АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Эффективность российской правовой политики»
На правах рукописи
РЫСИНА Евгения Павловна
ЭФФЕКТИВНОСТЬ РОССИЙСКОЙ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ: ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ
12.00.01 - теория и история права и государства; история учений о праве и государстве
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
1 8 АПР Ш
Саратов-2013
005057491
Работа выполнена в Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Саратовская государственная юридическая академия»
Научный руководитель - доктор юридических наук, профессор,
заслуженный деятель науки РФ, директор Саратовского филиала ФГБУН Институт государства и права РАН МАЛЬКО Александр Васильевич
Официальные оппоненты: - доктор юридических наук, профессор,
директор Северо-Кавказского филиала AHO ВПО «Московский гуманитарно-экономический институт» ИСАКОВ Николай Васильевич
: доктор юридических наук, профессор,
профессор кафедры теории и истории государства и права ФГАОУ ВПО «Волгоградский государственный университет»
РУДКОВСКИЙ Виктор Анатольевич
ФГБОУ ВПО «Московский государст-Ведущая организация - венный юридический университет
имени O.E. Кутафина (МГЮА)»
Защита состоится 22 апреля 2013 года в 12 часов 00 минут на заседании диссертационного совета Д-212.239.02 при ФГБОУ ВПО «Саратовская государственная юридическая академия» по адресу: 410056, г. Саратов, ул. Чернышевского, 104, зал заседаний.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке ФГБОУ ВПО «Саратовская государственная юридическая академия».
Автореферат разослан «d^ » марта 2013 г.
И.о. ученого секретаря диссертационного совета, доктор юридических наук, доцент
У;?
2
С.Б. Аникин
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Существующий исторический этап развития российской правовой действительности характеризуется постоянной трансформацией, совершенствованием и адаптацией правовой системы к меняющимся социально-экономическим, внутри- и внешнеполитическим условиям жизни российского общества. Подобные изменения зачастую не сопровождаются должным научно-теоретическим обоснованием, имеют несистемный характер, проводятся порой с существенным опозданием, без широкого участия структур и институтов гражданского общества, а иногда имеют в своей основе узковедомственные, коррупционные составляющие.
В целях устранения указанных негативных моментов в процессе преобразования правовой системы России требуется положить в его основу научно-обоснованные и соответствующие объективным потребностям общественного развития ориентиры, определить для их достижения соответствующую систему мер и средств. Другими словами, надлежит перевести осуществляемую государством правовую политику на качественно новый уровень с выработкой основополагающих концепций правового развития и в условиях постоянного мониторинга уровня эффективности осуществляемых политико-юридических преобразований. Выявляемые же дефекты в данном процессе необходимо своевременно устранять или минимизировать их негативные последствия.
Проблема повышения эффективности - это важная методологическая проблема, поскольку юридическая наука исследует не только то, что наличествует в действительности, но и указывает на то, что в ней должно быть. На основании чего, разработка концепции, критериев и условий эффективности правовой политики представляют очевидный теоретический интерес и практическую необходимость. Успешность и благополучие страны зависит от совокупности факторов, многие из которых либо полностью находятся в предметном поле права либо опосредуются им. В современном, развивающемся, конкурирующем мире Российское государство может выдержать борьбу, только лишь обладая четко функционирующими, эффективными правовыми регуляторами и институтами.
В современных условиях назрела настоятельная необходимость в дальнейшем развитии имеющегося знания о правовой политике посредством изучения этого явления на более сложном, «комплексном» уровне, поднимая наравне с теоретическими вопросами проблематику практического действия правовой политики, влияния на общественные отношения, ее полезности и результативности. Исследование вопросов эффективности имеет, прежде всего, практический, прикладной характер, однако без разработки теории невозможно приступить к изучению действенности любого правового явления. В частности, требуют общетеоретической разработки и должного научного обоснования не только понятия «эффективность правовой политики», «качество правовой политики», «дефектность правовой политики», «условия и факторы эффективности правовой политики», но и сама методика измерения эффективности правовой политики, система критериев ее точного определения.
Указанные тематики, в частности вопрос эффективности правовой политики, несмотря на актуальность и своевременность разработки, практически не получили анализа и научного осмысления на монографическом уровне.
Отправной точкой исследований эффективности правовой политики служат знания об эффективности права и отдельной правовой нормы, а также рассмотрение элементов управленческого процесса с позиций его эффективности как в статике, так и в динамике.
Нужно отметить, что пик внимания научного сообщества к проблематике эффективности в праве приходился на 1960-1980 гг. В дальнейшем, в условиях сложившейся определенной социально-экономической и политической обстановки, теоретический и практический интерес к подобного рода исследованиям по объективным причинам был потерян. В правовой сфере нашего времени данная проблема вновь становится в повестку дня. И все же, несмотря на то, что категория «эффективность» не нова для правоведения, частоупотребима, по-прежнему остается актуальным замечание, что разработать систему соответствующих показателей эффективности действия правовых норм как единого и неразделимого синтетического свойства еще никому не удалось1. В еще меньшей степени разработана проблема эффективности
1 См.: Кудрявцев В.Н., Никитинский В.И., Самощенко И.С., Глазырин В.В. Эффективность правовых норм. М., 1980.С. 77.
второго порядка в правовой сфере - в области эффективности процессов обновления и трансформации самой правовой системы.
С учетом сказанного, общетеоретическая разработка концепции, критериев, условий и методики определения эффективности правовой политики представляют не только очевидный теоретический интерес, но и особую практическую актуальность и значимость.
Степень научной разработанности проблемы и теоретическая основа работы. Эффективность правовой политики представляется автору настоящего диссертационного исследования комплексной, собирательной характеристикой, имеющей междисциплинарное значение. Поэтому её содержание составляют понятия из сферы социальной жизни, юридической практики и научного знания, взятые в комплексе, взаимной связи и обусловленности.
В рамках общей теории государства и права наиболее исследованы вопросы эффективности права, норм права и механизма правового регулирования. В меньшей степени внимание ученых направлено на изучение отдельных компонентов, составляющих целостное свойство эффективности, факторов влияния и изменения.
Эффективности норм права и механизма правового регулирования своё исследовательское внимание на общетеоретическом уровне уделяли как отечественные: Н.В. Варламова, А.Б. Венгеров, В.В. Глазырин, С.А. Жинкин, И.А. Иконицкая, В.П. Казимирчук, В.А. Козлов, В.Н. Кудрявцев, В.В. Лазарев, В.В. Лапаева, М.П. Лебедев, Е.А. Лука-шова, A.B. Малько, С.Ю. Марочкин, Л.Х. Мингазов, В.И. Никитинский, A.C. Пашков, И.С. Самощенко, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомиров, Ф.Н. Фаткуллин, В.А. Федосова, Д.М. Чечот, В.Е. Чиркин, Л.Д. Чулю-кин, М.Д. Шаргородский, А.И. Экимов, Л.С. Явич, так и зарубежные ученые: Г. Кельзен, Д.Ронг, Дж. Тоусоз, Э. Тоффлер, Чарльз Ф. Эндейн и др.
Научное обсуждение имеют аксиологический, телеологический, психологический, экономический, инструментальный, системный аспекты эффективности правовых феноменов. Многие авторы справедливо отмечают, что проблематика эффективности правовых явлений будет стоять перед юридической наукой и не терять своей актуальности всегда.
Что же касается изучения непосредственно правовой политики с позиций ее эффективности, данный вопрос, несмотря на актуальность
и своевременность разработки, практически не получил должного анализа и научного осмысления.
Теоретическую основу работы на ее первоначальном этапе составили труды ученых дореволюционного периода (И.А. Ильин, Б.А. Кистяковский, Г.А. Ландау, С.А. Муромцев, П.И. Новгородцев, Л.И. Петражицкий, Г.Ф. Шершеневич), оперировавших понятием «политика права», с целью обнаружить его соотношение, сходство и различие с современной категорией «правовая политика», проследить эволюцию последнего.
Советский и современный период изучения правовой политики представлен трудами следующих ученых, исследовавших рассматриваемый феномен на концептуальном общетеоретическом уровне: С.С. Алексеева, В.К. Бабаев, H.H. Вопленко, Ю.Ю. Ветютнева, Н.В. Исакова, C.B. Кодана, А.П. Коробовой, В.Н. Кудрявцева, Е.В. Куманина, , А.П. Мазуренко, A.B. Малько, Н.И. Матузова, Г.И. Муромцева, B.C. Нерсесянца, , C.B. Полениной, В.А. Рудковско-го, О.Ю. Рыбакова, А.Ю. Саломатина, Н.В. Федорова, К.В. Шундико-ва, Л.С. Явича и др.
Вклад в разработку правовой политики на отраслевом уровне, исследуя различные ее виды, направления и особенности, внесли С.Ф. Афанасьев, H.A. Беляев, Е.В. Вавилин, Л.В. Голоскоков, Т.А. Золотухина, О.М. Киселева, C.B. Корсакова, М.А. Костенко, Г.Ю. Лесников, H.A. Лопашенко, А.Ю. Мордовцев, С.И. Орешкин, М.П. Петров, Е.В. Покачалова, И.М. Приходько, В.А. Терехин, В.В. Толкачев, B.C. Хижняк, Н.И. Химичева и др.
Раскрыть выбранную тему диссертационного исследования не представляется возможным без изучения работ не только правоведов, затрагивающих проблематику эффективности правовых образований, но и трудов политологов, экономистов, специалистов в сфере государственного управления, психологов Г.В. Атаманчука, В.В. Мищенко, А.И. Демидова, В.Ф. Прозорова и др.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования является деятельность органов государства и институтов гражданского общества по обеспечению эффективного функционирования и развития правовой системы, оптимизации механизма правового регулирования. Предметом диссертационного исследования являются: понятие и сущность правовой политики с точки зрения ее эф-
фективности; понятие и характеристика целей, средств и механизмов ее формирования и реализации; общие закономерности воздействия социально-экономических, политических и организационных факторов на эффективность и качество политики государства в сфере права; критерии и методика определения эффективности правовой политики.
Цели и задачи исследования. Цель работы заключается в комплексном общетеоретическом анализе современной правовой политики в России с позиций ее эффективности.
Для достижения поставленной цели определены задачи, отражающие ключевые моменты диссертационного исследования в целом:
- проанализировать и обобщить имеющиеся разработки понятия «правовая политика», уточнить определение правовой политики, отразив авторское видение этого феномена;
- показать необходимость, теоретическую и практическую полезность рассматриваемого политико-правового феномена современной действительности;
- используя прием научной абстракции, произвести структурное дробление правовой политики на целевой, инструментальный и реализационный блоки;
- установить объективные и субъективные моменты формирования целей правовой политики, определить соотношение целей правовой политики с правовыми целями и юридическими ценностями;
- упорядочить все цели правовой политики по «группам»: приоритеты, стратегические и тактические;
- показать роль и значение в целом правовых средств в осуществлении правовой политики, а также роль и значение правовых актов как инструмента ее осуществления;
- выявить и установить особенности собственных средств правовой политики, специфику их стимулирующего либо ограничивающего воздействия;
- опираясь на имеющиеся в науке данные, произвести содержательный анализ и выявить сущностные особенности категории «эффективность», понятийно разграничить его с такими свойствами как «экономичность», «полезность», «качество», «оптимальность», после чего сформулировать определение эффективности правовой политики;
- выстроить систему критериев эффективности правовой политики;
- определить условия оптимального функционирования правовой политики;
- предложить методику исследования эффективности реализации правовой политики;
- сформулировать определение дефектности правовой политики и установить ее причины;
- выработать предложения по оптимизации и совершенствованию правовой политики в правотворческой, правоинтерпретационной и правореализационной сферах.
Методологическая основа исследования. В качестве основополагающего метода познания выступила материалистическая диалектика, наряду с которой использовались также общенаучные и специальные методы исследования. Исторический метод позволил проследить эволюцию феномена «правовая политика» и представлений о нем; оперирование герменевтическим и логическим методами позволило уяснить смысл существующих подходов к определению понятий «эффективность» и «правовая политика», вывести собственные необходимые дефиниции; на основе системного метода удалось структурировать цели правовой политики, определить целостный комплекс средств ее формирования и реализации, выработать алгоритм действий по оценке эффективности указанной разновидности политики. Кроме того, применялись такие общенаучные приемы исследования, как: анализ и синтез; абстрагирование; аналогия; моделирование; прогнозирование.
Частнонаучные методы познания, нашедшие свое применение в ходе работы над диссертацией, представлены социологическим, статистическим, формально-логическим, сравнительно-правовым и другими методами.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составляет обширный нормативно-правовой материал, охватывающий Конституцию Российской Федерации, федеральные законы, подзаконные правовые акты и другие материалы правотворческой практики. Особое внимание автора было обращено к программным документам: концепциям, стратегиям, доктринам, планам, издаваемым органами государственной власти, ежегодным посланиям Президента РФ Федеральному Собранию о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики. В необходимой мере была подвергнута ана-
лизу правотворческая и правоприменительная практика, а также деятельность компетентных органов по толкованию правовых норм.
Научная новизна исследования обусловлена его целями и задачами и заключается в том, что диссертация представляет собой одно из первых комплексных монографических исследований правовой политики с позиций эффективности, качества ее формирования и осуществления. Автор, придерживаясь деятельностного подхода к определению правовой политики, находит в этом явлении характерные черты управленческого процесса, состоящего из необходимой последовательности определенных стадий. Эти стадии выступают неким прототипом целевого, инструментального и результативного блоков правовой политики. Каждый блок содержит в себе совокупность статических элементов определенного качества, высокое качество статических элементов является необходимой предпосылкой эффективности правовой политики в целом. Указанные блоки и элементы вне своего взаимодействия статичны, однако, динамические характеристики процесса осуществления правовой политики также обладают решающим значением для эффективности либо дефектности рассматриваемого феномена. Предлагаемое структурное видение правовой политики до этого момента в теоретических разработках ученых не встречалось.
Сформулированы авторские определения понятий «правовая политика», «средства правовой политики», «эффективность правовой политики». Разработана система критериев эффективности правовой политики, установлены сопутствующие условия и факторы ее осуществления. Сформулирован ряд рекомендаций и предложений по совершенствованию российской правовой политики.
Новизна работы находит свое выражение в следующих выносимых на защиту основных теоретических положениях:
1. Доказывается, что цели и средства в праве в различных комплексах и вариациях можно отнести к объектам воздействия правовой политики, проводимой государством, поскольку в ее непосредственную задачу входит совершенствование механизма правового регулирования и всей правовой системы. Исходя из этого осуществляется разграничение целей и средств права и собственно правовой политики. Безусловно, правовая политика должна располагать и своими специфическими целями и средствами научно обоснованного преобразования юридической действительности.
2. Предлагается определение целей правовой политики как идеальных моделей какого-либо значимого социально-юридического результата, устанавливаемых субъектами правовой политики в процессе разработки и осуществления концепции дальнейшего развития и совершенствования правовой системы общества Существенными признаками, отличающими цель правовой политики от других видов целей, являются: они отражают наиболее значимые ориентиры в процессе совершенствования законодательства, юридической практики и повышения правовой культуры общества; в качестве модели утверждаются в соответствующих концепциях развития законодательства, программных документах, обзорах юридической практики и др.; реализуются при помощи специфического набора средств - систематизации и унификации законодательства, планирования, прогнозирования, правового мониторинга, экспертизы, социально-правового эксперимента и т.д.; будучи утвержденными государством обладают свойством общеобязательности и нормативности; их реализация гарантируется государством.
3. Делается вывод о том, что иерархическая лестница целей правовой политики представлена следующим образом: стратегические цели (отражают долгосрочные и глобальные интересы общества и государства в правовой сфере, являются генеральными и определяющими для всех остальных целей), тактические цели (конкретные, повседневные задачи, имеющие самостоятельное значение, но служащие для достижения целей высшего порядка), приоритеты (наиболее актуальные первостепенные задачи, имеющие преимущество по степени важности и времени их реализации).
4. Формулируется определение средств правовой политики как единого комплекса инструментов, технологий (преимущественно правового содержания), определенной методики и критериев измерения ее эффективности, посредством которого субъекты осуществляют целенаправленное воздействие на правовую систему с целью ее совершенствования и развития, оптимизации работы механизма правового регулирования.
В качестве основополагающей классификации средств правовой политики приводится их подразделение в зависимости от общности и значимости средств правовой политики выделяются: группа основных, общих средств — систематизация и унификация законодательства,
дифференциация и отраслевая специализация законодательства, мониторинг, планирование и др.; группа средств второго порядка, из которых состоят основные - например, кодификация законодательства, тактическое планирование и др.; группа операционального инструментария, используемого в оперативной деятельности в рамках правовой политики - средства устранения коллизий в законодательстве, приемы структурирования кодифицированного акта, средства выявления пробелов в нормативно-правовых актах; отдельные приемы обобщения юридической практики и др.
5. Дается критический анализ различных подходов и методик к трактовке эффективности правовых явлений и ее оценке, имеющихся в юридической литературе и обусловленных особенностями правопони-мания и выбором методологических установок учеными.
Предлагается авторское определение эффективности правовой политики: это ее комплексная качественная характеристика, с учетом параметров экономичности, своевременности и социальной ценности отражающая процесс достижения поставленных целей в деятельности субъектов правовой политики и качественное состояние правовой системы как результат проводимых ими преобразований. Отстаивается мнение о присутствии в содержании правовой политики некоторых свойств управленческого процесса, возможности и целесообразности использования данной идеи в разрешении задач, связанных с установлением эффективности этого явления. Структура управленческого решения и последовательность его принятия проецируется на феномен правовой политики. При этом триада «цель - средство - результат» составляют сердцевину в понимании эффективности любого правового явления, в том числе и правовой политики.
6. Аргументируется необходимость использования понятия «дефектность» правовой политики по тем основаниям, что: а) термин «дефект» и производные от него не являются новыми для юриспруденции, имеют в правовой сфере определенное, общепринятое значение; б) отражают наиболее точную и корректную характеристику явления, с позиции соответствия термина состоянию объекта в действительности. Понятия «эффективность» и «дефектность» не являются антонимами, в них заложена различная смысловая нагрузка, однако на практике дефектность правовой политики означает ее заведомую неэффективность. При этом не следует употреблять термины «отрица-
тельная эффективность» или «антиэффективность». В этом случае разделяется точка зрения ученых, считающих, что объем категории эффективность не включает отрицательного значения.
7. Автором выстроена методика исследования эффективности реализации правовой политики, имеющая практическое значение. Поскольку правовая политика является общетеоретической категорией, определенной базой для отраслевых видов, разработанная специализированная методика служит теоретической основой для подобных отраслевых исследований.
Под методикой оценки эффективности правовой политики предлагается понимать систему последовательно применяемых правил и методов, необходимых для установления и анализа основных критериев, условий и параметров определения эффективности либо дефектности проводимых преобразований в правовой системе.
Предлагаемая в работе методика включает в себя ряд последовательно реализуемых этапов в процессе оценки эффективности правовой политики: сбор и предварительный анализ информации о целях, средствах и результатах правовой политики на определенный момент времени; оценка правовой политики в соответствии с системой критериев для определения ее эффективности; выявление факторов и условий способствующих реализации правовой политики, а также определение условий и причин, вызывающих негативные последствия в ее осуществлении; выработка научно-практических рекомендаций по повышению эффективности правовой политики.
8. Доказывается, что эффективность правовой политики как комплексная, многофакторная категория не может быть установлена при помощи какого-либо одного интегративного критерия.
Выдвигается система критериев, в которой находят свое отражение содержательные, структурные, регулятивные и другие особенности правовой политики:
- критерии компонентов целевого блока (точность и конкретность; реалистичность, адекватность, научная обоснованность; исполнимость, достаточная мотивационная сила; системная организованность);
- критерии компонентов инструментального блока (адекватность средства выбранной цели; достаточность и разнообразие; оптимальность средства, включающая себя такие характеристики как быстрота, экономичность, доступность достижения цели);
- критерии эффективности процесса реализации (критерии, относящиеся к субъектам реализации правовой политики: уровень правосознания и профессионализма, политическая зрелость, нравственные качества и общекультурный уровень и др.; правильность уяснения целей правовой политики; оптимальное сочетание стимулирующего и ограничивающего воздействия средств правовой политики; информированность общества о стратегии и тактике правового развития и др.).
9. Проводится анализ влияния на правовую политику различных факторов «внешней среды», условий эффективности правовой политики. Делается вывод о роли и значении политического, социального, экономического, культурно-нравственного, информационного, организационно-технического факторов в осуществлении эффективной (или дефектной) правовой политики. На основании чего выделяются следующие основные способы и средства оптимизации правотворческой политики: модельные законы; консолидированная законодательная инициатива; планирование нормотворческой деятельности; мониторинг законодательства и практики его применения; социально-правовой эксперимент; общественное обсуждение законов, моделирование и др.
10. Отстаивается точка зрения о необходимости оптимизации правоприменительной и правоинтерпретационной политики посредством: усиления внутриведомственного и общественного контроля за деятельностью государственных органов и государственных служащих; установления действующего механизма юридической ответственности для правоприменителя; расширения режима открытости в деятельности правоприменительных органов; повышение уровня профессиональной подготовки правоприменителей и др. В качестве средств оптимизации отечественной правовой политики в сере международного взаимодействия предлагается: выработка общих нормативно-правовых понятий, оценок и стандартов; осуществление гармонизации и унификации законодательств; вступление России в международные организации и межгосударственные объединения; развитие инвестиционного законодательства с целью привлечения иностранного капитала и др.
Научное и практическое значение работы. Теоретический анализ проблемы, составляющий предмет диссертации, проведен во взаимосвязи с практикой социально-экономических, политических, правовых
преобразований в обществе, тенденций и процессов по модернизации правовой системы России. Содержащиеся в диссертации обобщения и выводы призваны способствовать дальнейшему совершенствованию проводимой государством правовой политики. Сформулированные в работе положения и выводы дополняют и развивают соответствующие разделы общей теории государства и права - эффективность действия права, правовая политика, механизм правового регулирования, юридическая практика.
Кроме того, общетеоретическое исследование проблемы эффективности правовой политики должно послужить методологической основой для более детального научного ее анализа отраслевыми юридическими науками. Результаты работы можно использовать в учебном процессе при преподавании курса теории государства и права, в частности при подготовке лекций, проведении семинарских занятий, написании научных работ по данной проблематике.
В целях оптимизации правовой политики в Российской Федерации автором предлагается комплекс мер по совершенствованию правотворческой, правоинтерпретационной и правоприменительной практики.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические выводы и положения диссертации докладывались и обсуждались на заседаниях кафедры теории государства и права ФГБОУ ВПО «Саратовская государственная юридическая академия», методологических семинарах в Саратовском филиале государственного учреждения РАН Институт государства и права РАН. По избранной тематике автор принимала участие в III и IV Саратовских правовых чтениях (Всероссийская научно-практическая конференция «Современная юридическая наука и правоприменение» 3-4 июня 2010, 2011 гг.); в международной научно-практической конференции «IV Волжские юридические чтения» (27-28 мая 2011 г.); в обсуждении проекта Концепции правовой политики современной России, подготовленной в Саратовском филиале Института государства и права РАН. Наиболее значимые теоретические выводы изложены автором в опубликованных работах.
Структура диссертации обусловлена целью, задачами и логикой исследования. Работа состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения и библиографии.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается выбор темы диссертации, ее актуальность, степень научной разработанности и новизна, определяются объект, предмет, цель и задачи исследования, его теоретическая и практическая значимость, формулируются основные положения, выносимые на защиту, приводятся данные об апробации результатов исследования.
Глава первая «Правовая политика: понятие, цели и средства» состоит из четырех параграфов, первый из которых — «Понятие и необходимость правовой политики» посвящен анализу и обобщению имеющихся теоретических разработок категории «правовая политика», формулированию определения правовой политики, отражающего авторское видение этого феномена.
Анализ приводимых в литературе определений правовой политики позволил условно выделить две основные позиции ученых, которые обозначены диссертантом как идейно-организационная (институциональная) и деятельностная. Приверженцы идейно-организационного воззрения видят истоки правовой политики в идеях, целях, программах, идеологических ориентирах, в системе принципов и установок и т.п. Сторонники деятельностного подхода, рассматривая сущность данного явления, утверждают, что деятельность это не сфера реализации, а суть правовой политики. Закономерным итогом является, просматриваемая в современных публикациях, тенденция к объединению приведенных воззрений на природу и сущность правовой политики.
В работе доказывается преимущество инструментальной интерпретации правовой политики, которая представляется наиболее предпочтительной, теоретически и практически перспективной. При этом оговаривается, что только сочетание ценностного, предметно-функционального и инструментального аспектов в теоретическом исследовании позволяет сформировать целостное определение правовой политики и как явления юридической действительности, и как составной части предмета юридической науки.
Отстаивается мнение о присутствии в содержании правовой политики некоторых свойств управленческого процесса, возможности и целесообразности использования данной идеи в разрешении задач, связанных с установлением эффективности этого явления. Структура
управленческого решения и последовательность его принятия проецируется на феномен правовой политики.
В завершение параграфа правовая политика определяется как стратегически осознанная и структурно выстроенная деятельность органов государства и институтов гражданского общества по обеспечению функционирования и развития правовой системы, оптимизации механизма правового регулирования, укреплению правовых основ в жизни общества.
Во втором параграфе - «Цели и приоритеты правовой политики современного Российского государства» - рассматриваются понятие, специфика и классификация целей правовой политики, их соотношение с приоритетами.
Как в самом праве, так и в правовой политике, цель рассматривается в диссертации как категория с двойной природой, представляющая собой диалектическое единство субъективного и объективного.
Обращается внимание на тот факт, что неотделимая связь права и правовой политики обусловливает переход правовых целей (целей права) в цели правовой политики с сохранением своих специфических свойств. При этом в работе подчеркивается тот факт, что правовая политика, будучи самостоятельным образованием, с собственным содержанием и признаками, безусловно, имеет и свои собственные цели.
Существенными признаками, отличающими цель правовой политики от других видов целей, являются: 1) они отражают наиболее значимые ориентиры в процессе совершенствования законодательства, юридической практики и повышения правовой культуры общества; 2) в качестве модели утверждаются в соответствующих концепциях развития законодательства, программных документах, обзорах юридической практики и др.; 3) реализуются при помощи специфического набора средств — систематизации и унификации законодательства, планирования, прогнозирования, правового мониторинга, экспертизы, социально-правового эксперимента и т.д.; 4) будучи утвержденными государством обладают свойством общеобязательности и нормативности; 5) их реализация гарантируется государством.
В научной литературе распространение получила классификация целей правовой политики на стратегические и тактические. В диссертации автором такое распределение целей уточняется для достижения более полного учета существующих целей, их взаимозависимости и
систематизации. Иерархическая лестница целей правовой политики представлена следующим образом: стратегические цели (отражают долгосрочные и глобальные интересы общества и государства в правовой сфере, являются генеральными и определяющими для всех остальных целей), тактические цели (конкретные, повседневные задачи, имеющие самостоятельное значение, но служащие для достижения целей высшего порядка), приоритеты (наиболее актуальные первостепенные задачи, имеющие преимущество по степени важности и времени их реализации).
В качестве стратегических целей современной правовой политики автором выделены: стремление к достижению такого качественного состояния правовой системы, которое обеспечит максимальный учет и реализацию прав и свобод человека; правовое обеспечение незыблемости основ конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности России; поддержание режима законности и стабильного правопорядка; общественный авторитет правовых институтов и государственной власти; упрочение демократических институтов и процедур; создание правовых основ и условий для эффективного функционирования различных сфер социального бытия; минимизация всех форм преступности и предотвращение криминализации общественных отношений; безопасность и защита личности, общества и государства; развитое и активное гражданское общество; повышение эффективности механизма государственного управления и правового регулирования; совершенствование правоохранительной системы; достижение высокого уровня правосознания и правовой культуры российских граждан, муниципальных и государственных служащих; подготовка высококвалифицированных кадров, профессионально осуществляющих деятельность в правовой сфере.
Обосновывается, что тактическими целями современной правовой политики должны выступать: научное обоснование стратегии правового развития на длительную перспективу; разработка среднесрочных и краткосрочных программ развития отдельных отраслей правового регулирования; инвентаризация системы правовых средств и механизмов с оценкой степени их целесообразности и эффективности; устранение пробельности российского законодательства; обеспечение согласованности в системе действующего законодательства; укрепление юридических гарантий, правовых механизмов, обеспечивающих реализацию
стратегических и частных целей и задач правового регулирования; повышение степени легитимности государственной власти и правовой системы; повышение качества и эффективности расследования преступлений; снижение административных барьеров; реформирование отраслевого законодательства в соответствии изменяющимися потребностями общества, складывающимися отношениями; выстраивание эффективного механизма взаимодействия между гражданским обществом и государством, стимулирование активного проявления гражданской инициативы.
Завершая исследование целей правовой политики, формулируется следующее их определение - это идеальные модели какого-либо значимого социального результата, устанавливаемые субъектами правовой политики в процессе разработки и осуществления концепции дальнейшего развития и совершенствования правовой системы общества
Третий параграф - «Понятие и классификация средств правовой политики» посвящен вопросам роли и значения правовых средств в осуществлении правовой политики, а также специфике правовых актов как важнейших средств ее осуществления.
В диссертации отмечается, что правовые средства в различных комплексах и вариациях можно отнести к объектам воздействия правовой политики, поскольку в ее непосредственную задачу входит совершенствование механизма правового регулирования и всей правовой системы. Однако автор полагает, что функциональные возможности только лишь правовых средств являются недостаточными для осуществления назначения, выполнения целей и задач, стоящих перед правовой политикой. Безусловно, правовая политика располагает и своими собственными средствами.
Принадлежность какого-либо средства правовой политике и его специфика определяются, прежде всего, конкретными особенностями самой правовой политики как особого рода целенаправленной деятельности (разновидность, содержание и назначение, форма реализации и т.д.).
Предлагается под средствами правовой политики понимать инструменты, технологии (преимущественно правового содержания), а также определенную методику, посредством которых субъекты осуществляют целенаправленное воздействие на правовую систему с целью
ее совершенствования и развития, оптимизации работы механизма правового регулирования.
Анализируются научные позиции как сторонников классификации средств правовой политики на правовые и внеправовые, так и противников такого разграничения. Более определенным представляется вопрос применения в правовой политике юридических (правовых) средств, здесь современные представители юридической науки единодушны (Н.И. Матузов, А.П. Коробова и др.). При этом за пределы содержания правовой политики диссертантом выводятся неправовые средства, например организационные и материально-технические, которые именуются факторами, условиями ее успешного осуществления.
В зависимости от общности и значимости средств правовой политики выделяются: группа основных, общих средств - систематизация и унификация законодательства, дифференциация и отраслевая специализация законодательства, мониторинг, планирование и др.; группа средств второго порядка, из которых состоят основные — например, кодификация законодательства, тактическое планирование и др.; группа операционального инструментария, используемого в оперативной деятельности в рамках правовой политики - средства устранения коллизий в законодательстве, приемы структурирования кодифицированного акта, средства выявления пробелов в нормативно-правовых актах; отдельные приемы обобщения юридической практики и др.
Также рассматривается классификация средств правовой политики по содержанию на две категории: средства-инструменты и средст-ва-правореализации (деяния). Средства-инструменты непосредственно входят в содержание правовой материи - это юридические термины, правовые конструкции, дефиниции, сведения о должном и запрещенном поведении и т.п. Средства-правореализации выражаются в актах практической реализации установленных в концепциях и иных программных документах положений по совершенствованию правовой системы в целом или ее отдельных частей. В связи с этим средства-правореализации разграничиваются автором на средства-документы (концепции правовой политики в различных сферах, программы развития отдельных элементов механизма правового регулирования, концепции законов, планы проведения работ и т.д.) и на средства-деяния (юридически значимое действие или бездействие, например, утверждение концепции правовой политики органом госу-
дарственной власти, действия по мониторингу законодательства, одобрение плана работ и др.).
Кроме того, средства правовой политики классифицируются на: основные и вспомогательные, регулятивные и охранительные, материальные и процессуальные, однократного и многократного действия, нормативные и индивидуальные и др.
В четвертом параграфе «Стимулирующие и ограничивающие средства реализации правовой политики» рассматривается информационно-психологический аспект осуществления положений и предписаний правовой политики на практике.
В работе подчеркивается особое значение информационно-психологического воздействия правовой политики на развитие общественных отношений. Практический аспект установления стимулов и ограничений в правовой политике заключается в более детальном понимании механизма достижения целей, в повышении действительной эффективности явления.
В ходе исследования диссертант определяет стимулирующие и ограничивающие средства правовой политики, руководствуясь различными критериями: информационно-психологическим, регулятивным, воспитательным, коммуникативным и др. Однако, представляется, что наиболее содержательными и продуктивными являются результаты, полученные исходя из информационно-психологических и регулятивных свойств стимулов и ограничений в правовой политике.
Крайне важным представляется вопрос о соотношении стимулов и ограничений в правовой политике, об установлении их оптимального баланса. Итогом изучения стимулов и ограничений в правовой политике стало осознание исключительной роли данной пары средств в механизме правового регулирования. Делается вывод, что указанные средства должны применяться не в отдельности, не в случайной произвольной связке, а в органическом, внутренне согласованном, разумном сочетании.
Глава вторая «Понятие, критерии и условия эффективности правовой политики» разделена на три параграфа, первый из которых «Эффективность и дефектность правовой политики», посвящен рассмотрению понятия эффективности правовой политики во взаимосвязи с такими характеристиками, как экономичность, полезность, оптимальность, а также определению причин ее дефектности.
Существующие в юридической науке позиции о содержании и понятии «эффективности» в праве объединены автором в следующие группы.
Выделяется причинно-ценностно-функциональная концепция, которая представляется наиболее объемной, поскольку включает указание на экономичность, оптимальность, полезность действия правовых норм (В.А. Козлов, A.C. Пашков, Ф.Н. Футкуллин, Д.М. Чечот, J1.C. Явич и др.).
Следующим называется формально-логический подход, заключающийся в понимании эффективности как отношения цели (для которой была принята правовая норма или цель как назначение механизма правового регулирования) к фактически достигнутому результату (В.В. Глазырин, В.И. Никитинский, И.С. Самощенко и др.). Здесь соответствие результата поставленной цели предстает единственным критерием, мерилом эффективности.
Также анализируются и встречающиеся в литературе определения эффективности, как: функционально-целевой категории (A.B. Цехоц-кий); научной абстракции, отражающей качественное состояние процесса правового регулирования (Е.Е. Полухина); степени способности правового средства содействовать достижению целей (М.Д. Шарго-родский); оценки результатов применения закона (В.Н. Кудрявцев); комплексного показателя качества нормы (В.М. Сырых); степени осуществимости целей (О.Э. Лейст); одной из характеристик правовой деятельности (Б.И. Пугинский).
Наиболее точной представляется трактовка эффективности правовых явлений, включающая указание на экономичность, оптимальность, полезность их действия, что органично дополняет подход к определению эффективности через «классическое» соотношение цели к наступившему результату.
В диссертации предлагается сочетать три аспекта в изучении эффективности правовой политики (целевой, инструментально-функциональный и деятельностно-результативный), которая в итоговом виде определяется путем сложения эффективности действия отдельных ее элементов.
Обобщая сказанное, предлагается авторское понимание эффективности правовой политики как комплексной качественной характеристики, с учетом параметров экономичности, своевременности и
социальной ценности отражающей процесс достижения поставленных целей в деятельности субъектов правовой политики и качественное состояние правовой системы как результат проводимых ими преобразований.
Дискуссионным представляется суждение, встречающееся в литературе, о возможной отрицательной эффективности, эффективности со знаком «минус» или антиэффективности в праве. Названные термины употребляются, когда эффективность мер правовой политики не приближает, а отдаляет от достижения намеченной цели, что является следствием каких-либо существенных просчетов, допущенных субъектами в ходе формирования и реализации программ совершенствования правовой системы. Однако, по мнению диссертанта, не следует употреблять термины «отрицательная эффективность» или «антиэффективность». В этом случае разделяется точка зрения ученых, считающих, что объем категории эффективность не включает отрицательного значения.
Доказывается необходимость использования понятия «дефектность» правовой политики по тем основаниям, что: а) термин «дефект» и производные от него не являются новыми для юриспруденции, имеют в правовой сфере определенное, общепринятое значение; б) отражают наиболее точную и корректную характеристику явления, с позиции соответствия термина состоянию объекта в действительности. Понятия «эффективность» и «дефектность» не являются антонимами, в них заложена различная смысловая нагрузка, однако на практике дефектность правовой политики означает ее заведомую неэффективность.
Параграф второй «Критерии эффективности правовой политики» содержит обоснование системы критериев для оценки степени эффективности проводимой государством правовой политики.
Вопрос об эффективности или дефектности правовой политики следует решать посредством введения специального инструментария оценки эффективности. В качестве такого инструментария автором предлагается система научно обоснованных критериев. Утверждается, что эффективность действия невозможно оценить с помощью какого-то одного интегративного или главного критерия. Необходима система критериев, в которой бы нашли отражение содержательные, структурные, регулятивные и другие особенности правовой политики.
Эффективность - это свойство, которое лежит как внутри явления, так и зависит от внешних факторов. Данное положение послужило основанием для разделения понятий «критерий» и «условие» эффективности. Критерий, описывая должное состояние объекта, находится как бы внутри него, указывает, что именно следует измерять в исследованиях эффективности правовой политики. Условие же выступает внешним фактором, обстоятельством от которого зависит процесс осуществления правовой политики, или же определяется как обстановка, в которой проводятся мероприятия по совершенствованию правовой системы.
Делается вывод о том, что для определения эффективности правовой политики, изначально необходимо установить качественное состояние входящих в ее содержание элементов, а также их взаимодействия. В связи с этим оценке, в первую очередь, надлежит подвергнуть цели и средства правовой политики.
В диссертации цели правовой политики предлагается проверять на соответствие следующим критериям: точность и конкретность; научная обоснованность; исполнимость; доступность для восприятия адресатами; системная организованность.
По мнению автора, средства правовой политики для выявления эффективности их действия следует сопоставлять с такими критериями как: адекватность средства выбранной цели; достаточность и разнообразие набора средств; очевидность причинно-следственной связи применения субъектами правовой политики определенных средств в своей деятельности по достижению цели и наступившими результатами; оптимальность (быстрота, экономичность, доступность); научная обоснованность выбора средств; степень правовой регламентации использования таких инструментов на практике.
Эффективность правовой политики должна определяется также исходя из качественных характеристик самого процесса реализации: субъективных характеристик лиц, осуществляющих правовую политику (уровень правосознания и профессионализма, наличие специальных навыков по разработке и реализации программ совершенствования законодательства и юридической практики, правильность уяснения ими целей правовой политики); соблюдение баланса стимулирующего и ограничивающего воздействия средств правовой политики; информированность общества о стратегии и тактике правового развития и др.
Подчеркивается, что в исследовании эффективности правовой политики в целом, необходимо в равной мере использовать как количественные, так и качественные показатели. Ориентируясь только на количественные характеристики, невозможно получить полноценного, всестороннего свидетельства о состоянии правовой политики, поскольку из рассмотрения исключаются организационно-технические, психологические, социально-политические аспекты, присутствующие во всех формах существования правовой политики.
Перечень критериев, проанализированных в диссертации, не является исчерпывающим и может быть изменен или дополнен в зависимости от задач исследования, от специфики исследуемого вида или формы правовой политики. Особенность и трудность нахождения надежных показателей и индикаторов для отражения состояния правовой политики в общественной системе обусловлены тем, что любой конечный набор таких показателей является неполным и представительность разнокачественных объективных и субъективных показателей может быть предметом разногласий специалистов. В связи с чем, в работе предлагается расширять источники информационного обеспечения оценки и измерения эффективности правовой политики, вводить в правоведение методы из других наук.
В третьем параграфе «Условия эффективности правовой политики» диссертантом выделяются и анализируются следующие факторы, влияющие на эффективность правовой политики: политический; экономический; информационный, организационно-технический; процессы самоорганизации в обществе и самоуправления; культурно-нравственный уровень развития общества.
Политические факторы проявляются в воздействии политических интересов и событий на процесс принятия правотворческих и право-реализационных решений. Более того, многие решения, формально закрепленные в качестве правовых, по форме имеют политическое содержание, суть.
Экономический фактор состоит в зависимости степени эффективности правовой политики от уровня экономического развития общества, стабильности экономического строя, развития производства и потребления благ, материального благополучия населения, иных экономических характеристик общественной жизни.
Информационный фактор проявляется во влиянии на правовую политику уровня общей и юридической информированности субъектов правовой жизни. Основными средствами обеспечения должного уровня распространения правовой информации в обществе являются: средства массовой информации, правовая наука, юридическое образование.
Организационно-технический фактор проявляется в зависимости результативности правовой политики от качества решения разнообразных организационных и технических вопросов, возникающих в процессе правотворческой и правореализационной деятельности.
В современном обществе государственный аппарат, по-прежнему, играет решающую роль, ставит точку в принятии общественно значимых решений. Однако вследствие социально-экономического и политического прогресса в России постепенно растет роль гражданского общества в определении ориентиров политико-правового развития.
В правовой политике культурно-нравственный фактор проявляется в воздействии на правовую политику культурно-нравственного климата общества, моральных качеств, принципов, установок и ценностей, присущих рядовым гражданам и должностным лицам, особенностей их менталитета, психологии, специфики сложившихся в обществе культурных традиций.
Четвертый параграф «Разграничение понятийного аппарата и методика исследования эффективности реализации правовой политики» направлен на установление соотношения понятий «эффективность», «результативность», «экономичность», «оптимальность» применительно к изучению правовой политики и на разработку методики определения ее эффективности с выделением ряда последовательно осуществляемых этапов и стадий.
Нередко термин «результативность» используют как синоним «эффективности», что, по мнению автора, неточно, хотя, на первый взгляд, полностью соответствует формально-логическому подходу. Результативность следует рассматривать как показатель (количественное выражение) процесса достижения целей, достижения того и в том количестве, что было ранее запланировано. Однако при строгом следовании такой логике из рассмотрения выводятся многие существенные содержательные характеристики, как самого явления правовой политики, так и процесса достижения поставленных целей. Безусловно, «эффективность» шире и включает в свой объем характеристику «результативность».
Проводится разграничение понятий «эффективность» и «экономичность» правовой политики. С этой целью проанализированы две противоположные позиции, представленные в юридической литературе: 1) это две различных и самостоятельных характеристики процесса (В.Н. Кудрявцев, В.И. Никитинский И.С. Самощенко, В.В. Глазырин); 2) свойство эффективности поглощает, включает в себя требование экономичности (Ф.Н. Фаткуллин, Л.Д. Чулюкин).
По мнению диссертанта, экономичность это самостоятельная категория, заимствованная правоведением у экономики, в которой (в силу специфики предмета) разумность, экономичность, уменьшение производимых затрат в процессе хозяйственной деятельности является «смыслом существования» данной отрасли. Предлагается экономичность рассматривать дополнительным критерием эффективности правовой политики в юриспруденции.
Указывается, что в исследованиях эффективности правовой политики наибольшую трудность представляет вопрос соотношения понятий ее качества и оптимальности, поскольку они взаимодополняют, иногда взаимозаменяют друг друга.
Качество отдельных элементов правовой политики является необходимой предпосылкой эффективности явления в целом. Но выражение «качественная правовая политика» представляется весьма условным, поскольку речь идет лишь только о качестве (присущих внутренних свойствах) составляющих ее элементов. Недостаточная совокупность качественных характеристик в отдельном элементе или определенном блоке правовой политики, свидетельствует о ее дефектности в целом.
Отмечается, что «оптимальность» и «эффективность» - максимально соответствующие друг другу по смыслу определения. Оптимальный — это наиболее благоприятный, наиболее соответствующий определенным условиям и задачам вариант реализации правовой политики. Оптимальность предстает неким балансом, сочетающим (уравновешивающим) как положительные, так и негативные факторы в осуществлении правовой политики, решением «золотой середины». Достижение максимальной эффективность правовой политики предстает в качестве более высокого требования к ее качеству, чем нахождение оптимального состояния для нее. Другими словами, стремление к высокому уровню эффективности означает на определенном этапе превышение оптимума в реализации
правовой политики. Оптимальность есть лишь определенный уровень эффективности, удовлетворяющий основным параметрам желаемого состояния правовой политики в наличествующих социально-экономических и политических условиях.
Под методикой оценки эффективности правовой политики предлагается понимать систему последовательно применяемых правил и методов, необходимых для установления и анализа основных критериев, условий и параметров определения эффективности либо дефектности проводимых преобразований в правовой системе.
Предлагаемая в работе методика включает в себя ряд последовательно реализуемых этапов в процессе оценки эффективности правовой политики.
Первый этап представляет собой проведение предварительной оценки на основе использования разнообразных источников информации: программных документов и концепций, различных нормативных и правоприменительных актов, заявлений руководящих должностных лиц государства, средств массовой информации, общественного мнения и др.
Содержание второго этапа в методике изучения эффективности правовой политики заключается в установлении соотношения проведенных в ее рамках конкретных мероприятий по совершенствованию правовой системы и достигнутых результатов с выработанными критериями, эталонами ее эффективности.
Второй этап подразделяется диссертантом на следующие стадии: а) на первой стадии предполагается детальное рассмотрение целевого блока - определяются и формулируются перспективные и конечные цели, частные и ближайшие, затем они подвергаются анализу на предмет их соответствия требованиям качества; б) далее рассматриваются средства, используемые в процессе реализации правовой политики, они также подвергаются анализу на предмет их соответствия заранее определенным критериям эффективности; в) выявляются достигнутые результаты в деле совершенствования правовой системы или ее отдельных элементов, устанавливаются причинно-следственные связи между используемыми средствами правовой политики и установленными результатами; г) на четвертой стадии осуществляется с учетом
ранее полученных данных окончательное сопоставление поставленных целей и полученных результатов в ходе реализации правовой политики. При этом учитываются организационно-технические, социально-политические, психологические, международные и другие факторы, оказавшие воздействие на проводимую правовую политику.
В ходе третьего этапа уточняется и обосновывается уровень эффективности анализируемого состояния правовой политики и выдвигаются гипотезы о существующих дефектах, препятствиях и ограничениях для ее эффективного функционирования, устанавливаются предпосылки и причины их возникновения.
Завершающим (четвертым) этапом исследования является интерпретация всех результатов исследования, которая сводится к выработке рекомендаций по повышению эффективности.
Подчеркивается, что различие в формах и видах правовой политики может накладывать определенную специфику на исследование ее эффективности, но выделенные этапы и стадии общей программы, реализуемые системно и последовательно, - остаются одинаковыми.
В главе третьей «Пути оптимизации правовой политики в современном российском обществе» предлагается ряд мер по совершенствованию процесса формирования и основных направлений реализации правовой политики.
Обосновывается выбор наиболее целесообразных и эффективных способов оптимизации правотворческой политики в виде: модельных законов; консолидированной законодательной инициативы; принятия перспективных законотворческих планов субъектами правотворческой деятельности и др. Указывается на необходимость принятия законов «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», «О системе нормативных правовых актов», «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов», «Об экспертизе и экспертной деятельности».
В работе также анализируются такие средства оптимизации правовой политики, как: экспертиза, мониторинг, эксперимент, планирование, прогнозирование, моделирование и др. Совершенствование правоприменительной и правоинтерпретационной политики, по мнению диссертанта, должно заключаться, прежде всего: в усилении внутриведомственного и общественного контроля за деятельностью государственных органов и государственных служащих; в установлении реально дейст-
вующего механизма юридической ответственности чиновников; в развитии режима открытости в деятельности правоприменительных органов; в повышении уровня профессиональной подготовки правоприменителей и др. В качестве средств оптимизации отечественной правовой политики в сфере международного взаимодействия предлагается: выработка общих нормативно-правовых понятий, оценок и стандартов в области правового регулирования; осуществление гармонизации и унификации законодательства России с правовыми системами других государств-партнеров; вступление России в международные организации и межгосударственные объединения; развитие инвестиционного законодательства с целью привлечения иностранного капитала и др.
В заключении диссертационного исследования подводятся итоги выполненной работы, в обобщенном виде формулируются основные выводы, а также отмечаются проблемы, нуждающиеся в дальнейшем изучении.
По теме диссертации автором опубликованы следующие работы.
Публикации в ведущих рецензируемых научных изданиях и журналах, перечень которых утвержден ВАК
1. Рысина Е.П. Специально-исторические методы исследования правовой политики // История государства и права. Москва: Издательская группа «Юрист», 2010. № 12. С. 7-9 (0,48 пл.).
2. Рысина Е.П. Значение цели с точки зрения эффективности правовых норм // Современное право. Москва: ЗАО Издательство «Новый индекс», 2011. № 1. С. 3-5 (0,49 п.л.).
3. Рысина Е.П. К вопросу о средствах правовой политики // Правовая политика и правовая жизнь. Саратов: Саратовский филиал учреждения Российской академии наук Институт государства и права РАН,
2010. № 4. С. 99-103 (0,42 п.л.).
Публикации в иных изданиях
4. Рысина Е.П. Значение юридических целей в контексте эффективности правовых актов // Системность и эффективность правовых актов в современной России: монография / Под ред. A.B. Малько, Р.В. Пузикова. Тамбов: Издательский дом ТГУ им Г.Р. Державина,
2011.С. 307-318(0,7 п.л.).
5. Рысина Е.П. Цель закона и эффективность законотворческой политики: федеральный и региональный аспекты // Законотворческая политика субъектов Российской Федерации: проблемы теории и практики: Сборник научных статей по итогам работы круглого стола / Под ред. A.B. Малько. Пенза: Издательство Пензенского государственного университета, 2010. С. 248-257 (0,51 п.л.).
6. Рысина Е.П. Ценностный и инструментальный аспекты исследования правовой политики // Новая правовая мысль. Волгоград: ФГОУ ВПО «Волгоградская академия государственной службы», 2010. № 5. С. 9-11 (0,38 п.л.).
7. Рысина Е.П. Эффективность правовой политики: понятие, показатели, условия и критерии // Правовая политика: словарь и проект концепции / Под ред. A.B. Малько. Саратов: Издательство ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2010. С. 69-73 (0,3 п.л.).
8. Рысина Е.П. Глобализация как фактор развития правотворческой политики // Российская правотворческая политика: общетеоретические и отраслевые проблемы. Сборник научных трудов по материалам всероссийского круглого стола / Под общ. ред. A.B. Малько, Н.В. Исакова, А.П. Мазуренко. Пятигорск: РИА-КМВ, 2012. С. 225-244.
(1 пл.).
9. Рысина Е.П. Выводы и положения юридической конфликтологии в структуре и содержании правовой политики // Институционализация конфликта как средство обеспечения юридической и социальной безопасности: коллективная монография / Под ред. В.А. Летяева. Волгоград: Волгоградское научное издательство, 2011. С. 183-188. (0,4 п.л.).
Подписано в печать 19.03.2013 г. Формат 60x84V16. Бумага офсетная. Гарнитура «Times». Печать офсетная. Усл. печ. л. 1,5. Тираж 200 экз. Заказ 102
Отпечатано в типографии издательства ФГБОУ ВПО «Саратовская государственная юридическая академия» 410056, Саратов, ул. Вольская, 1.
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Эффективность российской правовой политики»
ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ
ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ «САРАТОВСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЮРИДИЧЕСКАЯ АКАДЕМИЯ
На правах рукописи
Рысина Евгения Павловна
ЭФФЕКТИВНОСТЬ РОССИЙСКОЙ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ: ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ
12.00.01 - Теория и история права и государства; История учений о праве и государстве
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель: Доктор юридических наук, Профессор,
Заслуженный деятель наук РФ,
A.B. Малько
Саратов 2013
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ............................................................................3 - 17
Глава I. ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА: ПОНЯТИЕ, ЦЕЛИ И СРЕДСТВА
§ 1. Понятие и необходимость правовой политики...................18-33
§ 2. Цели и приоритеты правовой политики
современного Российского государства...........................34 - 52
§ 3. Понятие и классификация средств правовой политики.........53 - 74
§ 4. Стимулирующие и ограничивающие средства
реализации правовой политики....................................75-87
Глава II. ПОНЯТИЕ, КРИТЕРИИ И УСЛОВИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ
§ 1. Эффективность и дефектность правовой политики.........88 - 100
§ 2. Критерии эффективности правовой политики...............101 - 113
§ 3. Условия эффективности правовой политики..................114 -120
§ 4. Разграничение понятийного аппарата и методика исследования
эффективности реализации правовой политики..............121 -134
Глава III. ПУТИ ОПТИМИЗАЦИИ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ
В СОВРЕМЕННОМ РОССИЙСКОМ ОБЩЕСТВЕ .... 135 - 168
ЗАКЛЮЧЕНИЕ..................................................................169-172
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК.....................................173-194
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Существующий исторический этап развития российской правовой действительности характеризуется постоянной трансформацией, совершенствованием и адаптацией правовой системы к меняющимся социально-экономическим, внутри- и внешнеполитическим условиям жизни российского общества. Подобные изменения зачастую не сопровождаются должным научно-теоретическим обоснованием, имеют несистемный характер, проводятся порой с существенным опозданием, без широкого участия структур и институтов гражданского общества, а иногда имеют в своей основе узковедомственные, коррупционные составляющие.
В целях устранения указанных негативных моментов в процессе преобразования правовой системы России требуется положить в его основу научно-обоснованные и соответствующие объективным потребностям общественного развития ориентиры, определить для их достижения соответствующую систему мер и средств. Другими словами, надлежит перевести осуществляемую государством правовую политику на качественно новый уровень с выработкой основополагающих концепций правового развития и в условиях постоянного мониторинга уровня эффективности осуществляемых политико-юридических преобразований. Выявляемые же дефекты в данном процессе необходимо своевременно устранять или минимизировать их негативные последствия.
Проблема повышения эффективности - это важная методологическая проблема, поскольку юридическая наука исследует не только то, что наличествует в действительности, но и указывает на то, что в ней должно быть. На основании чего, разработка концепции, критериев и условий эффективности правовой политики представляют очевидный теоретический интерес и практическую необходимость. Успешность и благополучие страны зависит от совокупности факторов, многие из которых либо полностью
находятся в предметном поле права либо опосредуются им. В современном, развивающемся, конкурирующем мире Российское государство может выдержать борьбу, только лишь обладая четко функционирующими, эффективными правовыми регуляторами и институтами.
В современных условиях назрела настоятельная необходимость в дальнейшем развитии имеющегося знания о правовой политике посредством изучения этого явления на более сложном, «комплексном» уровне, поднимая наравне с теоретическими вопросами проблематику практического действия правовой политики, влияния на общественные отношения, ее полезности и результативности. Исследование вопросов эффективности имеет, прежде всего, практический, прикладной характер, однако без разработки теории невозможно приступить к изучению действенности любого правового явления. В частности, требуют общетеоретической разработки и должного научного обоснования не только понятия «эффективность правовой политики», «качество правовой политики», «дефектность правовой политики», «условия и факторы эффективности правовой политики», но и сама методика измерения эффективности правовой политики, система критериев ее точного определения.
Указанные тематики, в частности вопрос эффективности правовой политики, несмотря на актуальность и своевременность разработки, практически не получили анализа и научного осмысления на монографическом уровне.
Отправной точкой исследований эффективности правовой политики служат знания об эффективности права и отдельной правовой нормы, а также рассмотрение элементов управленческого процесса с позиций его эффективности как в статике, так и в динамике.
Нужно отметить, что пик внимания научного сообщества к проблематике эффективности в праве приходился на 1960-1980 гг. В дальнейшем, в условиях сложившейся определенной социально-экономической и политической обстановки, теоретический и практический
интерес к подобного рода исследованиям по объективным причинам был потерян. В правовой сфере нашего времени данная проблема вновь становится в повестку дня. И все же, несмотря на то, что категория «эффективность» не нова для правоведения, частоупотребима, по-прежнему остается актуальным замечание, что разработать систему соответствующих показателей эффективности действия правовых норм как единого и неразделимого синтетического свойства еще никому не удалось1. В еще меньшей степени разработана проблема эффективности второго порядка в правовой сфере — в области эффективности процессов обновления и трансформации самой правовой системы.
С учетом сказанного, общетеоретическая разработка концепции, критериев, условий и методики определения эффективности правовой политики представляют не только очевидный теоретический интерес, но и особую практическую актуальность и значимость.
Степень научной разработанности проблемы и теоретическая основа работы. Эффективность правовой политики представляется автору настоящего диссертационного исследования комплексной, собирательной характеристикой, имеющей междисциплинарное значение. Поэтому её содержание составляют понятия из сферы социальной жизни, юридической практики и научного знания, взятые в комплексе, взаимной связи и обусловленности.
В рамках общей теории государства и права наиболее исследованы вопросы эффективности права, норм права и механизма правового регулирования. В меньшей степени внимание ученых направлено на изучение отдельных компонентов, составляющих целостное свойство эффективности, факторов влияния и изменения.
1 См.: Кудрявцев В.Н., Никитинский В.И., Самощенко И.С., Глазырин В.В. Эффективность правовых норм. М., 1980.С. 77.
Эффективности норм права и механизма правового регулирования своё исследовательское внимание на общетеоретическом уровне уделяли как отечественные: Н.В. Варламова, А.Б. Венгеров, В.В. Глазырин, С.А. Жинкин, И.А. Иконицкая, В.П. Казимирчук, В.А. Козлов, В.Н. Кудрявцев, В.В. Лазарев, В.В. Лапаева, М.П. Лебедев, Е.А. Лукашова, A.B. Малько, С.Ю. Марочкин, Л.Х. Мингазов, В.И. Никитинский, A.C. Пашков, И.С. Самощенко, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомиров, Ф.Н. Фаткуллин, В.А. Федосова, Д.М. Чечот, В.Е. Чиркин, Л.Д. Чулюкин, М.Д. Шаргородский, А.И. Экимов, Л.С. Явич, так и зарубежные ученые: Г. Кельзен, Д.Ронг, Дж. Тоусоз, Э. Тоффлер, Чарльз Ф. Эндейн и др.
Научное обсуждение имеют аксиологический, телеологический, психологический, экономический, инструментальный, системный аспекты эффективности правовых феноменов. Многие авторы справедливо отмечают, что проблематика эффективности правовых явлений будет стоять перед юридической наукой и не терять своей актуальности всегда.
Что же касается изучения непосредственно правовой политики с позиций ее эффективности, данный вопрос, несмотря на актуальность и своевременность разработки, практически не получил должного анализа и научного осмысления.
Теоретическую основу работы на ее первоначальном этапе составили труды ученых дореволюционного периода (И.А. Ильин, Б.А. Кистяковский, Г.А. Ландау, С.А. Муромцев, П.И. Новгородцев, Л.И. Петражицкий, Г.Ф. Шершеневич), оперировавших понятием «политика права», с целью обнаружить его соотношение, сходство и различие с современной категорией «правовая политика», проследить эволюцию последнего.
Советский и современный период изучения правовой политики представлен трудами следующих ученых, исследовавших рассматриваемый феномен на концептуальном общетеоретическом уровне:
С.С. Алексеева, B.K. Бабаев, H.H. Вопленко, Ю.Ю. Ветютнева, Н.В. Исакова, C.B. Кодана, А.П. Коробовой, В.Н. Кудрявцева, Е.В. Куманина, , А.П. Мазуренко, A.B. Малько, Н.И. Матузова, Г.И. Муромцева, B.C. Нерсесянца,, C.B. Полениной, В.А. Рудковского, О.Ю. Рыбакова, А.Ю. Саломатина, Н.В. Федорова, К.В. Шундикова, JI.C. Явича и Др.
Вклад в разработку правовой политики на отраслевом уровне, исследуя различные ее виды, направления и особенности, внесли С.Ф. Афанасьев, H.A. Беляев, Е.В. Вавилин, JI.B. Голоскоков, Т.А. Золотухина, О.М. Киселева, C.B. Корсакова, М.А. Костенко, Г.Ю. Лесников, H.A. Лопашенко, А.Ю. Мордовцев, С.И. Орешкин, М.П. Петров, Е.В. Покачалова, И.М. Приходько, В.А. Терехин, В.В. Толкачев, B.C. Хижняк, Н.И. Химичева и др.
Раскрыть выбранную тему диссертационного исследования не представляется возможным без изучения работ не только правоведов, затрагивающих проблематику эффективности правовых образований, но и трудов политологов, экономистов, специалистов в сфере государственного управления, психологов Г.В. Атаманчука, В.В. Мищенко, А.И. Демидова, В.Ф. Прозорова и др.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования является деятельность органов государства и институтов гражданского общества по обеспечению эффективного функционирования и развития правовой системы, оптимизации механизма правового регулирования. Предметом диссертационного исследования являются: понятие и сущность правовой политики с точки зрения ее эффективности; понятие и характеристика целей, средств и механизмов ее формирования и реализации; общие закономерности воздействия социально-экономических, политических и организационных факторов на эффективность и качество
политики государства в сфере права; критерии и методика определения эффективности правовой политики.
Цели и задачи исследования. Цель работы заключается в комплексном общетеоретическом анализе современной правовой политики в России с позиций ее эффективности.
Для достижения поставленной цели определены задачи, отражающие ключевые моменты диссертационного исследования в целом:
- проанализировать и обобщить имеющиеся разработки понятия «правовая политика», уточнить определение правовой политики, отразив авторское видение этого феномена;
- показать необходимость, теоретическую и практическую полезность рассматриваемого политико-правового феномена современной действительности;
- используя прием научной абстракции, произвести структурное дробление правовой политики на целевой, инструментальный и реализационный блоки;
- установить объективные и субъективные моменты формирования целей правовой политики, определить соотношение целей правовой политики с правовыми целями и юридическими ценностями;
- упорядочить все цели правовой политики по «группам»: приоритеты, стратегические и тактические;
- показать роль и значение в целом правовых средств в осуществлении правовой политики, а также роль и значение правовых актов как инструмента ее осуществления;
- выявить и установить особенности собственных средств правовой политики, специфику их стимулирующего либо ограничивающего воздействия;
- опираясь на имеющиеся в науке данные, произвести содержательный анализ и выявить сущностные особенности категории «эффективность»,
понятийно разграничить его с такими свойствами как «экономичность», «полезность», «качество», «оптимальность», после чего сформулировать определение эффективности правовой политики;
- выстроить систему критериев эффективности правовой политики;
- определить условия оптимального функционирования правовой политики;
- предложить методику исследования эффективности реализации правовой политики;
- сформулировать определение дефектности правовой политики и установить ее причины;
- выработать предложения по оптимизации и совершенствованию правовой политики в правотворческой, правоинтерпретационной и правореализационной сферах.
Методологическая основа исследования. В качестве основополагающего метода познания выступила материалистическая диалектика, наряду с которой использовались также общенаучные и специальные методы исследования. Исторический метод позволил проследить эволюцию феномена «правовая политика» и представлений о нем; оперирование герменевтическим и логическим методами позволило уяснить смысл существующих подходов к определению понятий «эффективность» и «правовая политика», вывести собственные необходимые дефиниции; на основе системного метода удалось структурировать цели правовой политики, определить целостный комплекс средств ее формирования и реализации, выработать алгоритм действий по оценке эффективности указанной разновидности политики. Кроме того, применялись такие общенаучные приемы исследования, как: анализ и синтез; абстрагирование; аналогия; моделирование; прогнозирование.
Частно-научные методы познания, нашедшие свое применение в ходе работы над диссертацией, представлены социологическим, статистическим, формально-логическим, сравнительно-правовым и другими методами.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составляет обширный нормативно-правовой материал, охватывающий Конституцию Российской Федерации, федеральные законы, подзаконные правовые акты и другие материалы правотворческой практики. Особое внимание автора было обращено к программным документам: концепциям, стратегиям, доктринам, планам, издаваемым органами государственной власти, ежегодным посланиям Президента РФ Федеральному Собранию о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики. В необходимой мере была подвергнута анализу правотворческая и правоприменительная практика, а также деятельность компетентных органов по толкованию правовых норм.
Научная новизна исследования обусловлена его целями и задачами и заключается в том, что диссертация представляет собой одно из первых комплексных монографических исследований правовой политики с позиций эффективности, качества ее формирования и осуществления. Автор, придерживаясь деятельностного подхода к определению правовой политики, находит в этом явлении характерные черты управленческого процесса, состоящего из необходимой последовательности определенных стадий. Эти стадии выступают неким прототипом целевого, инструментального и результативного блоков правовой политики. Каждый блок содержит в себе совокупность статических элементов определенного качества, высокое качество статических элементов является необходимой предпосылкой эффективности правовой политики в целом. Указанные блоки и элементы вне своего взаимодействия статичны, однако, динамические характеристики процесса осуществления правовой политики также обладают решающим значением для эффективности либо дефектности рассматриваемого
феномена. Предлагаемое структурное видение правовой политики до этого момента в теоретических разработках ученых не встречалось.
Сформулированы авторские определения понятий «правовая политика», «средства правовой политики», «эффективность правовой политики». Разработана система критериев эффективности правовой политики, установлены сопутствующие условия и факторы ее осуществления. Сформулирован ряд рекомендаций и предложений по совершенствованию российской правовой политики.
Новизна работы находит свое выражение в следующих выносимых на защиту основных теоретических положениях:
1. Доказывается, что цели и средства в праве в различных комплексах и вариациях можно отнести к объектам воздействия правовой политики, проводимой государством, поскольку в ее непосредственную задачу входит совершенствование механизма правового регулирования и всей правовой системы. Исходя из этого осуществляется разграничение целей и средств права и собственн
