Депутат Народного Собрания Республики Дагестан: проблемы статуса и организации работы

Омарова, Зухра Нартбиевна

Депутат Народного Собрания Республики Дагестан: проблемы статуса и организации работытекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Депутат Народного Собрания Республики Дагестан: проблемы статуса и организации работы»

На правах рукописи

003433063

Омарова Зухра Нартбиевна

Депутат Народного Собрания Республики Дагестан: проблемы статуса и организации работы

Специальность 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

- * МАР 2010

Москва-2010

003493063

Диссертация выполнена в Московском государственном университете имени М.В. Ломоносова (юридический факультет).

Научный руководитель: Доктор юридических наук, профессор,

заслуженный деятель науки РФ Авакьян Сурен Адибекович

Официальные оппоненты: Доктор юридических наук, профессор

Нарутто Светлана Васильевна,

Московская государственная юридическая академия

Кандидат юридических наук, доцент Васильева Светлана Викторовна, Государственный университет -Высшая школа экономики

Ведущая организация: Российская академия правосудия

Защита диссертации состоится 18 марта 2010 в 15.15 на заседании диссертационного совета Д.501.001.74 при Московском государственном университете имени М.В. Ломоносова по адресу: 119991 Москва, ГСП-1, Ленинские горы, МГУ, 1-й корпус гуманитарных факультетов, юридический факультет, ауд. 826

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова (2-й корпус гуманитарных факультетов)

Автореферат разослан « » а^^шусьл^ 2010 г.

Ученый секретарь диссертационного совета И.Ф. Мачин

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследовании.

В период распада Советского Союза как в России в целом, так и в субъектах Российской Федерации начался и до сих пор продолжается процесс формирования и развития институтов парламентаризма, законодательных органов власти, статуса их депутатов.

Имея много общего в становлении и функционировании законодательных (представительных) органов власти, практически все субъекты РФ, особенно республики, имеют свои особенности. Это относится и к Республике Дагестан (далее - также РД). Следует отметить, что в развитии институтов парламентаризма Республика Дагестан прошла довольно-таки нелегкий и противоречивый путь. В зависимости от того, как решался тот или иной вопрос формирования Народного Собрания РД, ео многом зависело социальное самочувствие всего населения, безопасность как Дагестана, так и всего Юга Российской Федерации. Поэтому исследование становления институтов парламентаризма в Дагестане, статуса и организации работы депутата Народного Собрания является актуальной и перспективной научной проблемой.

Ее важность обусловлена еще и тем, что, с одной стороны, Республика Дагестан имеет большой социально-экономический и духовный потенциал для своего развития, а с другой - во всех сферах деятельности она является одним из самых депрессивных регионов страны, где широко распространены религиозно-политический экстремизм, коррупция во всех органах власти, высок процент протестного настроения населения. Более того, в последние годы в республике из-за экстремистской, террористической деятельности погибло большое количество работников правоохранительных органов, мирных граждан, да и самих экстремистов. Все они являются гражданами Дагестана и России.

Решение всех насущных проблем Дагестана невозможно без

эффективно работающего законодательного (представительного) органа власти Республики Дагестан. Более того, от качества и адекватности реалиям времени принятых Народным Собранием РД законов зависит подлинное правовое развитие всей республики.

За последние годы в Дагестане неоднократно менялись «формулы» выборов депутатов, сущность самого депутатского мандата и т д. Все эти перемены остались непонятыми не только простому населению, но и большинству специалистов. Так, переход от мажоритарной к смешанной, а затем только к пропорциональной системе выборов, когда не ясно, как и откуда появляется в списках партий тот или иной кандидат, соответственно и будущий депутат, заставляет думать о легитимности выборов в условиях Дагестана. Это, в свою очередь, приводит к тому, что в Дагестане повсеместно, на уровне общественного сознания распространен и доминирует правовой нигилизм.

Таким образом, правовой анализ и оценка развития парламентаризма, места и роли депутата в системе конституционно-правовых отношений представительства, обусловленных статусом Народного Собрания Республики Дагестан, является актуальной научно-теоретической и практически значимой проблемой, требующей многостороннего анализа.

Степень научной разработанности проблемы.

Исследование проблем функционирования законодательных органов власти имеет давнюю историю. Широко известны классические работы Ш.Л. Монтескье, В.М. Гессена, Н.П. Дружинина, М.М.. Ковалевского, С. Котляревского, Н.И. Лазаревского, Дж.Ст. Милля, П. Новгородцева, К. Тахтарева, Л.А. Тихомирова, А. Эсмена, Б.Н. Чичерина.

Вопросы правового статуса депутата в отечественной истории были

объектом исследования и пристального внимания таких ученых, как:

С.А. Авакьян, М.В. Баглай, Г.В. Барабашев, A.A. Безуглов, М.В. Варлен,

C.B. Васильева, Н.В. Витрук, И.В. Гранкин, A.B. Зиновьев, Л.А. Нудненко,

М.А. Краснов, В.Ф. Коток, Н.Т. Савенков, В.А. Сивов, A.B. Иванченко,

С.Д. Князев, Е.И. Козлова, Е.И. Колюшин, В.В. Комарова, В.А. Кряжков, O.E. Кутафин, В.И. Лысенко, М.С. Матейкович, C.B. Нарутто, А.Е. Постников, И.В. Гранкин, В.Л. Лебедев, Г.Д. Садовникова, Д.Л. Сурков, В.И. Фадеев, К.Ф. Шеремет и др.

Отдельные аспекты статуса и организации работы Народного Собрания Республики Дагестан, его депутатов освещались в трудах дагестанских ученых-правоведов, таких как З.А. Алиева, Ш.Б. Магомедов, P.A. Ниматулаева, Д.Ш. Пирбудагова, Х.М. Шабанов и др., а также в политологической, социологической и публицистической литературе в связи с проблемами статуса органов государственной власти республики, модели парламента и его места в системе указанных органов, партийной составляющей общества в Дагестане, социального состава депутатов, организации выборов, коррупционных явлений и т.д. Соответствующие работы использованы в диссертации в качестве как научно-методологической базы, так и - в необходимых случаях - важного источника при оценке фактических отношений с участием депутатов и Народного Собрания РД.

Объектом исследования является депутат Народного Собрания -законодательного (представительного) органа государственной власти Республики Дагестан.

Предмет исследования - представительная природа и организационно-правовые предпосылки мандата, организация работы и гарантии деятельности депутата Народного Собрания.

Цель диссертационной работы - исследование проблем статуса депутата в системе конституционно-правовых отношений представительства и организации работы, обусловленных местом законодательного (представительного) органа - Народного Собрания в системе разделения властей в Республике Дагестан.

Для достижения поставленной цели определены следующие задачи:

• исследовать особенности формирования, структуру и порядок работы Народного Собрания - законодательного (представительного) органа государственной власти Республики Дагестан;

• изучить сущность представительной природы и организационно-правовых предпосылок мандата депутата Народного Собрания;

• провести анализ основных депутатских функций, выполняемых на освобожденной и неосвобожденной основе;

• изучить характер и формы деятельности депутата в Народном Собрании;

• проанализировать особенности деятельности депутата среди населения;

• проследить и выявить характер взаимосвязей депутатов с политическими партиями и другими институтами гражданского общества;

• определить организационные, материальные и социальные гарантии, исследовать сущность и объем парламентского иммунитета депутата Народного Собрания.

отечественных и зарубежных ученых по проблемам конституционно-правового развития законодательных (представительных) органов в целом, а также на уровне Российской Федерации и ее субъектов.

Научная новизна диссертации заключается в том, что:

• исследуются актуальные проблемы статуса и организации работы депутата Народного Собрания Республики Дагестан - с использованием новейших материалов и практики;

• определяется место и роль депутата в системе конституционно-правовых отношений представительства, обусловленных статусом Народного Собрания РД;

• анализируются сущность, представительная природа и организационно-правовые предпосылки мандата депутата Народного Собрания РД;

• рассматриваются организационные проблемы, возникающие при выполнении депутатами своих должностных функций и обязанностей;

■ исследуются взаимосвязи депутатов с различными институтами гражданского общества;

• проведен научный анализ гарантий деятельности и иммунитета депутата Народного Собрания на основе новейших норм федерального законодательства и развивающего их законодательства Республики Дагестан.

Наиболее существенные выводы, отражающие научную новизну диссертационного исследования, содержатся в следующих положениях, выносимых на защиту.

1. Главное предназначение Народного Собрания РД - обеспечение представительства народа, осуществление законодательной функции, активное участие в установлении начал политики республики и ее осуществлении, в управлении государственными делами, формировании ряда государственных органов. Помимо этого необходимо на практике реализовать полномочия парламентского контроля, оказывать содействие и помощь органам местного самоуправления.

2. При формировании Народного Собрания определяющим следует

считать принцип - субъектом права должен быть весь многонациональный

народ республики, а не национальности, проживающие на территориях

традиционного проживания своих предков. Однако при этом необходимо

учитывать особенности этнсконфессионального развития Дагестана и

сохранять баланс коллективных интересов. Это связано с тем, что в

республике все еще остра конкурентная борьба между этноклановыми группами и, особенно, между финансово-промышленными группировками.

3. Характер взаимоотношений депутатов с избирателями, да и со всем населением определяется именно представительностью депутатского мандата. Вместе с тем в условиях выборов депутатов по партийным спискам следует развивать средства влияния гражданского общества как на депутатов, партийные фракции, так и в целом на парламент республики. В частности, в условиях Республики Дагестан, безотносительно к императивному мандату, но с учетом формирования гражданского общества и наличия объединений граждан, особенно по национальному или социальному признакам, вполне реально закрепить в законодательстве правило о том, что соответствующие заявления, декларации, резолюции таких объединений, как, впрочем, и собраний избирателей по месту их жительства могут быть приняты в период проведения выборов как своеобразные «наказы-пожелания» всему будущему Народному Собранию. Их своеобразная «императивность» состояла бы в том, что Народное Собрание не оставляет их без внимания, обязано после выборов тщательно проанализировать соответствующие предложения и суждения, либо принять необходимые меры, либо, во всяком случае, дать мотивированные ответы объединениям граждан. Для политического климата в республике это имело бы положительное значение.

4. Следует разрабатывать и научно обосновывать новые пути выражения представительной природы мандата депутата в условиях его избрания по партийному списку. Для Республики Дагестан можно в особенности выделить следующие аспекты:

- в условиях, когда депутат избран по партийному списку, но на определенной территории района или города, т.е. ему оказали доверие избиратели и они считают его своим представителем, депутат тоже должен рассматривать себя представителем избирателей не только всей республики, но и данного конкретного района, города;

- такого депутата надо юридически обязать встречаться со своими избирателями, давать им информацию прежде всего о своей деятельности, а также о деятельности Народного Собрания, и что важно - своей фракции и партии в Народном Собрании;

- в Законе РД от 13 июля 1995 г. «О статусе депутата Народного Собрания Республики Дагестан» (далее -- также Закон РД «О статусе депутата...»), а также в Регламенте Народного Собрания надо закрепить, что депутат, избранный по партийному списку от района, города, но не проживающий на данной территории или перешедший в Народное Собрание для работы на постоянной профессиональной основе, обязан какое-то время проводить на своей территории, выполнять там свои обязанности.

- в условиях научно-технического прогресса каждый депутат может (а еще лучше - должен) открыть свою страницу на сайте Народного Собрания или свой сайт в Интернете, известить избирателей района, города об этом, рассматривать все обращения к себе, о чем информировать избирателей на том же сайте;

- надо искать новые организационные формы влияния избирателей, населения на депутатов, избранных по партийным спискам от данной территории; в том числе допустимо создать объединения избирателей, которые могут стать одной из форм обеспечения связи депутатов Народного Собрания со своей территорией.

5. В республиканском законодательстве нет каких-либо критериев оценки деятельности депутата Народного Собрания, выполняющего свои функции в парламенте на профессиональной постоянной основе. Поэтому не понятно, как быть избирателям, комитетам Народного Собрания, если депутат недобросовестно выполняет свои обязанности. Следует установить в Законе РД «О статусе депутата...» общее правило о том, что через определенное время Народное Собрание вправе возвратиться к вопросу о состоянии работы депутатов на профессиональной постоянной основе в

парламенте республики и о персональном составе депутатов, перешедших на работу в парламент. Более того, при необходимости надо иметь возможность проводить ротацию депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе.

6. В связи с введением выборов по партийным спискам в республиканском законодательстве ограничены права отдельных депутатов в пользу партийных фракций. В частности, теперь только фракции выдвигают кандидатов на руководящие посты в Народном Собрании, у депутатов такое право изъято. Думается, несмотря на партийный порядок выборов депутатов и вхождение затем каждого депутата в соответствующую фракцию, он не должен лишаться права на выдвижение кандидатуры на руководящий пост в парламенте. Во-первых, в Российской Федерации не установлено императивного мандата как полной зависимости депутата от своей политической партии. Во-вторых, фракция может выдвинуть кандидата на тот или иной пост, руководствуясь политическими, в том числе и конъюнктурными соображениями, а отнюдь не по деловым качествам. В-третьих, не исключено, что депутат хотел бы видеть себя на соответствующем посту, однако не получает поддержки у фракции, но надеется на победу при общем голосовании. К тому же выдвижение - это ведь не избрание, окончательное решение остается за парламентом.

7. Необходимо перенять опыт палат Федерального Собрания Российской Федерации и расширить круг лиц, приглашаемых на «правительственный час» в Народном Собрании Республики Дагестан. Приглашение на такое мероприятие следовало бы распространить также на прокурора республики, представителей органов надзора в сферах экологии, охраны морских ресурсов, органов исполнительной власти в сфере охраны правопорядка, руководителей муниципальных образований и (или) глав местных администраций.

8. Гарантии депутатской деятельности достаточно полно отражены в федеральном и республиканском законодательстве. Но следовало бы предоставить депутатам больше прав на выступление в средствах массовой информации (СМИ). В этой части прав депутат нуждается в дополнительных гарантиях. В частности, говоря о государственных СМИ, необходимо уточнить, о каких СМИ идет речь. Они могут быть федеральными и региональными, с долевым участием соответствующих уровней. Депутат должен иметь право выступать во всех таких СМИ, независимо от их принадлежности. Более того, ему должно быть представлено право на выступление и в муниципальных СМИ на тех территориях, на которые приходится региональная часть партийного списка, куда был включен и соответственно избран данный депутат Народного Собрания.

Практическая значимость работы.

Выводы, сделанные в диссертации, имеют практическое значение для разработки научно-обоснованной государственно-правовой политики в Республике Дагестан, в том числе в части развития ее законодательного органа власти. Результаты диссертационного исследования могут быть использованы при разработке новых нормативных актов в данной области, совершенствовании деятельности Народного Собрания РД и его депутатов. Кроме того, положения диссертации могут служить выработке мер по повышению эффективности деятельности в целом органов законодательной власти субъектов Российской Федерации, их депутатов. Они могут быть отражены в курсах конституционного права, муниципального права России, а также специальных курсах, посвященных проблемам парламентаризма и статуса депутатов представительных органов власти.

Апробация результатов исследования.

Основные положения диссертации нашли свое отражение в научных публикациях автора. Высказанные в диссертации идеи были изложены

11.

автором на всероссийских и региональных научно-практических конференциях и «круглых столах», а также в лекциях студентам ira факультете истории и права Дагестанского государственного педагогического университета.

Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования. Она состоит из введения, трех глав (восемь параграфов), заключения и списка использованных нормативно-правовых актов и литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

В первой главе «Депутат в системе конституционно-правовых отношений представительства, обусловлеш1ых статусом Народного Собрания Республики Дагестан» раскрываются во взаимосвязи основные особенности представительной и государственно-властной природы Народного Собрания РД и место депутата в системе конституционно-правовых отношений представительства, обусловленных статусом парламента и природой депутатского мандата.

В § 1 «Народное Собрание - законодательный (представительный) орган государственной власти Республики Дагестан» отмечается, что по мере формирования современной российской государственности, новых, федеративных отношений между Центром и субъектами РФ стали складываться органы государственной власти субъектов РФ, включая республики, на основе нововведений, включенных в ходе конституционных реформ в Конституцию РСФСР 1978 года, далее отраженных в действующей Конституции Российской Федерации 1993 года и федеральных законах, а также в законодательстве самих субъектов Российской Федерации.

Не составила исключения и Республика Дагестан. В 1994 году

принимается ее новая Конституция. Народное Собрание Республики

Дагестан первого созыва приступило к работе 18 апреля 1995 г. и эту дату можно считать началом нового этапа в развитии представительной демократии и парламентаризма в республике. На уровне республики был осуществлен важнейший демократический принцип разделения властей. Конституция исходила из того, что депутаты должны стать представителями и выразителями интересов и чаяний своих избирателей, воплощая их в законах Республики Дагестан.

В июле 2003 г. Конституционным Собранием Республики Дагестан принимается новая Конституция Республики Дагестан, в которой закрепляется институт Президента Республики Дагестан. Новеллы Конституции затронули также порядок формирования иных органов государственной власти республики, в том числе и Народного Собрания

РД

Само Народное Собрание в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с последующими изм. и доп.), Конституцией Дагестана приобрело ряд важнейших полномочий. Одной из ответственных задач явилось совершенствование республиканского законодательства, его приведение в соответствие с федеральным. Достаточно сказать, что для учета изменений и дополнений, внесенных в указанный ФЗ 1999 года № 184, Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», другие федеральные акты, и отражения необходимых нововведений в Республике Дагестан уже приняты около 40 нормативно-правовых актов.

Правовой статус Народного Собрания определяется Конституцией Республики Дагестан. Действующая Конституция 2003 года (ст. 59), так же как и Конституция РД 1994 года (ст. 71), характеризует Народное Собрание как парламент Республики Дагестан; он является постоянно

действующим законодательным (представительным) органом государственной власти РД. Более того, оба Основных Закона Республики Дагестан не отказались от понятия «парламент» в характеристике Народного Собрания, хотя и ранее, и сегодня для него нет такого признака, как освобождение всех депутатов от прежней работы и переход их в Народное Собрание на основную деятельность с получением соответствующего вознаграждения.

За прошедшие годы Дагестан прошел через несколько экспериментов, связанных с порядком формирования Народного Собрания. Вводились различные виды одномандатных избирательных округов, основанных на таких социальных признаках, как национальность, пол, а также с организацией работы парламента республики на началах профессионализма (переход части депутатов в Народное Собрание на освобожденную работу с отказом от иных видов трудовой занятости). Использовались многомандатные избирательные округа.

Соответственно правовой механизм формирования законодательного органа определяли Закон Республики Дагестан «О выборах в Народное Собрание Республики Дагестан» от 20 октября 1994 г. (избрание депутатов по одномандатным территориальным избирательным округам), затем Закон от 30 ноября 1998 г. «О выборах депутатов Народного Собрания Республики Дагестан» (26 ноября 2002 г. в этот Закон были внесены изменения, одна из особенностей - введение многомандатных избирательных округов). Эти акты обеспечили систему реализации избирательных прав граждан, определенную демократичную процедуру выдвижения кандидатов в депутаты, избрание в законодательный орган республики лиц различной национальной принадлежности. Некоторые законодательные решения в республике, ориентированные на национальный фактор при выдвижении кандидатов и избрании депутатов, противоречили Конституции РФ и избирательному законодательству - с учетом того, что граждане у нас равны независимо, в том числе, и от

национальной, языковой или религиозной принадлежности, к тому же они вправе свободно определять и указывать свою национальную принадлежность. Но все же принятые решения обеспечивали определенный баланс национального представительства в Народном Собрании.

Конституцией РД 2003 года сокращено число депутатов Народного Собрания со 121 до 72. Первоначально было предусмотрено, что 36 депутатов надлежит избрать от территориальных избирательных округов и 36 - по партийным спискам.

Однако в 2006 году дагестанский законодатель внес изменения в Конституцию и принял новый Закон «О выборах депутатов Народного Собрания Республики Дагестан». Предусмотрено, что выборы депутатов Народного Собрания проводятся по спискам кандидатов, выдвигаемых республиканскими отделениями политических партий. В результате выборов депутатов в Народное Собрание РД 11 марта 2007 г. мандаты разделили между собой 6 региональных отделений политических партий РФ, допущенных к выборам.

Правда, поскольку от национального фактора уйти невозможно, согласно Закону каждый партийный список кандидатов полагалось разбить полностью или частично на региональные группы кандидатов, соответствующие району, городскому округу, части городского округа (в списке кандидатов может быть обозначена общереспубликанская часть). Создание региональных групп партийных списков как раз и было продиктовано исключительно необходимостью сохранения мира и согласия в республике. Это позволило избрать в Народное Собрание РД представителей различных национальностей, при этом их пропорциональность с учетом удельного веса от общей численности населения существенно не изменилась.

В диссертации подчеркивается, что порядок избрания депутатов

Народного Собрания, оказывает непосредственное влияние на их

взаимоотношения с парламентом, избирателями, населением районов и городов, с политическими партиями, на деятельность депутата, как в Народном Собрании, так и по месту избрания.

Соответственно в § 2 «Представительная природа и организационно-правовые предпосылки мандата депутата Народного Собрания» эти проблемы рассматриваются более подробно.

В Законе РД «О статусе депутата... » от 13 июля 1995 г. (в ред. от 12 мая 2009 г.) говорится: «Депутатом Народного Собрания является избранный представитель народа, уполномоченный осуществлять законодательную власть в Народном Собрании и иные полномочия, предусмотренные федеральным законодательством, Конституцией Республики Дагестан и настоящим Законом» (ст. 1), Заметим, что подобная формулировка относительно статуса депутата представительного органа власти субъекта РФ является довольно распространенной во многих субъектах Российской Федерации. В свою очередь на ней очевидно влияние п. 2 ст. 1 Федерального закона от 8 мая 1994 г. № З-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

Обращает на себя внимание то, что федеральный законодатель, а следом за ним и законодатель Республики Дагестан назвали депутата как лицо, избранное посредством голосования избирателей, представителем народа. Это означает, что депутат призван представлять и воплощать в своей деятельности интересы как избирателей, так и всего населения соответствующей территории. Причем система выборов на это положение не оказывает решающего влияния.

Характер взаимоотношений депутатов и избирателей, да и всего

населения определяется именно представительностью депутатского

мандата. Как известно, в предшествующий период в нашей стране

официально отдавалось предпочтение концепции императивного мандата

депутата, когда источником власти признается народ (население) и

депутат формально выступает как уполномоченный своих избирателей. Императивный мандат имел свои положительные стороны в том, что предполагал обусловленность содержания деятельности депутата нуждами его избирателей. Недостатки императивного мандата состояли в том, что требования избирателей чаще всего имеют локальное значение, не всегда сочетаются с интересами соседних округов, общими интересами территории. Избиратели изначально не могут знать перечень всех необходимых вопросов, в решении которых будет принимать участие их депутат. Императивность мандата в определенной степени ограничивает свободу действий депутата. Данная проблема в правовой литературе разработана достаточно полно. Что касается Республики Дагестан, анализ законодательства показывает, что и здесь существовали элементы императивности депутатского мандата, но они постепенно теряли свою значимость и юридическую силу', тем более зто имеет место в условиях выборов по пропорциональной избирательной системе, которая существенно сказывается на отчетности депутатов перед избирателями и практически исключает возможность его отзыва,

В диссертации сделан вывод о том, что природа мандата депутата Народного Собрания РД последних трех созывов характеризуется полусвободными признаками. Народ данного субъекта Российской Федерации остается источником власти, может сам осуществлять в отдельных случаях законодательную функцию - принимая законы республики на референдуме. И все же преимущественно он поручает осуществление законодательных функций представительному органу власти республики, избираемому на установленный срок. Однако в условиях Республики Дагестан, безотносительно к императивному мандату, но с учетом формирования гражданского общества и наличия

1 Закон Республики Дагестан «О порядке отзыва депутата Народного Собрания Республики Дагестан» от 26 июня 1997 г. (в ред. Законов РД от 21 ноября 2003 г. № 34; от 8 октября 2004 г. № 23).

объединений граждан, особенно по национальному или социальному признакам, стоило бы вспомнить о том, что на различных исторических этапах отечественной истории появлялись наказы в целом представительным органам власти от подобных объединений. Такие наказы, имея политический и социальный оттенок, оказывали определенное влияние на вновь сформированные представительные органы власти.

По нашему мнению, надо искать иные пути выражения представительной природы мандата депутата в условиях его избрания по партийному списку. Для Республики Дагестан можно в особенности выделить следующие аспекты.

Во-первых, то, что депутат избран по партийному списку, но на определенной территории района или города, означает, что ему оказали доверие избиратели именно этого района, города, и они считают избранного депутата своим представителем, и он должен считать себя представителем избирателей не только всей республики, но и данного конкретного района, города.

Во-вторых, это также означает, что такого депутата надо юридически обязать встречаться со своими избирателями, давать им информацию прежде всего о своей деятельности, а также о деятельности Народного Собрания, и что важно — своей фракции и партии в Народном Собрании. Есть опасность превращения депутатского мандата в императивный мандат, зависимый от партии. И следует сделать так, чтобы избрание по партийному списку не привело к забвению депутатом избирателей во имя интересов своей партии, так же как и партия не должна забывать об интересах избирателей, а отделение партии в районе, городе - об интересах избирателей данного района, города.

В-третьих, в Законе РД «О статусе депутата...», а также в Регламенте Народного Собрания надо закрепить, что депутат, избранный по партийному списку от района, города, но не проживающий на данной

территории или перешедший в Народное Собрание для работы на постоянной профессиональной основе, обязан какое-то время проводить на своей территории, чтобы выполнять там свои обязанности, встречаться с гражданами, руководством предприятий, организаций, с представителями объединений граждан, вести прием населения (в этом отношении надо перенять опыт депутатов Государственной Думы).

В-четвертых, поскольку сейчас время научно-технического прогресса, каждый депутат может (а еще лучше - должен) открыть свою страницу на сайте Народного Собрания или свой сайт в Интернете, известить избирателей района, города об этом, рассматривать все обращения к себе, о чем информировать избирателей на том же сайте.

В-пятых, нельзя исключать и такой относительно новый фактор, как роль отделения партии в Республике Дагестан в организации депутатского представительства, когда она заботится о том, чтобы депутаты не забыли своих избирателей, "заставляет" их встречаться с избирателями районов и городов, устраивает своеобразные отчеты депутатов как на фракции, так и публичные - чтобы они рассказали, что делают для своих избирателей.

В-шестых, надо искать новые организационные формы влияния избирателей, населения на депутатов, избранных по партийным спискам от данной территории района, города.

В-седьмых, несмотря на партийные пути получения мандата и идейные разногласия можно подумать о создании территориальных групп депутатов, объединяющих депутатов, избранных в Народное Собрание от разных партий на данной территории. В решении территориальных проблем обычно нет никакой партийной специфики, здесь больше экономического, социального и т.д. И к какой партии принадлежат депутаты, не имеет значения.

В диссертации проанализированы конституционно-правовые

предпосылки занятия мандата депутата Народного Собрания. В частности,

указано, что РД учла требования федерального законодательства и

установила, что депутатом может быть избран гражданин Российской Федерации (а не «гражданин Республики Дагестан», как ранее было записано), достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах. В Российской Федерации введены серьезные ограничения пассивного избирательного права для лиц с двойным гражданством и наличием документов о постоянном проживании в иностранном государстве, они применяются и в РД. Для Дагестана, как и для других субъектов РФ, актуальной является проблема включения в депутатский, корпус молодежи и женщин. При выборах по избирательным округам предпринимались попытки сделать некоторые из них «женскими», т.е. избирать от этих округов депутатами Народного Собрания женщин, что вызывало политические, научные, а также судебные споры и не стало эффективным средством. А при выборах в целом по пропорциональной избирательной системе и при той сложности дагестанских выборов в районах и городах, когда больше надо заботиться об учете национального состава населения, вряд ли возможно гарантировать избрание депутатами Народного Собрания молодежи и женщин, хотя стремление к этому и можно считать важной политической задачей.

Конституция Республики Дагестан и Закон «О статусе депутата...»

устанавливают ряд условий несовместимости депутатского мандата и

должности, развивая положения, установленные Федеральным законом от

6 октября 1999 г, «Об общих принципах организации законодательных

(представительных) и исполнительных органов государственной власти

субъектов Российской Федерации». В частности, депутат не может

замещать мандаты в других представительных органах, занимать

государственные и муниципальные должности. Для депутата,

осуществляющего этот вид деятельности на профессиональной постоянной

основе, не допустима другая оплачиваемая деятельность, кроме

преподавательской, научной и иной творческой деятельности, если иное не

предусмотрено законодательством. В диссертации предлагается, по

аналогии с федеральным уровнем, для депутатов Народного Собрания, выполняющих свои функции па профессиональной постоянной основе, установить прямой запрет на занятие предпринимательством, для чего они зачастую используют определенные преимущества своего должностного положения, что вряд ли согласуется со статусом народного представителя в парламенте.

Во второй главе «Организация работы депутата Народного Собрания» автор акцентирует внимание на особенностях осуществления своих функций депутатами на освобожденной и неосвобожденной основе в парламенте, его комитетах и комиссиях, среди населения и их взаимосвязи с политическими партиями и другими институтами гражданского общества.

В § 1 «Осуществление депутатских функций на освобожденной и неосвобожденной основе» отмечается, что оба приведенных варианта допускаются в Народном Собрании Дагестана. Только 35 депутатов из 72-х могут работать на освобожденной основе, остальные выполняют свои обязанности не покидая основное место работы. При определении списка депутатов, переходящих в Народное Собрание для работы на профессиональной постоянной основе, ключевую роль играют региональные отделения общероссийских политических партий, которые представлены в Народном Собрании. Именно они решают, кто из депутатов переходит на освобожденную работу в парламент. Естественно, при этом учитывается и личное желание депутата.

К сожалению, в Законе РД «О статусе депутата...» нет каких-либо критериев оценки деятельности депутата Народного Собрания, выполняющего свои функции в парламенте на профессиональной постоянной основе. Нет их и в Регламенте Народного Собрания. По нашему мнению, поскольку лишь часть депутатов переходит в парламент для деятельности на профессиональной постоянной основе, следовало бы

установить в республиканском законе общее правило о том, что через определенное время Народное Собрание вправе возвратиться к вопросу о состоянии работы депутатов на профессиональной постоянной основе в парламенте республики и о персональном составе таких депутатов.

Для обеспечения интересов депутатов, если речь пойдет о прекращении выполнения депутатских полномочий на профессиональной постоянной основе в связи с отрицательной оценкой Народного Собрания, полагаем, было бы целесообразно, чтобы в первый раз Народное Собрание сделало предупреждение соответствующему депутату, а если это не дало результатов, тогда во второй раз решение о прекращении пребывания в числе освобожденных депутатов принималось бы Народным Собранием только по истечении определенного срока (например, 4 месяца) и квалифицированным большинством голосов - например, 2/3 от общего числа депутатов (т.е. от 72). Можно ввести и такую дополнительную гарантию, как тайное г олосование. Обратим внимание на то, что депутаты, работающие на постоянной основе, реально не связаны какой-то дисциплиной выполнения своих обязанностей, но вместе с тем следует думать о средствах повышения их ответственности за выполнение своего долга. Причем речь идет не об участии в заседаниях сессий Народного Собрания РД - анализ показывает, что на них присутствуют около 85% депутатов, а именно об индивидуальной деятельности депутата в парламенте.

Что касается депутатов, выполняющих свои функции на неосвобожденной основе, для них весьма актуальными остаются проблемы, которые существовали и в прежние времена; а) какая их иная деятельность допускается наряду с депутатской; б) как сочетать основную деятельность с депутатской. Касаясь первой проблемы, отметим, что согласно Федеральному закону 1999 г. № 184-ФЗ (ч. 1 ст. 12), а также Конституции РД (ч. 2 ст. 61) любой депутат, а не только перешедший на

работу в парламент, не может занимать государственных должностей.

Обусловлено это принципом разделения властей. Народному Собранию было бы сложно осуществлять контрольные функции в отношении органов исполнительной власти, если в его состав входили бы представители этих органов.

Депутата Народного Собрания, не перешедшего на работу в парламент, нельзя ограничивать в праве заниматься предпринимательской деятельностью. Однако в Законе «О статусе депутата...» следовало бы установить, что любой депутат Народного Собрания не может использовать преимущества своего положения для создания льготного режима и приоритетных условий тем или иным предпринимательским структурам. Такая норма корреспондировала бы общему правилу, отраженному в ч. 3 ст. 12 Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»: «Депутат не вправе использовать свой статус для деятельности, не связанной с осуществлением депутатских полномочий».

Законодательство гарантирует депутату освобождение от основной работы для выполнения депутатских обязанностей. Как правило, больших проблем не возникает, если речь идет об участии в сессии парламента, заседаниях его комитетов и комиссий. Сложнее выкраивать время для депутатской работы среди населения. Если депутат работает в государственном или муниципальном учреждении, его освобождение на какое-то время существенно не сказывается на работе соответствующего органа, учреждения. Но если депутат занят в частном секторе, тогда и освобождение от основной работы, и вопросы оплаты труда имеют проблемный характер. Чаще всего они решаются путем так называемого «консенсуса», когда стороны проявляют взаимопонимание и идут навстречу депутату. Наверное, пока трудно найти иные пути решения подобных вопросов.

В § 2 «Деятельность депутата в Народном Собрании»

раскрываются различные аспекты такой деятельности. При этом много внимания уделено тому, как обеспечить ее эффективность.

Диссертант полагает, что должно быть более действенным участие депутата в формировании руководства Народного Собрания. Согласно ст. 65 Конституции РД Народное Собрание избирает из своего состава Председателя Народного Собрания РД и его заместителей. Регламент Народного Собрания в ст. 6 расширяет это положение и определяет, что есть Председатель Народного Собрания, Первый заместитель Председателя и заместители Председателя. Они избираются из числа депутатов тайным голосованием.

Вначале в Регламенте Народного Собрания было установлено, что кандидатуру на должность Председателя Народного Собрания вправе выдвигать Президент Республики Дагестан и депутатские объединения (фракции). При изменении Регламента в 2007 году это право оставлено лишь за фракциями. Наделение их правом выдвижения кандидатур на руководящие посты в парламенте является логическим продолжением выборов по партийным спискам. Но предоставление такого права Президенту республики плохо увязывалось с принципом разделения властей, существующим на уровне органов государственной власти республики как субъекта Российской Федерации. Получалось, таким образом, что лицо, стоящее во главе исполнительной власти республики, предлагало кандидатуру на пост руководителя Народного Собрания -органа парламентского контроля в отношении этой самой исполнительной власти. Конечно, окончательное решение принимают депутаты Народного Собрания, но Председатель вряд ли мог забыть, что обязан в своем избрании поддержке Президента РД. Естественно, и теперь Президенту республики не безразлично, кто будет избран Председателем парламента, но его участие в этом процессе становится вопросом не конституционно-правовых, а политических процедур.

В принципе Регламент Народного Собрания допускает выдвижение нескольких кандидатур на пост Председателя. Однако реальное решение этого вопроса зависит от ряда конкретных факторов. В частности, если Президент РД принадлежит или склонен к поддержке той партии, у которой самая большая фракция в Народном Собрании, конечно, они остановятся на одной и той же кандидатуре на пост Председателя ПС.

Ранее существовало право каждого депутата самостоятельно выдвинуть кандидата на пост Председателя Народного Собрания (а также заместителей Председателя). И это логично, если считать депутата Народного Собрания представителем народа. Тем не менее в условиях избрания депутатов Народного Собрания по спискам политических партий Регламент Народного Собрания отказал отдельному депутату в праве выдвигать своего кандидата на пост Председателя - теперь это делает только фракция. И если депутат или группа депутатов попытаются выдвинуть свою кандидатуру, Народное Собрание откажет в ее рассмотрении.

Таким образом, полагаем, что, несмотря на партийный порядок выборов депутатов и вхождение затем каждого депутата в соответствующую фракцию, он не должен лишаться права на выдвижение кандидатуры на руководящий пост в парламенте. Во-первых, в Российской Федерации не установлено императивного мандата как полной зависимости депутата от своей политической партии. Во-вторых, фракция может выдвинуть кандидата на тот или иной пост, руководствуясь политическими, в том числе и конъюнктурными соображениями, а отнюдь не по деловым качествам. В-третьих, не исключено, что депутат хотел бы видеть себя на соответствующем посту, однако не получает поддержки у фракции, но надеется на победу при общем голосовании.

Регламент предусматривает досрочное прекращение полномочий Председателя Народного Собрания; это может быть осуществлено Народным Собранием по просьбе самого Председателя Народного

Собрания в случае его болезни или в связи с другими обстоятельствами, делающими невозможным выполнение возложенных на него обязанностей.

Кроме того, ст. 8 Регламента гласит, что Председатель Народного Собрания может быть отозван Народным Собранием. Решение об отзыве Председателя Народного Собрания принимается тайным голосованием большинством голосов от числа избранных депутатов. Эта норма Регламента вызывает определенные вопросы. Во-первых, отзыв Председателя НС следует не по его желанию - для этого ему достаточно подать в отставку, а помимо желания. Т.е. надо считать подобный отзыв мерой конституционно-правовой ответственности Председателя. Во-вторых, очевидно следует определить, кто вправе инициировать отзыв Председателя - те, кто может предлагать кандидатуру на данный пост, т.е. депутатские фракции, или же это могут делать группы депутатов (какой численности), отдельные депутаты, допустима ли инициатива Президента республики и по каким основаниям. В-третьих, надо установить какую-то разумную периодичность возбуждения отзыва - например, вряд ли целесообразно это делать чаще, чем один раз в полгода (а может быть и один раз в течение 12 месяцев). В-четвертых, при решении такого ответственного вопроса, как отзыв Председателя Народного Собрания, следовало бы, как и при избрании, принимать решение большинством от общего числа депутатов парламента, а не от числа избранных депутатов.

Особенностью Дагестана является то, что здесь на основе ст. 66 Конституции РД формируется Президиум Народного Собрания - «для координации законопроектной и контрольной деятельности комитетов и подготовки пленарных заседаний Народного Собрания». В состав Президиума входят Председатель Народного Собрания, его заместители и председатели комитетов Народного Собрания. При дополнении Регламента 26 апреля 2007 г. определено, что в работе Президиума могут принимать участие с правом совещательного голоса руководители

депутатских объединений или по их поручению заместители руководителей депутатских объединений.

Ознакомление с практикой позволяет сделать вывод о том, что, как это и предусмотрено ст. 15 Регламента, на заседаниях Президиума рассматриваются организационные вопросы по подготовке и проведению сессий Народного Собрания. Вместе с тем Президиум дает поручения комитетам Народного Собрания, координирует их работу - но преимущественно в связи с подготовкой сессий и обеспечением деятельности Народного Собрания.

Хотя одна из задач Президиума непосредственно связана с обеспечением эффективности работы депутатов, к сожалению, какого-то ощутимого проявления этой задачи в практике Народного Собрания не чувствуется. В частности, не налажено систематической учебы депутатов, «самообразование» остается главным способом повышения их профессионального уровня, нередко приобретение депутатского опыта идет путем «проб и ошибок». Думается, также, что Президиуму Народного Собрания следовало бы чаще рассматривать обращения, сигналы депутатов - для того, чтобы на этой основе давать соответствующие поручения комитетам Народного Собрания, предлагать создание специальных депутатских комиссий, проведение проверок и т.д.

Участие в сессиях Народного Собрания - обязанность депутата. В соответствии с Регламентом (ст. 34) депутаты обязаны присутствовать на заседании сессии Народного Собрания. Заседания сессии Народного Собрания являются открытыми и ведутся гласно, но, в случае необходимости, решением большинства голосов от общего числа депутатов Народное Собрание вправе проводить закрытые заседания.

В условиях полиэтничности Дагестана важное значение имеет

обеспечение всем депутатам, независимо от национальности, равных

возможностей участия в работе сессий Народного Собрания. В целом для

республики государственными языками провозглашены русский язык и

языки народов Дагестана (ст. 11 Конституции РД); что же касается парламента, в ст. 42 Регламента определено, что «на сессии Народного Собрания работа ведется на русском языке». Вместе с тем там же записано: «В случае, если депутат не владеет русским языком, он имеет право пользоваться услугами переводчика, а также выступать на ином языке народов Дагестана. Такое выступление обеспечивается переводом на русский язык. Депутат о своем намерении выступить на ином языке народов Дагестана заблаговременно сообщает в Секретариат сессии». Изучение парламентской практики позволяет сделать вывод о том, что у депутатов обычно нет проблем с выступлениями и иными формами использования своих прав на сессии на русском языке - они для этого владеют русским языком достаточно свободно. Тем не менее, для Аппарата Народного Собрания тоже нет проблем найти человека, готового помочь депутату и перевести его мысли и предложения на русский язык, такие помощники найдутся и в окружении самого депутата.

У каждого депутата есть право активного участия в заседаниях сессий Народного Собрания - они могут быть докладчиками, содокладчиками, выступать в прениях, а также по порядку ведения заседания, мотивам голосования, по кандидатурам, делать заявления, вносить предложения и т.д.

Несомненным плюсом парламента РД является и то, что он уделяет

внимание вопросам парламентского контроля. В Регламенте Народного

Собрания есть глава, которую нельзя найти в регламентах многих других

представительных органов власти субъектов РФ - глава 23

«Осуществление Народным Собранием контрольных и иных полномочий».

Особо обратим внимание на ст. 129 Регламента: по инициативе органов

Народного Собрания, а также депутатов может назначаться депутатское

расследование. Решение о назначении депутатского расследования

принимается Народным Собранием. Основаниями для назначения

депутатского расследования являются: сообщения о нарушении

должностными лицами Республики Дагестан, депутатами, государственными органами и должностными лицами, назначаемыми или избираемыми Народным Собранием, Конституции Республики Дагестан и законов Республики Дагестан; сообщения об обстоятельствах, ставящих под угрозу территориальную целостность, экономические, политические и культурные интересы Республики Дагестан; сообщения об иных обстоятельствах, угрожающих интересам народов Республики Дагестан. Для повышения роли парламентского контроля в республике и обеспечения участия в нем депутатов следовало бы пойти по пути, который уже избран рядом субъектов Российской Федерации, - вслед за федеральным законодателем принять республиканский закон о парламентском расследовании Народного Собрания РД.

В Народном Собрании РД используются практически все традиционные формы деятельности, связанные с реализацией депутатами своего права на активное участие в заседаниях парламента. Это права на выступление, на вопросы, справки и т.д. Есть право депутатского запроса - оно регулярно используется депутатами, а наряду с ним - право парламентского запроса, реализуемое Народным Собранием в целом. В диссертации предлагается расширить круг лиц, приглашаемых на «правительственный час» в Народном Собрании Республики Дагестан - за счет руководителей находящихся в республике подразделений федеральных органов государственной власти, деятельность которых непосредственно связана с территорией Республики Дагестан, а также руководителей муниципальных образований и (или) глав местных администраций.

Поскольку действующее Народное Собрание четвертого созыва впервые избрано в 2007 году по спискам от политических партий, в парламенте теперь существуют лишь фракции как вид депутатских объединений. В диссертации отмечается, что по примеру Государственной Думы депутатские фракции в Народном Собрании придерживаются

строгой партийной дисциплины, выход из фракции автоматически влечет потерю депутатского мандата. Подобная новелла однозначно обеспечивает стабильность партийного состава фракций и по-своему позитивно влияет на согласованность работы как партийных фракций, так и всего состава Народного Собрания РД. Хотя, конечно, вопрос о мере самостоятельности депутатов при этом не снимается. Однако других особенностей, которые можно было бы рассматривать с позиций именно конституционного права, в существовании и деятельности депутатских фракций в Народном Собрании РД пока не наблюдается. А сама по себе фракционная работа, отношения внутри фракций и между фракциями - это предмет скорее политического исследования.

В диссертации уделено внимание тем коллегиальным формированиям внутри Народного Собрания, организация и деятельность которых интересны наличием как нормативно-правового материала, так и соответствующей практики — комитетам и комиссиям Народного Собрания. В Дагестане принят специальный Закон «О комитетах Народного Собрания Республики Дагестан». Все комитеты Народного Собрания при рассмотрении вопросов, относящихся к их ведению, пользуются равными правами и несут равные обязанности. Депутат Народного Собрания может быть членом не только комитетов, но и комиссий парламента. В случае необходимости Народное Собрание вправе создать следственные, ревизионные и иные комиссии по вопросам своего ведения.

В настоящее время в Народном Собрании сформированы 10 комитетов: 1) по законодательству, законности и государственному строительству; 2) по бюджету, финансам и налогам; 3) по межнациональным отношениям, делам общественных и религиозных объединений; 4) по здравоохранению и социальной политике; 5) по экономической политике; 6) по аграрной политике; 7) по образованию, науке и культуре; 8) по строительству и жилищно-коммунальному

хозяйству; 9) по местному самоуправлению; 10) по экологии и природным ресурсам. Депутаты - представители фракции «Единая Россия» возглавляют 5 комитетов, в остальных комитетах руководство отдано депутатам - представителям фракций «Аграрная партия России», «Патриоты России» и КПРФ. В основном комитеты состоят из 6-7 депутатов; на профессиональной постоянной основе в комитете работают, как правило, два депутата, хотя есть комитеты, где таких три депутата или же только один депутат. Образование и профессиональная подготовка депутатов, тем более председателей весьма условно связаны с профилем комитета. Поскольку в условиях Дагестана при распределении руководящих должностей национальный признак имеет важное значение (хотя это законодательно не закреплено), практически во всех комитетах председатель и его заместитель (заместители) - представители разных национальностей.

В диссертации также рассмотрены вопросы участия депутата в законодательном процессе в Народном Собрании. Круг субъектов права законодательной инициативы периодически корректировался в парламенте республики, однако при этом депутат неизменно оставался субъектом данного права. Правда, на пракгике депутаты редко им пользуются. К тому же как федеральный законодатель, так и законодатель Республики Дагестан идут но пути сужения возможностей для депутатов: например, законопроекты, касающиеся бюджета, материальных ресурсов, вносятся только главой республики, для депутатов или иных субъектов права законодательной инициативы практически исключается движение их законопроектов при отсутствии заключения высшего должностного лица субъекта РФ. В основном активность депутатов проявляется в ходе обсуждения законопроектов.

В § 3 «Деятельность депутата среди населения» отмечается, что в соответствии с Регламентом Народного Собрания, Законом РД «О статусе депутата...» он обязан поддерживать связь с избирателями. Анализ

материалов Народного Собрания показывает, что особое место в контактах депутатов с населением занимает работа с письмами, жалобами и устными обращениями граждан, личный прием в здании Народного Собрания и в соответствующих районах и городах.

С введением выборов депутатов Народного Собрания по спискам политических партий, появлением в республике множества общественных объединений, в том числе и созданных по национальному признаку, попытками их влияния на политическую жизнь, усилением религиозных объединений проблема взаимосвязей депутатов с различными институтами гражданского общества стала весьма актуальной.

Соответствующие вопросы рассмотрены диссертантом в § 4 «Взаимосвязи депутатов с политическими партиями и другими институтами гражданского общест ва».

По состоянию на начало 2009 г. в республике существовали прошедшие перерегистрацию 14 региональных отделений общероссийских политических партий, около 1100 общественных объединений и фондов, более 600 религиозных организаций.

К сожалению, в республике общество сильно коррумпировано, построено на клановости, не может преодолеть распри различных групп, рвущихся к власти и не гнушающихся в этих целях нарушениями закона. В этих условиях депутату Народного Собрания трудно оставаться просто честным человеком и политиком, поскольку различные организации и силы хотят его сделать своим сторонником, а то и ставленником. Без их поддержки ранее ему было бы трудно победить в территориальном избирательном округе, в нынешних условиях - попасть в тот или иной партийный избирательный список.

В нынешних условиях Дагестана постепенно приходит сознание того, что нет иных легальных способов, кроме как использование выборных представителей и представительных органов власти, соответственно, надо

способствовать развитию представительной демократии, повышению ее уровня.

В диссертации показано, как Народное Собрание РД с участием депутатов различные институты гражданского общества взаимодействуют друг с другом, проводят совместные мероприятия в плане консолидации общества, сохранения традиций, воспитания молодежи, противодействия религиозно-политическому экстремизму в республике.

В третьей главе «Гарантии деятельности и иммунитет депутата Народного Собрания» автор подробно рассматривает организационные, материальные и социальные гарантии (§ 1), а также парламентский иммунитет депутата Народного Собрания (§ 2).

В литературе по-разному классифицируются гарантии для депутатов. В основном подразделение производится по таким основаниям, как сферы деятельности депутата, уровень решаемых задач. Также выделяют основные и неосновные гарантии, общие и специальные и т.д.2 Анализ различных точек зрения показывает, что они в целом не противоречат друг другу. Деление депутатских гарантий зависит от того, под каким углом зрения и с позиций какой науки (права, психологии, экономики и т.д.) рассматривается эта проблема. В юридических подходах следует учитывать всю гамму правовых гарантий, отраженных в законодательстве.

Надо также иметь в виду то, что в закреплении гарантий для депутатов своих парламентов субъекты Российской Федерации очень сильно ориентировались на Федеральный закон от 8 мая 1994 г. № З-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной

2 Авакьян С.А. Федеральное Собрание - парламент России. М., 1999. С. 366-367; Воеводин Л.Д. Конституционные права и обязанности советских граждан. М., 1972. С. 175; Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2001. С. 110; Нудненко JI.A. Конституционно-правовой статус депутата законодательного органа государственной власти Российской Федерации. СПб., 2004. С. 315-323; Окулич И.П. Актуальные подходы к оценке системы социально-трудовых гарантий деятельности депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации // Проблемы права. Международный правовой журнал. Челябинск. 2004. № 3. С. 97-101.

Думы Федерального Собрания Российской Федерации». В этом Законе имеется глава II «Гарантии деятельности члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы». Многие законы субъектов РФ о статусе депутатов их парламентов принимались вскоре после появления данного акта, и они отразили такой же подход пониманию и перечню гарантий для депутатов. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в статье 13 «Гарантии депутатской деятельности и неприкосновенности депутата» определил: «Гарантии депутатской деятельности устанавливаются конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации». Дагестанское регулирование также в основных чертах повторяет перечень гарантий, закрепленный в Федеральном законе 1994 г., преломляя его к своим депутатам.

В обобщенном виде республиканский Закон «О статусе депутата...» в перечень гарантий включает: право законодательной инициативы депутата Народного Собрания; права депутата по участию в заседаниях Народного Собрания, а также в заседаниях соответствующих комитетов, комиссий; депутатский запрос; обращение депутата Народного Собрания с запросом к члену Правительства Республики Дагестан на заседании Народного Собрания; право депутата Народного Собрания на первоочередной прием должностными лицами; право депутата Народного Собрания на получение и распространение информации; обязанности должностных лиц по рассмотрению обращений депутата Народного Собрания; недопустимость вмешательства депутата в деятельность органов дознания, следователей и судов; гарантии депутатской деятельности и неприкосновенности депутата; компенсация за причиненное депутату Народного Собрания увечье или иное повреждение здоровья, повлекшее стойкую утрату трудоспособности; освобождение депутата Народного Собрания от призыва на военную службу; гарантии трудовых прав

депутата; освобождение депутата Народного Собрания от выполнения производственных или служебных обязанностей на время осуществления депутатской деятельности; обеспечение материально-финансовых условий для осуществления депутатом Народного Собрания его полномочий; права депутата в случае роспуска Народного Собрания; ежегодный оплачиваемый отпуск депутата Народного Собрания; медицинское, бытовое, санаторно-курортное и пенсионное обеспечение депутата Народного Собрания, работающего па постоянной профессиональной основе; предоставление депутату Народного Собрания служебного помещения; использование средств связи депутатом; право депутата Народного Собрания на бесплатный проезд; предоставление депутату Народного Собрания жилого помещения; помощники депутата Народного Собрания.

Для удобства рассмотрения в диссертации использована

распространенная в литературе классификация гарантий для депутатов на

организационные, материальные, социальные, а также парламентский

иммунитет и гарантии личной неприкосновенности. Сами гарантии

анализируются с учетом их практики применения в РД. В частности, в

диссертации обращено внимание на то, что депутаты Народного Собрания

стали чаще пользоваться правом депутатского обращения к руководителям

государственных и муниципальных органов, предприятий и организаций.

Однако далеко не всегда они получают ответы на свои обращения,

информацию, в которой нуждаются. При наличии права на посещение

различных объектов депутаты нередко туда не допускаются под предлогом

сохранения государственной или иной охраняемой законом тайны.

Справедливости ради надо констатировать, что порой есть основания

опасаться того, что информация, которую получит депутат - официально

по вопросам своей депутатской деятельности - может быть далее

использована депутатом для личных целей или же для передачи

конкурентам. Для исключения таких последствий следовало бы закрепить

в Законе РД «О статусе' депутата...», что информация, действительно необходимая в связи с депутатской деятельностью, запрашивается руководством Народного Собрания или, в крайнем случае, председателем соответствующего комитета Народного Собрания - по инициативе депутата.

У депутата есть право на выступление - по вопросам своей деятельности - в СМИ, однако оно нуждается в дополнительных гарантиях. У депутата должно быть право на подобное выступление в любых средствах массовой информации даже с частичным государственным участием в качестве учредителей и государственным финансированием. Ему надо также гарантировать указанное право и в отношении средств массовой информации муниципального уровня, и прежде всего в том муниципальном районе или городском округе, на территорию которого приходится региональная часть партийного списка, куда включен и соответственно избран данный депутат.

Своевременное, оперативное решение назревших проблем во многом зависит от качества средств связи. Поэтому в диссертации предлагается законодательно закрепить предоставление депутату электронных средств связи, а переписку, обращения и депутатские запросы через электронную почту узаконить и сделать такими же обязательными, как и обращения посредством бумажных носителей.

Анализ специалистов показывает, что по основным признакам социально-экономического развития Дагестан среди субъектов Российской Федерации занимает 87 место. Но материальная обеспеченность депутатов парламента здесь находится на высоком уровне. Депутатам, выполняющим свои функции на освобожденной основе, выплачивается достаточно солидное вознаграждение, более чем в десять раз превышающее средний размер оплаты труда в республике. А оклады депутатов, занимающих руководящие должности, приравниваются к окладам высших должностных

лиц республиканских органов власти. В связи с Этим можно, конечно, требовать достаточно эффективной работы депутатского корпуса.

Вместе с тем некоторые нормы законодательства республики относительно материально-финансовых гарантий для депутатов требуют усовершенствования. В частности, как и для депутатов Государственной Думы, для депутатов Народного Собрания Законом РД «О статусе депутата...» (ст. 24) предусмотрены гарантии на случай роспуска парламента - депутаты, работающие на постоянной профессиональной основе, получают единовременное денежное пособие за весь период, оставшийся до завершения срока своих полномочий, из расчета их ежемесячного денежного возна1раждсния. Однако следует напомнить, Федеральный закон от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ говорит о возможности досрочного роспуска парламента субъекта РФ по ряду оснований, в том числе при неподдержке кандидатуры на пост главы исполнительной власти субъекта РФ, при уклонении от исправления допущенных нарушений в республиканских законах и своих актах, а также в ситуации, когда потеряна работоспособность парламента - из-за отсутствия кворума он не может проводить заседания. И если в первом случае указанные выплаты еще как-то объяснимы, то во всех остальных они вряд ли оправданны.

В диссертации рассмотрены проблемы обеспечения неприкосновенности депутата Народного Собрания. Диссертант исходит из того, что применительно к депутату законодательного органа субъекта РФ есть основания пользоваться понятием «парламентский иммунитет». В свою очередь парламентский иммунитет надо видеть, во-первых, в освобождении депутата от судебного или внесудебного (административного) преследования за суждения и мнения, высказанные им при исполнении депутатских обязанностей - кроме случаев, когда депутатом высказаны публичные оскорбление, клевета, и за это уже наступает соответствующая ответственность. Во-вторых, парламентский иммунитет

выражается также в неприкосновенности личности депутата - депутатской неприкосновенности, она не позволяет насильственных мер в отношении депутата и как лица с особым статусом, и как общественно-политического деятеля, в отношении которого не допустимы ограничения свободы и произвол в связи с его публичной деятельностью.

В регулировании соответствующих вопросов на федеральном уровне можно наблюдать интересную эволюцию. Сначала в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» была закреплена возможность привлечения депутата к уголовной и административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, лишения его свободы только с согласия законодательного органа власти субъекта. Эти положения Закона были оспорены в Конституционном Суде РФ, признаны его постановлением от 12 апреля 2002 г. неконституционными и 4 июля 2003 г. исключены из Закона. Естественно, что законодатель Республики Дагестан учел динамику федерального регулирования по данному вопросу и привел в соответствие с нею свои нормы.

Вместе с тем в диссертации отмечается, что гарантии неприкосновенности не должны рассматриваться как исключающие привлечение депутата к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке. Однако в республике благодаря гарантиям депутат практически становится «недосягаемым» для правоохранительных органов - за годы становления парламентаризма в Дагестане не было случаев привлечения к ответственности, досрочного прекращения полномочий как меры конституционно-правовой ответственности, отзыва депутатов Народного Собрания, хотя основания для принятия подобных мер существовали.

В условиях республики нельзя не говорить о другом, отрицательном проявлении депутатского иммунитета - депутаты Народного Собрания

превращаются в специальную привилегированную «касту». Не только они, но и члены их семей пользуются государственным транспортом, лечатся в лучших санаториях страны, имеют доступ к различным кредитам и материальным благам.

Поэтому, на наш взгляд, следует отказаться от многих положений неприкосновенности и парламентского иммунитета. Это повысит доверие парода к депутатам, что очень важно в нынешних условиях Дагестана. Кстати, в республике принят любопытный акт - Закон РД от 25 декабря 2000 г. «О защите личной и общественной нравственности в Республике Дагестан». Однако ощутимого действия этого Закона пока не получилось.

В заключении обобщены основные результаты исследования, сделаны краткие выводы и предложения.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

1. Парламентский иммунитет депутата законодательного органа власти субъекта РФ (на примере Народного Собрания Республики Дагестан) // Конституционное н муниципальное право. 2009. № 6.

2. Новая система выборов депутатов Народного Собрания Республики Дагестан // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 17.

3. Некоторые проблемы повышения эффективности деятельности законодательного (представительного) органа субъектов Российской Федерации // Материалы международной конференции «Современная преступность: состояние, проблемы, перспективы противодействия». Нальчик: Нальчикский филиал Краснодарского университета МВД России, 2009.

4. Сущность и представительная природа мандата депутата Народного Собрания Республики Дагестан // 15 лет Конституции Российской Федерации: проблемы теории и практики. Материалы

Всероссийской научно-практической конференции, г. Махачкала, 27-28 ноября 2008 г. Часть 1. Махачкала: ИПЦ ДГУ, 2008.

5. Иммунитет депутата Народного Собрания РД // Права человека в контексте модернизации российского общества. Проблемы и перспективы развития. Материалы Всероссийской научно-практической конференции, г. Махачкала, 28-29 апреля 2008 г. Махачкала, 2008.

6. Организационные, материальные и социальные гарантии депутатов Народного Собрания Республики Дагестан // Актуальные проблемы борьбы с преступностью. Материалы научно-практической конференции. Том 2. Нальчик: ГП КБР «Республиканский Полиграфкомбинат им. Революции 1905 г.», Издательский центр «ЭЛЬФА», 2007.

Отпечатано в коггацентре « СТ ПРИНТ » Москва, Ленинские горы, МГУ, 1 Гуманитарный корпус, e-mail: globus9393338@yandex.ru тел.: 939-33-38 Тираж 100 экз. Подписано в печать 15.02.2010 г.

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Омарова, Зухра Нартбиевна, кандидата юридических наук

Введение.3

Глава 1. Депутат в системе конституционно-правовых отношений представительства, обусловленных статусом Народного Собрания Республики Дагестан

§ 1. Народное Собрание - законодательный (представительный) орган государственной власти Республики Дагестан.13

§ 2. Представительная природа и организационно-правовые предпосылки мандата депутата Народного Собрания.34

Глава 2. Организация работы депутата Народного Собрания

§ 1 .Осуществление депутатских функций на освобожденной и неосвобожденной основе.52

§ 2. Деятельность депутата в Народном Собрании.58

§ 3. Деятельность депутата среди населения.103

§ 4. Взаимосвязи депутатов с политическими партиями и другими институтами гражданского общества.107

Глава 3. Гарантии деятельности и иммунитет депутата Народного Собрания.119

§ 1. Организационные, материальные и социальные гарантии.126

§ 2. Парламентский иммунитет депутата Народного Собрания.143

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Депутат Народного Собрания Республики Дагестан: проблемы статуса и организации работы"

Актуальность темы исследования. В период распада Советского Союза как в России в целом, так и в субъектах Российской Федерации начался и до сих пор продолжается процесс формирования и развития институтов парламентаризма, законодательных органов власти, статуса их депутатов.

Имея много общего в становлении и функционировании представительных (законодательных) органов власти, практически все субъекты РФ, особенно республики, имеют свои особенности. Это относится и к Республике Дагестан (далее — также РД). Следует отметить, что в развитии институтов парламентаризма Республика Дагестан прошла довольно-таки нелегкий и противоречивый путь. В зависимости от того, как решался тот или иной вопрос формирования Народного Собрания РД, во многом зависело социальное самочувствие всего населения, безопасность как Дагестана, так и всего Юга Российской Федерации. Поэтому исследование становления институтов парламентаризма в Дагестане, статуса и организации работы депутата Народного Собрания является актуальной и перспективной научной проблемой.

Ее важность обусловлена еще и тем, что, с одной стороны, Республика Дагестан имеет большой социально-экономический и духовный потенциал для своего развития, а с другой — во всех сферах деятельности она является одним из самых депрессивных регионов страны, где широко распространены религиозно-политический экстремизм, коррупция во всех органах власти, высок процент протестного настроения населения. Более того, в последние годы в республике из-за экстремистской, террористической деятельности погибли большое количество работников правоохранительных органов, мирных граждан, да и самих экстремистов. Все они являются гражданами Дагестана и России.

Решение всех насущных проблем Дагестана невозможно без эффективно работающего законодательного (представительного) органа власти Республики Дагестан. Более того, от качества и адекватности реалиям времени принятых Народным Собранием РД законов зависит подлинное правовое развитие всей республики.

Степень научной разработанности проблемы.

Исследование проблем функционирования законодательных органов власти имеет давнюю историю. Широко известны классические работы Ш. JI. Монтескье, В.М. Гессена, Н.П. Дружинина, М.М. Ковалевского, С. Котляревского, Н.И. Лазаревского, Дж.Ст. Милля, П. Новгородцева, К. Тахтарева, JI.A. Тихомирова, А. Эсмена, Б.Н.Чичерина.

Вопросы правового статуса депутата в отечественной истории были объектом исследования и пристального внимания таких ученых, как: С.А. Авакьян, М.В. Баглай, Г.В. Барабашев, А.А. Безуглов, М.В. Варлен, С.В. Васильева, Н.В. Витрук, И.В. Гранкин, А.В. Зиновьев, JI.A. Нудненко, М.А. Краснов, В.Ф. Коток, Н.Т. Савенков, В.А. Сивов, А.В. Иванченко, 4

С.Д. Князев, Е.И. Козлова, Е.И. Колюшин, В.В. Комарова, В.А. Кряжков, О.Е. Кутафин, В.И. Лысенко, М.С. Матейкович, С.В. Нарутто, А.Е. Постников, И.В. Гранкин, В.А. Лебедев, Г.Д. Садовникова, Д.Л. Сурков, В.И. Фадеев, К.Ф. Шеремет и др.

Отдельные аспекты статуса и организации работы Народного Собрания Республики Дагестан, его депутатов освещались в трудах дагестанских ученых-правоведов, таких как З.А. Алиева, Ш.Б. Магомедов, Р. А. Ниматулаева, Д.Ш. Пирбудагова, Х.М. Шабанов и др., а также в политологической, социологической и публицистической литературе в связи с проблемами статуса органов государственной власти республики, модели парламента и его места в системе указанных органов, партийной составляющей общества в Дагестане, социального состава депутатов, организации выборов, коррупционных явлений и т.д. Соответствующие работы использованы в диссертации в качестве как научно-методологической базы, так и - в необходимых случаях - важного источника при оценке фактических отношений с участием депутатов и Народного Собрания РД.

Объектом исследования является депутат Народного Собрания— законодательного (представительного) органа государственной власти Республики Дагестан.

Для достижения поставленной цели определены следующие задачи:

• исследовать особенности формирования, структуру и порядок работы Народного Собрания — законодательного (представительного) органа государственной власти Республики Дагестан;

• провести анализ основных депутатских функций, выполняемых на освобожденной и неосвобожденной основе;

• изучить характер и формы деятельности депутата в Народном Собраниии;

• проанализировать особенности деятельности депутата среди населения;

Теоретико-методологические основы исследования составили общенаучные принципы историзма, объективности, конкретности, системности, всесторонности, классические и современные правовые, политологические, социологические, сравнительно-исторические, институциональные, структурно-функциональные концепции отечественных и зарубежных ученых по проблемам конституционно-правового развития законодательных (представительных) органов в целом, а также на уровне Российской Федерации и ее субъектов.

Научная новизна диссертации заключается в том, что:

• исследуются актуальные проблемы статуса и организации работы депутата Народного Собрания Республики Дагестан — с использованием новейших материалов и практики;

• исследуются взаимосвязи депутатов с различными институтами гражданского общества;

2. При формировании Народного Собрания определяющим следует считать принцип - субъектом права должен быть весь многонациональный народ республики, а не национальности, проживающие на территориях традиционного проживания своих предков. Однако при этом необходимо учитывать особенности этноконфессионального развития Дагестана и сохранять баланс коллективных интересов. Это связано с тем, что в республике все еще остра конкурентная борьба между этноклановыми 7 группами и, особенно, между финансово-промышленными группировками.

- такого депутата надо юридически обязать встречаться со своими избирателями, давать им информацию, прежде всего, о своей деятельности, а также о деятельности Народного Собрания, и что важно - своей фракции и партии в Народном Собрании;

- в Законе Республики Дагестан от 13 июля 1995 г. №1 (в ред. 2006 г.) «О статусе депутата Народного Собрания Республики Дагестан»1 (далее -также Закон РД «О статусе депутата.»), а также в Регламенте Народного Собрания надо закрепить, что депутат, избранный по партийному списку от района, города, но не проживающий на данной территории или перешедший в Народное Собрание для работы на постоянной профессиональной основе, обязан какое-то время проводить на своей территории, выполнять там свои обязанности.

5. В республиканском законодательстве нет каких-либо критериев оценки деятельности депутата Народного Собрания, выполняющего свои функции в парламенте на профессиональной постоянной основе. Поэтому не понятно, как быть избирателям, комитетам Народного Собрания, если депутат недобросовестно выполняет свои обязанности. Следует установить в Законе РД «О статусе депутата. » общее правило о том, что через определенное время Народное Собрание вправе возвратиться к вопросу о

1 См.: Законодательные акты, принятые на 1-3 сессиях НС РД. 1996. состоянии работы депутатов на профессиональной постоянной основе в парламенте республики и о персональном составе депутатов, перешедших на работу в парламент. Более того, при необходимости надо иметь возможность проводить ротацию депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе.

6. В связи с введением выборов по партийным спискам в республиканском законодательстве ограничены права отдельных депутатов в пользу партийных фракций. В частности, теперь только фракции выдвигают кандидатов на руководящие посты в Народном Собрании, у депутатов такое право изъято. Думается, несмотря на партийный порядок выборов депутатов и вхождение затем каждого депутата в соответствующую фракцию, он не должен лишаться права на выдвижение кандидатуры на руководящий пост в парламенте. Во-первых, в Российской Федерации не установлено императивного мандата как полной зависимости депутата от своей политической партии. Во-вторых, фракция может выдвинуть кандидата на тот или иной пост, руководствуясь политическими, в том числе и коньюнктурными соображениями, а отнюдь по деловым качествам. В-третьих, не исключено, что депутат хотел бы видеть себя на соответствующем посту, однако не получает поддержки у фракции, но надеется на победу при общем голосовании. К тому же выдвижение - это ведь не избрание, окончательное решение остается за парламентом.

Практическая значимость работы. Выводы, сделанные в диссертации, имеют практическое значение для разработки научно-обоснованной государственно-правовой политики в Республике Дагестан, в том числе в части развития ее законодательного органа власти. Результаты диссертационного исследования могут быть использованы при разработке новых нормативных актов в данной области, совершенствовании деятельности Народного Собрания РД и его депутатов. Кроме того, положения диссертации могут служить выработке мер по повышению эффективности деятельности в целом органов законодательной власти субъектов Российской Федерации, их депутатов. Они могут быть отражены в курсах конституционного права, муниципального права России, а также специальных курсах, посвященных проблемам парламентаризма и статуса депутатов представительных органов власти.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации нашли свое отражение в научных публикациях автора. Высказанные в диссертации идеи были изложены автором на всероссийских и региональных научно-практических конференциях и «круглых столах», а также в лекциях студентам на факультете истории и права Дагестанского государственного педагогического университета.

Автор: Омарова, Зухра Нартбиевна
Город: Москва
Год: 2010
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.02

Диссертация

Депутат Народного Собрания Республики Дагестан: проблемы статуса и организации работы тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

Депутат Народного Собрания Республики Дагестан: проблемы статуса и организации работытекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Депутат Народного Собрания Республики Дагестан: проблемы статуса и организации работы»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Омарова, Зухра Нартбиевна, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Депутат Народного Собрания Республики Дагестан: проблемы статуса и организации работы"

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Депутат Народного Собрания Республики Дагестан: проблемы статуса и организации работы»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Омарова, Зухра Нартбиевна, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Депутат Народного Собрания Республики Дагестан: проблемы статуса и организации работы"