АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Демократизация представительных органов власти в системе местного самоуправления»
АКАДЕМИЯ ОБЩЕСТВЕННЫХ НАУК ЦК КПСС
Кафедра советского государственного строительства и права
На правах рукописи
РЫХСИЕВА Мубарак Хикматовна
УДК 342.53 (438)
ДЕМОКРАТИЗАЦИЯ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ
ОРГАНОВ ВЛАСТИ В СИСТЕМЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Специальность 12.00.02 — государственное право и управление; советское строительство; административное право; финансовое право
А в т о р е ф е р а т диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва — 1991
Работа выполнена на кафедре советского государственного строительства и права Академии общественных наук ЦК КПСС.
Научный руководитель — кандидат юридических наук, доцент ПРОКОШИН В. А.
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук , профессор —
АГЗАМХОДЖАЕВ А. А.
кандидат юридических наук —
КОВЕШНИКОВ Е. М.
Ведущая организация — Институт философии и права
АН Узбекской ССР.
Защита состоится £ 1991 г. в ' час. на засе-
дании специализированного совета Д—151.04.05 по правовым наукам при Академии общественных наук ЦК КПСС по адресу: 117606, Москва, пр. Вернадского, 84, учебный корпус 1.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке АОН ЦК КПСС.
Автореферат разослан '«О? о У 1991 года.
Ученый секретарь специализированного совета кандидат юридических наук
доценг
Ш'ГУКИН В. М.
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
I, Актуальность теш диссертации обусловливается теоретической и практической значимостью проблематики, связанной с диалектикой развития государственности, демократии и самоуправления народа в процессе политической, экономической и правовой реформ, обеспечения полноты нормотворческих и контрольных функций Советов народных депутатов - основного звена местного самоуправления,»Переосмысление теории и практики народовластия в материалах Съездов народных депутатов СССР, в законах ряда союзных и автономных республик выявляет тенденцию, направленную на демократизацию местных Советов как представительных органов власти, которые координируют деятельность системы местного самоуправления. Программа движения к гуманному, демократическому социализму, разработанная в СССР, тесно связывает формирование гражданского общества, правового государства и разделения властей с подлинным народовластием и территориальным самоуправлением, восстанавливает и обогащает тем самым применительно к современным условиям классическое понимание советской государственности, которая есть "немедленный приступ к настоящему народному самоуправлению"*.
Ленинская мысль о том, что над развитием организации Советской власти приходится неослабно работать, что нет ничего глупее, как превращение Советов в нечто застывшее и самодовлеющее , имеет исключительно важное значение для разработки политико-правовых проблем развития основного звена местного самоуправления.
Настоящее диссертационное исследование является попыткой осмыслить и раскрыть в свете Закона "Об обших началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР"^, соответствующих законов союзных республик концепцию обеспечения рациональности территориального самоуправления с помощью его основного звена в контексте взаимодействия государственных, общественных
1. Ленин В.И. Поли.собр.соч. - Т. 34. - С. 316.
2. Там же. Т. 36. - С. 204, 2и5, 206.
3. Ведомости Съезда народных детгтатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. -» 16. - Ст. 267.
институтов и направлено на усиление нормативно-правового регулирования .сложившихся основ самоуправления, повышение роли Советов в демократизации механизмов регуляции самоуправленческих процессов на местах - учредительного, регяаментацион кого, реализационного и реорганизационного, проявляющихся на соответствующих этапах возрождения самоуправленческих структур народовластия. Рассмотрение теоретико-методологических аспектов и правовых проблем укрепления советского демократизма подчинено разработке современной теории местного самоуправления и ее основополагающей концепции.
Изучению роли Советов народных депутатов в становлении территориального самоуправления придает актуальность прогрессивный характер преобразований в Союзе суверенных республик, и в каждой из них, ибо затрагивает властеотношения и потому имеет общегосударственное, политико-правовое значение. Гибкое сочетание различных механизмов регуляции местного самоуправления выдвигает необходимость исследования коренных изменений в его сущности, демократических чертах на уровне аулов, сел, кишлаков, поселков, районов и городов, а также путей укрепления первичных органов территориального общественного самоуправ ления. Этого же требуют интересы последовательного осуществления политической реформы, которая, начавшись в центральных и республиканских звеньях,постепенно распространяется и на регионы .
П. Степень научной разработанности темы. Проблемы, рассмат риваемые в диссертации, привлекают внимание ученых-юристов, политологов, экономистов, представителей других областей общественной науки. В своей работе автор опирался на общие теоретические положения, изложенные в трудах А.А.Агзамходжаева, С.А.Авакьяна, И.А.Азовкина, С.С.Алексеева, Г.В.Атаманчука, Г.В.Барабашева, А.Н.Берченко, К.И.Варламова, В.И.Васильева, Н.Н.Виноградова, Б.Н.Габричидзе, В.Е.Гулиева, С.У.Шилинского, ДЛ.Златопольского, Е.М.Ковешникова, И.П.Ильинского, Д.А.Ке-ркмова, Н.Г.Кобеиа, Е.И.Кореневской, Б.М.Лазарева, А.И.Лукьянова, Г.В.Мальцева, А.Н.Михайлова, В.А.Пертпика, М.И.Писко-тина, А.Х.Саидова, H.H.Соколова,С.В.Соловьевой, Ю.А.Тихомирова
- а -
Б.Н.Топорнина, Н.В.Черногоповкина, Т.М.Шамбы, Г.Х.Шахназарова, К.Ф.Шеремета, А.И.Щиглика и др. При обосновании своей точки зрения автор использовал отдельные труды зарубежных ученых.
Вместе с тем большинство работ, посвященных советской проблематике, опубликовано учеными-госуцарствоведами до принятия республиканских законов о местном самоуправлении, которые придают качественно иной характер самоуправленческим, процессам, ориентируют науку на их углубленное исследование, в том числе средствами политико-правового анализа. Кроме того, в последние году перестройки отдельными взторами под предлогом несовершенства существующих государственных структур и "паряа-ментариэации" местных Советов народных депутатов проводится линия на "конверсию" советской организации народовластия, перерастающая в открытую десоветизацию.
Характеристика степени разработанности темы и актуальность настоящей диссертации подчеркивают острую необходимость в объединении усилий ученых-сбществозвдов для научного раскрытия творческого, созидательного потенциала Советов народных депутатов в становлении и укреплении местного самоуправления с тем, чтобы не допустить искажения подлинно демократической сущности Советской власти.
Ш. Цель и предмет исследования связаны с разработкой концепции демократизации представительных органов власти в системе местного самоуправления на основе обоба(ения опыта их перестройки. Автор стремится комплексно рассмотреть проблемы регулирования содержания деятельности и структуры, единства правовых и организационных форм обновления местных Советов на современном этапе.
Непосредственным предметом исследования выступает формирование основного звена местного самоуправления на демократической основе, выработанной законодательством СССР, Белорусской ССР, Казахской ССР, Таджикской ССР, Узбекской ССР, Украинской ССР и других суверенных государств, выразивших волю своих народов к обновлению Союза и желание создать условия для всестороннего развития каждой личности и обеспечения надежных гарантий ее прав и свобод. Учитывая, что в условиях кризиса сове«-
ского общества демократические преобразования на местах неотделимы от политической и правовой реформ, в их изучении выделяются два основных подхода: понятийный (понятие, сущность, черты основного звена местного самоуправления) и структурно-функциональный (место и роль территориальных формирований, соотношение их содержания и структуры).
Демократическая сущность механизмов регуляции местного самоуправления в республиках рассматривается в единстве с политикой перехода к регулированию Союзом ССР лишь общих начал в этой сфере, что можно квалифицировать как комплексный предмет исследования и определенную политико-правовую модель демократа зации отношений власти на местах.
Одновременно диссертант сделай попытку выделить и изучить в системе региональных правоотношений приоритетность общегосударственных интересов в их единстве с полномочиями местных Советов народных депутатов. По мнению автора, сегодня не може быть альтернативы тому, что главным объектом демократизации в системе местного самоуправления являются представительные оргс ны власти, которые возглавляют эту систему, оставаясь в механизме государственности. '
В связи с этим в диссертации решаются задачи:
- изучения структурно-функциональных изменений местных Советов, происходящих в результате укрепления суверенитета республик;
- определения возможностей расширения связей между предетг вительными органами власти и территориальными формированиями;
- выработки предложений, принятие которых способствовало бы повышению ответственности местных Советов за реализацию прав и свобод граждан, их самостоятельности в решении вопросо! социального и экономического развития территории, охраны окружающей среды.
1У. Методологические и теоретические основы диссертации опираются на диалектико-материалистическую теорию познания, произведения классиков марксизма-ленинизма, решения Съездов народных депутатов СССР и КПСС, общественных организаций и движений.
В диссертации использовано советское конституционное и текущее законодательство, составляющее правовую основу организации и функционирования различных форм местного самоуправления.
Работа выполнена на фактических материалах, относящихся к теме и взятых из практики Советов РСФСР, Прибалтийских и Среднеазиатских союзных республик, Казахской ССР, Украинской ССР, а также средств массовой информации и опубликованных результатов социологических исследований.
Выводы и теоретические положения диссертации основаны также на изучении и критическом осмыслении трудов советских и зарубежных авторов, преимущественно юристов-государствоведов и политологов.
При изложении результатов применены отдельные общенаучные и специальные методы. Наиболее широко в работе использованы исторический и сравнительно-правовой методы в целях сопоставления нормативно-правового материала, законодательной практики и научных трактовок соответствующих проблем до и во время формирования местного самоуправления. Проведено социологическое исследование на базе местных Советов Узбекской ССР.
Осуществленное исследование намечает новые подходы и решения, зно имеет постановочный, поисковый характер и ни в коей мере № претендует на законченность и непогрешимость, предполагает ;альнейшую разработку и обоснование-их. Как опыт показал, юциалистический идеал не стоит на месте, поэтому не должен «осматриваться как найденное совериенство.
У. Научная новизна исследования состоит в комплексном рас-мотрении широкого круга вопросов теории и практики местного амоуправления, обеспечения его рациональности посредством де-ократизации основного звена - представительных органов госу-арственной власти. Итогом проведенного исследования явилась абота, в которой диссертант попытался критически осмыслить меющиеся в литературе дискуссионные вопросы, сложившуюся рактику, выделить из них концепцию демократизации правового аложения Советов народных депутатов в системе местного самоправления и внести свой вклад в решение обсуждаемых проблем
ее реализации. Учитывая сложность и неразработанность про&лем децентрализации и разграничения компетенции между Советами разных звеньев, гарантий их самостоятельности, установления отношений социально-политического, правового партнерства между Советами и хозяйствующими субъектами и "разделения властей" на местном уровне, в диссертации сформулированы и обоснованы положения и выводы, содержащие элементы новизны общетеоретического и прикладного характера. Из их числа на защиту вынесены следующие основные выводы и рекомендации:
- исследованы демократические черты представительных органов власти, изучена их роль с точки зрения развития местного самоуправления как качественно нового механизма самоорганизаци и самодеятельности населения, составляющего основу демократического устройства союзных и автономных республик, краев и областей; раскрыты пути и средства преодоления господства структуры над функциями Советов;
- на основе сравнительного анализа нормативно-правовых материалов , зарубежного опыта и научной литературы в историческом контексте темы диссертации показаны тенденции к преодолению застойных явлений всистеме местной власти, подчеркнута необходимость отражения в конституционном законодательстве, в частности в конституциях союзных республик отдельной главы "Местные Советы народных депутатов и местное самоуправление',' права избирателей на досрочный роспуск местного органа власти в случае ненадлежащего исполнения им воли народа, обязанности депутата организовывать политическую, общественную жизнь в своем избирательном округе, во всех низовых территориальных коллективах и др.;
- уточнен ряд научных понятий: демократизация представительных органов власти, местное самоуправление и обеспечение его рациональности, соотношение содержания деятельности и структуры Совета народных депутатов, единство правовых и организационных форм их перестройки;
- выявлено соотношение между внутренней и внешней регуляцией в местном самоуправлении, внесены предложения относительно использования возможностей каждого из
механизмов этой регуляции, в том числе о конкретизации союзной модели местного самоуправления и местного хозяйства,принципиальном обновлении устаревшего содержания и структуры Советов народных депутатов, принятии в каждой союзной республике с областным административно-территориальном целением Закона о статусе областей (содержание проекта Закона излагается), о различных вариантах оптимальной структуры местного самоуправления и его основного звена;
- дан анализ конкретных правовых проблем развития основного звена системы местного самоуправления: тенденции к обновлению законодательного регулирования содержания деятельности и структуры местных Советов; правового обеспечения преемстйенно-сти в организационных преобразованиях с учетом максимального сочетания общегосударственных и региональных интересов, превращения местных Советов в координационные органы самоуправления территорий, способные объединяться с общественными формированиями в территориальные ассоциации;
- разработаны с участием автора и раскрыты применительно к теме исследования примерные структуры областного и городского (г. Ташкента) Советов народных депутатов, исполнительных комитетов и их секретариатов, а также самостоятельно подготовлен автором проект "Положения об отделе организационно-советской работы в структуре областного Совета народных депутатов", одобренный отделом по работе Советов народных депутатов Секретариата Верховного Совета Узбекской ССР;
- обоснованы правовые и организационные формы перестройки Советов, даются критерии, классификация форм и методов деятельности местных Совзтов, основных направлений их демократизации как повышения эффективности организации раооты представительных органов в системе местного самоуправления;
- аргументирована необходимость дальнейшей разработки теории местного самоуправления, предложена политико-правовая модель обеспечения его рациональности, структура, элементы, этапы разработки настоящей концепции.
У1. Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что изложенная в нем целостная концепция обеспечения рациональности местного самоуправления может:
- содействовать дальнейшей разработке ряда актуальных проблем конституционного права и советского строительства;
- широко использоваться при анализе понятия и особенностей осуществляемого в стране разделения властей, в решении актуальных политических задач построения гуманного, демократического социализма;
- продуктивно применяться при совершенствовании механизмов регуляции самоуправления народа.
Анализируя тенденции, раскрывающие демократический характер преобразований в различных звеньях территориального самоуправления, диссертант предлагает практические меры, направленные на обеспечение их комплексного правового оформления, взаимообусловленности изменений в политико-правовом статусе, содержании, структуре и кадровом потенциале основного звена местного самоуправления.
К числу практических рекомендаций, направленных на углубление демократизма Советов и развитие самоуправления, относятся предложения о недопустимости "конверсии" советской организации народовластия на местах, формировании мощной материальной и финансовой базы местного самоуправления, опирающейся на многообразие форм собственности, принятии пакета правовых актов о статусе областей и местных Советов народных депутатов. Ряд рекомендаций сориентирован на эффективность комплексного развития территорий, удовлетворение общественных потребностей и индивидуальных инициатив, а также на максимальное вовлечение трудящихся в процесс производственного и территориального самоуправления.
Учитывая недопустимо затянувшееся принятие республиканских законов о местном самоуправлении и серьезное отставание от современных требований законодательства о местных Советах, обосновывается целесообразность принятия, так называемых, статутных законов о каждом звене местных представительных органах власти
- У -
с учетом потребностей всех уровней самоуправления и пределов правового регулирования.
На развитие основного звена местного самоуправления направлены предложения об усилении контроля президиумов Советов »депутатов, постоянных комиссий, исполкомов за законностью деятельности органов территориального общественного самоуправления.
Результаты исследования могут быть применены при последующем реформировании органов государственной власти в союзных и автономных республиках, краях и областях, обновлении законодательства о местных Советах каждого уровня, а также при написании учебников и учебных пособий по советскому строительству.
УП. Апробация работы проведена на проблемных семинарах и в ходе подготовки аналитического материала кафедры советского государственного строительства и права Академии общественных наук Щ КПСС, а также по итогам участия в законопроектной деятельности отдела по работе Советов народных депутатов Секретариата Верховного Совета Узбекской ССР и при чтении лекций в трудовых коллективах г.Ташкента.
Основные теоретические положения и практические выводы изложены в научных статьях автора и в опубликованных результатах своих социологических исследований.
УШ. Структура диссертации включает введение, две главы, заключение и список использованной литературы.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во "Введении"-обосновывается актуальность темы, оценивается состояние ее научной разработанности, определяются цель и основные задачи'исследования, устанавливаются методологические и теоретические основы, научная новизна и практическая значимость работы.
Первая глава - "Теоретико-методологические аспекты демократизации Советов народных депутатов - основного эвена системы местного самоуправления" содержит два параграфа и посвящена осмыслению категорий "демократизация", "самоуправление" основное звено в системе местного самоуправления1!
Только достоверное знание сущности позволяет правильно увидеть демократизацию во всем многообразии ее связей и отношений.
В § I "Сущность, демократические черты местных органов власти на этапе самоуправления народа"содержится многогранный материал, преимущественно из истории, теории и практики народовластия, обосновывающий тезис автора о повышении роли органов власти в системе местного самоуправления - качественно нового механизма самоорганизации и самодеятельности населения. Выявление демократизма данного феномена, его "статики" и "динамики" осуществляется через анализ идей самоуправления народа, истории развития местных Советов.
Результаты исследований, проведенных автором в Узбекской ССР, показывают, что на различных этапах советского строительства допускались ошибочные трактовки положения местных Советов как безвластных органов или, наоборот, как государственно-властных структур, не имеющих ничего общего с территориальным общественным самоуправлением. При изменении статуса Советов господствовала структура над функциями представительных органов власти, не обеспечивалась преемственность и внедрение передового опыта советских и зарубежных систем местного самоуправления. Советы практически были далеки от власти и управления, их возможности использовались неэффективно. Полновластие народа было декларативным. Потеряв ориентацию на политические и социально достижимые цели, Советы перестали учитывать волю трудящихся. Подавлялось живое творчество масс, но укреплялась партийно-государственная система командования местными Советами.
Решения в области советского строительства, принятые после апрельского ЦУ85 г.) Пленума ЦК КПСС, ХХУП и ХОТ съездов партии, а также Съездов народных депутатов СССР, положили начало реальному демократизму в работе местных органов власти. Однако появившиеся с опозданием союзные и республиканские законы о местном самоуправлении обострили проблемы обеспечения соответствия структуры новому содержанию деятельности местных Советов, исполнения этих правовых актов по всей вертикали государственной власти и управления. Автор отмечает
целый ряд объективных трудностей в развитии основного звена местного самоуправления, усугубляющихся причинами субъективного характера, которые привели к переключению .внимания преимущественно на дискуссионные вопросы, недооценке территориального общественного самоуправления как целостной системы и деформировали реальный характер взаимосвязей государственно-аппаратных и общественно-самодеятельных структур. В результате в Советах разных уровней обострились противоречия между содержанием деятельности и структурами управления,было сковано взаимодействие органов власти с общественными формированиями, принижено значение человеческого фактора.
На примере Советов Узбекской ССР, формирования ими рыночных отношений показано, что первичность содержания должна реализовываться не столько путем максимального приспособления к нему структур, сколько через своевременную замену устаревшего содержания новым, отвечающим изменившимся потребностям социальной практики.
По мнению диссертанта, местные органы власти вправе сами определять свою структуру и регламент, которые отвечали бы конституционному положению Советов в системе местного самоуправления, настоящему и будущему состоянию общества. Поэтому в Конституции союзной республики необходимо закрепить общие положения о местных Советах и местном самоуправлении, его основном звене как субъекте комплексного социального управления, включающего государственные и общественные черты.
Диссертант развивает положение о том, что демократизация основного звена является одним из направлений реализации принципов местного самоуправления. Повышение эффективности территориального управления лежит на пути осуществления волеизъявления народа через представительные органы власти, их самостоятельность, независимость и ответственность за решение вопросов местного значения, а также верховенство государственных органов в отношении образуемых ими исполнительных и распорядительных структур,сочетание местных и общественных интересов. В этой связи автор придает особое значение и неослабное внимание восстановлению и очищению от догматических
наслоений ленинской концепции демократии и народного самоуправления.
В диссертации анализируется понятие демократизации представительных органов власти в системе местного самоуправления, его взаимосвязь с реформой политических основ . общества и ее функционированием. По мнению диссертанта, демократизация основного звена местного самоуправления есть проявление объективного процесса развития народовластия, укрепления самостоя-тельноотфоветов, требующего коренной реорганизации структуры территориального управления на подлинно демократических началах путем преодоления застойных явлений в системе местной власти и целях развития живого творчества масс, обеспечения их реального участия в осуществлении функций местного самоуправления. Рассматривая демократизацию как цель, средство и процесс соответствующего изменения политико-правовых институ- . тов, диссертант выявляет ее общие признаки: во-первых, демократизация представительных органов власти характеризуется многосубъектностью; во-вторых, каждый субъект управляет определенной сферой государственных и общественных дел; в-третьих, их полномочия осуществляются демократическим способом в формах прямой демократии или посредством представительного органа; в-четвертых, демократизация основного звена базируется на правовой основе, которая призвана обеспечивать защиту и развитие прав, ответственности и гарантий самостоятельностиорганов местного самоуправления, а также системный характер их изменений.
В § 2 "Роль Советов в демократизации механизмов регуляции местного самоуправления" показана правовая основа демократизации представительных органов власти, которая заложена в Конституции СССР, Конституциях союзных и автономных республик, Законе СССР о местном самоуправлении и местном хозяйстве, в соответствующих республиканских законах. Составной частью демократизации является определение органами народовластия -Советами конкретных механизмов регуляции местного самоуправления, направленных на учреждение, регламентацию, реализацию и реорганизацию самоуправленческих отношений. Достоинства дан-
- 13 -
ного подхода видятся в том, что в нем сочетаются внутренние и внешние элементы процесса осуществления государственной власти в системе местного самоуправления.
Диссертант стремится раскрыть соотношение демократической сущности внутреннего и внешнего регулирования самоуправленческих отношений, их единство и противоречивость, особенно в процессе углубления самоуправления населения. Значение учредительного механизма для правового опосредования соотношения содержания деятельности и самоуправленческих структур вытекает из того, что уже в самих учредительно-правовых актах, включая и союзный, и республиканские законы о местном самоуправлении, необходима четкая целевая ориентация суоъектов самоуправления, показ роли Советов как политических и организационных центров, ибо здесь сочетаются интересы различных групп, слоев населения, устанавливается соотношение социальных сил, совместимость их идеалов и ценностей. Используя учредительный механизм, следовало бы начинать реформирование власти на местах с точного выражения сущности, демократичности основных черт деятельности и структуры представительных органов власти, так как уже в настоящее время этот механизм позволяет местным Советам создавать малые предприятия, участвовать в приватизации собственности, совершенствовании землепользования, создании совместных с зарубежными партнерами научных, культурных, туристических, физкультурно-оздоровительных центров, организовывать приграничную, прибрежную торговлю и др.
В специфических условиях каждой республики целесообразно ставить вопрос о широком использовании регламенташонного механизма для создания оптимальной системы самоуправления, устранения несоответствия между расширением полномочий местных Советов и уровнем их реализации по регулированию государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства. Если поддерживать и стимулировать организацию населения в территориальные коллективы, то он.а может стать социальной основой местного самоуправления. Соответственно этому диссертант критически рассматривает соотношение структуры,
содержания и принципов деятельности местных Советов.
Действие реализационного механизма требует однозначного ответа на вопрос: можно ли считать оптимальными созданные структуры местного самоуправления? По мнению диссертанта, они станут нерациональными институтами народовластия в том случае, если не подвергнутся серьезному обновлению функции Советов, не определятся параметры их демократизации. Переход к рыночной экономике предполагает четкое определение и осуществление на деле полномочий Советов разных уровней.
Учитывая, что современная реорганизация территориального управления направлена на обеспечение упорядочения, согласованности, взаимодействия частей самоуправленческого организма, диссертант исследует действие реорганизационного механизма, то есть демократических процессов, которые возникают в ходе совершенствования структуры и функций территориальных общественных формирований.
Автор подчеркивает противоречивый характер проводимой перестройки, нацеленной на замену устаревших структур и содержания новыми, отвечающими изменившимся потребностям политической и социальной практики. Б отличие, например, от Р0$СР, Белорусской ССР, где совмещение обязанностей председателя Совета с любой другой должностью не допускается, в Казахской ССР настоящий вопрос решается соответствующим Советом.
В целях исключения неудачных экспериментов, характерных управленческим новациям на птапе кризиса власти, по мнению диссертанта, следует стремиться к введению1 не люоого территориального самоуправлений, а исключительно рационального, то есть целесообразного, обоснованного, результативного управления, которое возникает в итоге серьезной правовой корректировки и укрепления основ государственности, форм и методов организации самодеятельности населения.
Следуя поставленной перед собой задаче - сопоставить нормативно-правовую практику до и после принятия Закона СССР о местном самоуправлении, диссертант анализирует причины отставания от жизни прежней управленческой пирамиды территорий и преимущества создаваемой системы местного самоуправления,
ее главного звена, которые сводятся, с точки зрения диссертанта, к следующему:
- территориальное управление перестраивается на принципах, вытекающих из необходимости развития гибкого сочетания многообразия форм самоуправления и хозяйствования при строгой добровольности, самоорганизации населения. Соответствие содержания деятельности и структуры местной власти является необходимой предпосылкой и основой демократизации Советов;
- в основном звене местного самоуправления оправдывает себя законодательная практика Казахской ССР и Узбекской ССР,_ в результате которой конкретно регулируются взаимоотношения органов территориального общественного самоуправления с Советами народных депутатов;
- демократизация представительных органов власти, их внутренних и внешних связей является основой поступательного развития народовластия.
Глава завершается обоснованием соответствующей политико-правовой модели обеспечения рациональности местного самоуправления .
Вторая глава - "Правовые проблемы развития представительных органов власти в системе местного самоуправления" - состоит из двух параграфов.
Первый параграф - "Обновление законодательного регулирования содержания деятельности и структуры Советов народных депутатов" - содержит анализ правовых основ демократизации системы местной власти и самоуправления. В соответствии с поручением 1У Съезда народных депутатов СССР идет работа по созданию цельной й эффективной системы исполнительной власти, всей вертикали управления.
В связи с совершенствованием управления в правовом статусе органов власти неизбежны изменения. Отмечая положительные сдвиги в законодательстве о местном самоуправлении, автор выдвигает ряд предложений, связанных с совершенствованием республиканских законов о местных Советах и местном самоуправлении, останавливается на правоприменительной практике Советов РСФСР и Узбекской ССР. Одновременно диссертант поддерживает
мнение о необходимости формирования отдельного законодательства союзной республики о местных Советах. Отсутствие правового регулирования деятельности Советов разных уровней ведет к искажению сущности местной власти регионов, "автономиза-ции" территорий и безвластию на местах.
В условиях обновления СССР на принципах федерализма целесообразно рассматривать местные Советы как самоуправленческие структуры, отвечающие за жизнеобеспечение мест. Однако, до сих пор практически нет четкой, научно обоснованной взаимосвязи между совершенствованием структуры государственного управления и проводимыми преобразованиями в правовой системе представительных органов власти.
На наш взгляд, логическим завершением происходящих преобразований может являться превращение местных Советов в координационные органы самоуправления территории, экономическую основу которых составит территориальное хозяйство местного уровня. Повышение роли Советов при этом будет заключаться в том, чтобы вскрывать причины, мешающие осуществлению региональных программ, сдерживающие активность, законодательную инициативу советских и хозяйственных органов.
Правовое обеспечение с помощью структур власти сочетания общегосударственных интересов в соотношении с интересами региональными, местными - одна из тенденций процесса обеспечения рациональности самоуправления. Фактором, подтверждающим эту тенденцию, является достижение с помощью структур взаимодействия Советов, президиумов, исполкомов, трудовых коллективов предприятий. Усложнение территориального хозяйствования требует высокопрофессионального управления со стороны местных представительных органов.Не менее важно и обеспечение с помощью обновляемых структур власти совершенствования содержательных основ деятельности местных Советов народных депутатов. Большинство противоречий, возникающих в советском строительстве, вызвано кризисом в политическом и социально-экономическом развитии СССР и союзных республик.
Изучение имеющихся проблем в области правовой политики свидетельствует о том, что законодательно не урегулированы,
многие вопросы в жизни регионов. Все это подчеркивает необходимость разработки и осуществления под руководством местных Советов правовых актов и комплексно-целевых программ, составленных и согласованных с учетом мнения интересов населения.
Таким образом, для углубления демократизации основного звана самоуправления на местах необходимо обновление, приведение в соответствие с реальностью как ранее принятых, так и вновь разработанных нормативно-правовых актов по вопросам расширения компетенции, организации деятельности представительных органов государственной власти.
Демократизация местных Советов - не самоцель. Действовавший ранее государственный механизм, с точки зрения своей структуры и деятельности, из-за формально декларированной самостоятельности местных представительных органов стал мало пригоден. Готовы ли местные Советы народных депутатов к использованию нового организационно-структурного потенциала власти? Чтобы дать ответ на этот вопрос, необходимо определить перспективные цели демократизации, правовую модель их осуществления с максимальным вовлечением общественности в самоуправленческий процесс, а затем предопределять будущее центров государственной власти и самоуправления на местах. Рассматриваемое в диссертации соотношение содержания и организационных структур, форм и методов перестройки деятельности местных Советов - важнейшее направление в правовом исследовании власти и управления.
Одной из основных проблем демократизации является установление четкого статуса Советов,органов территориального общественного самоуправления на всех уровнях и по всем параметрам , включая их назначение, место, положение, компетенцию, гарантии, ответственность. В целом происходящие в системе представительных органов власти преобразования должны способствовать переводу правовых положений о демократии, свободе, правах личности, самостоятельности мест на язык конкретных действий Советов.
Во втором параграфе - "Диалектическое единство правовых и организационных форм перестройки Советов народных депутатов в
условиях местного самоуправления" - дан анализ процессов обновления организационно-массовой работы Советов с учетом • изменений и дополнений Конституции СССР. Суверенитет республик, разграничение законодательной, исполнительной и судебной власти способствуют развитию процессов гармонизации отношений между государством и обществом. Все это находит соответствующее отражение в диалектическом сочетании правовых и организационных форм работы Советов народных депутатов. Важность демократизации правовых форм деятельности основного звена местного самоуправления подчеркивается в документах Съездов народных депутатов СССР. Демократизация форм деятельности местных представительных органов власти - проблема, предполагающая осуществление ряда организационных, нормативных, кадровых и других мероприятий. В связи с этим необходимо ответить на вопрос о том, как определять основные направления и пути повышения эффективности перестройки организации и деятельности представительных органов в системе местного самоуправления.
Многообразие форм деятельности местных Советов регулируется законодательством, отставшим от жизни. Работа сессий,статус депутатов, полномочия исполнительных комитетов регулируются в значительной мере устаревшими правовыми нормами. Следует отметить, что в условиях формирования местного самоуправления эти вопросы выдвигаются на первый план. Здесь усиливается ролевая позиция организационно-инструкторского аппарата. Разработанное автором "Примерное положение об отделе организационно-советской работы" исходит из того, что высокий профессионализм в сочетании с депутатской активностью способствует мобилизации общественности на обсуждение и оперативное решение локальных проблем. Через депутатов представительные органы проводят организационно-массовую работу среди населения, привлекают граждан к участию в осуществлении местного самоуправления. В практике советского строительства имеется положительный опыт координации коллективных усилий депутатов,населения,направленных на осуществление самоуправления.
В условиях перехода к рыночным отношениям особое значение приобретают вопросы развития материально-технических действий органов местного самоуправления. Поскольку экономическая и организационная работа в системе самоуправления выступает как сложная область человеческих отношений, автор считает немаловажным изучение актуальных вопросов, связанных с социально-психологическими аспектами деятельности Советов народных депутатов.
Социологическая ориентация и стимулирование в рассматриваемой системе играют немаловажную роль, так как раскрывают демократическую природу деятельности представительных органов власти.
Добиваясь дальнейшей демократизации правовых и организационных форм деятельности, местные Советы постепенно переходят к сочетанию государственного управления с народным самоуправлением. Коллегиальность, гласность, открытость в работе представительных органов, повышение значимости содружества территорий в решении экономических и социальных задач обеспечивают укрепление положения Советов среди граждан.
Учитывая позитивные сдвиги, происходящие в реализации полномочий местных Советов, отмечая существующие недостатки (отсутствие системности в информировании, недостаточная настойчивость, разобщенность правовых норм,компетенции Советов различных уровней и т.д.), автор предлагает в полной мере использовать возможности решения вопросов хозяйственного и социально-культурного строительства территории совместными силами местных Советов, органов территориального общественного самоуправления »граждан. В связи с этим надо наделить местные Советы соответствующими полномочиями. Речь идет о том, чтобы установить такие взаимоотношения между представительными органами и населением, в результате которых мнение жителей учитывалось структурами власти в полной мере и обеспечивало бы мобилизацию возможностей населения на решение локальных проблем. Местные Советы могут успешно выполнять свои задачи только в условиях партнерского сотрудничества с трудовыми и территориальными коллективами.
На современном этапе обновления социализма самоуправленческие формы возводятся в ранг общеполитической программы, под них закладываются прочные конституционные основы. Последовательное «соблюдение материальных и процессуальных правовых форм в ходе осуществления государственных решений повысит эффективность деятельности представительных органов, сделает систему местных Советов более доступной человеку труда .вовлечет в процесс удовлетворения социальных интересов и потребностей общества огромный потенциал живого творчества масс.
В^ аключени/- подведены итоги исследования и сформулированы практические рекомендации по дальнейшей демократизации представительных органов власти в системе местного самоуправления .
Основные по доже [мр. и выводы диссертации изложены в следующих работах автора:
1. Укрепление кадров Советов: опыт и перспективы. - В сб.: Актуальные проблемы демократизации общества. - М.: АОН
Щ КПСС, 1991. - 0,7 п.л. (в печати).
2. День грядущий готовим сегодня // Укономика и жизнь.-1991. - » 2. - 0,3 п.л.
3. Знать думы и чаяния народа (в соавторстве) // Партийная жизнь (Ташкент). - 1990. - № 8-9. - 0,4 п.л.
4. По пути обновления Советов П Коммунист Узбекистана.-1990, - № 5. - 0,4 п.л. (на узбекском и русском языках).
5. Что показал опрос // Ташкентская правда. - 1990. -12 января.
6. Обновление кадров советского аппарата /У Ташкентская правда. - 1990. - 10 января.
ххх
ПМБ АОН ' ЦК КПСС г.Москваг 117606, пр.Бернадского,64
