой деятельности, всемерно содействовать строительству рекреационных зон.
5. Нуждается в совершенствовании механизм распределения имеющих денежное выражение социальных благ и услуг, которыми распоряжаются органы местного самоуправления. Одним из недостатков его является то, что он не обеспечивает решающего участия как депутатов, так и широких масс населения в распределении этих благ, услуг и контроле за их распределением.
6. Дня повышения самостоятельности местных Советов народных депутатов основными показателями финансового планирования на территории административной единицы, где они осуществляют властные полномочия, должны быть финансовые нормативы - ставки налогов, льготы по ним, нормы амортизации, санкции, а не адресные задания предприятиям республиканского и вышестоящего местного подчинения.
7. Борьба с бюджетным дефицитом на местах путем ограничения инвестиций в материальное производство должна иметь экономи-
ческие границы и не мотет продолжаться более 2-3 лет, поскольку такие инвестиции - база для развития социальной сферы (здравоохранения, просвещения, культуры, социального обеспечения), без которой у нее нет будущего.
6. Основная задача расходования финансовых ресурсов местными Советами народных децутатов - обеспечение эффективного использования бюджетных и иных средств, а не просто обеспечение возможности функционирования бюджетных организаций на местах.
9. Поскольку бюджет на современном уровне развития экономики не может содержать реальные, полностью выполнимые показатели по доходам, а следовательно и по расходам, орган власти, принимая бюдает, должен утверждать только те показатели, которые не меняются в процессе его исполнения. Все остальные показатели должны устанавливаться.
10. На современном этапе развития демократии должен стоять вопрос не о совершенствовании деятельности местных органов государственной власти, в том числе и в области финансов, а о коренной перестройке их работы, развитии самоуправления, укреплении правовых и материальных гарантий самостоятельности органов местного самоуправления.
В силу практической актуальности и теоретической значимости проблема реализации бюджетно-финансовых полномочий местных Советов народных депутатов не может не привлечь внимания юристов разных специальностей. Основные выводы диссертации могут быть использованы при подготовке пакета нормативных актов по применению нового законодательства о местном самоуправлении, о местных финансах (местных налогах, займах, банков-
ском кредитовании, участии местных Советов имеющимися в их распоряжении финансовыми ресурсами в деятельности финансово-кредитных учреждений на акционерной основе и т.п.), в процессе совершенствования механизма их деятельности, направленной на более эффективное использование финансовых ресурсов на социально-экономическое развитие территории.
Разработанные конкретные предложения могут использоваться при внесении изменений в текущее законодательство о местном самоуправлении и в будущую Конституцию суверенной Украины.
Проведенная в работе всесторонняя классификация доходов (налогов) и расходов местных бюджетов пригодится как для научных работников, исследующих эти проблемы, так и практикам, и депутатам, разрабатывающим проекты правоприменительных актов.
Материалы диссертации могут найти применение при обновлении учебных курсов по финансовому праву и советскому строительству и в научных исследованиях по актуальным проблемам работы местных Советов в современных условиях.
Материалы диссертации апробировались на совещаниях в исполнительных и распорядительных органах различного уровня, научных конференциях и научных семинарах кафедры государственного и административного права КГУ им. Т.Г.Шевченко, где выполнялась работа.
Основная цель диссертации предопределила структуру и содержание работы. Она состоит из введения, двух глав и заключения.
ССдеРИАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
Во введении обосновывается актуальность темы, определяются цели, задачи, методологические и теоретические основы исследования, раскрывается научная новизна и практическая значимость, формулируются основные положения, выносимые автором на защиту.
Первая глава - "Теоретические вопросы бюджетно-финансовых полномочий местных Советов народных депутатов" - посвящена иссле-
довангао теоретических положений о правах и обязанностях в области финансов органов местного самоуфавления, функционирующих внутри советской государственности^, и разделена на два параграфа,
В первом параграфе"Понятие и общее содержание бюджетно-финансовых полномочий местных Советов народных депутатов и их правового регулирования" сделана попытка представить характеристику финансово-экономической базы местного самоуправления. Бвджетно-фи- "" нансовые полномочия местных Советов (права и обязанности их в области финансов) предоставляются им для мобилизации, распределения и использования финансовых ресурсов, необходимых для их функционирования. Конституционное право на бюджет каждого Совета народных депутатов включает в себя несколько объемных полномочий, которые анализируются в работе. Рассмотрены вопросы разграничения бюджетно-финансовых полномочий между Советом народных депутатов и их исполкомами. Полномочия в области финансов, не отнесенные к исключительным, которые реализуются только Советами народных депутатов на своих сессиях, возлагаются на их исполкомы, хотя это не исключает возможности решения некоторых вопросов на сессии Совета, если она в это время проводится, особенно Советами народных депутатов базового уровня.
Подвергаются анализу полномочия постоянных комиссий Советов народных депутатов, принимающих участие в рассмотрении проектов местных бюджетов и в контроле за их исполнением, особенно комиссий по вопросам планирования, бюджета и финансов.
Отношения, возникающие в процессе реализации полномочий местных Советов народных депутатов в области финансов, регул!фуют-
I См.: Юзьков Л.П. Сущность и система социалистического самоуправления народа // Социалистическое самоуправление. - К.: Политиздат Украины, 1969. - С.8.
ч
ся не только финансово-правовыми нормами. Отдельные стороны этих отношений подвергаются воздействию государственно-правовых и административно-правовых норм, содержащихся в законодательстве о местном самоуправлении. К субъектам отношений, возникающих в процессе реализации бюджетно-финансовых полномочий органами местного самоуправления, применяются односторонне-властный метод правового регулирования. Никаких договорных отношений, по мнению диссертанта, здесь не возникает.
При приобретении облигаций местных займов гражданин по своей воле вступает в отношения не с финансовым органом, передавшим от имени Совета народных депутатов облигации для реализации кредитному органу, а с кредитным органом, реализующим ценные бумаги. После приобретения на добровольных началах облигаций в банке гражданин полностью подчиняется воле органа государственной власти*. Не являются договорными и отношения Советов народных депутатов при получении ссуда нижестоящим бюджетом из вышестоящего для предотвращения кассового разрыва. Здесь все зависит от воли Совета, выделяющего ссуд''. Термин "бюджетная ссуда" был внесен в законодательство тогда, когда боялись термина "временная помощь", ибо нельзя было признать наличие дефицитности во всей бюджетной системе. Расширительное толкование предмета финансового права, появившееся в последнее время, размывает его четкие границы и дает повод дагя новой дискуссии по поводу его самостоятельности.
Во втором параграфе рассматриваются полномочия органов местного самоуправления, осуществляющих управление финансовой деятельностью. В первую очередь на финансовые ресурсы, обеспечивающие их
1 Противоположное мнение высказано алма-атинским ученым А.И.Худяковым. См.: Договор в народном хозяйстве. Вопросы общей теоА рии. - Алма-Ата: Наука, 196?. - С.146-147. (
\
деятельность, оказывают воздействие сами Советы народных депутатов, устанавливающие общие правовые основы общественной жизни и создающие нормативную базу управления финансами. Новое законодательство определяет пределы действий органов управления по сбору доходов в местные бюджеты и юс использование, придавая общеобязательность этим действиям. Советы народных депутатов, наделенные исключительным правом утверждения бюджета, этим самым осуществляют контроль за выполнением исполнительными органами своих решений. Исполком независим в выборе форм и методов организации исполнения решений Совета в области финансов. Повседневное управление местными финансами осуществляет система финансовых органов. Финансовые органы являются управляющими субъектами по отношению к тем субъектам, которые принимают участие в финансовых отношениях, в то же время они являются объектами управления для исполкомов местных Советов народных депутатов. В связи с этим представляется важным точное определение полномочий этих органов управления. В работе высказано предложение о необходимости принятия актов, определяющих полномочия финансовых отделов и управлений исполкомов местных Советов народных депутатов, поскольку принятые десятки лет назад козшетенционные акты в современный период не отвечают своему назначению. Проанализированы полномочия всех местных финансовых органов, кредитных учреждений.
В работе рассмотрен особый правовой статус налоговых инспекций на Украине. Исходя из Декларации о государственном суверенитете Закон УССР "О государственной налоговой службе в УССР" установил, что государственная налоговая служба создается не при центральном финансовом органе, как в РСФСР и других республиках, а при Кабинете Министров Украины*. Проанализированы и другие особенности
I См.: Закон УССР 0 государственной налоговой службе в Украинской ССР // Голос Украины. - 1991. - » 8, - С.2.
правового положения налоговых инспекций. Юридическим выражением деятельности финансовых органов по руководству финансами являются акты, принимаемые ими. Финансовые органы, и особенно Министерство финансов, выражают свою деятельность в различных правовых формах - приказах, методических указаниях, письмах (как информационного, так и нормативного порядка), правилах, инструкциях, но ни один компетенционный акт не содержит их перечня. Представляется, необходимым законодательное урегулирование этого вопроса.
Во второй главе - "Правовые аснаьы деятельности местных Советов народных депутатов в области финансов" - исследуется деятельность местных Советов народных депутатов по реализации их пол^ номочий на получение доходов и их использование на финансирование затрат, связанных с выполнением функций органов местного самоуправления, путем составления, рассмотрения, утверждения и исполнения местных бюджетов и отчетов о их исполнении. В
В первом параграфе анализируется понятие налогов, исследуются их основные элементы и делается вывод о том, что правовой институт налогов находится у нас в неразвитом состоянии. Изучение нескольких источников зарубежных авторов позволило сделать попытку разработки некоторых понятий, связанных с налогообложением, и этим привлечь внимание ученых к проблеме этого правового института. Обязательной характеристикой налога во всех странах является: принудительность платежа; производный от суверенитета государства или автономности местных органов государственной власти (дерива-тивность); безвозвратность; безвозмездность; территориальность; нецелевая направленность; общественный характер платежей (без учета индивидуальных или групповых интересов); денежный характер.
Дается классификация налогов по таким признакам: субъектные (или личные) и объектные (или вещные, реальные); синтетические и аналитические; репартиционные (контингентные) и квотные; основные
и неосновные; кадастровые и тарифные; общие и целевые; обычные и чрезвычайные; прямые и косвенные^, и дается анализ такой классификации применительно к нашей налоговой системе. Усиление роли налогов как одного из основных доходных источников бюджета в условиях рыночной экономики должно заставить юристов и практиков, и ученых, уделить должное внимание к институту налогов, к терминологии, применяемой в мировой налоговой практике и не известной нам до последнего времени. Налоговая терминология содержит многочисленные названия, которые для удобства можно объединить в две группы. Одна касается субъекта обложения, вторая - относится к материальным
о
элементам . Обе подробно анализируются.
Рассмотрена система налогов, включаемых в местные бюджеты на основании Закона УССР "О бюджетной системе УССР" и Закона УССР "О местных Советах народных депутатов и местном самоуправлении", Законе УССР "О системе налогообложения". В новых законах уже есть^-прогиворечия. Рассмотрен вопрос о сущности и значении бюджетного регулирования, новых методах его, а также о проблеме возможности "обходить" налоговый закон и этим приносить материальный ущерб обществу, вносятся предложения по уточнению формулировок закона о подоходном налогообложении, рассматривается вопрос о порядке обложения фонда оплаты труда колхозников и вносится предложение о необходимости перехода в сельской местности на единый подоходный налог, который взыскивается со всех трудящихся, поскольку давно установленная система налогообложения колхозов, а не колхозников.
£.УсЛслЛ 3. 1/ер¿¿е от
^Тсй^ао/.'с ГП. Орр&е^и^ % 15СЦ
• - 19 -
не соответствует изменившимся экономическим и социальным условиям жизни на селе, ведет к уравниловке и Социальной несправедливости. Рассмотрены и охарактеризованы всв доходные источники местных бюджетов, практика сбора отдельных из них и внесены предложения по совершенствованию порядка взыскания отдельных доходов и налогов.
Особое внимание уделено местным налогам и сборам, взимаемым пока на основе союзного законодательства, а также действующему порядку изъятия налога с оборота, как основного вида регулирующего дохода, и перспектива перехода к налогу на добавлению стоимость, хотя Закон УССР "О системе налогообложения" предусматривает возможность сосуществования их обоих. Автор присоединяется к мнению проф. С.Д.Цыпкина, считающего неприемлемой теорию цивилистическо-го характера платы за основные производственные фонды, и считает упущением отмены ее, как поимущественного обложения, для предприятий коммунальной собственности.
В параграфе втором рассмотрен вопрос о понятии и классификации расходов местных бюджетов, многообразных и конкретных, ежегодно возрастающих при условии роста национального дохода. Расходы местных бюджетов можно классифицировать по разным критериям на: постоянные и чрезвычайные; продуктивные и непродуктивные; инвестиционные и трансферные (переносные); личные и материальные; откладываемые и неотложные; денежные и неденежные; расходы республиканских и местных органов*. Рассмотрены все эти ввды налогов применительно к местной бюджетной практике. В нашей правовой и экономической литературе классификация бюджетных расходов применяется совершенно иная. На практических примерах дана характеристика
I 0 классификации расходов местных бюджетов за рубежом см.: ТяЦ-^г
-■гэъх^ао]; х.
расходов, включенных в местные бюджеты на основании нового украинского законодательства, а также рассмотрены вопросы, связанные с эффективностью финансирования местного хозяйства в условиях полного хозяйственного расчета и самофинансирования. Рассмотрены полномочия местных Советов народных децутатов на увеличение норм расходов при финансировании расходов на социально-культурное строительство, на народное образование, по классификации, введенной новым Законом УССР "Об образовании", критерии размещения учебно-воспита-тельньк учреждений на территории органов местного самоуправления, практика применения финансирования расходов на народное образование, культуру в ее разнообразных проявлениях. Значительная часть средств местных бюджетов расходуется на охрану здоровья. Общие условия финансирования охраны здоровья могут определяться целями, которых должно достичь здравоохранение, размерами средств, необходимых для этого, и объемом ресурсов, располагаемым органом местного самоуправления. Дня этого в рамках внебюджетных фондов необходимо образовывать целевой фонд "Здоровье". Предложены источники образования такого фонда и обоснована необходимость создания Единого рекреационного фонда.
Третий параграф посвящен рассмотрению вопросов бюджетного процесса в системе местных бюджетов. Практика прохождения бюджета и ранее действующее бюджетное законодательство свидетельствовали о пяти стадиях процесса. Ныне действующий Закон УССР "О бюджетной системе Украинской ССР" в разделе "Бюджеты местных Советов" вообще не регламентирует бюджетный процесс и содержит лдаь четыре статьи, содержащие нормы о понятии местных бюджетов, доходах, расходах, исполнении и отчетности о бюджете. Отсутствие в законодательстве норм, регламентирующих порядок прохождения местного бюджета, делает расплывчатыми полномочия местных Советов народных депутатов во всех стадиях бюджетного процесса и'делает необходимым разработку
и принятие закона о бюджетной процедуре, в котором нужно определить порядок составления проекта бюджета финансовыми органами; рассмотрения проекта бюджета исполкомом и принятие решения о проекте бюджета, и рассмотрение проекта бюджета постоянными комиссиями соответствующего Совета и составления заключения о проекте бюджета, рассмотрения проекта бюджета депутатами и утверждение местного бюджета; исполнения бюджета всеми органами, вносящими в местные бюджеты доходы и налоги, лкбо получающими из него ассигнования; отчетность об исполнении бюджета.
Рассмотрена существующая классификация доходов и расходов и внесено предложение о ее обновлении в связи с существенными изменениями источников доходов местных бюджетов. Автор, присоединяясь к мнению профессоров Янжула И.И. и Ы.И.Пискотина о том, что до утверждения бюджета представительна! органом государственной власти можно говорить только о его проекте, считает, что исполкомы должны принимать свои решения о проекте соответствующего бюджета. Исключительным правом на утверждение бюджета наделен только Совет. Анализ решений местных Советов разных уровней показывает, что Советы народных депутатов утверждают показатели, которые не могут не измениться в процессе исполнения бюджета. В связи с этим вносится предложение о том, чтобы в своих решениях о бюджете местные Совбты утверждали только размеры отчислений в нижестоящие бюджеты, ибо они не изменяются в течение года, т.е. эти показатели определяются окончательно, все же остальные, подвергающиеся изменениям, должны устанавливаться и утверждаться лишь при принятии отчета об исполнении бюджета. В п.4 ст.15 Закона УССР "О бюджетной системе Украинской ССР", как и в старом законодательстве, содержится предписание об опубли-
ковании решений местных Советов о бюджетах- Не имея своих печатных органов, местные Советы народных депутатов никогда не публикуют этих решений. Не обязательно публиковать решения, их необходимо обнародовать посредством изложения содержания по радио, телевидению, вывешиванием решений на досках объявлений и т.д. Рассмотрена основная стадия бюджетного процесса -исполнение бюджета, содержание основных документов, имеющих правовое значение, права распорядителей бюджетное кредитов по местным бюджетам. В стадии заключения бюджета важным является порядок утверждения отчета об исполнении бюджета. Утверждение отчета об исполнении бюджета - это одобрение децутатами действий исполнительных органов по реализации их решения о бюджете. Автор поддерживает давно высказанное проф. Ы.И.Пискотиным и доцентом В.В.^с-черевных мнение о необходимости утверждения при рассмотрении отчета тех же показателей, которые подвергались анализу при утверждении самого бюджета.Это и будет высший контроль за выполнением предписаний Совета народных депутатов.
В параграфе четвертом проанализировано право местных Советов народных депутатов на образование и использование внебюджетных фондов денежных средств, т.е. фондов, предназначенных для удовлетворения более узких по сравнению с бюджетом потребностей регионов, их правовой режим. Из содержания статей 15 и 3? Закона УССР "О мес них Советах народных депутатов и местном самоуправлении" следует, что в системе местного самоуправления областным Советам предоставлено право образовывать и определять статус единого внебюджетного фонда. И та же статья 15 далее установила право соответствующего местного Совета (т.е. каждого) по своему усмотрению расходовать средства внебюджетных фондов и в пределах единого фонда создавать целевые фонды. Пункт 12 статьи 22 этого Закона установил полномочия Советов народных депутатов
базового уровня местного самоуправления (сельских, поселковых и городских) по объединении средств внебюджетных фондов Совета со средствами хозорганов на своей территории, т.е. право на образование и использование по своему усмотрению внебюджетных фондов.
Тогда какой правовой статус внебюджетных фондов определяет областной Совет народных децутатов?.Автором предлагается не только провозгласить право всех Советов народных депутатов на образование внебюджетных фондов, но и предоставить всем им полномочия на определение правового статуса этих фондов. В связи с тяжелым финансовым положением все поступления доходов на территориях местных Советов очень важны как для местных бюджетов, так и для формирования внебюджетных фондов местных Советов. Не понятно, почецу нестные Советы не используют предоставленные им права по установлению ставок арендной платы за землю, не разрабатывают принципы определения этих ставок, поскольку в основу их расчета должны быть положены многие факторы, которые смогли бы помочь в получении финансовых ресурсов в распоряжении Советов и принудить пользователей земли и природных ресурсов бережнее относиться к природе. Экологический налог в законодательстве только провозглашен, но не взыскивается, причем он почему-то отождествляется со штрафами за загрязнение окружающей природной среды. Экологический налог должен взыскиваться не за загрязнение, а за пользование окружающей природой даже в том случае, когда ей не причиняется ощутимый вред. Если экологический налог будет введен в ощутимых размерах, то он бы мог включаться в местный бюджет, а не во внебюджетные фонды, иначе он потеряет свою суть налогового платежа. Налог - это обязательный платеж в бюджет. Этот смысл вкладывается в понятие,налог'во всех налоговых системах мира, поэтому и на Украине экологический налог следовало бы включать в местные бюджеты.
- 24 -
Нормативно установлено, что местные Советы народных депутатов во внебюджетные фонды включают доходы от местных займов. Практика выцуска местных займов невелика, но есть, и дохода от них эа-
т
числяются не во внебюджетные фонды, а в бюджеты . На основании анализа практики формирования и использования внебюджетных фондов Советами народных депутатов Украины, которая расходится -с нормами законодательства, в работе делается вывод о необходимости утверв-дения и положений о внебюджетных фондах^ и неуклонном соблюдении этих положений.
В фонд стабилизации экономики, образуемый в городе или районе могут направляться доходы от приватизации собственности, амортизационные отчисления всех предприятий, кроме агропроыа. Местные фонды стабилизации экономики предлагается использовать в первую очередь для реализации целевых программ по социальной защите населения, увеличение норм расходов на питание и медикаменты в учреждениях охраны здоровья, интернатах, домах престарелых, а также на укрепление их материально-технической базы и компенсацию в связи с повышением цен и тарифов. За счет местного фонда стабилизации экономики предлагается оказывать финансовую поддержку предприятиям тех отраслей, для которых сохраняются централизованно установленные цены.
Не территориях районов катастрофическое состояние жилого фонда, отсутствуют учреждения культуры, поэтоцу фонд стабилизации экономики может расходоваться и на жилищно-бытовое и культурное строительство.
В заключении диссертации подведены итоги исследования и сформулированы предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего полномочия местных Советов народных депутатов в области финансов. ~~~~
I См.: Голос Укра'ши. - 1991. - 12 липня. - № 134.
По теме диссертации опубликовано: I. Новый закон о налогообложении граждан // В1сник КиКвського ун1верситету. Сусш льно-пол1тичн1 науки. - 1991. - № 2. -с. 67-73.
.2. Правое! питания фгнансовог самост1йност! м!сцевих Рад народ-них депутат1в // Тези допов1дей на республ1канськ1й науково-практичнгй конференц!!. - Льв1- пп" тппт
