АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Формы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления по решению вопросов местного значения»
07-1 3433
На правах рукописи
Скрипкин Григорий Федорович
ФОРМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПО РЕШЕНИЮ ВОПРОСОВ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ
Специальность 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва 2006
Диссертация выполнена на кафедре конституционного и муниципального права Московского университета МВД России
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор,
заслуженный юрист Российской Федерации
Прудников Анатолий Семенович.
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор,
заслуженный деятель науки Российской Федерации Зиновьев Александр Владимирович;
кандидат юридических наук, доцент Гаврюшенков Павел Иванович.
Ведущая организация: Академия экономической безопасности
МВД России.
Защита состоится «_»_2007 г. в_час, на заседании
диссертационного совета Д 203.012.01 по защите диссертаций на соискание ученой степени кандидата юридических наук при Санкт-Петербургском университете МВД России (198206, Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д. 1). С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Санкт-Петербургского университета МВД России (198206, Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д. 1).
Автореферат разослан « »__2007 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета Д 203.012.01 доктор юридических наук, профессор заслуженный юрист Российской Федерации
В.В. Бородин
государственная!
К ИБЛИОТ К К А
—1
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Демократическая организация государства предполагает, что носителем суверенитета и единственным источником власти в стране выступает ее народ. Народ осуществляет свою власть в различных формах и различными средствами, в том числе как непосредственно, так и через органы местного самоуправления (ст. 3 Конституции Российской Федерации). Конституционное закрепление в ст. 12 Конституции Российской Федерации того, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, фактически приводит к существованию в Российской Федерации двух в определенной степени независимых друг от друга и взаимодействующих друг с другом систем социального управления -государственной власти и местного самоуправления.
В то же время отсутствие в Конституции Российской Федерации определения понятия «местное самоуправление» порождает не только теоретические споры о его государственно-правовой природе, но и затрудняет решение проблемы положения местного самоуправления в вертикальной системе отношений власти. В России государственные органы всегда относились к земству, городскому самоуправлению и местным советам как к второстепенным элементам власти в государственной системе, государственности «второго сорта». Такой подход не изжит и до настоящего времени. Следует обратить внимание и на то, что Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство, включая в том числе и Закон РФ № 131-ФЭ от 6.10,2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», регламентируют организацию государственной власти и местного самоуправления по отдельности, не создавая механизм их взаимодействия. В этой связи различные аспекты взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в основном решаются на региональном уровне, при этом сами подходы к решению указанных вопросов, содержащиеся в законах и иных нормативных правовых актах, принимаемых субъектами Российской Федерации, отличаются большим разнообразием.
Процесс преобразования местного государственного управления в местное самоуправление в Российской Федерации начался в начале 90-х годов прошлого века. Однако в настоящее время состояние взаимодействия государственной власти и местного самоуправления еще далеко от совершенства и требует своей дальнейшей законодательной конкретизации. Объясняется это достаточно большим количеством объективных факторов, среди которых можно выделить историческую неразвитость местного самоуправления и отсутствие традиции местного самоуправления у населения, патерналистское восприятие государства, отсутствие самостоятельной финансово-экономической основы местного самоуправления, что приводит к его зависимости от
органов государственной власти и т.д. К числу специфических особенностей становления местного самоуправления в России следует отнести прежде всего то, что оно внедряется в общество государственной властью «сверху», в силу осознания его необходимости и целесообразности высшей политической властью страны.
В ходе становления местного самоуправления по-прежнему вызывают затруднения вопросы, касающиеся форм взаимодействия его с органами государственной власти. Прежде всего это касается разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями в сфере местного самоуправления. Дискуссионными остаются вопросы о территориальной основе местного самоуправления, делегировании государственных полномочий органам местного самоуправления, совместном осуществлении ряда полномочий. Не отрегулированный механизм взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления приводит к тому, что на местах органы государственного управления зачастую подменяют деятельность органов местного самоуправления.
Можно отметить и то, что демократизация государства и общества должна проводиться комплексно, а не по отдельным направлениям. Так, например, успешная реализация федеративной и административной реформ невозможна без становления местного самоуправления. В этих условиях назрела необходимость создания особого механизма взаимоотношений государственной власти и власти местного самоуправления, что должно стать основой для реализации права населения на самоуправление и повышения эффективности управления государством в целом.
Вышесказанное свидетельствует о необходимости комплексного научного изучения взаимодействия государственной власти и власти местного самоуправления, что подтверждает актуальность и значение настоящей темы исследования.
Степень научной разработанности исследования. Взаимоотношения государства и местного самоуправления, их формы взаимодействия между собой всегда привлекали и привлекают к себе научное внимание.
В разное время этим вопросам посвятили свои научные труды такие известные современные российские ученые, как С.А. Авакьян, Н.Г. Александров, С.С. Алексеев, B.C. Афанасьев, М.В. Баглай, Г.В. Барабашев, A.B. Безрукова, Л.Ф. Болтенкова, В.Н. Бутылин, В.И. Васильев, В.В. Володин, Н.В. Вит-рук, И.В, Выдрин, Б.Н. Габричидзе, Н.Л. Гранат, В.В. Гошуляк, В.В. Еремян, ДА. Керимов, Т.Д. Зражевская, А.Н. Кокотов, Е.И. Козлова, Б.С. Крылов, В.А. Кряжков, В.Н. Курдявцев, O.E. Кутафин, В.В. Лазарев, A.M. Лимонов, Е.А. Лукашева, В.Н. Лысенко, А.Ф. Малый, Д.Н. Миронов, H.A. Михалева, Г.В. Марченко, A.B. Мицкевич, С.И. Некрасов, B.C. Нерсесянц, Б.Н. Топор-
нин, B.B, Оксамытный, C.B. Поленина, Н.В. Постовой, И.П. Умнова, Я.Т. Хаб-риева, Е.С. Четвертакова, В.И. Фадеев, JI.T. Чихладзе, В.Е. Чиркин, А.Ф. Ше-банов, К.В. Шеремет, Е.С. Щугрина, Б.С. Эбзеев, Ю.В. Ярыгин и др.
Большой вклад в развитие теоретических основ взаимодействия местного самоуправления с государством (земского и городского управления) был внесен в XIX в. — начале XX в. такими известными российскими учеными и государственными деятелями, как В.П. Безобразов, А .О. Васильчиков, Л.А. Велихов, А.Д. Градовский, И.Н. Евтихеев, Н.М. Корнуков, И.И. Лазаревский, В.Н. Пешков, М.И. Свешников, М.М. Сперанский, A.A. Ярилов, чьи работы и в настоящее время не утратили своей актуальности.
Однако, несмотря на глубокую изученность проблемы, следует отметить, что многие аспекты взаимодействия государственной власти с местным самоуправлением рассматривались лишь в общем виде либо посвящены отдельным аспектам взаимодействия государства и местного самоуправления. С учетом того, что в настоящее время в Российской Федерации активно проводится реформа органов государственной власти как «по вертикали», так и «по горизонтали» (в федеративном аспекте), а также реформа местного самоуправления, очевидна необходимость дальнейшего комплексного научного исследования проблем взаимодействия государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации.
Цели и задачи исследования. Основной целью работы является выявление теоретико-правовых особенностей взаимодействия государственной власти и власти местного самоуправления, перспектив его дальнейшего развития и совершенствования.
Для достижения указанной цели были поставлены следующие задачи:
- рассмотрение социально-политической и правовой природы государственной власти и власти местного самоуправления, а также их соотношение как разных способов реализации публичной власти;
- анализ теоретических концепций взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления и соотнесение их с моделью, закрепленной в действующем законодательстве Российской Федерации;
- раскрытие конституционно-правовых и законодательных основ взаимодействия государственной власти и власти местного самоуправления в Российской Федерации;
- рассмотрение роли государства в становлении местного самоуправления на современном этапе развития Российской Федерации;
- исследование вопроса о соотношении предметов ведения и полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в сфере местного самоуправления;
- изучение наиболее существенных проблем реализации отдельных государственных полномочий на местном уровне, а также прямых и обратных
связей, возникающих при взаимодействии государственной власти и местного самоуправления;
- рассмотрение форм взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления;
- выработка правового и институционального обеспечения механизма взаимодействия государственной власти и власти местного самоуправления и анализ составляющих его элементов;
- разработка концепции взаимодействия государственной власти и власти местного самоуправления в России, включая ее социально-экономические, государственно-территориальные и политико-управленческие аспекты, а также выработка предложений по совершенствованию действующего законодательства.
Объектом исследования является совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе взаимодействия государственной власти и власти местного самоуправления.
Предметом исследования является законодательство, регулирующее формы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.
Методологическая основа исследования. Методологическую основу диссертации составила совокупность общенаучных и специальных методов познания государственно-правовой и общественной действительности, выработанных современной наукой. В основе исследования лежит диалектический метод познания и вытекающие из него частнонаучные методы: логический, формально-юридический, сравнительно-правовой, конкретно-социологический, системно-структурный.
Теоретическую основу исследования составляют труды ученых-юристов по исследуемой теме, содержащие основные положения в области общей теории государства и права, конституционного и муниципального права, истории политических и правовых учений, а также публикации в периодической печати по исследуемым проблемам.
Нормативную основу исследования составили: международно-правовые акты (прежде всего Европейская Хартия о местном самоуправлении), Конституция Российской Федерации, законодательство СССР, федеральные конституционные законы и федеральные законы, регулирующие федеративные отношения, указы Президента РФ, конституции и уставы субъектов РФ, постановления и определения Конституционного Суда РФ, акты органов местного самоуправления, а также конституции и законодательство зарубежных государств,
Научная новизна исследования выражается в том, что диссертация представляет собой комплексное монографическое исследование, посвященное анализу теоретических, методологических, правовых и организационных
вопросов взаимодействия государственной власти и местного самоуправления. Проведенный анализ позволяет переосмыслить существующий опыт, принципы и правовые формы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, в том числе по вопросам разграничения и делегирования полномочий.
В диссертационном исследовании проанализированы общетеоретические и практические проблемы, касающиеся соотношения государства и местного самоуправления, способы' и формы взаимодействия государства и местного самоуправления, а также содержатся предложения по совершенствованию взаимодействия между ними, К их числу следует отнести предложения о целесообразности наделения муниципальных органов правом на обращение в Конституционный Суд РФ; применения принципа разделения властей на уровне местного самоуправления, повышения контрольных функций представительных органов муниципальных образований, прямого контроля со стороны государственных органов за исполнением бюджета муниципальными органами; закрепление в Законе «Об общих принципах...» возможности взаимного делегирования полномочий органов государственной власти и местного самоуправления.
Научная новизна диссертации проявляется в обозначении существенных недостатков в сфере правового регулирования взаимодействия государства и местного самоуправления, проявляющихся в нечетком определении принципов взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления; смешении правовых понятий по вопросам компетенции и др. В исследовании формулируются правовые формы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, в том числе конкретизируются правовые формы регулирования передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Государственная власть и местное самоуправление представляют собой сложные взаимодействующие системы, являющиеся основными способами реализации публичной власти народа. Являясь по своей природе неполитической, власть местного самоуправления основывается на сочетании государственных и общественных начал. Самостоятельность местного самоуправления не предполагает абсолютной независимости от государства, в то же время не следует огосударствлять местное самоуправление, включая исполнительные органы местного самоуправления, в систему органов государственной власти, поскольку это приведет к искажению сущности местного самоуправления и замене его государственным управлением на местах.
2. Автор выступает против внесения изменений в ст. 12 Конституции Российской Федерации, устанавливающей организационное разделение государственной власти и местного самоуправления, поскольку конкретизация
статуса местного самоуправления в федеральном законодательстве должна основываться на идее органического единства местного самоуправления и государственной власти. Одну из основных причин неудач в деле строительства местного самоуправления следует искать в отсутствии эффективного механизма взаимодействия органов местного самоуправления с государством, в силу чего оптимальным, на наш взгляд, является не внесение изменений в ст. 12 Конституции Российской Федерации, а выработка организационно-правовых средств, усиливающих формы взаимодействия государства и местного самоуправления.
3. В теоретическом плане организации местного самоуправления в России в большей мере соответствует государственная концепция местного самоуправления, основанная на невозможности отделения местного самоуправления от государства. Исходя из особенностей отечественной правовой системы и традиции взаимодействия государства и местного самоуправления можно утверждать, что развитию местного самоуправления в Российской Федерации отвечает континентальная муниципальная модель. В то же время в реальности, скорее, проводится российский вариант становления системы местного самоуправления «сверху», по решениям федерального центра, без необходимого учета интересов субъектов федерации. Кроме того, становление местного самоуправления в Российской Федерации взаимосвязано со становлением федеративных отношений, реформированием системы органов государственной власти, а также земельной, жилищно-коммунальной реформой, реформой образования, здравоохранения и др., требующих адекватного комплексного правового регулирования.
4. Рассматривая формы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, автор выделяет формы, установленные Конституцией РФ и федеральным законодательством, прежде всего Законом «Об общих принципах..,», и формы взаимодействия, содержащиеся в законах субъектов федерации и в заключаемых ими договорах с органами местного самоуправления.
5. Территориальной основой взаимодействия государственной власти с местным самоуправлением выступают муниципальные районы и городские округа, являющиеся опорой и проводником государственной власти в системе местного самоуправления. Именно на этом уровне решаются наиболее важные экономические, социальные и другие задачи, затрагивающие непосредственные повседневные интересы населения. Поскольку территория муниципального района представляет собой одновременно государственную (административную) территорию, на этом уровне пересекается практическая деятельность государственных органов с деятельностью органов местного самоуправления. На муниципальные районы и городские округа возложена обязанность осуществления передаваемых им отдельных государственных полномочий, что, как
следствие, означает и контроль со стороны органов государственной власти за надлежащее осуществление этих полномочий.
6. В течение переходного периода становления местного самоуправления в Российской Федерации оправданным является развитие местного самоуправления, главным образом с помощью государственного механизма. Усиление воздействия государства должно выражаться не в направлении непосредственного участия в решении отдельных вопросов местного значения, а в направлении усиления его роли в координации всех процессов государственного строительства, оказывающих влияние на развитие муниципальных образований. Необходим переход от эпизодических мер государственной поддержки развития отдельных муниципальных образований к системному реформированию в направлении создания необходимых условий развития местного самоуправления.
Теоретическая значимость диссертации. Теоретическая значимость исследования заключается в том, что диссертационное исследование представляет собой попытку комплексного рассмотрения соотношения и взаимодействия государственной власти и власти местного самоуправления по решению вопросов местного значения на современном этапе развития Российской Федерации. Результаты исследования имеют определенное теоретическое и методологическое значение при решении концептуальных проблем, связанных с формами взаимодействия государственной власти и власти местного самоуправления в России.
Практическая значимость диссертации определяется ее направленностью на решение актуальных проблем, связанных с взаимодействием органов государственной власти и местного самоуправления, реальной возможностью внедрения ряда высказанных диссертантом предложений и рекомендаций. В диссертации сформулирован ряд предложений, направленных на дальнейшее развитие механизма взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, укрепления государственного устройства и единства органов государственной власти.
Результаты исследования могут быть использованы в конституционно-правовых, муниципальных и общетеоретических научных исследованиях, связанных с изучением проблем взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в России; правотворческой деятельности по разработке законодательных актов, касающихся рассматриваемой сферы; учебном процессе; других исследованиях в рассматриваемой сфере.
Апробация результатов исследования. Настоящее диссертационное исследование выполнено на кафедре конституционного и муниципального права Московского университета МВД России, где прошло рецензирование, обсуждение и было одобрено.
Основные положения, выводы и научно-практические рекомендации диссертации нашли отражение в опубликованных статьях, излагались в докладах и обсуждались на научных конференциях и представляют практический интерес для законодательных, исполнительных органов государственной власти Российской Федерации, муниципальных образований.
Структура и объем диссертации обусловлены задачами и логикой проведенного исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, библиографии и приложения.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновываются выбор темы, ее актуальность, степень разработанности, определяются цели, задачи, объект, предмет, методологическая база исследования, его научная новизна, теоретическая и практическая значимость, приводятся основные положения, выносимые на защиту, апробация результатов исследования.
Первая глава - «Теоретические и законодательные основы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления» состоит из трех параграфов.
В первом параграфе «Политико-правовая природа взаимодействия государственной власти и власти местного самоуправления» рассматриваются понятия «управление» и «местное самоуправление» как основные формы и способы самоорганизации современного социума. В параграфе решаются следующие основные вопросы: что представляют собой государственная власть и власть местного самоуправления по своей природе и каково их соотношение относительно друг друга; что является первичным - государственная власть или власть местного самоуправления; является ли власть местного самоуправления по своей природе производной от государственной власти либо самостоятельной.
Анализируя власть как общесоциологическую категорию и соотношение понятий «государственная власть» и «публичная власть», автор отмечает, что публичная власть имеет различные организационные формы и не сводится только к государственной власти. Одной из форм публичной власти является власть, существующая в территориальном общественном коллективе, - власть местного самоуправления.
Поскольку самоуправление является разновидностью управления, обладающее всеми его признаками, нельзя четко провести грань между местным самоуправлением и местным управлением в силу того, что оба вида управления имеют общую публично-правовую природу, цели и задачи. В то же время главным отличием местного самоуправления от местного управления является
участие населения в решении различных задач. Важнейшим аспектом для реализации самоуправления является развитие инициативы населения, отсутствие которой может привести к превращению самоуправления в управление.
Исследуя имеющиеся различные законодательные определения понятия местного самоуправления, диссертант отмечает, что они зависят от существующих теорий местного самоуправления. Последние, в свою очередь, направлены на решение вопроса о соотношении государственной власти и местного самоуправления и о взаимодействии их между собой.
Местное самоуправление в работе рассматривается как многоаспектное понятие, включающее: 1) одну из основ конституционного строя; 2) форму организации публичной власти; 3) субъективное право; 4) практическую деятельность граждан по самостоятельному разрешению вопросов местного значения; 5) форму народовластия.
Рассматривая местное самоуправление как субъективное право граждан на управление местными делами, автор ставит вопрос о том, могут ли граждане его не использовать, то есть, возможен ли отказ граждан от местного самоуправления.
Несмотря на то, что Конституция Российской Федерации признает и гарантирует местное самоуправление именно как право, регулирующее сферу местного самоуправления, федеральное и региональное законодательство, практика реализации местного самоуправления явно подразумевают обратное - требование организовать муниципальные органы, например обязательное образование представительного органа самоуправления. В том случае, если эти органы оказались не сформированы, усилия по исправлению создавшегося положения прикладываются не столько со стороны самих граждан, сколько со стороны представителей государственной власти разного уровня.
При определении юридической природы права граждан на местное самоуправление во взаимосвязи с решением вопроса о территориальных основах местного самоуправления следует исходить и из правовой позиции Конституционного Суда РФ, определившего, что в ряде случаев местное самоуправление является не только правом граждан, но и их обязанностью. Граждане даже на референдуме не могут отказаться от местного самоуправления и перейти, например, к местному государственному управлению через государственные органы субъекта федерации1. Данная правовая позиция Конституционного Суда РФ о запрете допустимости «самоограничения местного самоуправления»
1 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в устав (Основной Закон) Курской области»» // СЗ РФ. 2000. № 50. Ст, 4943; BKC.2001.Xal.
наглядно показывает сложную природу местного самоуправления, не являющуюся в чистом виде ни государственной, ни общественной,
В аспекте понимания местного самоуправления как формы организации публичной власти прежде всего следует отметить, что и власть местного самоуправления (муниципальная власть), и государственная власть являются лишь разновидностями публичной власти. Принципиальный вывод о том, что наряду с государственной публичной властью существует муниципальная публичная власть, был сделан, в частности, Конституционным Судом РФ2. Конституционная модель местного самоуправления прямо устанавливает его публично-правовую природу. При этом государственная власть и муниципальная власть по своей природе представляют собой не противоречащие друг другу составные части единого конституционного механизма власти.
В параграфе анализируются признаки власти местного самоуправления, как сближающие ее с властью государственной, так и отличные от нее.
Социальная сущность взаимодействия местного самоуправления с государством проявляется в том, что местное самоуправление представляет собой как составную часть гражданского общества, соединяющую государство и общество. Вопрос о том, какие начала - государственные или общественные -преобладают в природе местного самоуправления, диссертант рассматривает через призму правового регулирования местного самоуправления в России на современном этапе развития.
Автор выделяет основные аспекты взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, которое в целом носит разнообразный характер: а) функциональные аспекты взаимодействия; б) территориальные аспекты взаимодействия; в) аспекты, касающиеся организации системы органов и должностных лиц местного самоуправления.
В параграфе отмечается, что местное самоуправление в России в силу объективного положения в социуме объективно выступает в качестве противовеса региональному сепаратизму. Это связывает процесс становления местного самоуправления с процессом формирования подлинного федерализма, также находящегося в начальной стадии.
Во втором параграфе - «Правовые основы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления» - рассматривается история развития отечественного законодательства о местном самоуправлении.
Отказ от системы Советов народных депутатов в 1993 г. привел к отставанию фактических отношений от идеальных правоотношений, моделируемых
2 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. по делу о проверке конституционности статей 80, 90, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. «Об органах исполнительной власти в Республике Коми» № 3-П,
правовыми нормами, в силу чего фактический переход от единой системы советов к системе органов местного самоуправления на практике осуществляется постепенно и еще далек от завершения. Во многом трудности становления независимого местного самоуправления обусловлены особенностями менталитета российского общества, не имеющего прочных традиций местного самоуправления.
Среди особенностей современного российского законодательства, регулирующего организацию местного самоуправления, следует выделить два важнейших: это определение населением самостоятельно структуры муниципальных органов (ч. 1 ст. 131 Конституции РФ) и невключение органов местного самоуправления в систему государственной власти (ст. 12 Конституции РФ). Отмечается, что в Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. получила закрепление классическая, идеальная модель местного самоуправления, трудно осуществимая в сегодняшних условиях в Российской Федерации.
Рассматривая правовую основу взаимодействия между органами государственной власти и местного самоуправления, диссертант отмечает, что федеральное законодательство призвано лишь правильно установить основные принципы организации местного самоуправления, включая принципы и формы взаимодействия местного самоуправления с государством. Более детально эти вопросы должны регулироваться законами и иными актами субъектов РФ. Вопросы взаимодействия конкретного муниципального образования с органами власти также определяются в правовых актах муниципальных образований.
Автор отмечает, что закрепленные в гл. 8 Конституции Российской Федерации положения, касающиеся организации местного самоуправления, полностью соответствуют Европейской Хартии местного самоуправления.
В параграфе рассматриваются нормы целого ряда федеральных законов, в той или иной мере регулирующих взаимодействие государства и местного самоуправления. Исключительно важным источником взаимодействия государственной власти и местного самоуправления, опосредующим Конституцию Российской Федерации и Европейскую хартию местного самоуправления, является Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
В то же время Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах...» имел ряд дефектов, связанных с регламентацией организационно-правовых основ местного самоуправления (в том числе, с проблемой формирования одних муниципальных образований внутри других), а также с вопросами, касающимися финансов и собственности муниципальных образований.
Принятие нового Федерального закона «Об общих принципах...» от 6 октября 2003 г., вступившего в силу с 1 января 2006 г, позволяет говорить о по-
беде государственной теории в конструировании современного российского местного самоуправления, поскольку в нем публично-правовая природа местного самоуправления выражена весьма отчетливо. Новый Закон существенно усиливает воздействие государственной власти, фактически включая, по мнению некоторых авторов (И.В. Выдрин), органы местного самоуправления в систему государственной власти. Анализ Закона «Об общих принципах...» показывает, что законодатель избрал путь концентрации правового регулирования местного самоуправления на федеральном уровне, и, по сути, вышел за пределы установления «общих принципов», обосновывая это необходимостью обеспечения гарантий на федеральном уровне права населения на местное самоуправление.
В параграфе рассматриваются и иные источники взаимодействия государства и местного самоуправления: конституции (уставы) субъектов федерации, законы субъектов федерации, касающиеся местного самоуправления, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, уставы муниципальных образований. Особое положение среди источников, регулирующих взаимодействие государства и местного самоуправление, принадлежит решениям Конституционного Суда РФ, ряд которых в параграфе анализируется.
В третьем параграфе - «Конституционно-правовая модель взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления» - отмечается, что публичная власть в России осуществляется на трех уровнях: федеральном, уровне субъектов и муниципальном, хотя источник власти - народ у них единый. В системе распределения власти «по горизонтали» деятельность местного самоуправления направлена на удовлетворение общественных потребностей и интересов населения на локальном уровне, также на совершенствование управления государством, оптимизацию форм и методов деятельности самой государственной власти, включая федеративный аспект ее организации.
Наиболее концептуальным положением теории местного самоуправления в Российской Федерации является отделение местного самоуправления от государственной власти. В параграфе отмечается, что в основе радикальной конституционной переориентации модели местного самоуправления, при которой органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, лежит целая комбинация причин и условий. Одна из причин заключается в стремлении выработать качественно новые принципы государственности, основанные в том числе на возрождении прежде традиционной для России демократии малых территорий. Другая причина тесно связана с первой и отражает желание авторов Конституции Российской Федерации полностью отказаться от советского принципа «демократического централизма», в соответствии с которым местные Советы народных депутатов были продолжением единой системы государственной власти. Однако можно отметить и еще одно обстоятельство, связанное с экономическими проблемами, объяс-
няющее избранный в Конституции РФ подход: отделение местных органов от государственных диктуется стремлением государства дистанцироваться от местных социально-экономических забот и тягот.
При рассмотрении теоретических концепций, касающихся взаимоотношения государства и местного самоуправления, автор разделяет точку зрения ученых (Е.И. Колюшин, Н.С. Тимофеев и др.) о том, что независимость местного самоуправления означает не свободу от государства, а свободу и самостоятельность внутри него.
Местное самоуправление не может быть оторвано от государства, поскольку такой подход противоречит как интересам самого местного самоуправления, так и государства. Деятельность местного самоуправления немыслима без законодательного регулирования государством основ местного самоуправления, государственной поддержки и государственных гарантий. Государство своими актами может наделять местное самоуправление дополнительными полномочиями, переносить на них часть функций своих органов, передавать в муниципальную собственность новые объекты.
Признавая наличие государственных начал в природе местного самоуправления, диссертант вместе с тем не считает необходимым изменение конституционной формулировки, предлагаемой целым рядом ученых (К.Ф. Шеремет, О.В. Берг, Л.А. Лукашов, О.О. Миронов, В.Л. Шейнис и др.), и распространении исполнительной вертикали на уровень местного самоуправления. Недостатки конституционного регулирования, по мнению автора, проявляются не столько в фиксации принципа отделения местного самоуправления от государства, сколько в отсутствии конституционных норм, закрепляющих принцип сотрудничества и взаимодействия, основанного на наличии общих задач государства и местного самоуправления как двух разных форм единой власти народа.
Как представляется, слабость местного самоуправления не связана непосредственно с редакцией ст. 12 Конституции Российской Федерации. Статус местного самоуправления в любом случае нуждается в конкретизации, прежде всего в федеральном законодательстве. Последнее же должно быть основано на идее органического единства местного самоуправления и государственной власти.
С точки зрения диссертанта, одну из основных причин неудач в деле строительства местного самоуправления следует искать в отсутствии развитого механизма взаимодействия органов местного самоуправления с государством, а не в организационном разделении органов государственной власти и органов местного самоуправления. Поэтому оптимальным является не внесение изменений в ст. 12 Конституции Российской Федерации, а выработка организационно-правовых средств, усиливающих формы взаимодействия государства и местного самоуправления.
Поскольку практическое взаимодействие государства и местного самоуправления происходит через систему органов, в параграфе рассматриваются понятие и отличительные признаки органов власти и органов местного самоуправления, а также действие принципа разделения властей на уровне местного самоуправления.
Конституция Российской Федерации не распространяет принцип разделения властей на местное самоуправление, но из ее норм не вытекает и запрета на подобное применение. Несмотря на то, что на уровне местного самоуправления нет законодательных органов и отсутствует самостоятельная судебная власть, по отношению к местному самоуправлению следует применять принцип разделения функций.
Неприменение принципа разделения функций позволяет главам многих муниципальных образований сосредоточивать в своих руках огромную власть, что при отсутствии контроля со стороны населения муниципального образования и эффективного контроля за местным самоуправлением со стороны государства создает благоприятные условия для всякого рода злоупотреблений. Поэтому диссертант выступает за применение принципа разделения властей (в виде разделения функций) и на уровне местного самоуправления, а также повышение контрольных функций представительных органов муниципальных образований, в особенности в части формирования и исполнения бюджета муниципального образования.
В параграфе также рассматриваются юридические, политические и экономические гарантии взаимодействия государственной и муниципальной власти. В целях усиления гарантий местного самоуправления автор предлагает наделение органов муниципальной власти правом на обращение в Конституционный Суд РФ.
Вторая глава - «Формы правового регулирования взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления» - состоит из четырех параграфов.
В первом параграфе «Механизм и формы правового регулирования взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления» дается понятие правового механизма взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления.
По мнению автора, указанный механизм включает следующие основные элементы: порядок формирования системы органов государственной власти и органов местного самоуправления; их компетенцию; принципы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления; правовые нормы, регулирующие данное взаимодействие и правовые отношения, возникающие в указанной сфере; правовую ответственность органов государственной власти и местного самоуправления друг перед другом по взаимным обязательствам.
Рассматривая указанные элементы механизма взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления более подробно, диссертант выделяет основные принципы взаимоотношений между ними: законность, целесообразность, самостоятельность органов государственной власти и местного самоуправления в пределах их компетенции, равноправие, недопустимость ущемления интересов других муниципальных образований, согласование интересов, обеспеченность материальными и финансовыми ресурсами, взаимная ответственность. Представляется, что в целях повышения эффективности государственного и муниципального взаимодействия указанные принципы должны быть закреплены законодательно.
Рассматривая формы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, автор классифицирует их на формы взаимодействия, установленные федеральным законодательством, прежде всего законом «Об общих принципах...», и формы взаимодействия, устанавливаемые законодательством субъектов федерации и договорами субъектов с органами местного самоуправления.
В Законе «Об общих принципах...» указаны следующие основные формы взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления:
- правовое регулирование местного самоуправления федеральными органами государственной власти и органами власти местного самоуправления (ст.ст. 5 и 6);
- наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (гл. 4);
- участие при определенных условиях государственных органов и государственных должностных лица в формировании органов местного самоуправления (ст. 37);
- отчеты органов местного самоуправления перед органами государственной власти об исполнении местных бюджетов (ч. 4 ст. 52);
- переход полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления к органам государственной власти (например, в случае крупной просроченной задолженности муниципального образования);
- заключение договоров и соглашений (в том числе в форме муниципального заказа - ст. 54).
Формами взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, закрепленными в законах субъектов федерации и договорах в дополнение к перечисленным выше, могут выступать: совместная разработка и принятие нормативных актов; предоставление в пользование государственного и муниципального имущества на безвозмездной основе; обмен информацией; заключение договоров и соглашений; право законодательной инициативы представительных органов муниципальных образований в законодательном
(представительном) органе субъекта федерации; создание временных или постоянно действующих консультативных и координационных органов; совместное финансирование и проведение различных мероприятий; разработка и осуществление региональных программ развития; разрешение споров и разногласий между органами государственной власти области и органами местного самоуправления посредством согласительных процедур и др.
Во втором параграфе «Законодательное регулирование разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления» - отмечается, что важную форму взаимодействия государства и местного самоуправления представляет собой процесс разделения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектами, с одной стороны, и органами местного самоуправления - с другой.
В параграфе рассматриваются полномочия органов государственной власти Российской Федерации и полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления. Автором рассматривается соотношение понятий «полномочия», «предметы ведения» и «функции» местного самоуправления.
В целом полномочия местного самоуправления могут быть разделены на три группы: 1) собственные полномочия местного самоуправления; 2) отдельные государственные полномочия, которыми согласно закону может наделяться местное самоуправление; 3) полномочия по предметам совместного ведения.
К числу последних следует отнести отдельные полномочия органов местного самоуправления, закрепленные непосредственно в ряде федеральных законов («Об образовании», «О животном мире», «О ветеранах», «Об обороне» и др.), где говорится о совместном участии органов местного самоуправления с органами государственного управления в решении различных вопросов.
В тех сферах общественной жизни, где требуется одновременное участие органов государства и органов местного самоуправления, следует разграничивать не столько достаточно абстрактные «предметы ведения», сколько конкретные полномочия. Таким образом, если сама компетенция органов местного самоуправления и органов государственной власти и не является формой взаимодействия, то такой формой, безусловно, является постоянный процесс нахождения оптимального соотношения между полномочиями органов государственной власти и местного самоуправления.
По мнению диссертанта, необходимо предпринять следующие шаги в направлении решения вопроса о разграничении предметов ведения и полномочий органов государственной власти и местного самоуправления:
1) кодификация в Законе «Об общих принципах....» предметов ведения органов местного самоуправления, рассредоточенных в настоящее время во множестве нормативных актов;
2) принятие на уровне субъектов Российской Федерации собственных законов, вторично разграничивающих предметы ведения органов государственной власти и местного самоуправления путем разделения, с учетом особенностей региона, предмета ведения на ряд более частных вопросов и закреплением соответствующих полномочий органов государственной власти и местного самоуправления;
3) заключение договоров между органами государственной власти субъектов федерации с каждым конкретным муниципальным образованием, что будет дополнять принятые в субъектах федерации законы.
Федеральный закон «Об общих принципах...» отнес к вопросам местного значения многие направления общественной жизни, не являющиеся чисто местными (социально-экономическую деятельность, вопросы образования, здравоохранения, социальной защиты, защиты прав граждан, экологии и др.). Говорить о реальной самостоятельности органов местного самоуправления при решении указанных вопросов нельзя, поскольку в данном случае органы местного самоуправления следуют в русле государственной политики, выполняя общегосударственные по своей сути задачи. Как показывает практика, в современных условиях органы местного самоуправления в лучшем случае могут успешно выполнять лишь какую-то часть при решении указанных вопросов. В этой связи при осуществлении общегосударственных функций в указанных сферах на органы местного самоуправления должно быть возложено осуществление только дополнительных мероприятий, помимо государственных, в пределах собственных ресурсов.
В третьем параграфе «Законодательное регулирование наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» - рассматривается возможность реализации органами государственной власти своей деятельности на уровне более низком, чем уровень субъектов федерации. При этом отмечаются достоинства и недостатки двух возможных путей решения этой проблемы - создания на территории местного самоуправления государственных структур либо наделения отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления.
Поскольку достоинства данного пути не перевешивают главного недостатка - необходимости создания, по сути, дублирующих управленческих структур, все большее развитие получает второй путь - наделение отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления. Такая возможность закреплена в Конституции Российской Федерации и Федеральном законе «Об общих принципах...» 2003 г., которые относят к предметам ведения органов местного самоуправления и отдельные государственные полномочия, которыми они могут наделяться в соответствии с законодательством.
Сегодня в Российской Федерации не менее 70% работы местных органов занимает решение вопросов, связанных с осуществлением государственных
функций в различных отраслях хозяйства. Функциональная эволюция местного самоуправления такого рода, безусловно, усиливает государственную природу муниципальных институтов, сращивая местные дела с общегосударственными, но в то же время ставит муниципальные органы в определенную административную и финансовую зависимость от государства.
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями следует рассматривать как функциональную форму взаимодействия между органами государственной власти и местного самоуправления, смягчающую жесткое организационное и компетенционное разведение государства и местного самоуправления. В параграфе рассматриваются передача полномочий и делегирование полномочий как две основные формы наделения государственными полномочиями.
Несомненным достоинством Закона «Об общих принципах...» является то, что он внес относительную ясность в вопрос разграничения полномочий органов местного самоуправления и государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. Вместе с тем в Законе определены гарантии органов местного самоуправления в сфере наделения их отдельными государственными полномочиями, а также предусмотрен механизм взаимной ответственности органов государственной власти и местного самоуправления.
Возможность наделения отдельными государственными полномочиями предусмотрена, как правило, для крупных муниципальных образований муниципальных районов и городских округов, выступающих, таким образом, в качестве связующего звена между государственной и муниципальной властью. Сельские и городские поселения освобождаются от обязанности выполнения этих полномочий с учетом их ограниченных возможностей. Последнее показывает, что территориальной основой взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти являются муниципальные районы и городские округа.
Одна из практических трудностей, связанных с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями связана, как было указано выше, с нечетким разграничением полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления. До тех пор, пока четко не будет установлено, какие полномочия являются государственными, а какие местными - решение вопроса о передаче или делегировании полномочий будет связано с различными затруднениями.
В параграфе рассматриваются группы государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. Отмечается, что наиболее острой проблемой во взаимоотношениях между органами государственной власти и местного самоуправления по реализации последними пере-
данных им государственных полномочий является на сегодняшний день проблема финансирования.
Практика наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями свидетельствует о том, что на уровне субъектов федерации не проводится серьезный анализ ни потребности органов.мест-ного самоуправления в финансировании переданных им отдельных государственных полномочий, ни реализации ими этих полномочий. Кроме того, выше уже отмечалось, что многие федеральные законы возлагают на органы местного самоуправления государственные полномочия, при этом не указывая прямо на их государственную природу, что позволяет в нарушение законодательства не производить их финансирование.
Поскольку в Законе «Об общих принципах...» не предусматривается необходимость получения согласия в какой-либо форме органов местного самоуправления относительно передачи им отдельных государственных полномочий, в параграфе рассматривается вопрос о том, требуется ли согласие органов местного самоуправления для передачи им государственных полномочий. По мнению автора, передача отдельных государственных полномочий вообще без согласия органов муниципального образования противоречит принципам взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, в частности таким, как равноправие, согласование интересов, координация и взаимодействие, взаимная ответственность органов государственной власти и местного самоуправления.
Закрепленный в Законе механизм передачи отдельных государственных полномочий целесообразно дополнять заключением соответствующего договора (соглашения), в котором конкретизировалась бы подобная передача и определялся порядок реализации переданного полномочия.
В параграфе рассматривается проблема, связанная с возможностью передачи отдельных полномочий органов местного самоуправления органам государственной власти. В отличие от наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями возможность обратной передачи не закреплена на федеральном уровне в Законе «Об общих принципах...». Тем не менее можно отметить, что в реальной практике существует необходимость подобной передачи полномочий, что нашло отражение в законах о местном самоуправлении некоторых субъектов Российской Федерации. По мнению диссертанта, передача полномочий органов местного самоуправления органам государственной власти допустима в тех случаях, когда последние способны более эффективно их реализовать, В этой связи представляется целесообразным закрепление в Законе «Об общих принципах...» возможности взаимного делегирования полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, при определенных условиях и хотя бы в течение
ограниченного определенным временем переходного периода становления местного самоуправления.
В заключение отмечается, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями не должно быть чрезмерным, отодвигающим решение вопросов местного значения на второй план и тем самым угрожающим социальному назначению местного самоуправления.
В четвертом параграфе - «Пути и направления дальнейшего совершенствования взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» - отмечается, что в основе цикличности взаимоотношений систем государственной власти и местного самоуправления объективно лежат процессы централизации и децентрализации публичной власти.
В параграфе рассматриваются особенности проводимой в настоящее время в России реформы местного самоуправления и выделяются причины, обусловившие кризисное состояние местного самоуправления, что в итоге привело к принятию нового Закона «Об общих принципах...» от 16 октября 2003 г. № 131-ФЭ.
Так, в Послании Федеральному Собранию (2002 г.) Президентом РФ было отмечено длительное отсутствие внимания федеральной власти к проблемам местного самоуправления. К причинам сложившейся ситуации Президент РФ отнес низкое качество законодательной базы местного самоуправления, нечеткое разграничение полномочий между уровнями власти, проблемы формирования доходной части местных бюджетов, неработающие механизмы ответственности в сфере местного самоуправления3.
Единственным практическим достижением прошедшего периода реформы местного самоуправления конца 80-х - начала 90-х годов XX в. стало создание правовых и организационных основ местного самоуправления. Принято считать, что в настоящее время формирование в стране системы местного самоуправления в основном завершено. В то же время принятие соответствующего законодательства не означает моментального перехода к новому режиму деятельности местного самоуправления, а лишь создает условия для длительного процесса самоорганизации населения. Поскольку в России становление местного самоуправления протекает одновременно со становлением федеративного государственного устройства, диссертант отмечает взаимосвязанность этих институтов, прежде всего в вопросах децентрализации власти и оптимального ее распределения по различным уровням. В этой связи логическим продолжением федеративной реформы государства, в ходе которой были отменены прямые выборы глав исполнительной власти субъекта федерации, и
3 См.: Послание Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации «Россия должна быть сильной и конкурентоспособной» // Рос. газ. 2002.19 апр.
реформы местного самоуправления является решение вопроса, связанного с избираемостью либо назначаемостью глав местного самоуправления (мэров) крупных городов. С точки зрения автора, наиболее предпочтительным является вариант, по которому кандидатура мэра крупного города представляется Президентом РФ для утверждения представительному органу городского самоуправления.
Сегодня в отношении местного самоуправления в России можно сказать, что ныне оно пребывает в убогом состоянии, прежде всего в силу экономической несостоятельности, а также целого ряда других причин, анализируемых в параграфе. В этой связи диссертантом выработано предложение о необходимости реализации принципа бюджетного федерализма путем равномерного распределения доходов между тремя уровнями публичной власти (центр -субъект - местное самоуправление), закрепленного нормами Бюджетного кодекса РФ в равном соотношении (1/3; 1/3; 1/3).
Зачастую на практике на органы местного самоуправления возлагается задача реализации не присущих им функций, причем такая ситуация закреплена законодательно в правовых актах субъектов федерации. Далеко не во всех из них приняты законы о разграничении предметов ведения и полномочий муниципальных образований и органов государственной власти субъектов федерации. Учитывая, что подобное разграничение явно не является прерогативой органов местного самоуправления, они осуществляют все, что делали до них местные Советы (в том числе осуществляют воинский учет, нотариат, производят записи актов гражданского состояния и т.д.). В этих условиях преобладающая часть опрошенных автором респондентов (74%) не видит разницы между государственным и негосударственным управлением.
Анализ практики взаимодействия органов власти субъектов федерации с органами местного самоуправления позволил автору выделить и рассмотреть наиболее часто встречающиеся нарушения прав местного самоуправления со стороны органов государственной власти, а также предложить ряд мер, направленных на совершенствование системы органов местного самоуправления.
По мнению автора, органы местного самоуправления должны согласовывать с органами государственной власти субъектов свои основные экономические и финансовые решения. Доводить самостоятельность местного самоуправления до предела нельзя, поскольку органы местного самоуправления зачастую начинают злоупотреблять этой самостоятельностью. В данной ситуации органы государственной власти формально могут воздействовать на принимаемые акты местного самоуправления только посредством средств судебного контроля и прокурорского надзора.
Представляется, что роль государства по отношению к местному самоуправлению в условиях переходного периода становления местного самоуправления в целом должна возрасти. В течение этого периода государству
следовало бы в большей мере развивать и поддерживать кооперативные начала в модели взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. При этом усиление государственного воздействия должно осуществляться не в направлении непосредственного участия в решении вопросов местного значения, а в направлении увеличения его роли в координации всех процессов государственного строительства, оказывающих влияние на развитие муниципальных образований. Необходимо переходить от эпизодических мер государственной поддержки развития муниципальных образований к системной работе по управлению реформой в направлении создания необходимых условий развития местного самоуправления.
Рассматривая пути и направления дальнейшего развития взаимодействия государства и местного самоуправления, автор отмечает, что процесс становления местного самоуправления не может осуществляться вне рамок общего процесса государственного строительства в отрыве от других направлений развития российской государственности. С учетом роли и места местного самоуправления в развитии государственности в целом, становление местного самоуправления должно стать одной из приоритетных задач государственного строительства. Процесс должен осуществляться в рамках специальной государственной программы федерального уровня. Условием развития местного самоуправления должно являться наличие общей стратегии государственного строительства и представлений о роли и месте местного самоуправления в системе публичной власти и управления.
Федеральный центр должен очень точно выстраивать свои взаимоотношения с местным самоуправлением, т.е. найти ту золотую середину, которая, с одной стороны, позволит в полной мере реализовать потенциал муниципальных образований, с другой - создать условия для формирования целостной системы публичной власти и управления в стране.
В заключении формулируются основные выводы и предложения, вытекающие из проведенного исследования.
Основные положения диссертационного исследования отражены в следующих публикациях автора
I. В научных журналах и изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации:
1. Скрипкин Г.Ф. Проблемы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления // Вестник Московского университета МВД России. 2006. № 7. - 0,5 п.л.
II. В иных изданиях:
1. Калинин В.Н., Скрипкин Г.Ф. Перспективы развития гражданского общества в России // Вопросы совершенствования правоохранительной деятельности органов внутренних дел. М.: МосУ МВД России, 2006. - 0,3 п.л.
2. Скрипкин Г.Ф., Хазов Е.Н. Особенности реализации принципа разделения властей в системе высших органов государственной власти Российской Федерации // Вопросы совершенствования правоохранительной деятельности органов внутренних дел. М.: МосУ МВД России, 2006. - 0,3 п.л.
3. Скрипкин Г.Ф. Реформа органов государственной власти в Российской Федерации // Вопросы совершенствования правоохранительной деятельности органов внутренних дел. М.: МосУ МВД России, 2006. - 0,4 п.л.
Усл. печ. л. 1. Заказ № вЯ Тираж 100 экз. ООПП МосУ МВД России
ЗА 5 2
20061471
4
2006147114
