АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Деятельность прокурора по обеспечению законности при проведении выборов в органы местного самоуправления»
На правах рукописи
Байдина Ольга Юрьевна
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ПРОКУРОРА ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ЗАКОННОСТИ ПРИ ПРОВЕДЕНИИ ВЫБОРОВ В ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Специальность 12.00.11 — Судебная деятельность, прокурорская деятельность, правозащитная и правоохранительная деятельность
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
12 ДЕК 2013
Москва-2013
005543788
Работа выполнена в федеральном государственном казенном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации»
Научный руководитель Бессарабов Владимир Григорьевич
доктор юридических наук, профессор
Официальные оппоненты: Шалумов Михаил Славович
доктор юридических наук, профессор, судья Верховного Суда Российской Федерации
Защита диссертации состоится 30 декабря 2013 г. в 10 ч. 00 мин. на заседании диссертационного совета Д 170.001.01 при Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации по адресу: 123022, г. Москва, ул. 2-я Звенигородская, д. 15, конференц-зал.
С диссертацией и авторефератом можно ознакомиться в библиотеке Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации по адресу: 123022, г. Москва, ул. 2-я Звенигородская, д. 15.
С электронной версией автореферата можно ознакомиться на официальном сайте Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации: http://www.agprf.org, а также на сайте Высшей аттестационной комиссии при Министерстве образования и науки Российской Федерации: http://vak.ed.gov.ru.
Автореферат разослан 29 ноября 2013 г.
Дарбинян Арсен Арамаисович
кандидат юридических наук,
доцент кафедры уголовно-правовых дисциплин AHO ВПО «Московский областной гуманитарный институт»
Ведущая организация
ФГБОУВПО
«Российский университет дружбы народов»
Ученый секретарь диссертационного совета
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы диссертационного исследования. Президент Российской Федерации В.В. Путин в своем ежегодном Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 12.12.2012 отметил, что развитие прямой демократии, непосредственного народовластия, в том числе право народной законодательной инициативы, нуждается в повышенном внимании1.
Местное самоуправление — это первичный уровень власти в государстве, наиболее приближенный к населению. Именно на местном уровне право граждан участвовать в управлении может быть осуществлено наиболее непосредственно. Высшим выражением воли населения муниципальных образований являются выборы в органы местного самоуправления.
Вместе с тем редкая избирательная кампания не сопровождается сегодня нарушениями избирательного законодательства, посягающими на общественные отношения в сфере реализации непосредственной демократии.
В существующих условиях вопросы обеспечения законности при подготовке и проведении выборов в органы местного самоуправления становятся одной из важнейших государственных задач. Только в строгом и неукоснительном соблюдении всеми субъектами избирательного процесса Конституции Российской Федерации и исполнении законов, регламентирующих проведение выборов в органы местного самоуправления, могут быть соблюдены принципы свободного демократического общества и правового государства.
'См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 12.12.2012 [Электронный ресурс]. URL: Ьйр://президент.рф/пе\уз/17118 (дата обращения: 21.03.2013).
К сожалению, избирательные комиссии — органы, специально создаваемые для подготовки и проведения выборов, сами нередко нарушают законодательство о выборах. Так, на допущенные нарушения при осуществлении регистрации кандидатов указано в докладе заместителя Председателя Центральной избирательной комиссии Российской Федерации С.В. Вавилова «О некоторых аспектах деятельности контрольно-ревизионных служб при подготовке и проведении выборов в единый день голосования 8 сентября 2013 года. Работа с жалобами и обращениями»2.
В связи с этим роль и значение прокуратуры Российской Федерации как единой централизованной системы с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, в системе органов, обеспечивающих соблюдение законности при проведении выборов в органы местного самоуправления, становится особо важной.
В своем интервью, опубликованном в журнале «Прокурор», Генеральный прокурор Российской Федерации Ю.Я. Чайка указывает, что «в последнее время органами прокуратуры проделана значительная работа по укреплению законности и правопорядка в стране. Мы наделены исключительными надзорными полномочиями, поэтому любая сфера
1 См.: Стенограмма пленарного заседания Всероссийского совещания с председателями избирательных комиссий субъектов Российской Федерации на тему «О задачах избирательных комиссий по подготовке и проведению выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного самоуправления в единый день голосования 8 сентября 2013 года» [Электронный ресурс]. URL: http://zoom.cikrf.ru/2oom/EdFields.asp?nqr=-l&ndoc=0&npg (дата обращения: 21.08.2013).
жизнедеятельности, если нарушается закон, становится объектом прокурорского вмешательства»3.
Защита избирательных прав граждан является одной из задач органов прокуратуры по укреплению законности в Российской Федерации, и эта позиция исходит из руководящих документов Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Так, в приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 07.02.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», решениях коллегий Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 05.03.2013 и 30.07.2013 прокурорам указано на необходимость акцентировать внимание на защите закрепленных в Конституции Российской Федерации избирательных прав граждан.
Актуальность надзорной деятельности прокуратуры за исполнением законов о выборах в органы местного самоуправления определяется особой значимостью обеспечения законных интересов и прав участников избирательного процесса. Роль прокурора в этот период заключается в том, чтобы посредством предоставленных ему полномочий обеспечить законность проводимых выборов, решительно пресекая все факты допускаемых нарушений.
Вместе с тем сложившаяся в настоящее время практика осуществления деятельности по обеспечению законности при проведении выборов в органы местного самоуправления, ее научное, информационное, организационное и методическое обеспечение не в полной мере удовлетворяют потребностям российского общества и государства в неукоснительном соблюдении
3 См.: Ю.Я.Чайка Сильное российское государство должно иметь сильную российскую прокуратуру / / Прокурор. 2012. №1. С.19.
законности в данной сфере правовых отношений, что и обусловливает актуальность темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы. Отдельные теоретические аспекты проблем прокурорского надзора за исполнением законодательства о выборах рассматривались в диссертационных исследованиях М.С. Матейковича, В.В. Коробова, монографиях В.Н. Волкова, О.В. Дамаскина и Р.Р. Сеченовой, но с точки зрения конституционного права. Комплексные научные исследования по вопросам надзорной деятельности прокуратуры за исполнением законодательства о выборах на постоянной основе осуществляются в Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Так, Д.В. Григорьевым в соавторстве с О.Ю. Разумовой были подготовлены методические рекомендации «Прокурорский надзор за исполнением законов о выборах» (2009 г.) Авторским коллективом с участием В .Г. Бессарабова, Д.В. Григорьева, Л.В. Борисовой, И.С. Викторова, А.Е. Скачковой, И.Н. Степанова подготовлено пособие «Прокурорский надзор за исполнением законов об избирательных правах граждан» (2010 г.). Вопросы организации надзора в избирательной сфере нашли свое отражение в соответствующем разделе пособия «Настольная книга прокурора» (2012 г.). Наряду с этим комплексный анализ осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства о выборах был проведен в диссертационном исследовании И.Н. Степанова (2008 г.).
Вместе с тем научных исследований, теоретического обоснования и изучения проблем практического осуществления деятельности прокуратуры по обеспечению законности при проведении выборов в органы местного самоуправления, его специфики не проводилось, что обусловило актуальность проведения настоящего исследования.
Объектом исследования является совокупность правовых отношений, возникающих в процессе осуществления прокурорами деятельности по обеспечению законности при проведении выборов в органы местного самоуправления.
Предметом исследования являются совокупность правовых норм, сущность, общие закономерности, характерные особенности, практика деятельности прокуроров по обеспечению законности при проведении выборов в органы местного самоуправления, труды ученых, относящихся к теме исследования.
Цель исследования состоит в том, чтобы на основе анализа теоретических разработок, положений действующего законодательства, правоприменительной практики, состояния законности в деятельности прокурора в сфере выборов в органы местного самоуправления, практики прокурорского надзора за исполнением государственными органами и органами местного самоуправления законодательства о выборах в органы местного самоуправления, реализации иных функций и направлений деятельности прокуратуры и прокурора сформулировать предложения, научно-теоретические и практические рекомендации по ее совершенствованию, в том числе определить формы ее реализации.
Из поставленной цели вытекают следующие задачи:
— проанализировать систему российского законодательства, регулирующего сферу правовых отношений, складывающихся при проведении выборов в органы местного самоуправления, проследить тенденции его развития, выявить пробелы, недостатки и сформулировать меры по его совершенствованию;
— установить характерные особенности и выявить проблемные вопросы правового регулирования и организации работы прокуроров по
осуществлению надзора за исполнением законов, регулирующих проведение выборов в органы местного самоуправления;
— изучить теоретические аспекты и роль прокурора в обеспечении законности при проведении выборов в органы местного самоуправления;
— сформулировать понятие «деятельность прокуроров по обеспечению законности при проведении выборов в органы местного самоуправления»;
— определить формы прокурорской деятельности по обеспечению законности при проведении выборов в органы местного самоуправления;
— выявить возможности взаимодействия органов прокуратуры и иных органов, осуществляющих организацию и проведение выборов в органы местного самоуправления, а также иные полномочия прокуратуры (прокуроров) в этой сфере;
—■ на основе обобщения практики прокурорского надзора, анализа типичных нарушений, их причин и условий разработать предложения по методике проведения прокурорского надзора за исполнением законов в рассматриваемой сфере правовых отношений;
— сформулировать предложения по совершенствованию нормативной правовой базы деятельности прокуратуры (прокурора) по обеспечению законности при проведении выборов в органы местного самоуправления;
— разработать предложения по подготовке, изменению и дополнению организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры Российской Федерации, регламентирующих порядок осуществления прокурорско-надзорных полномочий при проведении выборов в органы местного самоуправления.
Методология и методика исследования. Поставленные в исследовании проблемы потребовали применения совокупности подходов,
которые дали адекватное отражение содержания. Исследование основано на совокупности общенаучных и частнонаучных методов познания.
В качестве основного использовался общенаучный диалектический метод познания. Также применялись следующие научные методы: системный анализ, социологический, логический, классификация, формально-логический, социально-правовой, статистический, а также технико-юридический метод.
Теоретической основой исследования послужили труды ведущих ученых в области исследования избирательного законодательства: С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, М.В. Баглая, Д.Н. Бахраха, В.В. Бойцовой, В .В. Бутнева, А.Б. Венгерова, П.Ф. Елисейкина, И.М. Зайцева, А.Б. Зеленцова, Е.И. Козловой, Н.М. Колосовой, O.E. Кутафина, В.В. Лазарева, Е.Б. Лупарева,
B.О. Лучина, М.Д. Матиевского, B.C. Нерсесянца, В.Н. Протасова, H.A. Рассахатской, Ю.Н. Старилова, Н.В. Сухаревой, Ю.А. Тихомирова, Д.Т. Шон, Л.С. Явич.
Общетеоретическое значение для изучения заявленной темы имеют работы Ю.А. Веденеева, A.A. Вешнякова, A.B. Иванченко, В.В. Игнатенко, М.С. Матейковича, В.Д. Мостовщикова, В.И. Лысенко, В.Е. Подшивалова, Б.А. Страшуна, А.П. Сунцова, Л.Д. Табиханова, А.Е. Штурнева и других авторов, в которых рассматриваются различные аспекты избирательного права и процесса.
В области исследования проблем прокурорско-надзорной деятельности были изучены работы А.И. Алексеева, В.И. Баскова, В.Г. Бессарабова,
C.Г. Березовской, А.Ю. Винокурова, С.И. Герасимова, Д.В. Григорьева, Б.М. Дубровинского, Е.Р. Ергашева, A.A. Жидких, Е.Л. Забарчука, А.Г. Звягинцева, Р.Н. Зинурова, А.Х. Казариной, О.С. Капинус, Ф.М. Кобзарева, Б.В. Коробейникова, В.Д. Ломовского, Т.Л. Маркелова, Н.В. Мельникова, О.И. Мыцыковой, С.Н. Назарова, С.Г. Новикова,
Е.И. Орловской, В .П. Рябцева, А.Я. Сухарева, Р.Б. Хуторецкого, В.Б. Ястребова и других.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», законы субъектов Российской Федерации, приказы и указания Генерального прокурора Российской Федерации и другие нормативные правовые акты.
Эмпирическую базу исследования составили:
— результаты анкетирования 637 респондентов, среди которых 235 -прокурорских работников городских и районных прокуратур, прокуратур субъектов Российской Федерации, с целью выяснения их мнения о проблемах обеспечения законности прокурорами при проведении выборов в органы местного самоуправления с применением специально разработанного вопросника в 2011 - 2012 г.;
— материалы избирательных комиссий, протоколы о совершении административных правонарушений, постановления о привлечении к административной ответственности за совершение правонарушений в сфере законодательства о выборах за период 2004-2012 г.;
— результаты анализа решений судов общей юрисдикции по делам о нарушениях избирательных прав граждан (данные Верховного Суда Российской Федерации за период 2004-2012 г.);
— материалы коллегий и координационных совещаний Генеральной прокуратуры Российской Федерации (за период 2004-2012 г.);
— обобщения, справки и аналитические записки структурных подразделений Генеральной прокуратуры Российской Федерации, информации о состоянии законности в период кампаний по выборам в органы местного самоуправления (за период 2004-2012 г.);
— акты прокурорского реагирования, принятые по выявленным нарушениям избирательных прав граждан прокурорскими работниками прокуратур городов, районов прокуратур субъектов Российской Федерации (за период 2004-2012 г.);
— статистические данные о результатах прокурорского надзора в сфере соблюдения избирательных прав граждан (отчеты о работе прокурора за период 2004-2012 г.).
Кроме того, автором использовался личный опыт в период работы в органах прокуратуры Московской области.
Научная новизна исследования заключается в том, что это первая монографическая работа, посвященная комплексному анализу деятельности прокурора по обеспечению законности при проведении выборов в органы местного самоуправления через призму участия прокурора в рассмотрении избирательных споров как неотъемлемых спутников избирательного процесса.
На основе комплексного анализа теоретических положений, информационной базы, правоприменительной практики органов прокуратуры и судебных органов Российской Федерации проведено исследование современного состояния, теоретических, правовых и организационных основ деятельности прокурора по обеспечению законности при проведении выборов в органы местного самоуправления.
Сформулировано авторское определение деятельности прокурора по обеспечению законности при проведении выборов в органы местного самоуправления, предложены формы осуществления такой деятельности.
В работе раскрывается правоприменительная практика, дан анализ состояния законности в сфере исследуемых правовых отношений. На основе результатов изучения материалов прокурорских проверок, а также проведенного диссертантом анкетирования определены основания для классификации типичных нарушений законодательства при проведении выборов в органы местного самоуправления.
Сформулированы теоретические положения и даны практические рекомендации по наиболее эффективному проведению проверок по выявлению, устранению и предупреждению нарушений в исследуемой сфере, применению актов прокурорского реагирования на выявленные нарушения законодательства о выборах в органы местного самоуправления.
В работе подготовлен комплекс предложений по внесению изменений в законодательные акты и организационно-распорядительные документы Генеральной прокуратуры Российской Федерации, направленные на повышение эффективности деятельности прокурора по обеспечению законности при проведении выборов в органы местного самоуправления.
На защиту выносятся следующие выводы и положения:
1. Основываясь на сформулированном автором понятии «законность при проведении выборов в органы местного самоуправления», дано авторское определение деятельности прокурора по обеспечению законности при проведении выборов в органы местного самоуправления как самостоятельного правозащитного комплексного направления деятельности современной российской прокуратуры, осуществляемого в конкретных формах, целью которого является неукоснительное соблюдение всеми
субъектами избирательных правоотношений Конституции Российской Федерации, исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, регулирующих проведение выборов в органы местного самоуправления; соблюдение избирательных прав граждан Российской Федерации и иностранных граждан на каждой стадии избирательного процесса, а также предупреждение нарушений избирательных прав граждан.
2. Определенные и сформулированные автором цели, задачи, субъекты и объекты прокурорского надзора за исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, регулирующих проведение выборов в органы местного самоуправления.
3. Формы осуществления деятельности прокурора по обеспечению законности при проведении выборов в органы местного самоуправления:
1) надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации, исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, регулирующих проведение выборов в органы местного самоуправления;
2) надзор за соблюдением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, органами управления коммерческих и некоммерческих организаций и их должностными лицами избирательных прав граждан Российской Федерации и иностранных граждан;
3) обязательное участие прокурора в рассмотрении судами общей юрисдикции гражданских дел о нарушении избирательных прав граждан органами государственной власти, органами местного самоуправления, общественными объединениями, избирательными комиссиями, должностными лицами;
4) участие прокуроров в административном рассмотрении избирательных споров в ходе работы с обращениями и жалобами граждан в
период избирательных кампаний по выборам в органы местного самоуправления;
5) участие прокуроров в правотворчестве органов местного самоуправления;
6) взаимодействие с иными государственными органами и органами местного самоуправления, обеспечивающими законность при проведении выборов в органы местного самоуправления;
7) участие прокуроров в правовом просвещении и разъяснении действующего законодательства.
4. Разработанные соискателем научно обоснованные основания для классификации типичных нарушений законов при проведении выборов в органы местного самоуправления.
5. Комплекс научно обоснованных мер по повышению эффективности деятельности прокурора по обеспечению законности при проведении выборов в органы местного самоуправления, в том числе: необходимость осуществления систематического обучения помощников прокуроров городов и районов, за которыми закреплен надзор за соблюдением прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, по специальной программе; осуществление регулярного контроля за их деятельностью со стороны руководителей путем заслушивания на оперативных совещаниях; проведение своевременного обобщения и распространения передового опыта работы прокуратур и конкретных прокуроров по осуществлению этого направления деятельности и др.
На основе обобщения практики прокурорского надзора, анализа типичных нарушений, их причин и условий разработаны предложения по методике проведения прокурорского надзора за исполнением законов в рассматриваемой сфере правовых отношений.
6. Вывод о необходимости законодательного закрепления роли органов прокуратуры и прокуроров при проведении выборов в органы местного самоуправления путем внесения в Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» дополнительной статьи, предоставляющей Генеральному прокурору Российской Федерации и подчиненным ему прокурорам полномочия осуществлять надзор за исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, регулирующих проведение выборов в органы местного самоуправления.
7. Учитывая, что деятельность по обеспечению законности при проведении выборов в органы местного самоуправления регулируется в настоящее время различными правовыми актами Генеральной прокуратуры Российской Федерации и не имеет систематизированной правовой основы, автором обосновано предложение о необходимости принятия специального приказа Генерального прокурора Российской Федерации «Об организации деятельности прокуроров по обеспечению законности при проведении выборов в органы местного самоуправления», регулирующего деятельность прокурора в этой сфере правовых отношений, а также сформулированы предложения по совершенствованию нормативной правовой и организационно-методической базы, регулирующей осуществление данной деятельности.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что содержащиеся в нем положения, выводы и предложения обеспечивают новое понимание и раскрывают комплексный характер деятельности прокурора по обеспечению законности, включающей как надзор за исполнением законов, регулирующих проведение выборов в органы местного самоуправления, так и иные формы ее осуществления (участие прокуратуры в административном и
судебном разрешении избирательных споров, в правотворческой деятельности органов местного самоуправления, сопровождающей избирательный процесс). В ходе исследования установлены теоретические, правовые и организационные основы деятельности прокурора в данной сфере правоотношений, сформулированы цели и задачи, субъекты и объекты прокурорского надзора за исполнением законов о выборах в органы местного самоуправления, которые обогащают науку прокурорского надзора.
Практическая значимость заключается в том, что результаты исследования могут быть применены при совершенствовании законодательства, ведомственных нормативных актов, при подготовке соответствующих научно-методических рекомендаций и практических пособий для прокурорских работников, государственных служащих, судей, членов избирательных комиссий различных уровней, адвокатов, использованы при осуществлении их практической деятельности, а также в учебном процессе вузов по юридическим специальностям и при повышении квалификации работников органов и учреждений прокуратуры.
Апробация результатов диссертационного исследования. Теоретические положения, выводы и практические предложения нашли свое отражение в 8 научных статьях, три из которых опубликованы в рецензируемых журналах и изданиях, указанных в перечне Высшей аттестационной комиссии при Министерстве образования и науки Российской Федерации.
Положения и выводы диссертационного исследования использовались в муниципальном правотворческом процессе администрации и территориальной избирательной комиссии муниципального образования, входящего в состав Московской области, что отражено в актах о внедрении.
Основные положения и выводы диссертации использовались для выступления диссертанта на научно-практических конференциях: «Актуальные проблемы юридической науки и практики: взгляд молодых ученых» (Москва, 2011), «Обеспечение законности в Российской Федерации» (Москва, 2011), «Актуальные проблемы юридической науки и практики: взгляд молодых ученых» (Москва, 2012), «Сотрудничество государств— участников СНГ в борьбе с коррупцией: проблемы и перспективы» (Москва, 2012), «Актуальные проблемы юридической науки и практики: взгляд молодых ученых» (Москва, 2013).
Ряд положений и выводов были внедрены в учебный процесс Института прокуратуры Московского государственного юридического университета им. O.E. Кутафина (МГЮА), Российской международной академии туризма, что отражено в актах о внедрении.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих в себя 7 параграфов, заключения, библиографического списка и приложений.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Во введении обосновывается актуальность темы, определяются цели и задачи исследования, характеризуется состояние теоретической разработки проблемы, излагаются методологические основы, научная новизна и практическая значимость диссертационного исследования, формулируются основные положения, выносимые на защиту.
Первая глава «Теоретические и правовые основы деятельности прокурора по обеспечению законности при проведении выборов в органы местного самоуправления» состоит из трех параграфов.
В первом параграфе «Понятие законности деятельности прокуратуры и прокуроров при проведении выборов в органы местного самоуправления» автором проанализированы различные позиции отечественных ученых, концептуальные положения, касающиеся определения и содержания понятия «законность» на современном этапе развития государства, а также роли прокуратуры в системе органов, обеспечивающих законность при проведении выборов в органы местного самоуправления, как одной их форм реализации демократических принципов, заложенных в Конституции Российской Федерации.
Диссертант с учетом анализа различных точек зрения по рассматриваемому вопросу приходит к выводу, что законность при проведении выборов в органы местного самоуправления - это правовая категория, характеризующая деятельность органов прокуратуры в лице ее субъектов — прокуроров, направленная на обеспечение реализации и защиту демократических принципов Российской Федерации, выраженных в осуществлении гарантированного государством права человека и гражданина избирать и быть избранным в органы местного самоуправления, состоящая в осуществлении надзора за строгим и неукоснительным исполнением всеми субъектами избирательных правоотношений Конституции Российской Федерации и действующих законов, регулирующих проведение выборов в органы местного самоуправления на каждой стадии избирательного процесса.
Во втором параграфе «Правовые основы деятельности прокуратуры по обеспечению законности при проведении выборов в органы местного самоуправления» автором проанализированы федеральные и организационно-распорядительные нормативные акты, регламентирующие осуществление органами прокуратуры Российской Федерации прокурорского надзора за исполнением законов, регулирующих проведение выборов в органы местного
самоуправления. Исследованием установлено многоуровневое законодательное регулирование проведения выборов в органы местного самоуправления, отсутствие единого федерального закона, регламентирующего исследуемые правовые отношения.
В результате анализа правоприменительной деятельности органов прокуратуры диссертант приходит к выводу о необходимости усиления роли российской прокуратуры при осуществлении полномочий в сфере муниципальных выборных правоотношений, законодательном определении места прокуратуры при назначении и проведении выборов в органы местного самоуправления через добавление в Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» ст. 79.1 «Прокурорский надзор».
Исследование организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры Российской Федерации в данной сфере правовых отношений показало, что задачи, стоящие перед органами прокуратуры по осуществлению надзора за соблюдением избирательного законодательства, определяются указаниями Генерального прокурора Российской Федерации, а порядок работы органов прокуратуры в период различных избирательных кампаний регулируется организационно-распорядительными документами, издаваемыми применительно к конкретной избирательной кампании.
Учитывая, что деятельность по обеспечению законности при проведении выборов в органы местного самоуправления регулируется в настоящее время различными правовыми актами Генеральной прокуратуры Российской Федерации и не имеет систематизированной правовой основы, автором обосновано предложение о необходимости принятия специального приказа Генерального прокурора Российской Федерации, регулирующего
деятельность прокуроров в этой сфере правовых отношений. С этой целью автором разработан проект приказа Генерального прокурора Российской Федерации «Об организации деятельности прокуроров по обеспечению законности при проведении выборов в органы местного самоуправления».
В третьем параграфе «Понятие, содержание и основные формы деятельности прокурора по обеспечению законности при проведении выборов в органы местного самоуправления» автором исследуются различные позиции отечественных ученых, концептуальные положения, закрепленные на законодательном и доктринальном уровне, касающиеся таких понятий, как «функция прокуратуры», «направление деятельности прокуратуры», «деятельность прокуратуры», а также соотношение данных понятий применительно к прокурорско-надзорной деятельности в сфере исследуемых правовых отношений.
Диссертант приходит к выводу, что деятельность прокурора по обеспечению законности при проведении выборов в органы местного самоуправления — это самостоятельное правозащитное комплексное направление деятельности современной российской прокуратуры, целью которого является неукоснительное соблюдение всеми субъектами избирательных правоотношений Конституции Российской Федерации, исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, регулирующих проведение выборов в органы местного самоуправления, соблюдение избирательных прав граждан Российской Федерации и иностранных граждан на каждой стадии избирательного процесса, предупреждение нарушений избирательных прав граждан, осуществляемое в конкретных формах.
В свою очередь, формами, в которых осуществляется деятельность по обеспечению законности при проведении выборов в органы местного
самоуправления, являются:
1) надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации, исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, регулирующих проведение выборов в органы местного самоуправления;
2) надзор за соблюдением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, органами управления коммерческих и некоммерческих организаций и их должностными лицами избирательных прав граждан Российской Федерации и иностранных граждан;
3) обязательное участие прокурора в рассмотрении судами общей юрисдикции гражданских дел о нарушении избирательных прав граждан органами государственной власти, органами местного самоуправления, общественными объединениями, избирательными комиссиями, должностными лицами;
4) участие прокуроров в административном рассмотрении избирательных споров посредством работы с обращениями и жалобами граждан в период избирательных кампаний по выборам в органы местного самоуправления;
5) участие прокуроров в правотворчестве органов местного самоуправления;
6) взаимодействие с иными государственными органами и органами местного самоуправления, обеспечивающими законность при проведении муниципальных выборов;
7) участие прокуроров в правовом просвещении и разъяснении
действующего законодательства.
Отмечается, что органами местного самоуправления допускаются нарушения на каждой стадии избирательного процесса. Автором предложена классификация типичных нарушений избирательных прав граждан, исходя из этапов избирательного процесса, субъектов совершения нарушений, субъектов выявления и пресечения нарушений и пр.
Вторая глава «Организационные основы деятельности прокурора по обеспечению законности при проведении выборов в органы местного самоуправления» состоит из четырех параграфов и раскрывает сущностное содержание прокурорского надзора и других форм деятельности прокурора в исследуемой сфере правовых отношений.
В первом параграфе «Прокурорский надзор за исполнением законов о выборах и соблюдением прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» при характеристике прокурорского надзора автором определены следующие основные элементы (составляющие): 1) цели и задачи прокурорского надзора; 2) субъекты прокурорского надзора; 3) объекты прокурорского надзора; 4) порядок осуществления прокурорского надзора на различных стадиях избирательного процесса (основания проверок, вопросы, подлежащие выяснению при осуществлении надзора); 5) меры реагирования на выявленные нарушения законов о выборах в органы местного самоуправления.
С учетом последних изменений законодательства, регламентирующего деятельность прокуратуры, диссертантом выделены и даны характеристики общих и специальных целей и задач в данной сфере правовых отношений, определены субъекты, объекты прокурорского надзора за исполнением законов о проведении выборов в органы местного самоуправления, указаны их основные характеристики.
Обращается внимание, что избирательные комиссии муниципальных образований, территориальные и участковые избирательные комиссии, организующие и проводящие выборы в органы местного самоуправления, не входят в перечень объектов прокурорского надзора, установленный Федеральным законом от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации».
Поскольку отсутствие прямого надзора за исполнением законов о выборах данными органами затрудняет работу органов прокуратуры по выявлению нарушений, установлению обстоятельств, способствующих нарушениям избирательных прав участников процесса, предлагается законодательно расширить полномочия прокурора, включив избирательные комиссии муниципальных образований, территориальные и участковые избирательные комиссии в состав поднадзорных объектов.
Проведенное в данном параграфе изучение методического обеспечения прокурорского надзора за исполнением законов о проведении выборов в органы местного самоуправления позволило автору акцентировать внимание на изготовлении методики проведения надзорных проверок отдельно по исполнению конкретного закона или группы однородных законов (в частности, регламентирующих выборы в органы местного самоуправления), а также в целях эффективности использования методики в практической работе ориентировать ее на конкретного адресата, обладающего полномочиями по выявлению нарушений законов и принятию мер прокурорского реагирования в данной сфере правовых отношений, т.е. на прокуроров районных, городских и приравненных к ним специализированных прокуратур.
Во втором параграфе «Участие прокуроров в административном и судебном рассмотрении избирательных споров» проанализированы аспекты деятельности прокурора по рассмотрению обращений граждан о нарушении
избирательных прав, поступающих в ходе избирательных кампаний, правовые основы данного направления деятельности, выявлены особенности, как то: важность задач, поставленных перед субъектом разрешения избирательных споров, особое нормативное регулирование, требования к форме и реквизитам заявлений и жалоб, субъектный состав процедуры, особая форма регистрации поступивших обращений, особые сроки рассмотрения обращений, создание специального органа для разрешения обращений — рабочей группы, вариативность принятия решений, на основании чего сделан вывод, что прокуратура наряду с избирательными комиссиями также является органом, участвующим в административном разрешении избирательных споров.
Анализ правовой регламентации данной формы деятельности позволил констатировать, что, несмотря на наличие специально оговоренных Федеральным законом от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» сокращенных сроков рассмотрения заявлений и жалоб о нарушении избирательных прав граждан при проведении выборов в органы местного самоуправления, в Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации, утвержденной приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 30.01.2013 № 45, должного внимания данному аспекту не уделено. В связи с этим автором предложено восполнить данный пробел и дополнить п. 5.1 Инструкции строкой следующего содержания: «заявления и жалобы граждан о нарушениях избирательных прав, поступившие до дня голосования в период избирательной кампании, кампании референдума, должны быть рассмотрены в пятидневный срок, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а в день голосования или в день, следующий за днем голосования — немедленно. Если
факты, содержащиеся в жалобах, требуют дополнительной проверки, решения по ним принимаются не позднее чем в десятидневный срок».
В параграфе сделан вывод о том, что судебное разрешение избирательных конфликтов является наиболее эффективным средством защиты нарушенных избирательных прав. Прокурор законодательно включен в перечень лиц, обладающих правом на обращение в суд не только с заявлением в интересах лиц, чьи избирательные права нарушены, с заявлением о назначении даты выборов в органы местного самоуправления при бездействии органов и должностных лиц, но и с заявлением об отмене регистрации кандидатов, списков кандидатов. Однако в отличие от других субъектов этого права прокурор может его реализовать только при наличии определенных обстоятельств, являющихся основанием для отмены регистрации, прямо предусмотренных Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
Участие прокурора в судебном разрешении избирательных споров проявляется в следующих формах:
1) обращение в суд с заявлением в интересах граждан Российской Федерации, чьи избирательные права нарушаются решениями или действиями (бездействием) органа государственной власти, органа местного самоуправления, общественных объединений, избирательной комиссии, комиссии референдума, должностного лица;
2) обращение в суд с заявлением об отмене регистрации кандидата по установленным п. 12 ст.76 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» основаниям;
3) вступление в гражданский процесс для дачи заключения по делам о защите избирательных прав граждан Российской Федерации;
4) подача апелляционных представлений на невступившие в законную силу решения суда и надзорных представлений на вступившие в законную силу судебные постановления, за исключением судебных постановлений Президиума Верховного Суда Российской Федерации, если в рассмотрении указанных дел участвовал прокурор.
В третьем параграфе «Участие прокуроров в правотворчестве органов местного самоуправления» проведено детальное исследование нормативного регулирования каждой стадии муниципального избирательного процесса, названы виды нормативных документов, издаваемых органами местного самоуправления, начиная со стадии назначения выборов и заканчивая подведением итогов голосования и заслушиванием финансового отчета об использовании бюджетных денежных средств.
Указывается, что комплексность исследуемой деятельности придает полномочиям прокурора универсальный характер и позволяет применять в рассматриваемой сфере широкий спектр мер, результативность которых связана с качественной оценкой достижения лежащих в их основе целей.
Сделан вывод, что цели законности, справедливости и неотвратимой ответственности перед государством должностных лиц органов местного самоуправления при издании ими нормативных правовых актов, признанных судом незаконными, не всегда достигаются.
В соответствии с ст. 73 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в случае, если судом установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции Российской Федерации, федеральным
конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, а представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования. Выступая в качестве гаранта исполнения Конституции Российской Федерации и соблюдения федеральных законов органами местного самоуправления, прокуроры широко используют данную норму.
Однако на практике имеют место случаи, когда лишенные по решению суда своего статуса депутаты избираются вновь в ходе досрочных выборов в тот же представительный орган.
В целях недопущения подобных фактов предложено внести соответствующие изменения в ст.4 Федерального закона от 12.06.2002 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», дополнив пунктом о запрете участия в досрочных выборах граждан, утративших статус депутата представительного органа местного самоуправления, распущенного на основании закона соответствующего субъекта Российской Федерации по
основаниям, предусмотренным ст.74 Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
В четвертом параграфе «Деятельность прокуратуры по предупреждению нарушений избирательных прав граждан» автором проанализированы высказывания различных ученых о предупреждении нарушений средствами прокурорского надзора как одной из составляющих укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина.
Сделан вывод, что предупреждение нарушений законов является одной из задач деятельности прокурора по обеспечению законности при проведении избирательных кампаний всех уровней, в том числе и выборов в органы местного самоуправления.
Диссертант констатирует, что для решения поставленной задачи необходимо использовать не только средства прокурорского надзора, но и иные функции и направления деятельности российской прокуратуры, в том числе внешнефункциональную деятельность прокуратуры по взаимодействию с органами местного самоуправления во всех ее направлениях, правовое просвещение и разъяснение законодательства, поскольку данные формы деятельности являются мощным инструментом формирования принципиально нового подхода к взаимодействию органов прокуратуры и населения, обеспечения прав и свобод граждан в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Автор утверждает, что в практической работе органов прокуратуры и органов местного самоуправления находят распространение самые различные формы взаимодействия и дает их характеристику.
Анализ практики осуществления данного вида деятельности прокуратуры позволил сделать вывод, что вопросам, связанным с разъяснением избирательного законодательства, изменениям, внесенным в
законы о выборах различных уровней, обзору нарушений, выявленных в ходе конкретных избирательных кампаний по выборам в органы местного самоуправления, достаточного внимания со стороны прокурорских работников городских и районных прокуратур, к сожалению, не уделяется, поэтому предложено активизировать работу прокуроров в данной сфере, обращая внимание на новые формы ее осуществления, предложенные в ряде прокуратур субъектов Российской Федерации.
В заключении излагаются результаты проведенной работы, формулируются основные выводы, подводятся итоги исследования и обозначаются перспективы дальнейшей научной разработки данной темы.
В приложения включены разработанные на основе результатов исследования: проекты федеральных законов о внесении изменений в федеральные законы «О прокуратуре Российской Федерации», «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», проекты приказов Генерального прокурора Российской Федерации «Об организации деятельности прокуроров по обеспечению законности при проведении выборов в органы местного самоуправления», «О внесении изменений в Инструкцию о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации», а также материалы проведенного опроса, характеризующего методику научного исследования.
Основные положения диссертации отражены в следующих работах автора:
Работы, опубликованные в ведущих рецензируемых журналах, указанных в перечне Высшей аттестационной комиссии Министерства образования и науки Российской Федерации:
1. Байдина, О. Ю. Деятельность прокурора по обеспечению законности при проведении выборов в органы местного самоуправления [Текст] / О. Ю. Байдина // Вопросы экономики и права. - 2013. - № 5. - С. 21-25. - 0,4 п.л.
2. Байдина, О. Ю. Виды избирательных споров [Текст] / О. Ю. Байдина, В. Г. Бессарабов // Вопросы экономики и права. - 2013. - № 4. - С. 12-16. - 0,4 пл.
3. Байдина, О. Ю. Правовое регулирование участия иностранных граждан в муниципальных выборах [Текст] / О. Ю. Байдина // Гуманитарные и социальные науки. - 2013. - № 4. - С. 169-180. - 0,4 п.л.
Публикации в иных изданиях:
1. Байдина, О. Ю. Избирательные споры, виды и порядок их разрешения [Текст] / О. Ю. Байдина // Актуальные вопросы российского права: сборник научных статей. Вып. 2 2/ отв. ред. А.Ю. Винокуров. - М.: Изд-во Моск. гуманит. ун-та. 2011. - С. 53-58. - 0,6 п.л.
2. Байдина, О. Ю. Субъекты административного рассмотрения избирательных споров [Текст] / О. Ю. Байдина // Актуальные вопросы российского права: сборник научных статей. Вып. 23 / отв. ред. А.Ю. Винокуров.-М.: Изд-во Моск. гуманит. ун-та. 2011.-С. 76-81. - 0,6 п.л.
3. Байдина, О. Ю. К вопросу о пропорциональной избирательной системе [Текст] / О. Ю. Байдина // Обеспечение законности в Российской Федерации: сборник материалов научной конференции, проведенной на юридическом факультете МосГУ 24.11.2011 года / отв. ред. А.Ю. Винокуров. - М.: Изд-во Моск. гуманит. ун-та. 2011.- С. 72-76.- 0,6 п.л.
4. Байдина, О. Ю. Роль органов прокуратуры в предупреждении и рассмотрении избирательных споров в период проведения выборов в органы местного самоуправления [Текст] / О. Ю. Байдина // Актуальные проблемы
юридической науки и практики: взгляд молодых ученых: сборник статей (по материалам науч.-практич. конф. молодых ученых Академии Ген. прокуратуры Рос. Федерации, проведенной 28.06.2011). В 2-х частях / под ред. О.С. Капинус; Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. - М, 2011. - 4.1. -С. 8-12. - 0,6 п.л.
5. Байдина, О. Ю. Некоторые аспекты формирования представительного органа местного самоуправления: теория и практика [Текст] / О. Ю. Байдина // Актуальные проблемы юридической науки и практики: взгляд молодых ученых: сборник статей (по материалам науч.- практич. конф. молодых ученых Академии Ген. прокуратуры Рос. Федерации, проведенной 29.06.2012). В 2-х частях / под ред. A.B. Бриллиантова; Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. -М, 2012.-Ч. 1.-С. 11-18.-0,6 п.л.
Подписано в печать 29.11.2013 г.
Усл. печ.л. 1,3 Уч. - изд.л. 1,3
Тираж 150 экз. Наряд № 26
УОП РИЛ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации 117638, Москва, ул. Азовская, д. 2, к. 1
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Деятельность прокурора по обеспечению законности при проведении выборов в органы местного самоуправления»
ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ КАЗЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ «АКАДЕМИЯ ГЕНЕРАЛЬНОЙ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»
На правах рукописи
04201 чъъиь
Байдина Ольга Юрьевна
Деятельность прокурора по обеспечению законности при проведении выборов в органы местного самоуправления
Специальность 12.00.11 «Судебная деятельность, прокурорская деятельность, правозащитная и правоохранительная деятельность»
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор В.Г. Бессарабов
Москва-2013
ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение...............................................................................3-16
Глава 1. Теоретические и правовые основы деятельности прокуратуры по обеспечению законности при проведении выборов в
органы местного самоуправления................................................17
§1. Понятие законности деятельности прокуратуры и прокуроров при проведении выборов в органы местного
самоуправления .....................................................................17-43
§2. Правовые основы деятельности прокуратуры по обеспечению законности при проведении выборов в органы местного
самоуправления.....................................................................44-65
§3. Понятие, содержание и основные формы деятельности прокурора по обеспечению законности при проведении выборов в органы
местного самоуправления..........................................................65-83
Глава 2. Организационные основы деятельности прокурора по обеспечению законности при проведении выборов в органы местного
самоуправления........................................................................84
§ 1. Прокурорский надзор за исполнением законов о выборах и соблюдением прав граждан избирать и быть избранными в
органы местного самоуправления..............................................84-108
§2. Участие прокуроров в административном и судебном
рассмотрении избирательных споров......................................108-138
§3. Участие прокуроров в правотворчестве
органов местного самоуправления...........................................138-154
§4. Деятельность прокуратуры по предупреждению нарушений
избирательных прав граждан...................................................154-166
Заключение........................................................................167-168
Библиографический список..................................................169-186
Приложения.......................................................................187-214
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы диссертационного исследования. Президент Российской Федерации В.В. Путин в своем ежегодном Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 12.12.2012 отметил, что развитие прямой демократии, непосредственного народовластия, в том числе право народной законодательной инициативы, нуждается в повышенном внимании1.
Местное самоуправление — это первичный уровень власти в государстве, наиболее приближенный к населению. Именно на местном уровне право граждан участвовать в управлении может быть осуществлено наиболее непосредственно. Высшим выражением воли населения муниципальных образований являются выборы в органы местного самоуправления.
Вместе с тем редкая избирательная кампания не сопровождается сегодня нарушениями избирательного законодательства, посягающими на общественные отношения в сфере реализации непосредственной демократии.
В существующих условиях вопросы обеспечения законности при подготовке и проведении выборов в органы местного самоуправления становятся одной из важнейших государственных задач. Только в строгом и неукоснительном соблюдении всеми субъектами избирательного процесса Конституции Российской Федерации и исполнении законов, регламентирующих проведение выборов в органы местного самоуправления, могут быть соблюдены принципы свободного демократического общества и правового государства.
К сожалению, избирательные комиссии — органы, специально создаваемые для подготовки и проведения выборов, сами нередко нарушают законодательство о выборах. Так, на допущенные нарушения при осуществлении регистрации кандидатов указано в докладе заместителя
*См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 12.12.2012 [Электронный ресурс]. URL: Ьйр://президент.рф/пе\Уз/17118 (дата обращения: 21.03.2013).
Председателя Центральной избирательной комиссии Российской Федерации C.B. Вавилова «О некоторых аспектах деятельности контрольно-ревизионных служб при подготовке и проведении выборов в единый день
/у
голосования 8 сентября 2013 года. Работа с жалобами и обращениями» .
В связи с этим роль и значение прокуратуры Российской Федерации как единой централизованной системы с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, в системе органов, обеспечивающих соблюдение законности при проведении выборов в органы местного самоуправления, становится особо важной.
В своем интервью, опубликованном в журнале «Прокурор», Генеральный прокурор Российской Федерации Ю.Я. Чайка указывает, что «в последнее время органами прокуратуры проделана значительная работа по укреплению законности и правопорядка в стране. Мы наделены исключительными надзорными полномочиями, поэтому любая сфера жизнедеятельности, если нарушается закон, становится объектом прокурорского вмешательства»3.
Защита избирательных прав граждан является одной из задач органов прокуратуры по укреплению законности в Российской Федерации, и эта позиция исходит из руководящих документов Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Так, в приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 07.02.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»,
2 См.: Стенограмма пленарного заседания Всероссийского совещания с председателями избирательных комиссий субъектов Российской Федерации на тему «О задачах избирательных комиссий по подготовке и проведению выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного самоуправления в единый день голосования 8 сентября 2013 года» [Электронный ресурс]. URL: http://zoom.cikrf.ru/zoom/EdFields.asp?nqr=-l&ndoc=0&npg (дата обращения: 21.08.2013).
3 См.: Ю-Я.Чайка Сильное российское государство должно иметь сильную российскую прокуратуру / / Прокурор. 2012. №1. С.19.
решениях коллегий Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 05.03.2013 и 30.07.2013 прокурорам указано на необходимость акцентировать внимание на защите закрепленных в Конституции Российской Федерации избирательных прав граждан.
Актуальность надзорной деятельности прокуратуры за исполнением законов о выборах в органы местного самоуправления определяется особой значимостью обеспечения законных интересов и прав участников избирательного процесса. Роль прокурора в этот период заключается в том, чтобы посредством предоставленных ему полномочий обеспечить законность проводимых выборов, решительно пресекая все факты допускаемых нарушений.
Вместе с тем сложившаяся в настоящее время практика осуществления деятельности по обеспечению законности при проведении выборов в органы местного самоуправления, ее научное, информационное, организационное и методическое обеспечение не в полной мере удовлетворяют потребностям российского общества и государства в неукоснительном соблюдении законности в данной сфере правовых отношений, что и обусловливает актуальность темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы. Отдельные теоретические аспекты проблем прокурорского надзора за исполнением законодательства о выборах рассматривались в диссертационных исследованиях
М.С. Матейковича, В.В. Коробова, монографиях В.Н. Волкова, О.В. Дамаскина и Р.Р. Сеченовой, но с точки зрения конституционного права. Комплексные научные исследования по вопросам надзорной деятельности прокуратуры за исполнением законодательства о выборах на постоянной основе осуществляются в Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Так, Д.В. Григорьевым в соавторстве с О.Ю. Разумовой были подготовлены методические рекомендации «Прокурорский надзор за исполнением законов о выборах» (2009 г.)
Авторским коллективом с участием В.Г. Бессарабова, Д.В. Григорьева, JI.B. Борисовой, И.С. Викторова, А.Е. Скачковой, И.Н. Степанова подготовлено пособие «Прокурорский надзор за исполнением законов об избирательных правах граждан» (2010 г.)- Вопросы организации надзора в избирательной сфере нашли свое отражение в соответствующем разделе пособия «Настольная книга прокурора» (2012 г.). Наряду с этим комплексный анализ осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства о выборах был проведен в диссертационном исследовании И.Н. Степанова (2008 г.).
Вместе с тем научных исследований, теоретического обоснования и изучения проблем практического осуществления деятельности прокуратуры по обеспечению законности при проведении выборов в органы местного самоуправления, его специфики не проводилось, что обусловило актуальность проведения настоящего исследования.
Объектом исследования является совокупность правовых отношений, возникающих в процессе осуществления прокурорами деятельности по обеспечению законности при проведении выборов в органы местного самоуправления.
Предметом исследования являются совокупность правовых норм, сущность, общие закономерности, характерные особенности, практика деятельности прокуроров по обеспечению законности при проведении выборов в органы местного самоуправления, труды ученых, относящихся к теме исследования.
Цель исследования состоит в том, чтобы на основе анализа теоретических разработок, положений действующего законодательства, правоприменительной практики, состояния законности в деятельности прокурора в сфере выборов в органы местного самоуправления, практики прокурорского надзора за исполнением государственными органами и органами местного самоуправления законодательства о выборах в органы местного самоуправления, реализации иных функций и направлений
деятельности прокуратуры и прокурора сформулировать предложения, научно-теоретические и практические рекомендации по ее совершенствованию, в том числе определить формы ее реализации.
Из поставленной цели вытекают следующие задачи:
— проанализировать систему российского законодательства, регулирующего сферу правовых отношений, складывающихся при проведении выборов в органы местного самоуправления, проследить тенденции его развития, выявить пробелы, недостатки и сформулировать меры по его совершенствованию;
— установить характерные особенности и выявить проблемные вопросы правового регулирования и организации работы прокуроров по осуществлению надзора за исполнением законов, регулирующих проведение выборов в органы местного самоуправления;
— изучить теоретические аспекты и роль прокурора в обеспечении законности при проведении выборов в органы местного самоуправления;
— сформулировать понятие «деятельность прокуроров по обеспечению законности при проведении выборов в органы местного самоуправления»;
— определить формы прокурорской деятельности по обеспечению законности при проведении выборов в органы местного самоуправления;
— выявить возможности взаимодействия органов прокуратуры и иных органов, осуществляющих организацию и проведение выборов в органы местного самоуправления, а также иные полномочия прокуратуры (прокуроров) в этой сфере;
— на основе обобщения практики прокурорского надзора, анализа типичных нарушений, их причин и условий разработать предложения по методике проведения прокурорского надзора за исполнением законов в рассматриваемой сфере правовых отношений;
— сформулировать предложения по совершенствованию нормативной правовой базы деятельности прокуратуры (прокурора) по обеспечению законности при проведении выборов в органы местного самоуправления;
— разработать предложения по подготовке, изменению и дополнению организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры Российской Федерации, регламентирующих порядок осуществления прокурорско-надзорных полномочий при проведении выборов в органы местного самоуправления.
Методология и методика исследования. Поставленные в исследовании проблемы потребовали применения совокупности подходов, которые дали адекватное отражение содержания. Исследование основано на совокупности общенаучных и частнонаучных методов познания.
В качестве основного использовался общенаучный диалектический метод познания. Также применялись следующие научные методы: системный анализ, социологический, логический, классификация, формальнологический, социально-правовой, статистический, а также технико-юридический метод.
Теоретической основой исследования послужили труды ведущих ученых в области исследования избирательного законодательства: С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, М.В. Баглая, Д.Н. Бахраха, В.В. Бойцовой, В.В. Бутнева, А.Б. Венгерова, П.Ф. Елисейкина, И.М. Зайцева,
A.Б. Зеленцова, Е.И. Козловой, Н.М. Колосовой, O.E. Кутафина,
B.В. Лазарева, Е.Б. Лупарева, В.О. Лучина, М.Д. Матиевского, B.C. Нерсесянца, В.Н. Протасова, H.A. Рассахатской, Ю.Н. Старилова, Н.В. Сухаревой, Ю.А. Тихомирова, Д.Т. Шон, Л.С. Явич.
Общетеоретическое значение для изучения заявленной темы имеют работы Ю.А. Веденеева, A.A. Вешнякова, A.B. Иванченко, В.В. Игнатенко, М.С. Матейковича, В.Д. Мостовщикова, В.И. Лысенко, В.Е. Подшивалова, Б.А. Страшуна, А.П. Сунцова, Л.Д. Табиханова, А.Е. Штурнева и других
авторов, в которых рассматриваются различные аспекты избирательного права и процесса.
В области исследования проблем прокурорско-надзорной деятельности были изучены работы А.И. Алексеева, В.И. Баскова,
B.Г. Бессарабова, С.Г. Березовской, А.Ю. Винокурова, С.И. Герасимова, Д.В. Григорьева, Б.М. Дубровинского, Е.Р. Ергашева, A.A. Жидких, E.JI. Забарчука, А.Г. Звягинцева, Р.Н. Зинурова, А.Х. Казариной, О.С. Капинус, Ф.М. Кобзарева, Б.В. Коробейникова, В.Д. Ломовского, T.JI. Маркелова, Н.В. Мельникова, О.И. Мыцыковой, С.Н. Назарова,
C.Г. Новикова, Е.И. Орловской, В.П. Рябцева, А.Я. Сухарева, Р.Б. Хуторецкого, В.Б. Ястребова и других.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», Федеральный закон от 06.10.2003 № 1Э1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», законы субъектов Российской Федерации, приказы и указания Генерального прокурора Российской Федерации и другие нормативные правовые акты.
Эмпирическую базу исследования составили:
— результаты анкетирования 637 респондентов, среди которых 235 — прокурорских работников городских и районных прокуратур, прокуратур субъектов Российской Федерации, с целью выяснения их мнения о проблемах обеспечения законности прокурорами при проведении выборов в органы местного самоуправления с применением специально разработанного вопросника в 2011 - 2012 г.;
— материалы избирательных комиссий, протоколы о совершении административных правонарушений, постановления о привлечении к
административной ответственности за совершение правонарушений в сфере законодательства о выборах за период 2004-2012 г.;
— результаты анализа решений судов общей юрисдикции по делам о нарушениях избирательных прав граждан (данные Верховного Суда Российской Федерации за период 2004-2012 г.);
— материалы коллегий и координационных совещаний Генеральной прокуратуры Российской Федерации (за период 2004-2012 г.);
— обобщения, справки и аналитические записки структурных подразделений Генеральной прокуратуры Российской Федерации, информации о состоянии законности в период кампаний по выборам в органы местного самоуправления (за период 2004-2012 г.);
— акты прокурорского реагирования, принятые по выявленным нарушениям избирательных прав граждан прокурорскими работниками прокуратур городов, районов прокуратур субъектов Российской Федерации (за период 2004-2012 г.);
— статистические данные о результатах прокурорского надзора в сфере соблюдения избирательных прав граждан (отчеты о работе прокурора за период 2004-2012 г.).
Кроме того, автором использовался личный опыт в период работы в органах прокуратуры Московской области.
Научная новизна исследования заключается в том, что это первая монографическая работа, посвященная комплексному анализу деятельности прокурора по обеспечению законности при проведении выборов в органы местного самоуправления через призму участия прокурора в рас
