АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Договор найма служебного жилого помещения с участием подразделений органов внутренних дел и их сотрудников»
На правах рукописи
РУБАНОВ Сергей Александрович
ДОГОВОР НАЙМА СЛУЖЕБНОГО ЖИЛОГО ПОМЕЩЕНИЯ С УЧАСТИЕМ ПОДРАЗДЕЛЕНИЙ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ И ИХ СОТРУДНИКОВ
Специальность 12.00.03 -
гражданское право, предпринимательское право, международное частное право, семейное право
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Санкт-Петербург 2007
Работа выполнена на кафедре гражданского права Санкт-Петербургского университета МВД России
Научный руководитель
доктор юридических наук, доцент Тычинин Сергей Владимирович
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, доцент Сафин Завдат Фаизрахманович; кандидат юридических наук Рыжинкова Екатерина Николаевна
Ведущая организация
Орловский юридический институт МВД России
Защита состоится «_»_2007 года в «_» часов
на заседании диссертационного совета Д 203 012 02 по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора наук в Санкт-Петербургском университете МВД России (198206, Санкт-Петербург, ул Летчика Пилютова, д 1)
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Санкт-Петербургского университета МВД России (198206, Санкт-Петербург, ул Летчика Пилютова, д 1)
Автореферат разослан «_»_2007 г
Ученый секретарь
диссертационного совета Д 203 012 02
доктор юридических наук, профессор Денисов С.А.
I ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Основным направлением развития Российской Федерации как правового государства является создание условий для осуществления гражданами важнейшего субъективного права - права на жилище Обеспечение названного права выступает приоритетной задачей жилищного законодательства, которое конкретизирует и обогащает национальную систему удовлетворения жилищных потребностей Новые направления в развитии жилищной политики обозначены в приоритетном национальном проекте «Доступное и комфортное жилье - гражданам России»
Одним из направлений деятельности органов исполнительной власти и подведомственных им учреждений в современных условиях является реализация правовых гарантий, предусмотренных действующим законодательством Российской Федерации, в частности, касающихся прав сотрудников подразделений органов внутренних дел (далее - ОВД) на служебное жилое помещение
Несмотря на предпринимаемые меры органами власти и управления, проблема обеспечения сотрудников ОВД жилыми помещениями остается острой Так, по данным службы тыла Санкт-Петербургского ГУВД РФ, на очереди по улучшению жилищных условий на 1 октября 2006 года состояло 2719 сотрудников ОВД Обеспеченность служебным жильем на тот же период составляла около 1% Вновь принятые на службу сотрудники ОВД не могут самостоятельно решить жилищный вопрос
Обязанность беспрекословно выполнять поставленные задачи по защите внутреннего порядка государства, обеспечению охраны общественного порядка, организации предупреждения, выявления, пресечения, раскрытия и расследования преступлений, сопряженные порой с риском для жизни, должна сопровождаться созданием системы мер по обеспечению достойного уровня жизни сотрудников милиции, в первую очередь в жилищной сфере, где в наибольшей степени ощущаются недостатки механизма правового регулирования прав и гарантий, установленных для данной категории граждан
Низкий уровень социальной защищенности сотрудников ОВД существенно влияет на качество выполнения основной задачи правоохранительных органов - борьбы с преступностью и обеспечения правопорядка и, кроме того, обусловливает опасность
распространения коррупции Только социально обеспеченный правозащитный аппарат может гарантировать нормальное развитие правового государства
Необходимость проведения научных исследований в рассматриваемой сфере определена также изменениями в жилищном законодательстве Российской Федерации, связанными с вступлением в силу Жилищного кодекса РФ, отсутствием совершенного нормативно-правового обеспечения предоставления служебных жилых помещений сотрудникам ОВД, возникающими противоречиями в правоприменительной практике, необходимостью разработки теоретических и практических основ правового регулирования отношений, связанных с обеспечением сотрудников ОВД служебными жилыми помещениями, и др
В целях совершенствования законодательства, регулирующего отношения по предоставлению служебных жилых помещений, и закрепления этих отношений в договоре найма служебного жилого помещения, а также повышения эффективности регулирования названных отношений требуется прежде всего дать научно обоснованное определение договора найма служебного жилого помещения, определить правовую природу и признаки данного договора, место договора найма служебного жилого помещения в системе договоров о предоставлении жилья в наем
В связи с изложенным представляется важным и своевременным проведение комплексного теоретического исследования правового регулирования договорных отношений, возникающих в связи с заключением, исполнением и прекращением договора найма служебного жилого помещения с участием подразделений ОВД и их сотрудников
Цель и задачи исследования. Целью работы является комплексный анализ организационных, правовых, теоретических основ и практики правового регулирования отношений, связанных с возникновением, исполнением, изменением и прекращением договора найма служебного жилого помещения с участием подразделение ОВД и их сотрудников
Для достижения данной цели предопределен ряд основных задач, решение которых составляет содержание работы
- разработать определение договора найма служебного жилого помещения,
- произвести анализ особенностей гражданско-правового и жилищно-правового регулирования отношений в сфере обеспе-
чения сотрудников ОВД жилыми помещениями по договору найма служебного жилого помещения,
- исследовать элементы договора найма служебного жилого помещения с участием подразделений ОВД и их сотрудников,
- определить понятие и признаки служебного жилого помещения как предмета договора найма служебного жилого помещения,
- выработать комплекс мер и предложений по порядку формирования служебного жилищного фонда, и в частности служебного жилого фонда подразделений МВД России,
- исследовать законодательство, регулирующее отношения по обеспечению сотрудников ОВД служебными жилыми помещениями, определить особенности применения норм законодательства различного уровня (федерального, субъектов, ведомственного) для урегулирования отношений, возникающих из договора найма служебного жилого помещения,
- сформулировать предложения по совершенствованию жилищного законодательства, регламентирующего порядок предоставления и пользования служебными жилыми помещениями сотрудниками ОВД
Объектом исследования являются закономерности правового регулирования общественных отношений, возникающих в связи с предоставлением и пользованием служебным жилым помещением сотрудниками ОВД
Предметом исследования выступают нормы жилищного законодательства, составляющие институт служебного жилищного найма, а также возникающая в связи с их применением правоприменительная практика
Теоретическую основу исследования составляют научные труды ученых-правоведов дореволюционной, советской и современной России Агаркова М М , Аскназия С И , Брауде С И , Го-лунского С А , Красавчикова О А , Магазинера Я М , Пергамент А И , Строговича М С , Хвостова В М , а также современных теоретиков и цивилистов Алексеева С С , Братуся С Н , Брагинского М И , Витрянского В В , Городова О А , Дятлова П Н , Иоффе О С , Крашенинникова П В, Литовкина В Н , Мартковича И Б, Маслова В Ф , Пчелинцевой Л М , Пчелинцева С В , Пузано-ва А С , Сауля С Н , Сергеева А П , Сибилева М Н , Спиридонова Л И , Седугина П И , Сысоева В А , Толстого Ю К , Халфиной В Н , Хропанюка В Н , Чигир В Ф , Шешко В Ф и др
Методологическую основу диссертационного исследования составили следующие методы познания общенаучный, диалектический, комплексный, системный, формально-логический, лингвистический, метод моделирования и др
Научная новизна диссертационного исследования обусловлена следующими факторами впервые после принятия нового Жилищного кодекса Российской Федерации произведен комплексный анализ теоретических и практических проблем обеспечения сотрудников ОВД служебными жилыми помещениями, а также исследованы новые по своему содержанию общественные отношения по реализации сотрудниками милиции своих прав на предоставление служебного жилого помещения, обусловленных родом их служебной деятельности
Конкретные элементы новизны выражены в следующем разработано авторское определение договора найма служебного жилого помещения, определенны пути формирования служебного жилого фонда, приведена гражданско-правовая характеристика договора найма служебного жилого помещения с учетом измененного жилищного законодательства, осуществлена классификация нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в сфере обеспечения сотрудников ОВД служебными жилыми помещениями, выявлена специфика элементов договора найма служебного жилого помещения с участием подразделений ОВД и их сотрудников, проанализированы особенности заключения, изменения и прекращения договора найма служебного жилого помещения с участием подразделений ОВД и их сотрудников На защиту выносятся следующие выводы и положения: 1. Предлагается дополнить Жилищный кодекс Российской Федерации ст 104-а закрепляющей следующее определение «По договору найма служебного жилого помещения, одна сторона - наймодатель, собственник служебного жилого помещения (действующий от его имени уполномоченный орган государственной власти, либо уполномоченный орган местного самоуправления или уполномоченное им лицо, за которыми на праве хозяйственного ведения или оперативного управления закреплено данное жилое помещения) обязуется передать другой стороне - гражданину (нанимателю) на период трудовых отношений, прохождения службы либо нахождения на государственной должности Российской Федерации, государственной должности субъекта Российской Федерации или на выборной должности, служебное
жилое помещение за плату во владение и пользование для временного проживания в нем
2. Система нормативно-правовых актов, регламентирующих отношения в сфере найма служебного жилья, представляет собой совокупность нормативно-правовых актов, регулирующих общественные отношения по установлению служебного жилого помещения, предоставлению его по договору найма служебного жилого помещения и использованию в соответствии с целями его назначения
3. В ходе исследования законодательства, регламентирующего вопросы найма служебного жилого помещения, выявлена необходимость приведения в соответствие с Жилищным кодексом всех нормативно-правовых актов, регулирующих правоотношения по предоставлению служебного жилого помещения, как гражданам в целом так и сотрудникам ОВД в частности Целесообразно выделить нормы о служебных жилых помещениях в отдельную главу «Договор найма служебного жилого помещения», которая четко определяла бы статус такого жилья не только для Министерства внутренних дел, но и для Министерства по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерства регионального развития, других министерств и ведомств, тесно увязав его с характером служебных и трудовых отношений
4. Признаками служебного жилого помещения являются 1) назначение помещения, 2) особый порядок предоставления помещения, 3) заселение помещения определенным законодательством кругом лиц, 4) особый правовой режим помещения, 5) включение помещения в число служебных на основании решения уполномоченного органа, 6) нахождение помещений исключительно в государственном или муниципальном жилищном фонде, 7) нахождение помещения в соответствующем населенном пункте
Указанные признаки способствуют более правильному определению предмета договора найма служебного жилого помещения
5. Установление нормы предоставления служебного жилья на уровне органов местного самоуправления ограничивает права и интересы его нанимателей Служебные жилые помещения предоставляются не только из жилищного фонда органов местного самоуправления, но и из жилищного фонда субъектов РФ, жи-
лищного фонда РФ Следовательно, определение нормы предоставления служебного жилья должно устанавливаться на федеральном уровне На основании изложенного, представляется необходимым изменить часть 2 статьи 50 Жилищного кодекса РФ, и изложив ее в следующей редакции «Норма предоставления служебного жилого помещения утверждается Правительством Российской Федерации»
6. Наиболее эффективным способом решения жилищных вопросов участковых уполномоченных милиции и сохранения жилого фонда подразделений ОВД является сохранение жилой площади на праве оперативного управления за подразделениями ОВД и предоставление ее участковым уполномоченным милиции, непосредственно обслуживающим данный участок В связи с указанным следует дополнить частью 3 статью 30 Закона «О милиции», изложив ее в следующей редакции «Участковые уполномоченные милиции и члены их семей, проживающие с ними, обеспечиваются по договору найма служебного жилого помещения подразделением ОВД, на службе которого они находятся, служебными жилыми помещениями, предоставленными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления вышеназванному учреждению в оперативное управление с целью временного удовлетворения жилищных потребностей и обеспечения организации оперативно-служебной деятельности участковых уполномоченных милиции на обслуживаемых ими участках»
7. В целях устранения дискуссионности и разногласий в отношении прав, обязанностей и ответственности между подразделениями ОВД (наймодатель), и их сотрудниками (наниматель), возникающих из договорных отношений найма служебного жилья, необходимо утвердить на уровне постановления Правительства РФ Типовой договор найма служебного жилого помещения с участием подразделений ОВД и их сотрудников
8. Формулировка такой обязанности наймодателя, как «принимать участие в надлежащем содержании и ремонте общего имущества в многоквартирном доме, в котором находится жилое помещение», указанная в Типовом договоре найма служебного жилого помещения, требует конкретизации Отсутствие четкой регламентации данной обязанности наймодателя может привести к неправильному определению ответственности в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения данной обязанности последним В связи с этим целесообразно внести
изменения в Типовой договор и изложить пункт 2 раздела 3 в следующей редакции «принимать участие в надлежащем содержании общего имущества в многоквартирном доме, в котором находится жилое помещение, в том числе обследовать техническое состояние помещения, определять необходимость производства ремонта и (или) реконструкции жилого помещения, заключать договора с управляющей организацией на обслуживание общего имущества многоквартирного дома, финансировать осуществления ремонта и (или) реконструкции общего имущества в многоквартирном доме»
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что положения, выводы и предложения, сформулированные в диссертации, пополняют потенциал жилищного права и могут быть положены в основу дальнейших научных исследований в сфере реализации конституционного права на жилище сотрудников органов внутренних дел
Результаты исследования могут быть использованы в качестве научно-методологической базы при подготовке проектов законодательных и иных правовых актов по вопросам совершенствования исследуемых институтов
Основные выводы и положения работы могут быть применены также при разработке учебной и учебно-методической литературы в процессе подготовки и преподавания курса жилищного права
Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждена и одобрена на заседании кафедры гражданского права Санкт-Петербургского университета МВД России Основные положения и выводы отражены в научных публикациях автора и апробированы в выступлениях на международных, региональных и межвузовских конференциях и семинарах
Апробация результатов исследования проводилась также в ходе подготовки и чтения курса лекций, проведения семинарских занятий по гражданскому и жилищному праву со слушателями Белгородского юридического института МВД России, Санкт-Петербургского университета МВД России
Структура и содержание работы обусловлены целью, задачами и предметом диссертационного исследования Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих восемь параграфов, заключения и списка использованной литературы
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность выбранной темы, определяются объект, предмет, цель, задачи, теоретическая и методологическая основы исследования, его научная новизна, приводятся основные положения и выводы, выносимые на защиту, указываются теоретическая и практическая значимость работы, а также сведения об апробации результатов исследования
Первая глава - «Понятие и источники договора найма служебного жилого помещения» - состоит из двух параграфов
В первом параграфе - «Правовая природа и признаки договора найма служебного жилого помещения» - исследуется процесс исторического развития института служебного жилья и понятие договора найма служебного жилого помещения В частности, анализируется правовая природа договора найма служебного жилого помещения Отмечается, что в ходе анализа правовых норм, регулирующих наем служебного жилья, выявлена определенная специфичность правовой сущности, свойственная лишь договору найма служебного жилого помещения Основываясь на результатах исследования и мнениях ученых (М И Брагинского, О Н Садикова, В Н Литовкина, А В Кудашкина), диссертант предлагает определить договор найма служебного жилого помещения как разновидность договора социального найма Этому заключению способствует ряд общих положений, устанавливаемых как для договора социального найма, так и для договора найма служебного жилого помещения
Диссертант поддерживает мнение А В Кудашкина о том, что договор найма служебного жилого помещения регулируется рядом общих норм, применяемых к договору социального найма, применение же специальных норм к договору найма служебного жилого помещения, предусмотренных разделом IV ЖК РФ, также указывает на договор найма служебного жилого помещения как на разновидность договора социального найма
Определяя правовую природу изучаемого договора, диссертант делает вывод, что служебные жилые помещения представляют собой вид жилья, предназначенного не для постоянного проживания граждан, а для использования в целях, предусмотренных в законе Наличие различных точек зрения на эту проблему указывает на двойственность предназначения служебного жилого помещения Предоставление такого помещения не только
преследует цели удовлетворения жилищных потребностей лиц, осуществляющих ту или иную деятельность, но и позволяет собственнику или его уполномоченному представителю возможность наиболее оптимальным образом решать стоящие перед ним производственные задачи Однако это никак не умаляет вывода о том, что наем служебного жилого помещения является разновидностью социального найма, так как основная цель - это удовлетворение жилищных потребностей граждан К договору найма служебного как разновидности социального найма жилого помещения применяются нормы ЖК РФ, регулирующие порядок предоставления жилого помещения, а также права и обязанности по договору социального найма
Определению правовой природы договора найма служебного жилого помещения способствует определение его признаков Одним из отличительных признаков выступает предмет договора как определенная законодательством особая разновидность специализированного жилищного фонда - служебное жилое помещение В качестве второго отличительного признака договора найма служебного жилого помещения выделяется субъектный состав Так, сторонами договора выступают в качестве наймодателя -государственные унитарные предприятия или государственные муниципальные учреждения, в качестве нанимателя - гражданин, осуществляющий свою трудовую деятельность по трудовому договору либо контракту, заключенным с наймодателем, гражданско-правовые и жилищные отношения между которыми, регулируемые данным договором, поставлены в зависимость от трудовых отношений, возникающих между ними
Однако исследование правовой природы и признаков договора найма служебного жилого помещения позволяет отметить отсутствие в законодательстве определения рассматриваемого договора, что в некоторой степени приводит к ряду вопросов, возникающих в гражданских и жилищных правоотношениях, связанных с владением и пользование служебными жилыми помещениями
На современном этапе отсутствие определения договора найма служебного жилого помещения в ЖК РФ приходится компенсировать подзаконными нормативно-правовыми актами, издаваемыми различными ведомствами Аналогичные процессы происходят и на региональном уровне
Анализ научной литературы и правоприменительной практики позволяет сформулировать определение договора найма слу-
жебного жилого помещения и включить его в статью 104-а ЖК РФ
Во втором параграфе - «Система нормативно-правовых актов, регламентирующих договор найма служебного жилого помещения» - на основе сравнительно-правового метода акцентируется внимание на составе, структуре и особенностях законодательства, регулирующего отношения в исследуемой сфере, и определяется его место в системе российского законодательства Рассматривая законодательство, регулирующее отношения в сфере служебного жилого помещения, автор отмечает, что оно включает в себя нормативные акты (законы, указы, постановления правительства и тд ), вспомогательные и производные акты правотворчества (акты органов государственной власти и органов местного самоуправления, акты субъектов Российской Федерации и т д)
Нормативные акты законодательства, регулирующего отношения в сфере служебного жилья, представляют собой не простую совокупность, а довольно сложную целостную систему При ее изучении, как представляется, следует применять системный подход, который считается в науке наиболее продуктивным
В ходе изучения законодательства, регулирующего отношения по договору найма служебного жилого помещения, автор определяет его структуру, выделяя при этом два ее вида иерархическая и федеративная
Анализ законодательства в сфере служебного жилья показывает, что оно представляет собой весьма значительную по объему, достаточно развитую по содержанию и структурно обособленную систему законодательства Основываясь на выработанной в научной литературе доктрине, можно утверждать, что рассматриваемая система объединяет нормативные акты, принадлежность которых обусловлена их предметным и функциональным единством, общим назначением и взаимосвязанностью, объединяющей их в особую целостность Рассмотрев мнение большинства ученых, анализирующих законодательство, регулирующее отношения в сфере служебного жилья, автор отмечает его исключительно отраслевой характер
В развитие вышеизложенного, с учетом взглядов ученых (Ше-банов А Ф , Поленина С В) в диссертации выделены особые требования, предъявляемые к комплексным отраслям права наличие иерархической зависимости внутри определенной группы
комплексных нормативных актов, их известная предметная и функциональная взаимосвязь, достаточно крупный объем (сопоставимый с объемом отрасли законодательства), относительная самостоятельность данной законодательной подсистемы в системе законодательства, иное важное социально-экономическое и политическое значение данной подсистемы, предопределяемое, в свою очередь, масштабами и значением регулируемой сферы отношений, наличие основного акта, содержащего важные нормы отрасли, и дополняющих его нижестоящих актов разных уровней
Исследование законодательства, регулирующего договорные отношения в сфере служебного жилья, показало, что оно в полной мере соответствует всем отмеченным выше признакам как части отрасли законодательства - жилищного права
В процессе изучения жилищного законодательства, а именно конституционно-правовых, гражданско-правовых, административно-правовых и иных норм, регламентирующих договорные отношения в сфере найма служебного жилого помещения, соискателем определена система нормативных актов, регулирующих общественные отношения по установлению служебного жилого помещения, предоставлению его по договору найма служебного жилого помещения и использованию в соответствии с целями его назначения
Содержащиеся в ЖК РФ нормы о служебных жилых помещениях необходимо сгруппировать в отдельную главу, четко определяющую статус такого жилья не только для системы Министерства внутренних дел, но и для Министерства по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерства регионального развития, других министерств и ведомств, тесно увязав его с характером служебных и трудовых отношений
Несовершенство нормативно-правовой базы, регламентирующей отношения по предоставлению служебного жилого помещения непосредственно сотрудникам ОВД, по мнению автора, приводит к неправильному подходу по формированию служебного жилищного фонда МВД и, как следствие, к невозможности обеспечения служебным жильем сотрудников ОВД, слабой правовой гарантии и защиты жилищных прав сотрудников ОВД в сфере предоставления служебного жилого помещения и пользования им
Исходя из вышеизложенного, автор обосновывает необходимость приведения в соответствие с ЖК РФ нормативно-правовых актов, регламентирующих отношения по представлению служебного жилого помещения, в частности постановления Правительства «Об утверждении Типового положения о находящемся в государственной собственности служебном жилищном фонде, переданном в оперативное управление органам внутренних дел, органам Федеральной службы безопасности, органам по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, таможенным органам Российской Федерации и внутренним войскам Министерства внутренних дел Российской Федерации» от 17 декабря 2002 года № 897 В развитие вышесказанного, автор предлагает исключить из этого положения пункт 11, так как ЖК РФ отказался от ордера как правоустанавливающего документа, пункт 12 Положения изменить и представить в следующей редакции «На основании решения Центральной жилищной комиссии (жилищно-бытовой комиссии), утвержденного руководителем соответствующего органа (подразделения, учреждения), с сотрудником (военнослужащим) заключается договор найма служебного жилого помещения»
Во второй главе - «Элементы договора найма служебного жилого помещения с участием подразделений органов внутренних дел и их сотрудников» - последовательно исследуются стороны, предмет, форма и срок договора найма служебного жилого помещения
В первом параграфе - «Стороны договора найма служебного жилого помещения» - выявляются актуальные проблемы субъектного состава жилищных правоотношений, возникающих в ходе реализации сотрудниками ОВД права на служебное жилое помещение
Традиционно, стороны договора найма служебного жилого помещения рассматриваются с позиции договора социального найма В диссертационном исследовании автором приводятся мнения различных ученых (П В Крашенинников, Е Ю Павлова, С П Гришаев, Н А Саниахметова, Е О Харитонов, М И Брагинский и В В Витрянский) на определение наймодателя
ЖК РФ, в качестве наймодателя по договору найма служебного жилого помещения называет собственника специализированного жилого помещения (действующий от его имени уполномоченный орган государственной власти или уполномоченный орган
местного самоуправления) или уполномоченное им лицо В свою очередь, в соответствии с п 4 Типового положения служебный жилищный фонд за подразделениями органов внутренних дел закрепляется на праве оперативного управления
Право оперативного управления, по своему содержанию является одним из наиболее ограниченных Исходя из ст 298 ГК РФ, за учреждением имущество закрепляется только на праве оперативного управления, предполагающего реализацию им двух правомочий, как-то пользование и владение Представляется вполне оправданным мнение В П Мозолина о том, что более правильным было бы предоставление учреждению права распоряжения данным имуществом с согласия собственника
Служебное жилое помещение закрепляется за подразделениями органов внутренних дел на праве оперативного управления, что, исходя из ст 298 ГК РФ, не дает им права распоряжаться данным имуществом, в частности служебными жилыми помещениями, для предоставления сотрудникам по договору найма служебного жилого помещения Однако данное положение полностью противоречит смыслу права оперативного управления как основания закрепления имущества за подразделениями ОВД и предоставления данного имущества (служебного жилья) их сотрудникам
В ходе исследования автором делается вывод, что подразделения ОВД, участвуя в договоре найма служебного жилого помещения в качестве наймодателя, как учреждение, имущество которого закреплено на праве оперативного управления, имеет усеченное правомочие распоряжения имуществом (служебными жилыми помещениями), предоставленным собственником в соответствии с его целевым назначением
Служебные, как и любые специализированные, жилые помещения, предоставляются не всем гражданам, а только тем, которые состоят в трудовых отношениях, проходят службу или находятся на государственной должности (ч 3 ст 104 ЖК РФ) В диссертации определяется характер трудовых отношений, дающих сотруднику ОВД право на пользование служебной жилой площадью, исследуется круг лиц, которым предоставляются служебные жилые помещения, в частности сотрудники ОВД, нуждающиеся в улучшении жилищных условий Анализ правоприменительной практики позволил автору сделать вывод о целесообразности утверждения на федеральном уровне категорий государственных
должностей, дающих право на предоставление служебного жилого помещения
В целях сохранения за подразделениями ОВД жилищного фонда и стимулирования привлечения кадров следует внести изменения в ч 1 и 3 ст 30 Закона РФ «О милиции», устанавливающие предоставление участковым уполномоченным милиции служебного жилого помещения не позднее шести месяцев с момента вступления в должность
Во втором параграфе - «Предмет договора найма служебного жилого помещения» - анализируется понятие предмета исследуемого договора и его признаки в свете нового жилищного законодательства Статья 93 ЖК РФ ничего не говорит о необходимости проживания лица по месту работы или вблизи от него как основном условии предоставления служебного жилого помещения Однако нахождение служебной жилой площади вдали от обслуживаемого объекта не соответствует ее целевому назначению и поэтому не может быть признано правильным решением Служебные жилые помещения должны предоставляться сотрудникам в непосредственной близости к месту работы, поскольку это определяется характером их служебной деятельности (в частности участкового уполномоченного милиции), тк только в этом случае сохраняется цель предоставления служебного жилого помещения
Анализ признаков, характеризующих служебное жилое помещение, показал, что, в отличие от ранее действовавших в жилищной сфере нормативно-правовых актов, законодатель резко расширил сферу возможного использования служебных жилых помещений, сократив перечень характеризующих их признаков В частности, в настоящее время определяющим признаком служебного жилого помещения становится не близость к месту работы, а наличие трудовых отношений как таковых
В диссертации в целях подробного исследования признаков предмета изучаемого договора приводится анализ термина «служебное жилого помещение», а также точки зрения различных ученых (М М Смирнов, Н А Голощапов, С И Помазкова, П В Крашенинников, Л Ю Грудцына и др) об определении его понятия
Особого внимания заслуживает тот факт, что в ЖК РФ по договору найма служебного жилого помещения не определена норма жилой площади на одного человека Говоря о норме предос-
тавления площади жилого помещения по договору найма служебного жилого помещения как разновидности договора социального найма, следует обратить внимание на п 2 ст 50 ЖК РФ, в соответствии с которым норма предоставления устанавливается органом местного самоуправления в зависимости от достигнутого в соответствующем муниципальном образовании уровня обеспеченности жилыми помещениями, предоставляемыми по договорам социального и специализированного найма, и других факторов
В соответствии с п 3 ст 104 ЖК РФ служебное жилое помещение предоставляется на период трудовых отношений, прохождения службы либо нахождение не только на государственной должности субъекта Российской Федерации, но и на государственной должности Российской Федерации В настоящее время норма предоставления устанавливается на уровне органов местного самоуправления Данное определение противоречит действующему ЖК РФ и нуждается в существенной корректировке, в связи с чем автором обоснована целесообразность дополнения ст 50 ЖК РФ следующим положением «Норма предоставления служебного жилого помещения утверждается Правительством Российской Федерации»
В третьем параграфе - «Форма и срок договора найма служебного жилого помещения» - указывается, в частности, что, по общему правилу, сделки, совершаемые юридическими лицами, должны заключаться только в письменной форме (п 1 ст 161 ГК РФ) Следовательно, договор найма служебного жилого помещения также должен быть составлен в письменной форме В настоящее время постановлением Правительства Российской Федерации «Об утверждении Правил отнесения жилого помещения к специализированному жилищному фонду и типовых договоров найма специализированных жилых помещений» от 26 января 2006 г № 42 утвержден Типовой договор найма служебного жилого помещения, в котором указываются предмет и стороны договора, их права и обязанности, права и обязанности членов семьи нанимателя Данный договор является одним из основных нормативных актов, регламентирующих договорные отношения между субъектами в рассматриваемой области, носит гражданско-правовой характер и имеет существенное значение для реализации жилищных прав сотрудников ОВД Автор, изучив действующее законодательство, проанализировав основные публика-
ции по рассматриваемой тематике, обосновал, что обязательное заключение договора найма служебного жилого помещения между подразделениями ОВД и их сотрудниками в письменной форме, не только направлено на установление жилищных правоотношений по владению и пользованию служебными жилыми помещениями, но и позволило снять ряд острых вопросов, связанных с предоставлением служебного жилья
Исследование положений о сроке договора найма служебного жилого помещения показало, что заключаемый на период трудовых отношений срок попадает в зависимость от срока трудового договора, заключаемого между нанимателем (работником) и най-модателем (государственным, муниципальным учреждением, государственным унитарным предприятием в лице их руководителей) В связи с вышесказанным автор обосновывает вывод о том, что договор найма служебного жилого помещения, как и предшествующий ему трудовой договор, в зависимости от определенных обстоятельств может являться не только срочным, но и бессрочным
В четвертом параграфе - «Содержание договора найма служебного жилого помещения» - рассмотрены права и обязанности сторон по договору найма служебного жилого помещения Анализ жилищного и гражданского законодательства позволяет определить основные права и обязанности наймодателя и нанимателя по договору найма служебного жилого помещения В ходе исследования наибольшее внимание диссертант уделяет спорным вопросам Так, по договору найма служебного жилого помещения с участием подразделений ОВД и их сотрудников в качестве наймодателя выступают подразделения ОВД, которые обязаны надлежащим образом содержать и ремонтировать общее имущество в многоквартирном доме, в котором находится сданное в наем служебное жилое помещение, что противоречит специальной правоспособности учреждения ОВД В результате этого в исследовании рассматривается возможность заключения между подразделениями ОВД, имеющими служебное жилое помещение на праве оперативного управления, и ЖЭУ договора об оказании услуг по обслуживанию служебных жилых помещений
Кроме того, исследование Типового договора, утвержденного постановлением Правительства, в части прав и обязанностей наймодателя показало наличие пробелов в данном нормативном акте В частности, отсутствие четкой регламентации обязанности
наймодателя принимать участие в надлежащем содержании и ремонте общего имущества в многоквартирном доме, в котором находится жилое помещение, может привести к неправильному определению ответственности в случае ее неисполнения или ненадлежащего исполнения
В этой связи представляется целесообразным внести изменения в Типовой договор, изложив п 2 раздела 3 в следующей редакции «принимать участие в надлежащем содержании общего имущества в многоквартирном доме, в котором находится жилое помещение, в том числе обследовать техническое состояние помещения, определять необходимость производства ремонта и (или) реконструкции жилого помещения, заключать договора с управляющей организацией на обслуживание общего имущества многоквартирного дома, финансировать осуществления ремонта и (или) реконструкции общего имущества в многоквартирном доме»
Глава X ЖК РФ не предусматривает нормы, регламентирующей ответственность наймодателя по договору найма служебного жилого помещения, что дает возможность сделать вывод об использование такой общетеоретической конструкции, как «аналогия», в связи с чем автором обоснована возможность регламентации ответственности наймодателя по договору найма служебного жилого помещения в соответствии со ст 66 ЖК РФ, предусматривающей ответственность наймодателя по договору социального найма жилого помещения Подразделения ОВД, выступая в качестве наймодателя по договору найма служебного жилого помещения, несут ответственность, равнозначную ответственности по договору социального найма
Третья глава - «Заключение, изменение и прекращение договора найма служебного жилого помещения с участием подразделений органов внутренних дел и их сотрудников» -посвящена исследованию оснований заключения, изменения и прекращения договора найма служебного жилого помещения
В первом параграфе - «Основания и порядок заключения договора найма служебного жилого помещения» - предпринята попытка установления и классификации юридических фактов, составляющих сложный юридический состав правоотношения пользования служебным жилым помещением
Исследования в данной области показали, что мнения ученых в отношении сложного юридического состава, порождающего
правоотношение по пользованию служебным жилым помещением, неоднозначны Одни авторы считают, что он состоит из двух юридических фактов - ордера (распоряжение начальника подразделения) на предоставление служебного помещения и непосредственно договора найма Другие утверждают, что в указанный фактический состав входят три юридических факта трудовой договор, ордер (распоряжение) и договор найма жилого помещения Третьи придерживаются точки зрения, в соответствии с которой обязательным элементом следует считать и решение об отнесении данного жилого помещения к служебному
Проанализировав сложный юридический состав, являющийся основанием возникновения правоотношений в сфере владения, пользования и распоряжения служебными жилыми помещениями, автор предлагает следующую структуру вышеуказанных юридических фактов 1) перевод жилого помещения распоряжением собственника в разряд служебного, 2) постановка на учет сотрудника ОВД нуждающегося в служебном жилом помещении, 3) рассмотрение оснований на предоставление служебного жилого помещения соответствующей комиссией и вынесение решения, 4) утверждение решения вышеуказанной комиссии начальником соответствующего органа (подразделения, учреждения), 5) заключение договора найма служебного жилого помещения, 6) предоставление служебного жилого помещения по акту передачи
Во втором параграфе - «Изменение и прекращение договора найма служебного жилого помещения» - обращается внимание на то, что законодательством предусматривается общий (применительно к социальному найму) и специальный (применительно к специализированному найму) порядок изменения договора найма жилого помещения В связи с отсутствием законодательного закрепления оснований изменения договора специализированного найма на практике применяются только нормы общего характера По мнению автора, законодателем при определении правил пользования служебными жилыми помещениями, перечисленных в ч 5 ст 100ЖК РФ, недостаточно полно указаны нормы, регулирующие отношения пользования служебными жилыми помещениями Так, например, отсутствуют препятствия к применению ст 70 ЖК РФ, в которой закреплено право нанимателя на вселение в занимаемое им жилое помещение по договору социального найма и других граждан в качестве членов своей семьи, для урегулирования отношений, возникающих при вселении нанимателем
членов своей семьи в служебное жилое помещение, а также для применения данной нормы при изменении договора найма служебного жилого помещения в случае изменения состава семьи нанимателя Следует согласиться с мнением Ю К Толстого о том, что в субъектном составе какого именно жилищного правоотношения произойдут изменения, зависит от того, выступают ли члены семьи как сонаниматели, что имеет место при социальном найме, или находятся в правоотношении лишь с нанимателем, который «заслоняет» их от наймодателя, что наблюдается в коммерческом найме
Рассматривая вопросы прекращения договора найма служебного жилого помещения, автор делает акцент на изучении таких понятий, как «расторжение» и «прекращение» договора найма служебного жилого помещения В ходе исследования данных категорий выявлено, что расторжение договора, в отличие от прекращения, понятие более узкое и включает в себя прекращение жилищных правоотношений в результате действий их субъектов, а не событий и действий, как при прекращении договора, то есть не все основания прекращения договора влекут его расторжение Прекращение или расторжение договора влечет последующее выселение бывшего нанимателя и членов его семьи из жилого помещения Требование о немедленном освобождении служебного помещения или освобождении его в течение более короткого времени является, на наш взгляд, неправомерным, оно ставит нанимателя и лиц, проживающих с ним, в очень затруднительное положение Этот срок крайне необходим для обеспечения гражданам возможности подыскать себе другое жилое помещение для постоянного или временного проживания Указанный срок должен исчисляться с момента предупреждения гражданина наймодате-лем о выселении, а не с момента увольнения работника Время увольнения его в данном случае не имеет значения Только по истечении определенного срока (3 месяца для сотрудников ОВД) после предупреждения наймодатель вправе предъявить иск о выселении в судебном порядке
В этой связи представляется целесообразным урегулирование данных правоотношений Жилищным кодексом РФ путем определения срока предупреждения об освобождении служебного жилого помещения добровольно
В заключении диссертационного исследования излагаются основные выводы и предложения, сформулированные по его результатам
Основные положения диссертации опубликованы в следующих публикациях автора:
1 Рубанов С А Служебное жилое помещение как способ решения жилищных проблем сотрудников ОВД // Защита прав органов внутренних дел и их сотрудников Материалы региональной научно-практической конференции 26 мая 2005 года - Белгород ООНИ и РИД БелЮИ МВД России, 2005 0,3 п л
2 Рубанов С А, Лунькова О В Осуществление и защита прав несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей // Молодь у юридичн1Й науц| Зб|рник тез М|жнародно1 науково! конференци молодих учених «П'ят1 ocihhi юридичы читання» (27-28 жовтня 2006 року, м Хмельницький) У 5-ти частинах Час-тина третя «Цивтьне право С|мейне право М1жнародне приват-не право Комерцмне право » Пщтом 1 - Хмельницький Видав-ництво Хмельницького унюерситету управлшня та права, 2006 0,3 (0,2) п л
3 Рубанов С А Служебное жилье как объект гражданских правоотношений // Философские и общетеоретические проблемы гражданского права Материалы круглого стола Санкт-Петербург, 28 апреля 2006 г СПб Санкт-Петербургский университет МВД России, 2006 0,4 п л
4 Рубанов С А , Рыбкина М В Служебное жилое помещение для сотрудников ГПС МЧС России // Вестник Санкт-Петербургского института Государственной противопожарной службы МЧС России 2006 №4(15) 0,4 (0,2) п л
Подписано в печать 06 04 2007 Формат 60x84 1/16 Печать офсетная Объем 1,0 п л Тираж 100 экз
Отпечатано в Санкт-Петербургском университете МВД России 198206, Санкт-Петербург, ул Летчика Пилютова, д 1
