Экологическая функция государстватекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.06 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции на тему «Экологическая функция государства»

на правах рукописи

Гиззатуллин Равиль Хасанович

ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ФУНКЦИЯ ГОСУДАРСТВА: ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА РЕАЛИЗАЦИИ

12.00.06 -земельное право; природоресурсное право; экологическое право; аграрное право.

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук

2У ЯНВ 2015

005558108

Москва - 2014

005558108

Работа выполнена в секторе эколого-правовых исследований Федерального государственного бюджетного учреждения науки Института государства и права Российской академии наук.

Бринчук Михаил Михайлович

доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации

Крассов Олег Игоревич

доктор юридических наук, профессор кафедры экологического и земельного права Юридического факультета ФГБОУ ВПО «Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова» Круглов Виктор Викторович доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, заведующий кафедрой земельного и эколог ического права ФГБОУ ВПО «Уральский государственный юридический университет» Злотпнкова Тамара Владимировна доктор юридических наук, профессор кафедры земельного права и государственной регистрации недвижимости Гуманитарного факультета ФГБОУ ВПО «Московский государственный университет геодезии и картографии»

Ведущая орга ншация: ФГБОУ ВПО «Дагестанский государственный

университет»

Научный консультант:

Официальные оппоненты:

Защита состоится «20» марта 2015 г. в 11 час. 00 мин. на заседании диссертационного совета Д.002.002.01 Федерального государственного бюджетного учреждении науки Института государства и права Российской академии наук по адрес)': 119019, г. Москва, ул. Знаменка, д. 10, зал заседаний диссертационного совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Федерального государственного бюджегного учреждения науки Института государства и права Российской академии наук и на сайте www.igpran.ru.

Автореферат разослан « 2015 г.

Ученый секретарь Диссертационного совета, л л ¿^

кандидат юридических наук, доцент О^ Г.Л. Землякова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Введение

Актуальность темы исследования. Вопрос об экологической функции государства имеет большое научное и прикладное значение. Есть основания утверждать, что экологическая функция государства занимает особое место среди функций государства. В отличие от других функций она всей своей сутью ориентирована на сохранение всеобщего блага, каковым является природная среда. Экологическая функция обладает огромным, но во многом не реализованным потенциалом для оптимизации взаимодействия общества и природы в целях достижения обусловленной общественными экологическими интересами цели деятельности государства в экологической сфере - сохранение и восстановление благоприятного состояния окружающей среды.

Реализуемая государством экологическая функция, к сожалению, не может быть оценена как эффективная. По официальным данным, примерно на 15 процентах территории Российской Федерации, где проживает 60 процентов населения страны, качество окружающей среды является неудовлетворительным1.

По экспертным оценкам российских специалистов общее число дополнительных ежегодных смертей, вызванных влиянием экологических факторов, достигает в России 300000 - 350000 человек2.

Экономический ущерб от нерешенных проблем в области охраны окружающей среды и экологической безопасности достигает 10% от стоимости внутреннего валового продукта3.

Период относительно прогрессивного развития природоохранной деятельности в стране в 1990-е гг. сменился деэкологазацией государственной власти, что проявилось в выхолащивании многих эффективных эколого-правовых норм, приведших к ослаблению

1 См.: Государственная программа Российской Федерации «Охрана окружающей среды» на 2012 - 2020 годы (утв. распоряжением Правительства РФ от 27 декабря 2012 г. № 2552-р) // СЗ РФ. 2013. № 1. Ст. 71.

2 См.: Яблоков A.B. Россия: здоровье природы и людей. М.: ООО «ГАЛЛЕЯ-ПРИНТ». 2007. С. 155.

3 См.: Рекомендации «круглого стола» на тему «Об исполнении поручений Президента Российской Федерации по итогам состоявшегося 27 мая 2010 года заседания Президиума Государствешюго совета Российской Федерации по реформированию системы государственного управления в сфере охраны окружающей среды» // URL: http://www.komitet2-21.km.duma.gov.ni/ (дата обращения: 12.07.2013).

правового механизма регулирования общественных экологических отношений.

Наметившаяся в последнее время активизация деятельности государства в рамках реализации экологической функции пока не даёт видимых результатов. По-прежнему сохраняются дефекты в правовом регулирован™ экологических отношений и организации государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды., остро ощущается нехватка работников природоохранных органов, налицо дефицит исполнения требований закона и т.д.

Определённые надежды появились с принятием Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерацию)4, который направлен на совершенствование правового регулирования в области охраны окружающей среды. Однако с учётом того, что предусмотренные в нём правовые механизмы окончательно вступят в действие только с 1 января 2020 г. и соответственно пока не ясно, как они будут работать на практике, ожидать ощутимого улучшения состояния окружающей среды в ближайшее время вполне очевидно не приходится. Кроме того, уже сейчас ясно, что его отдельные положения небесспорны.

Помимо низкой эффективности экологической функции государства, ещё одним важным обстоятельством, обусловливающим актуальность её исследования, является то, что она выступает важнейшим фактором развития экологического права и законодательства. Их прогрессивное развитие- зависит от деятельности государственной власти, от того насколько она эффективно реализуют предоставленный ей Конституцией России потенциал.

Вышен;1званныз обстоятельства ставят перед эколого-правовой наукой двуединую задачу - выработать, отвечающие экологическим интересам российского общества, предложения по повышению эффективности деятельности Президента РФ, законодательной, исполнительной и судебной власти, в рамках осуществляемой государством экологической функции, а также совершенствованию правового механизма распоряжения в интересах общества природными ресурсами, Ш1Ходящимися в государственной собственности, обеспечения рационального использования природных ресурсов, охраны окружающей 4>еды, соблюдения, охраны и защиты экологических прав российских граждан.

4 СЗ РФ. 2014. № 30 (Часть I). Ст. 4220.

4

Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. Экологическая функция государства стала объектом научных исследований в отечественной правовой науке ещё в 1970-е годы. Тогда юристами-экологами (О.С. Колбасов, В.В. Петров, Ю.С. Шемшученко и др.) и теоретиками государства и права (М.И. Байтин, Н.С. Макаревич, Г.Н. Манов, Н.В. Черноголовки! и др.) было обосновано её выделение в качестве одной из основных и самостоятельных в системе функций государства.

В дальнейшем специальные, в частности диссертационные исследования экологической функции государства, проводились в рамках общей теории государства и права. Среди них докторская диссертация В.Е. Сизова «Экологическая функция государства и механизм её реализации: теоретико-правовой аспект» (Москва - 2005), а также кандидатские диссертации: Б.А. Мухамеджанова «Экологическая функция Советского государства» (Алма-Ата - 1990); В.В.Королевой «Экологическая функция российского государства и роль органов внутренних дел в её реализации» (Москва - 1996); А.Е. Кадомцевой «Развитие экологической функции государства и правовые формы её осуществления» (Саратов - 1999); М.М. Меркулова «Проблемы экологической функции современного российского государства: теоретико-правовой аспект» (Ставрополь — 2002) и др.

Что же касается науки экологического права, то, несмотря на объективную потребность, диссертационных и монографических исследований экологической функции государства в её рамках не проводилось. Однако это обстоятельство не означает, что она выпадала из сферы научных интересов представителей эколого-правовой науки.

Отдельные аспекты экологической функции государства, касающиеся её понятия, содержания, конституционных основ, правовых и организационных форм реализации, деятельности государственной власти, нашли своё отражение в учебниках и учебных пособиях (СЛ. Боголюбов, М.М. Бринчук, В.В. Петров, А.О. Миняев и др.), монографиях (О.С. Колбасов, Н.Д. Вершило и др.), современных научных статьях (М.М. Бринчук, М.И. Васильева, Н.Д. Вершило, O.JI. Дубовик, Ф.М. Раянов, С.Н. Русин и др.).

Вопросы экологической функции в контексте отдельных направлений науки экологического права исследовались в кандидатских диссертациях: C.B. Архипкина «Государственно-правовое обеспечение рационального природопользования и охраны окружающей природной среды» (Оренбург, 1998); А.О.Миняева «Конституционные основы экологического права» (Москва, 2003); Н.Д. Вершило Правовое регулирование финансирования мероприятий по охране окружающей природной среды (Саратов, 1999) и др.

Кроме того следует отметить, что практически любая научная работа по вопроса« правового регулирования общественных экологических отношений в большей или меньшей степени проявляет свою связь с экологической функцией государства.

Объектом диссертационного исследования выступает сфера экологических и связанных с ними иных общественных отношений, складывающихся в процессе реализации экологической функции государства.

Предметом диссертационного исследования являются теоретические аспекты: экологической функции государства, в частности её понятие, содержание и параметры; факторы обусловившие признание экологической функции государства в качестве одной из основных и самостоятельных функций; роль и практическая деятельность Президента РФ, законодательной, исполнительной и судебной власти в реализации экологической функции государства; законодательные и иные нормативные правовые акты, регулирующие общественные экологические отношения; организационно-правовые формы реализации экологической функции государства; внешняя составляющая экологической функции государства; международные правовые акты в области природопользования и охраны окружающей среды.

Цель диссертиционного исследования состоит в том, чтобы развить теоретически*; основы экологической функции государства, а также сформулировать предложения по повышению её эффективности. Поскольку экологическая функция государства является фактором развития экологического законодательства и права, то соответственно одновременно формулируются предложения по повышению их эффективности.

Поставленная цель предопределила следующие задачи исследования:

- исследовать понятие и содержание экологической функции государства;

- рассмотреть исторические предпосылки признания экологической функпди государства как одной из основных и самостоятельных функций;

- проанализировать конституционные основы экологической

функции государства;

- определил. роль Президента РФ, законодательной, исполнительной и судебной власти в реализации экологической функции государства и ггровести анализ их практической деятельности;

- исследовать состояние правового регулирования таких организационно-правовых форм реализации экологической функции государства, как экологическое нормирование, экологическая экспертиза,

оценка воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду, экологический контроль и надзор, планирование и финансирование обеспечения рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды, платность природопользования, экономическое стимулирование природоохранной деятельности;

- рассмотреть внешнюю сферу распространения экологической функции государства;

- исследовать вопрос об экологической функции государства в контексте международного права окружающей среды.

Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды ведущих учёных в области общей теории государства и права: С.С. Алексеева, В.В. Лазарева A.B. Малько, М.Н. Марченко, B.C. Нерсесянца, В.Д. Перевалова, Ф.М. Раянова, Ю.А. Тихомирова, В.И. Червонюка и др.

В диссертационном исследовании использованы положения, сформулированные в работах учёных-юристов по вопросам теории функций государства (М.И. Байтина, Г.Н. Манова, Н.В. Черноголовкина и др.), экологической функции государства и её отдельных аспектов (С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, А.Е. Кадомцевой, О.С. Колбасова, Н.С. Макаревича, А.О. Миняева, М.М. Меркулова, Б.А. Мухамеджанова, В.В. Петрова, В.Е. Сизова, Ю.С. Шемшученко и др.).

В диссертации использованы работы ведущих представителей эколого-правовой науки по вопросам, касающихся теории экологического права, экологического законодательства, конституционных основ экологического права и законодательства, экологических прав граждан, государственного экологического управления, экологического нормирования, экологической экспертизы, экологического контроля и надзора, экономического регулирования природопользования и охраны окружающей среды, международно-правовой охраны окружающей среды и т.д. (СЛ. Боголюбова, М.М. Бринчука, М.И. Васильевой, Н.Д. Вершило, Г.В. Выпхановой, О.Л. Дубовик, А.К. Голиченкова, Т.В. Злотниковой, И.А. Игнатьевой, О.С. Колбасова, М.Н. Копылова, И.О. Красновой, О .И. Крассова, В.В. Круглова, И.Ф. Панкратова, В.В. Петрова, TJB. Петровой, A.C. Тимошенко, A.C. Шестерюка и др.).

Методологической основой диссертационного исследования послужили естественнонаучные и философские взгляды на взаимодействие общества и природы, политико-правовые взгляды на место государства в обществе и значение общественных потребностей в определении функциональной деятельности государства, в том числе в экологической сфере; конституционные основы экологической функции государства и экологического права.

При написании диссертации были использованы следующие методы: универсальные (исторический и формально-логический); общенаучные (системный анализ, обобщение, сравнение, моделирование); специальные правовые (понятийно-правовой, сравнительно-правовой, государственно- правовое моделирование), толкование правовых норм.

Эмпирическую основу диссертационного исследования составляют данные Государственных докладов о состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации; послания Президента РФ Федеральному собранию РФ; материалы судебной практики по делам, связанным с рассмотрением споров, возникающих из экологических и связанных с ними правоотношений (постановления и определения Конституционного Суда РФ, постановления, решения и определения Верховного Суда РФ).

Наушая новизна диссертационного исследования состоит в том, что впервые в юридической науке в целом, и эколого-правовой науке в частности, исследование экологической функции государства проведено через призму одновременного анализа роли и практической деятельности Президента РФ и ветвей государственной власти, а также анализа эколого-правовых мер, используемых в механизме обеспечения рационального природопользования, охраны окружающей среды и соблюдения экологических прав и законных интересов российских граждан, в результате: чего сформулированы обладающие научной новизной теоретические положения, а также практические рекомендации по её совершенствованию.

Положения, выносимые на защиту:

1. Интересы прогрессивного развития экологического права во всех его проявлениях (как отрасли права, науки и учебной дисциплины) диктуют необходимость использования в юридической науке единого понятия применительно к функции, выполняемой государством в сфере взаимодействия общества и природы. В качестве унифицированного предлагается понятие «экологическая функция государства». Все другие, используемые в литературе наименования («природоохранительная функция», «фуккция охраны природы и рационального использования природных ресурсов», «функция охраны окружающей среды», «функция обеспечения экологической безопасности» и т.д.), отражают в своём н£1звании лишь отдельные стороны государственной деятельности в сфере взаимодействия общества и природы. В отличие от них понятие «экологическая функция государства» имеет очевидное преимущество. Оно ориентирует на широкий подход к определению параметров данной функции, охватывая весь круг, обусловленных общественными экологическими интересами направлений деятельности государства, осуществляемы}: им в экологической сфере.

2. Первостепенным фактором, обусловившим признание экологической функции государства в качестве одной из основных и самостоятельных функций, следует считать возникшую во второй половине XX века в связи с деградацией окружающей среды общественную потребность в осуществлении государством масштабной и специализированной деятельности по обеспечению рационального природопользования и охраны окружающей природной среды посредством применения правовых, технических, экономических и иных мер в целях сохранения и восстановления её благоприятного состояния как необходимого условия нормальной жизнедеятельности человека и общества. Общественная потребность рассматривается в качестве главного фактора, исходя из того, что государство, являясь институтом общества, призвано решать обусловленные его интересами задачи в той или иной сфере. В нашем случае - это сфера взаимодействия общества и природы.

3. Положения, предусмотренные в ч. 1 ст. 9 Конституции РФ (земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории), а также ст. ст. 2 и 18 в контексте ст. 42 Конституции РФ (устанавливающих в совокупности, что права человека на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о её состоянии и на возмещение ущерба, причинённого его здоровью или имуществу экологическим правонарушением являются высшей ценностью, непосредственно действующими, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти и обеспечиваются правосудием) закрепляют не только экологическую функцию государства, но и предопределяют её содержание. Речь идёт о том, что государство в рамках экологической функции осуществляет деятельность по таким, обусловленным общественными экологическими интересами направлениям как: распоряжение в интересах общества природными ресурсами, находящимися в государственной собственности; обеспечение рационального использования природных ресурсов; охрана окружающей среды; соблюдение, охрана и защита экологических прав и законных интересов человека и гражданина.

4. Президент РФ призван играть центральную, ведущую роль среди всех органов государственной власти участвующих в реализации экологической функции государства, что обусловлено конституционными положениями о его политическом и правовом статусе главы государства и гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Вместе с тем отсутствие научно-обоснованной государственной экологической политики, состояние экологического законодательства, характеризующееся

наличием дефектов, низкая степень реализации права российских граждан на благоприятную окружающую среду показывают, что деятельность Президента РФ в этой сфере недостаточно эффективна. Для повышения её эффективности необходимо: 1) проявить политическую волю добиваться от государственных органов в рамках их компетенции осуществлять экологическую функцию в соответствии с положениями Конституции РФ; 2) создать в Администрации Президента РФ должность Советника Президента РФ по вопросам экологии; 3) на основе существующей Межведомственной комиссии Совета Безопасности РФ по экологической безопасности создать структуру, которая ведала бы не только вопрос»1ми экологической безопасности, но и вопросами обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды; 4) активизировать взаимодействие с общественными экологическими формированиями.

5. Роль законодательной власти в рамках реализации экологической функции государства определяется необходимостью создания экологического законодательства соответствующего Конституции РФ и предусматривающего эффективный правовой механизм распоряжения в интересах общества природными ресурсами, находящимися в собственности государства, а также аналогичного механизма обеспечения рационального природопользования, охраны окружающей среды, соблюдения, охраны и защиты экологических прав граждан. Для успешного решения этой задачи представляется необходимым: 1) интенсифицировать взаимодействие законодательной власти с ведущими научными центрами, специализирующимися на исследовании вопросов правового регулирования экологических отношений; 2) разработать официальную научно обоснованную концепцию развития экологического законодательства; 3) обеспечить соблюдение принципов; и правил правотворчества, а также принципов экологического права.

6. В целях совершенствования государственного экологического управления специально уполномоченными органами исполнительной власти необходимо реформировать систему и структуру таких органов. В его рамках предлагается создать природоресурсные (Министерство природных ресурсов РФ и федеральные агентства) и отдельно природоохранные органы (Министерство охраны окружающей среды РФ). При этом природоохранный орган должен находиться в подчинении Президента РФ, а не Правительства РФ, что диктуется потребностью избежать возможный «конфликт» экологических и социально-экономических интересов развития общества. Кроме того, предлагается не создавать природоохранные органы субъектов федерации, ограничившись тем, что в них будут функционировать территориальные

управления федерального органа. Целесообразность такого предложения диктуется интересами упрощения организации государственного управления охраной окружающей среды и повышешм его эффективности.

7. В условиях недостаточных знаний судьями экологического законодательства, что обусловлено его комплексным характером и в целях повышения эффективности деятельности судебной власти в разрешении споров по вопросам окружающей среды, а также в защите экологических прав граждан следует считать целесообразным создание в системе судов общей юрисдикции специализированных экологических судов. Кроме того, принимая во внимание то обстоятельство, что проекты правовых актов нормативного и ненормативного характера реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду в настоящее время не подлежат государственной экологической экспертизе, предлагается наделить Конституционный Суд РФ правом проводить экспертизу проектов правовых актов, затрагивающих конституционные права и свободы граждан.

8. В рамках совершенствования правового регулирования в области экологического нормирования предлагается, во-первых, в целях облегчения правопонимания и правоприменения и исходя из интересов юридической науки и образования, внести в законодательство изменения, направленные на обеспечение единства терминологии в области экологического нормирования; во-вторых, установить в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» требования, касающиеся правового режима ориентировочно безопасных уровней воздействия и ориентировочных допустимых уровней; в-третьих, учитывая экологические интересы будущих поколений, необходимо законодательно установить требования о нормировании допустимого изъятия ресурсов недр.

9. Нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды не являются разновидностью нормативов допустимого воздействия на окружающую среду как это установлено в Федеральном законе об охране окружающей среды», а представляют самостоятельную группу экологических нормативов. Это обусловлено тем, что они в отличие от нормативов допустимого воздействия выполняют иные функции в решении экологических задач. Внедрение в природоохранный механизм нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ, физического воздействия, образования отходов производства и потребления, лимитов на их размещение, технологических и технических нормативов, нормативов допустимой антропогенной нагрузки было вызвано необходимостью ограничения вредного химического, физического и

биологического воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду с целью обеспечения её качественных характеристик (чистота (незагрязнённость) воздуха, воды, почвы). Что же касается нормирования изъятия природных ресурсов, то оно преследует цель предупреждения их истощения, обеспечения рационального использования и таким образом направлено на поддержание количественных показателей (ресурсоёмкость) окружающей среды. При этом важно иметь в виду то, что изъятие компонентов природной среды в пределах установлешсых нормативов не оказывает негативного (вредного) воздействия: на состояние окружающей среды, в то время как выбросы и сбросы, физическое воздействие, размещение отходов в любом режиме (нормативном, с превышением нормативов, лимитном или сверхлимитном) сопряжены с загрязнением окружающей среды.

10. Потенциал государственной экологической экспертизы как правовой меры предупреждения экологического вреда существенно выше, чем у экспертизы проектной документации, что обусловлено более широким её; предметом (устанавливается соответствие проектной документации экологическим требованиям, предусмотренным не только техническими регламентами, но и законодательством в области охраны окружающей среды). Кроме того, государственная экологическая экспертиза является специализированной, в отличие от экспертизы проектной документации, имеющей комплексный характер, где экологическая составляющая не является первостепенной. Это обусловливает необходимость восстановления потенциала государственной экологической экспертизы путём возврата в перечень её объектов проектов строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации и ликвидации объектов хозяйственной деятельности, реализация которой способна оказать воздействие на окружающую среду. Такое решение будет способствовать и большей возможности общественности защищать свои экологические и связанные с ними интересы, поскольку вновь будет возможным проводить в отношении этих объектов общественную экологическую экспертизу. Вместе с тем считаем, что проекты жилых зданий и сооружений, а также социально значимых объектов (образовательные и медицинские учреждения, спортивные сооружения и т.д.) в связи с их меньшей экологической опасностью могут остаться под юрисдикцией экспертизы проектной документации. Также в рамках совершенствования эколого-правового механизма предупреждения экологического вреда и учёта общественного мнения необходимо законодательно урегулировать отношения по оценке воздействия на окружающую среду, что будет способствовать более ответственному отношению инициатора

планируемой деятельности к соблюдению процедуры её проведения, выполнению предъявляемых к нему требований.

11. В целях повышения эффективности государственного экологического контроля и надзора необходимо внести изменения в законодательство. При этом возможны два варианта таких изменений. Первый предполагает ограничить сферу распространения Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» защитой прав субъектов малого и среднего предпринимательства. Вместе с тем для них также следует изменить порядок организации проведения плановых проверок в части уменьшения сроков их периодичности, с трёх до одного года. Второй вариант предусматривает исключение государственного экологического надзора го сферы действия указанного закона. При этом соблюдение прав и законных интересов юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении контрольно-надзорных мероприятий можно обеспечить установлением в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» перечня обязанностей должностных лиц государственного экологического надзора, а также действий, которые они не вправе совершать. В контексте предложенной ранее системы и структуры органов государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды считаем целесообразным создание единого органа государственного экологического контроля и надзора и только на федеральном уровне с прямым подчинением Президенту РФ. Такое решение упростит его организацию, поскольку позволит избежать необходимости междууровневого разграничения соответствующих полномочий, подконтрольных сфер и объеетов контроля и надзора.

12. Для совершенствования организационно-правовых мер экономического характера предлагается: 1) детально урегулировать отношения по государственному экологическому планированию, включая установление требований о его обязательности, а также ответственности должностных лиц государственных органов за реализацию планово-программных документов в области охраны окружающей среды; 2) закрепить в экологическом и бюджетном законодательстве норму, предусматривающую обязательный целевой характер использования части поступающих в бюджеты различных уровней платежей за пользование природными ресурсами и негативное воздействие, что позволит гарантировать финансирование мероприятий по обеспечению рационального использования природных ресурсов и охране окружающей среды; 3) предусмотреть в законодательстве требование о ежегодной индексации ставок платы за загрязнение на уровень инфляции, устанавливаемой на соответствующий финансовый год.

13. Внешняя сфера распространения экологической функции государства проявляется в деятельности Российской Федерации в рамках международного сотрудничества, обусловленного потребностью в рациональном использовании и охране международных природных объектов и ресурсов, решении глобальных экологических проблем, а также защите экологических и связанных с ними иных национальных интересов.

14. Международное право окружающей среды следует рассматривать как фактор позитивного влияния на развитие экологической функции государства и, как следствие, экологического законодательства и права. Вместе с тем потенциал такого влияния не исчерпан. Дальнейшее признание Россией норм международного права окружающей среды будет способствовать экологизации государства, совершенствованию правового механизма обеспечения рационального природопользования, охраны окружающей среды, а также соблюдения, охраны и защиты экологических прав российских граждан.

Теоретическая и практическая значимость полученных в ходе диссертационного исследования результатов определяется их вкладом, внесённым в теорию экологической функщш государства, механизмов и форм её реализации, теорию экологического права.

Предложения и рекомендации, сформулированные в диссертации, могут использоваться при совершенствовании экологического законо дательства, а также для повышения эффективности деятельности государства в рамках постоянно осуществляемой экологической функции.

Материалы диссертационного исследования могут быть использованы при подготовке учебников и учебных пособий по экологическому1 праву, теории государства и права, а также в преподавании учебной дисциплины «Экологическое право» и магистерских программ эколого-правового направления.

Апробация результатов исследования. Основные теоретические выводы и положения, научно-практические предложения и рекомендации, сформулированные в диссертации, были обсуждены и одобрены на заседаниях Сектора эколого-правовых исследований Федерального государственного бюджетного учреждения науки Института государства и права Российской академии наук.

Также они излагались в виде докладов в работе: круглого стола на тему «Конституция Российской Федерации и развитие экологического права», проведённого Центром эколого-правовых исследований Института государства и права РАН (Москва, 2003); Международной научно-пракгической конференции «Социально-правовые проблемы охраны окружающей среды в современных условиях» (Уфа, 2004);

Международной научно практической конференции, посвященной памяти доктора юридических наук, профессора М.С. Орданского «Современные проблемы публично-правового и частно-правового регулирования: теория и практика» (Уфа, 2005); научно-практической конференции «Право собственности на природные ресурсы и эффективность природопользования» (Москва, ИЗиСП, 2006), I Международной научно-практической конференции посвященной памяти В.Н. Кудрявцева «Пробелы в российском законодательстве» (Нижний Новогород, 2007); круглого стола «Правовые проблемы государственного, муниципального и иных видов экологического контроля в России» (Москва, 2008); Международной научно-практической конференции «Актуальные вопросы развития юридической науки и практики в современных условиях» (Уфа> 2009); IV Международной научно-практической конференции посвященной памяти В.Н. Кудрявцева «Пробелы в российском законодательстве» (Чебоксары, 2010); заочной Всероссийской научной конференции «Актуальные проблемы государственной экологической политики» (Уфа, 2010); V Международной научно-практической конференции посвященной памяти В.Н. Кудрявцева «Пробелы в российском законодательстве» (Саранск, 2011); научно-практической конференции «Актуальные проблемы природоресурсного права в свете модернизации» (Москва, 2011); Международной научно-практической конференции, посвященной памяти доктора юридических наук, профессора М.И. Козыря «Современные приоритеты в развитии аграрного, земельного и экологического права» (Москва, 2012); второй заочной Всероссийской научной конференции «Актуальные проблемы государственной экологической политики» (Уфа, 2012); научно-практической конференции «Эколого-правовые проблемы устойчивого развития поселений» (Москва - Мытищи, 2013); Международной научно-практической конференции «Современные теоретические и практические проблемы реализации международного и российского земельного и экологического права» (Москва, 2013); Международной научно-практической конференции «Правовое регулирование использования природных ресурсов: комплексный подход» (Москва, 2014) и др.

Структура диссертационного исследования состоит из введения, четырёх глав, включающих четырнадцать параграфов, списка использованных источников и приложения.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы, обозначается степень её научной разработанности, определяются предмет, цели и задачи диссертации, теоретические и методологические основы исследования, научная новизна, формулируются положения, выносимые на защиту, а также отражаются практическая значимость работы и формы гихробации полученных результатов.

В первой главе «Теория экологической функции государства» анализируются научные подходы к определению понятия, содержания и параметров экологической функции государства, предпосылки признания деятельности государства в сфере окружающей среды в качестве его одной из основных и самостоятельных функций, а также её конституционные основы.

В первом параграфе «Понятие функций государства» отмечается, что_провозглашение России демократическим, правовым, федеративным и социальным государством выдвинуло на первый план государственной деятельности новые ориентиры и установило иные стандарты, которым она должна соответствовать. Прежде всего, это обязанность государства по признанию, соблюдению и защите прав и свобод человека!, которые согласно Конституции РФ являются высшей ценностью, непосредственно действующими и определяющими смысл и содержание законов и деятельность всех ветвей государственной власти. Соответственно это обусловило новые подходы к оценке функций государства.

Вместе с тем, подчёркивается, что названное обстоятельство не подвергает сомнению, выработанные в отечественной юридической и смежных с ней отраслях науки, фундаментальные теоретические основы понимания фузткций государства как основных направлений его деятельности, ориентированных на решение общественно значимых задач.

По млешпо диссертанта, существовавший в советский период подход к характеристике функций государства как выражению его классовой сущности, го; мог быть применим к экологической функции государства. «Классовая сущность государства» и «социалистическая природа советского государства» не имели никакого отношения ни к выделеншо данной функции как одной из основных функций государства, ни к её содержанию. В качестве таковой она была признана по объективным причинам, включая ухудшение состояния окружающей природной среда, деградацию естественных экологических систем, реальную перспективу истощения, прежде всего, невозобновляемых природных ресурсов и т.д., обусловившим общественную потребность в усилении деятельности государства в сфере взаимодействия общества и

природы. Кроме того, решение проблем экологического характера как приоритетное направление государственной деятельности имело место и в западных государствах, в которых, заметим, экологический кризис был осознан раньше, чем в СССР и соответственно раньше были предприняты необходимые действия, в том числе в части правового обеспечения охраны окружающей среды.

Во втором параграфе «Понятие экологической функции государства» исследуются научные подходы к пониманию содержания исследуемой функции государства

Обращается внимание на наличие двух теоретически проблемных аспектов в области исследований экологической функции государства.

Первый из них выражается в отсутствии единства в терминологии. Анализ литературы показывает, что в юридической науке и юридическом образовании используются различные наименования исследуемой функции государства — «экологическая функция», «природоохранительная функция», «функция охраны окружающей среды» и другие. Как правило, такие разные названия используются как синонимы. В то же время, иногда различия в наименовании носят не просто формальный характер. В их основе лежит принципиально разный подход к определению предметной деятельности государства в рамках реализации экологической функции.

Отсутствие терминологического единства порождает известные проблемы теоретического и практического характера. Между тем прикладное значение исследований экологической функции государства, и в первую очередь тех, которые направлены на повышение её эффективности, а значит и эффективности экологического права и законодательства во многом зависит от наличия единства в научной терминологии. В связи с этим, сегодня, исходя из интересов прогрессивного развития экологического права во всех его проявлениях (как отрасли права, науки и учебной дисциплины), имеется настоятельная потребность использования в юридической науке и образовательном процессе унифицированного названия функции, осуществляемой государством в сфере взаимодействия общества и природы. В качестве такого автором диссертации предлагается термин «экологическая функция государства». Его главное преимущество проявляется в том, что он охватывает весь спектр направлений государственной деятельности в указанной сфере.

Другая важная теоретическая проблема, требующая своего решения при исследовании экологической функции государства - это определение её параметров, объема.

В эколого-правовой науке имеются два подхода к определению содержания исследуемой функции государства — узкий и широкий.

Сторонники первого исходят из того, что в её рамках государством осуществляется сугубо природоохранная деятельность. Однако очевидно, что жруг общественных отношений, складывающихся в сфере взаимодействия общества и окружающей среды гораздо шире, и деятельность государства не ограничивается только лишь охраной природы. Вместе с тем, обращается внимание на то, что нередко в содержание экологической функции в её широком понимании в качестве основных и самостоятельных включаются все возможные направления деятельности государства в экологической сфере. Помимо охраны окружающей среды зго — обеспечение рационального использования природных ресурсов, обеспечение экологической безопасности, защита окружающей человека среды и многие другие.

В диссертации обосновывается, что на современном этапе в рамках экологической функции государством осуществляется деятельность по четырём направлениям — распоряжение в интересах общества природными ресурсами, находящимися в государственной собственности; обеспечение рационального природопользования; охрана окружающей среды; соблюдение, охрана и защита экологических прав и законных интересов граждан. Названными направлениями охватываются все остальные направления и сферы экологической деятельности государства.

В третьем параграфе «История признания экологической функции государства в системе функций государства» проводится анализ факторов, обусловивших выделение в 1970-х гг. экологической функции в качестве одной из основных и самостоятельных функции государства.

Обосновывается, что важнейшим фактором следует рассматривать появление общественной потребности в необходимости осуществления государством деятельности по охране природы и обеспечению рационального использования природных ресурсов возникшей в результате кризисных проявлений в экологической сфере.

Ещё одним значимым фактором следует считать признание самим государством необходимости осуществления деятельности, направленной на решение общественно значимых экологических задач. Наличие этого фактора проявилось в активизации правотворческой деятельности! в регулировании общественных отношений в сфере взаимодействия общества и природы.

В исследовании отмечается, что экологическая функция занимает особое место среди функций государства. Это связано с тем, что она всей своей сутью ориентирована на природный мир, на сохранение всеобщего блага, каковым является природная среда. Однако, несмотря на это, не все представители юридической науки, говоря о функциях государства, упоминают о ней. Более того, в научных трудах можно встретить

утверждения, что такой функции нет и вовсе. В связи с этим подчёркивается, что функции государства обусловливаются объективными потребностями общества на конкретном этапе его развития. В случае с экологической функцией эта потребность связана с необходимостью поддержания или восстановления благоприятного состояния окружающей среды. Такая потребность была осознана ещё во второй половине прошлого столетия в связи с резким ухудшением природной среды, деградацией на огромных пространствах естественных экологических систем. С учётом ухудшения состояния окружающей среды в мире и в России ещё в большей степени такая потребность имеется сейчас. Более того, есть все основания предполагать, что она будет всегда, поскольку даже если мы будем жить в условиях благоприятной окружающей природной среды, то всегда будет оставаться актуальной задача по поддержанию такого её состояния.

В диссертации указывается, что сегодня задача юридической науки должна заключаться не в полемике по поводу того, есть или нет у государства экологическая функция, а в том, чтобы определить содержание данной функции, отвечающее общественным потребностям, и выработать оптимальный эффективно действующий механизм её реализации.

В четвёртом параграфе «Конституционные основы экологической функции государства» анализируются положения Конституции России, имеющие отношение к исследуемой функции.

В первую очередь обращается внимание на преамбулу Конституции РФ, которая содержит принципиально важные положения, в том числе и экологически значимые, позволяющие судить о месте и роли государства в жизни человека и общества при их взаимодействии с окружающей средой.

Подчёркивается особое значение положений, содержащихся в ч. 1 ст. 9, ст. ст. 2 и 18 в контексте ст. 42. Оно проявляется в том, что определяя место и роль природы в жизни человека, гражданина и всего российского народа, а также признавая экологические права высшей ценностью и непосредственно действующими, указанные нормы корреспондирует государству обязанность по реализации экологической функции. Кроме того, они предопределяют содержание названной функции, которое выражается в том, что государство в её рамках решает общественно значимые экологические задачи при распоряжении природными ресурсами, находящимися в его собственности, при обеспечении рационального природопользования и охраны окружающей среды, а также при обеспечении соблюдения, охраны и защиты экологических прав и законных интересов российских граждан.

В диссертации исследуются также конституционные нормы, устанавливающие демократическую, правовую, федеративную и

социальную сущность Российской Федерации (ст.ст. 1 и 7). Обращение к ним диктуется тем, что они определяют стандарты и критерии которым должна соответствовать выполняемая государством экологическая функция.

Официальные данные о состоянии окружающей среды позволяют говорить о том, что на сегодня право российских граждан на благоприятную окружающую среду не реализовано и соответственно не обеспечивается их достойный уровень жизни в экологическом контексте. В свою очередь, это даёт основание сделать вывод — деятельность государства в рамках реализации экологической функции не соответствует его правовой и социальной сущности.

Во второй главе «Роль государственной власти в реализации экологической функции государства» определяется роль и предназначение Президента РФ, законодательной, исполнительной и судебной власти по осуществлению экологической функции государства. Анализируется их деятельность с позиций экологических положений Конституции РФ и общественных экологических интересов.

В первом пара фафе «Роль Президента Российской Федерации в реализации экологической функции государства» подчеркивается, что статус Президента РФ как главы государства и гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина предопределяет то обстоятельство, что он призван играть центральную, ведущую роль среди всех органов государственной власти, участвующих в реализации экологической функции государства.

Как глава государства Президент РФ определяет основные направления государственной экологической политики. Данная сфера его деятельности играет во многом ключевую роль для обеспечения эффективности экологической функции государства. Это связано с тем, что определяя приоритеты экологической политики, глава государства фактически предопределяет результаты деятельности институтов публичной власти — формирование и дальнейшее развитие экологического законодательства, его состояние и способность осуществлять эффективное правовое регулирование отношений в сфере взаимодействия общества и природы, последовательное и неукоснительное исполнение экологического законодательства и т.д.

В диссертации анализируется содержание утверждённых Президентом РФ Основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года5 (далее — Основы). Отмечаются достоинства и недостатки названного

5Документ офипиально опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

политико-правового документа. Обращается внимание на отсутствие его официального статуса, что позволяет подвергнуть сомнению важность для государства экологической политики. Анализ содержания Основ позволяет сделать вывод об отсутствии научного подхода к определению стратегической цели, принципов, приоритетов, а также способов и средств реализации государственной экологической политики.

Ещё одной формой выражения определяемой главой государства экологической политики являются его ежегодные послания к Федеральному собранию об основных направлениях внутренней и внешней политики государства.

При анализе посланий Президента РФ обращается внимание на существенно меньший, в сравнении с экономическими и социальными положениями, удельный вес содержащихся в них экологических положений. Что же касается имеющихся, то, по мнению автора, будучи корректно сформулированными с точки зрения общественных экологических интересов, они во многом остаются нереализованными на практике.

Важнейшей функцией главы государства является обеспечение единства государственной власти и согласованного функционирования её органов.

В рамках реализации этой функции Президент РФ формирует систему и структуру федеральных органов исполнительной власти. В работе отмечается, что решения, принимавшиеся главой государства в этом направлении, нельзя назвать удачными с позиций повышения обеспечения эффективной деятельности государства в экологической сфере. Так, указами Президента РФ были упразднены Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ (1996 г.)6, образованный на его основе Государственный комитет РФ по охране окружающей среды (2000 г.)7 и т.д.

Статус Президента РФ как гаранта Конституции и экологических прав российских граждан проявляется в том, что он обеспечивает соблюдение экологических положений Конституции РФ и экологических прав граждан всеми органами публичной власти. Для этого он наделяется Конституцией РФ необходимыми полномочиями.

Гарантийная функция Президента РФ может быть реализована посредством использования, например, права внесения в Государственную Думу законопроектов. Однако, как подчёркивается в диссертации, применительно к экологической сфере Президент РФ ни разу не воспользовался этим своим правом.

6Указ Президента РФ от 14 августа 1996г. № 1177 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 1996. № 34. ст. 4082.

7Указ Президента РФ от 17 мая 2000 г. № 867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2000. № 21. ст. 2168.

Несравнимо больший потенциал (в сравнении с другими полномочиями) обеспечения соблюдения экологических положений Конституции и экологических прав граждан заложен в полномочии Президента РФ, предусмотренном п. «д» ст. 84 Конституции РФ, а именно то, что он подписывает и обнародует федеральные законы. Из содержания этой статьи следует, что Президент РФ завершает законодательный процесс. Однако прежде чем подписать и обнародовать закон, он обязан удостовериться в том, что представленный на подписание законодательный акт соответствует Конституции России и не нарушает экологические права граждан. В случае если закон противоречит Конституции РФ, не отвечает общественным экологическим интересам, нарушает или иным образом ущемляет экологические права граждан, Президент РФ имеет право его отклонить. Несмотря на то, что в 2000-е гг. отдельные принимавшиеся федеральные законы были достаточно спорными с точки зрения их соответствия экологическим интересам российских граждан, автору не известны примеры, когда по этим основаниям Президент РФ воспользовался своим правом «вето».

На основе анализа деятельности Президента РФ диссертант приходит к выводу о том, что имеющийся у него политико-правовой потенциал и рамках реализации экологической функции используется недостаточно эффективно.

В целях повышения результативности деятельности Президента РФ в диссертации сформулированы предложения.

Во втором параграфе «Роль законодательной власти в реализации: экологической функции государства» указывается на то, что исходя из сущностных характеристик законодательной власти, её роль в рамках экологической функции государства определяется тем, что она, руководствуясь, общественными экологическими интересами, призвана создать экологическое законодательство, которое должно соответствовать положениям Конституции РФ о демократической, правовой и социальной сущности российского государства, высшей ценности человека, его прав и свобод, и предусматривать эффективный эколого-правовой механизм сохранения и восстановления благоприятного состояния окружающей среды.

Отмечается, что законодательная деятельность федерального парламента, направлгнная на правовое обеспечение деятельности государства по распоряжению в интересах общества природными ресурсами, находящимися в государственной собственности, по эффективной охране окружающей среды и рациональному природопользованию, а также соблюдению, охране и защите экологических прав и законных интересов граждан, характеризуется

непоследовательностью, проявившейся в динамике развития экологического законодательства. Если в 1990-е гг. в целом имело место его прогрессивное развитие, то начиная с 2000-х гг. в деятельности федеральной законодательной власти стали проявляться признаки деэкологизации. Это выразилось в принятии целого ряда законов, которые не отвечали общественным экологическим интересам и заметно ослабили правовую обеспеченность реализации права российских граждан на благоприятную окружающую среду.

Одним из немногих позитивных результатов деятельности парламента в 2000-х гг. стало ужесточение санкций за экологические правонарушения: увеличение размеров штрафов за экологические административные проступки, расширение перечня административных правонарушений за которые в качестве наказания предусматривается административное приостановление деятельности и т.д.

Анализ практической деятельности законодательной власти по реализации экологической функции государства показывает, что ей так и не удалось решить задачу создания эффективного экологического законодательства. В качестве причин в диссертации называются: отсутствие политической воли государства к последовательному и эффективному решению экологических проблем, приоритет экономики над экологией, игнорирование науки, лоббирование интересов различных структур. Также отмечается, что значительную роль играют и причины, лежащие в плоскости права. Одна из важнейших — несоблюдение принципов правотворчества и принципов экологического права в процессе подготовки и принятия законодательных актов, касающихся, в частности, соблюдения конституционных положений о том, что природные ресурсы охраняются и используются как основа жизнедеятельности многонационального народа Российской Федерации, а права и свободы человека являются высшей ценностью, непосредственно действующими и определяющими смысл и содержание законов и деятельность всех ветвей государственной власти.

Соответственно делается вывод о том, что повышение качества работы федерального парламента возможно только в том случае, если его законодательная деятельность будет основываться на строгом и неукоснительном соблюдении Конституции РФ, принципов правотворчества и экологического права. Одним из необходимых условий повышения эффективности деятельности законодательной власти в рамках экологической функции видится разработка концепции развития экологического законодательства. По мнению автора, она позволит определить необходимые законодательные решения в регулировании общественных экологических отношений, придаст экологическому законотворчеству плановый и системный характер. В то же время важно, чтобы концепция была разработана в соответствии с общей теорией права

и теорией экологического права, Конституцией России, отражала экологические интересы общества. Отмечается, что работы по её подготовке невозможны без привлечения ведущих научных центров по экологическому праву. Причём их участие важно и на этапе реализации концепции (в подготовке законопроектов и их экспертизе). Подчёркивается необходимость того, что концепция развития экологического законодательства должна иметь официальный статус, а для этого она должна быть инициирована государством.

В третьем параграфе «Роль исполнительной власти в реализации экологической функции государства» отмечается, что исходя из сущностных характеристик исполнительной власти, вытекающих из содержания положений Конституции России и Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ <(0 Правительстве Российской Федерации»8, её значение в реализации экологической функции государства заключается в обеспечении последовательного и неукоснительного исполнения Конституции и экологического законодательства. Во многом именно от того, насколько эффективно будет организовано их исполнение, зависит эффективность экологической функции! государства.

Значение и роль исполнительной власти определяется также и тем, что в её системе сосредоточен наибольший организационный потенциал, механизмы которого всеобъемлющи и проникают во все сферы общественных отношений9.

Поскольку главной и конечной целью экологической функции государства является сохранение и восстановление благоприятного состояния окружающей среды, наиболее приемлемым критерием оценки эффективности деятельности исполнительной власти в исследуемой сфере следует рассматривать состояние окружающей среды. Исходя из того, что её состояние во многих регионах Российской Федерации оценивается как неблагоприятное, деятельность исполнительной власти нельзя признать эффективной. В качестве причин диссертант называет: неисполнение требований законов, приоритет экономических интересов развития над экологическими интересами общества, несовершенная система спепиально уполномоченных органов в области природопользования и охраны окружающей среды и др.

Среди органов исполнительной власти ведущая роль в реализации экологической функции государства принадлежит Правительству РФ. К сожалению, практика показывает, что его деятельность характеризуется многочисленными примерами

8СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 6712.

9См.: Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. Под руководством ИЛ.Бачило. М.: Юристь, 1998. С. 21.

неисполнения, несвоевременного исполнения, а иногда даже и нарушения требований экологического законодательства.

Обращается внимание и на то, что сегодня имеет место неоправданно широкая практика делегирования Правительству РФ полномочий по регулированию общественных экологических отношений, причём по важнейшим вопросам природопользования и охраны окружающей среды.

В деятельности высшего исполнительного органа государственной власти имеются и примеры положительного характера. К ним можно отнести работы по расширению сети особо охраняемых природных территорий, стимулированию нефтяных компаний к снижению объёмов сжигания попутного нефтяного газа и т.д. Однако негативный контекст анализа деятельности Правительства РФ выбран в диссертации осознанно, поскольку выявление дефектов в его управленческой деятельности и их причин позволило сформулировать некоторые предложения, направленные на повышение её эффективности.

Во-первых, автор считает необходимым максимально «освободить» Правительство РФ от выполнения несвойственной ему как органу исполнительной власти функции, а именно установление общеобязательных правил поведения (правотворческая деятельность). Это возможно при условии внедрения практики детального регулирования общественных экологических отношений непосредственно в законодательных актах. Такая практика позволит Правительству РФ в большей степени сосредоточиться на исполнении требований экологического законодательства, а также во многом исключит возможность принятия на подзаконном уровне инициируемых им решений, идущих в ущерб экологическим общественным интересам.

Во-вторых, в случаях, когда для исполнения законов всё же требуется издание Правительством РФ подзаконных актов, необходимо увязывать их разработку и издание с принятием закона, либо в самом законе прописывать конкретные сроки, в течение которого подзаконные акты должны быть разработаны и приняты. Впрочем, примеры, когда сроки исполнения требований «экологических» законодательных актов указываются непосредственно в них, имеют место в отдельных случаях и сейчас. Но как показывает практика, этого недостаточно. Есть основания полагать, что во многом это связано с отсутствием мер ответственности должностных лиц виновных за несвоевременное или ненадлежащее исполнение требований законов. Очевидно, что необходимо предусмотреть соответствующие меры.

В рамках исследования роли исполнительной власти в реализации экологической функции государства в диссертации рассматривается также деятельность органов специальной компетенции в

области природопользования и охраны окружающей среды, на которые возлагается повседневная исполнительно-распорядительная деятельность по осуществлению государственного экологического управления.

Обращается внимание на отсутствие оптимальной научно обоснованной системы таких органов, что проявляется и в отсутствии самостоятельного природоохранного органа.

За последние двадцать лет произошло несколько десятков изменений, коснувшихся системы, структуры, функций, полномочий и названий органов исполнительной власти специальной компетенции в области природопользшания и охраны окружающей среды. Такое перманентное реформирование отрицательно сказывается на результативности их функцио нирования.

В целях повышения эффективности деятельности органов государственного экологического управления в работе сформулированы предложения, которые предполагают изменения их системы и структуры.

В четвёртом параграфе «Роль судебной власти в реализации экологической функции государства» отмечается, что судебная власть в рамках экологической функции государства осуществляет конституционный контроль, рассматривает жалобы на действия и решения, нарушающие экологические права граждан, рассматривает и разрешает дела о возмещении вреда окружающей среде, обеспечивает исполнение судебных решений, рассматривает уголовные дела по экологическим преступлениям и дела об административных экологических правонарушениях, а также осуществляет ряд других действий.

Одним из потенциально важных направлений деятельности судебной власти являемся также её влияние на развитие экологического законодательства, что может выражаться как в форме реализации права законодательной ининиативы, которым наделяются отдельные суды, входящие в судебную систему РФ, так и в результате обобщения судебной практики.

Особое внимание уделяется деятельности Конституционного Суда РФ. Обращается внимание на то, что практика конституционного контроля в сфере охраны окружающей среды и природопользования играет значительную роль для повышения эффективности экологической функции государства, защиты общественных экологических интересов и правоприменения. В постановлениях и определениях Конституционного Суда РФ содержатся важнейшие, основанные на толковании конституционных экологических положений, выводы о роли государства в регулировании общественных экологических отношений, об особом статусе природных ресурсов как публичного достояния и объекта собственности, о ценности права граждан на благоприятную окружающую среду, о необходимости соблюдения баланса социально-экономического развитая и общественных экологических интересов, а также обязанности всех субъектов охранять природу.

Обосновывается необходимость наделения общественных организаций правом обращения в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности указанных в ст. 125 (часть 2) Конституции РФ нормативных актов органов государственной власти. При этом указывается, что если запрос касается нормативного акта экологической направленности, то таким правом могут обладать только те общественные организации, у которых в соответствии с уставом основным направлением деятельности является деятельность в области охраны окружающей среды. В целях же ограничения возможного чрезмерно большого количества обращений, следует предусмотреть положение о том, что такой запрос общественная организация может подать только при условии его поддержки определенным числом граждан Российской Федерации.

На основе анализа деятельности судебной власти в целях повышения обеспечения экологических прав человека и качества рассмотрения споров по вопросам окружающей среды формулируется предложение о создании специализированных экологических судов.

В третьей главе «Организационно-правовые формы реализации экологической функции государства» проводится анализ состояния правового регулирования и практики применения таких эколого-правовых мер организационного характера, как экологическое нормирование, экологическая экспертиза, экологический контроль и надзор, планирование и финансирование рационального природопользования и охраны окружающей среды, платность природопользования, а также экономическое стимулирование природоохранной деятельности. Обращение внимания именно на эти меры обусловлено тем, что они играют особую роль в эколого-правовом механизме, в частности, направлены на предупреждение экологического и экогенного вреда. Кроме того, они имеют широкое применение на практике и в них участие государства проявляется в наибольшей степени.

В первом параграфе «Экологическое нормирование» подчёркивается, что нормирование в области охраны окружающей среды и обеспечения рационального природопользования играет центральную роль в эколого-правовом механизме. Это обусловлено следующим. Во-первых, экологическое нормирование гарантирует сохранение благоприятной окружающей среды и обеспечение экологической безопасности. Во-вторых, будучи утверждёнными уполномоченными государственными органами, экологические нормативы являются обязательными для исполнения. В-третьих, они выступают критериями качества окружающей среды и оценки правомерности деятельности субъектов экологических правоотношений, положены в основу определения платы за загрязнение окружающей среды, учитываются при

проведении оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы, экологического контроля и надзора, а также при решении вопросов, связанных с привлечением виновных лиц к юридической ответственности за экологические правонарушения.

Анализируя систему экологических нормативов, автор приходит к выводу о необоснованности отнесения нормативов допустимого изъятия природных ресурсов к нормативам допустимых воздействий в связи с тем, что и те, и другие выполняют разные функции в решении экологических задач. Внедрение в природоохранный механизм нормирования выбросов и сбросов загрязняющих веществ, физических воздействий, образования отходов производства и потребления, лимитирования их размещения было обусловлено необходимостью ограничения вредного воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду. Что же касается нормирования изъятия природных ресурсов, то оно направлено на обеспечение рационального использования природных ресурсов, и его применение преследует цель предупреждения их истощения.

При исследовании правового регулирования нормирования качества окружающей среды диссертант обращается к вопросу о сущностной характеристике данной разновидности экологических нормативов.

Сегодня в литературе имеется суждение о том, что в современном понимании нормативы качества окружающей среды являются оценочными нормативами, а нормативы допустимого воздействия лимитирующими10. По мнению же автора диссертации, нормативы качества, хотя и служат для оценки состояния окружающей среды, в своей сути они, как и нормативы допустимого воздействия, являются лимитируюпщми. Только в отличие от последних нормативы качества лимитируют не само вредное воздействие хозяйственной деятельности, а содержание химических, биологических веществ и физических показателей в окружающей среде.

Указывается и на наличие проблемных аспектов практического характера. 'Гак, например, имеет место диспропорция между вновь появляющимися химическими веществами и разрабатываемыми нормативами качества окружающей среды.

Анализируя нормативы допустимого воздействия, автор подчёркивает, что они также играют важную роль для сохранения и восстановления благоприятного состояния окружающей среды.

10 См.: Комментарий к Федеральному закону от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (под ред. Дубовик О.Л.). Рлектронный |>есурс]. Доступ из ИПО «Гарант».

Посредством их установления, во-первых, определяются параметры допустимого (правомерного) негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, во-вторых, обеспечивается соблюдение нормативов качества окружающей среды. Кроме того, часть нормативов допустимых воздействий положена в основу определения платы за загрязнение окружающей среды.

Характеризуя законодательство и практику реализации правовых предписаний в области нормирования допустимого воздействия на окружающую среду, следует отметить, что здесь также имеются проблемные аспекты. Один из них - отсутствие единства в легальной терминологии. Другой связан с тем, что не работает должным образом механизм лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ.

Всё это обусловливает необходимость совершенствования правового регулирования в области нормирования допустимого воздействия.

В работе обозначены позиции автора в отношении Федерального закона от 21 июля 2014 г. «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» в части, касающейся нормирования допустимого воздействия на окружающую среду.

Диссертант положительно оценивает общую направленность закона на совершенствование правового механизма нормирования допустимого воздействия, который увязан с более ощутимым экономическим стимулированием хозяйствующих субъектов к предотвращению и (или) снижению негативного воздействия на окружающую среду посредством внедрения наилучших доступных технологий и выполнения природоохранных мероприятий.

Вместе с тем, обращается внимание на то, что в законе не устранено несоответствие в терминологии, используемой в Федеральном законе от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»11 и Федеральном законе от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха»12. Например, «нормативы допустимых выбросов» и «предельно допустимый выброс».

Возникает вопрос и по поводу того, почему критерии подразделения объектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, на четыре категории будут содержаться не в ФЗ «Об охране окружающей среды», а будут устанавливаться Правительством РФ, которое может при их определении исходить из соображений экономической, а не экологической целесообразности.

ПСЗРФ. 2002. №2. Ст. 133.

1гСЗРФ. 1999. № 18. Ст. 2222.

Действ;лощие на сегодня лимиты на выбросы и сбросы загрязняющих веществ с 1 января 2019 г. будут заменены на временно разрешённые выбросы и временно разрешённые сбросы. Сегодня одна из главных проблем функционирования правового режима лимитов заключается в том, что органы исполнительной власти, наделённые функциями осуществления государственного экологического надзора, не исполняют должным образом своей обязанности проверять его соблюдение хозяйствующими субъектами. Вполне очевидно, что причина кроется в незаинтересованности государства приостанавливать, а тем более прекращать деятельность предприятий, не соблюдающих план снижения выбросов. Соответственно возникает вопрос: сможет ли государство проявить реальную решимость, чтобы реализовать новый правовой механизм нормирования и стимулирования к предотвращению и (или) снижению негативного воздействия.

Характеризуя правовое регулирование в области нормирования изъятия природных ресурсов, автор обращает внимание на отсутствие в Законе РФ от 21 феврапя № 2395-1 «О недрах»13 положений о нормативах допустимого изъятия ресурсов недр. Между тем их установление в законодательстве будет особенно отвечать экологическим интересам будущих поколений.

Во втором параграфе «Экологическая экспертиза» подчёркивается., что экологическая экспертиза занимает особое место в органнзационно-правовом механизме реализации экологической функции государства, поскольку всей своей сутью она направлена на предупреждение вреда окружающей среде и здоровью человека от негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности. При этом в отличие от таких правовых мер, как экологический контроль и юридическая ответственность за экологические правонарушения, которые также выполняют предупредительную функцию в механизме охраны окружающей среды и обеспечения рационального природопользования, спецификой экологической экспертизы является то, что она проводится до начала осуществлен™ экологически значимой деятельности, на стадии принятия экологачески значимого решения.

На основе анализа динамики развития и современного состояния правового регулирования в области экологической экспертизы диссертант приходит к выводу о том, что на современном этапе потенциал государственной экологической экспертизы как наиболее эффективной эколого-правовой меры предупреждения причинения экологического вреда и обеспечения соблюдения экологических требований при принятии решений о реализации намечаемой хозяйственной и иной

"ВСНД и ВС РФ. 1992. № 16. Ст. 834.

30

деятельности сведён к минимуму. Это обусловлено тем, что Федеральными законами от 4 декабря 2006 г. № 201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации»14 и от 18 декабря 2006 г. N2 232-ФЭ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»15 был существенно сокращён перечень объектов, подлежащих обязательной государственной экологической экспертизе.

Обращается внимание на то, что в результате корректировки законодательного определения экологической экспертизы, содержавшегося в первоначальной редакции Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»16, существенное изменение претерпело её содержание. Если раньше она проводилась не только в целях предупреждения неблагоприятных воздействий намечаемой экологически значимой деятельности на окружающую природную среду, но и в целях предупреждения, связанных с ними последствий социального, экономического и иного характера, то сейчас согласно действующей редакции ФЗ «Об экологической экспертизе» такой цели при проведении экологической экспертизы не ставится. Между тем, без определения таких последствий не представляется возможным обеспечить учёт всестороннего негативного воздействия на природу намечаемой деятельности, а значит и объективность принимаемого решения о реализации объекта государственной экологической. Данное обстоятельство также негативно сказывается на природоохранном потенциале экологической экспертизы.

Подчёркивается также, что существующий на сегодня механизм установления соответствия проектной документации строительства экологически значимых объектов экологическим требованиям в рамках проведения экспертизы проектной документации в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ17, не способен заменить, действовавший ранее механизм предупреждения экологического вреда в рамках государственной экологической экспертизы. Такой вывод следует из анализа содержания обеих экспертиз. Если предметом экспертизы, предусмотренной Градостроительным кодексом РФ являются оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям (выделено мною - Р.Г.), требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям пожарной,

МСЗ РФ. 2006. № 50. Ст. 5279.

15СЗ РФ. 2006. № 52 (ч.1). Ст. 5498.

16СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4556.

17СЗ РФ. 2005. № 1 (часть 1). Ст. 16.

промышленной, ядерной, радиационной и иной безопасности, а также результатам инженерны*; изысканий, и оценка соответствия результатов инженерных изысканий требованиям технических регламентов (ч. 5 ст. 49), то в процессе проведения экологической экспертизы определяется соответствие документации, обосновывающей намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным не только техническими регламентами, но и законодательством в области охраны окружающей среды (ст. 1 ФЗ «Об экологической экспертизе»). Соответственно, с точки зрения учёта природоохранных требований, предмет экологической экспертизы шире.

Отмечается, что изменение правового режима государственной экологической экспертизы привело и к значительному снижению потенциала общественной экологической экспертизы как способа участия 1раждан в принятии экологически значимых решений.

Принимая во внимание взаимосвязь экологической экспертизы и оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС), автор обращает внимание на состояние правового регулирования ОВОС. Подчёркивается, что отношения по ОВОС, по-прежнему, не урегулированы должным образом на законодательном уровне.

Имеются вопросы и по поводу участия общественности в ОВОС. Один из них связан с тем, что на практике нередко нарушаются требования об обеспечении участия общественности в процедуре ОВОС, особенно в форме организации проведения очных общественных обсуждений. Другой аспект - это значимость общественного мнения для принятия окончательного решения по намечаемой деятельности. Как известно, Градостроительный кодекс РФ не предусматривает возможности проведения общественной экспертизы проектной документации, хотя стртительство предприятий в наибольшей степени затрагивает экологические интересы общественности.

По мнению диссертанта, возврат проектов строительства предприятий и других экологически значимых объектов в сферу государственной экологической экспертизы позволит ^ не только восстановить её статус, как эффективной эколого-правовой меры, но и позволит общественности организовывать и проводить общественную экологическую экспертизу, что, несомненно, расширит её возможности в защите своих экологических интересов на стадии принятия хозяйственных решений.

Третий параграф «Государственный экологический контроль и надзор» посвящен исследованию теоретических и практических вопросов в дгшной области.

В доктрине экологического права государственный экологический контроль и надзор занимают важное место в правовом

механизме охраны окружающей среды и обеспечения рационального природопользования. Это обусловлено тем, что посредством их осуществления обеспечивается принуждение к исполнению субъектами экологических отношений требований экологического законодательства.

Особенностью государственного экологического контроля и надзора является то, что они ведутся от имени государства, в отношении всех субъектов экологических отношений и на всех этапах экологически значимой деятельности. При этом для осуществления функции государственного экологического контроля и надзора соответствующие органы государственной власти наделяются государственно-властными полномочиями, с помощью которых они и обеспечивают соблюдение субъектами экологических отношений требований законодательства по рациональному природопользованию и охране окружающей среды.

Анализируя законодательство, автор обращает внимание на то, что положение о государственном экологическом надзоре, содержащееся в ст. 65 ФЗ «Об охране окружающей среды», страдает существенными дефектами. Во-первых, оно перегружено излишней детализацией, выразившейся в перечислении всех субъектов надзорной деятельности, всех поднадзорных объектов, а также всех форм нормативных правовых актов, содержащих требования в области охраны окружающей среды. Во-вторых, в нём не упоминается такая мера административного принуждения, как административное наказание, являющееся одним из юридически значимых результатов надзорной деятельности.

Особое внимание уделено анализу положений Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»18, в соответствии с которым регулируется порядок организации и проведения государственного экологического надзора.

Подчёркивается, что установленная периодичность плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на предмет соблюдения ими требований экологического законодательства (один раз в три года) в совокупности с предварительным их уведомлением не может способствовать эффективной реализации целей государственного экологического надзора. Как показывает практика, нередко в случае выявления нарушений в ходе плановой проверки применение административной ответственности становится невозможным по причине истечения срока давности.

Обращается внимание и на то обстоятельство, что положения закона не применяются в отношении многих видов контрольно-надзорной

18СЗ РФ. 2008. № 52 (часть 1). Ст. 6249.

33

деятельности, например, таких, как налоговый и валютный контроль, страховой и банковский надзор, контроль за соблюдением законодательства рф о размещении заказов. В связи с этим обстоятельством ставится вопрос: почему государство посчитало возможным распространить действие закона на государственный экологический надзор, хотя вполне очевидно, что нарушения экологического законодательства в отличие от нарушений налогового, бюджетного, банковского, валютного или страхового законодательства, сопряжены с потенциальной опасностью причинения вреда здоровью человек?

Также отмечается, что действие закона равным образом распространяется кеж на субъекты малого и среднего предпринимательства, так и крупного бизнеса, оказывающего несоразмерно большее негативное воздействие на окружающую среду.

По мнению диссертанта, государственный экологический контроль и надзор, осуществляемый на обоих уровнях государственной власти — федеральном и региональном — порождает много проблем, связанных с необходимостью разграничения полномочий. Отсутствие внятной государственной политики в этом направлении, свидетельством чего являются чаете и порой совершенно противоречивые законодательные решения, также негативно сказываются на их эф фективности.

По результатам анализа законодательства констатируется очевидная потребность совершенствования законодательства с целью повышения эффективности контрольно-надзорной деятельности государства в сфере природопользования и охраны окружающей среды. В диссертации сформулированы соответствующие предложения.

Четвёршй параграф «Организационно-правовые меры экономического характера» посвящен исследованию таких экономических мер, как планирование и финансирование природоохранной деятельности, плата за природопользование, а также экономическое стимул ирование рационального природопользования и охраны окружающей среды.

Особенностью экономико-правовых мер является то, что посредством их использования осуществляется экономическое обеспечение охраны окружающей среды и рационального природопользования.

Несмотря на то, что в последние десятилетия экономическое регулирование в экологической сфере в нашей стране получило достаточно широкое развитие, есть основания говорить о его неэффективности. Одна из главных причин кроется в сфере права и связана она как с состоянием правового регулирования экономических мер, так и с уровнем исполнения правовых предписаний.

Говоря об экологическом планировании, отмечается его большое значение для успешной реализации экологической функции государства. Оно позволяет подойти к решению природоохранных задач системно, определяя не только приоритетные направления деятельности государства, но и необходимые действия, а также меры организационного, финансового и иного обеспечения. Однако сегодняшнее состояние законодательства отрицательно сказывается на потенциале экологического планирования.

Как известно нормативные основы планирования установлены в Федеральном законе от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» . В нём, например, содержится общее положение о том, что прогнозы социально-экономического развития разрабатываются исходя из комплексного анализа демографической ситуации, научно-технического потенциала, накопленного национального богатства, социальной структуры, внешнего положения Российской Федерации, состояния природных ресурсов и перспектив изменения указанных факторов и основываются на системе демографических, экологических, научно-технических, внешнеэкономических, социальных, а также отраслевых, региональных и других прогнозов отдельных общественно значимых сфер деятельности (ст. 2). Вместе с тем, автор обращает внимание на то, что в статьях названного закона, посвящённых государственному прогнозированию на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективу каких-либо положений, касающихся учёта экологических факторов, не содержится. В этой связи представляется целесообразным не просто восстановить упразднённую ст. 15 ФЗ «Об охране окружающей среды», которая содержала важные положения, касающиеся экологического планирования, но и более детально урегулировать соответствующие отношения, включая установление требований о его обязательности, а также ответственности должностных лиц государственных и муниципальных органов за реализацию планов по охране окружающей среды.

В постсоветский период широкое распространение получила практика осуществления государственного экологического планирования в рамках государственных программ в области природопользования и охраны окружающей среды. Обращается внимание на то, что разработка программ должна быть научно обоснована, а целевые показатели, обозначенные в них должны быть реалистичны и рассчитываться из фактических возможностей.

19СЗ РФ. 1995. № 30. Ст. 2871.

Очевидно, что успешная реализация предусмотренных в государственных экологических программах мероприятий невозможна без соответствующего финансирования. Между тем, по сложившейся ещё с советских времён практике, выделение бюджетных средств на решение вопросов экологической направленности, осуществляется по остаточному принципу. Как один го возможных вариантов, гарантирующих государственное финансирование охраны окружающей сред, автор рассматривает воссоздание системы государственных внебюджетных экологических фондов. В условиях усилившегося финансового контроля и повышения финансовой дисциплины, риски нецелевого расходования

средств этого фонда минимальны.

При характеристике состояния правового регулирования платы за пользование природными ресурсами обращается внимание на наличие дефекта, выражающегося в том, что в действующем законодательстве не предусматривается требований об их целевом расходовании.

Анализ правового регулирования платности негативного воздействия на окружающую среду показывает наличие проблем, которые не позволяют в полной мере реалгоовывать потенциал данной экономико-правовой меры. Первая из них, как и в случае с платежами за пользование природными ресурсами, связана с отсутствием правового установления об их целевом использовании. Помимо того, что это о бстоятельство не отвечает природоохранным интересам, оно также несёт в себе потенциальную угрозу превращения платы за загрязнение окружающей среды из формы компенсации вредного воздействия, в банальный источник пополнения бюджетов всех уровней. Вторая проблема связана с низкими ставками базовых платежей, что обусловливает незначительные размеры платы. В результате это нивелирует стимулирующую роль платы за загрязнение и отрицательно сказываются на её компенсационной функции поскольку очевидно, что взимаемая плата не покрывает требуемых затрат на устранение результатов негативных воздействий.

Также отмеч£1ется, что в целях повышения экономической заинтересованности в выполнении природоохранных требований законодательства необходимо шире применять используемые у нас и внедрять успешно апробированные за рубежом методы экономического стимулирования: льготы по налогам при использовании альтернативных видов топлива, внедрении малоотходных и безотходных и иных наилучших существующих технологий; ускоренную амортизацию очистных сооружений; налоги или акцизы на одноразовую тару, упаковку и посуду и др. При этом важно также предусмотреть правовой механизм так называемого «окрашивания» части финансовых средств хозяйствующих субъектов, высвобождающихся при использовании

стимулирующих методов, в целях их последующего целевого (природоохранного) использования, например, путём их аккумулирования на специальных счетах.

Четвёртая глава «Экологическая функция государства и международное сотрудничество» посвящена исследованию внешней составляющей природоохранной деятельности государства и взаимосвязи экологической функции государства с международным правом окружающей среды.

В первом параграфе «Международное сотрудничество в области природопользования и охраны окружающей среды -внешняя составляющая экологической функции государства» отмечается, что международное сотрудничество в данной области является важнейшей составной частью экологической политики Российской Федерации. Этот тезис реализован в законодательстве и находит своё выражение в различных политико-правовых документах экологической направленности. Так, в ФЗ «Об охране окружающей среды» международное сотрудничество Российской Федерации названо в качестве одного из основных принципов деятельности государства в области охраны окружающей среды. В Основах государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, Экологической доктрине Российской Федерации международное сотрудничество в области охраны окружающей среды и его развитие названы в качестве важнейших задач государственной экологической политики.

Подчёркивается, что международное сотрудничество Российской Федерации в рассматриваемой области обусловлено рядом факторов. Во-первых, вне национальной юрисдикции государств имеются экологические системы и природные ресурсы, охрана и рациональное использование которых не могут быть обеспечены только действиями, предпринимаемыми на внутригосударственном уровне, а потому требуют совместных усилий всего мирового сообщества. Во-вторых, международное сотрудничество в области охраны окружающей среды вытекает и из необходимости решения глобальных экологических проблем. В-третьих, большой протяжённостью сухопутной и морской границ. В-четвёртых, особой ролью в поддержании равновесия экосистемы Земли, что связано с обладанием значительных экологических богатств. В-пятых, потребностями отстаивания национальных интересов, связанных с окружающей средой.

Также отмечается, что международное сотрудничество в области охраны окружающей среды - это объективная потребность всего мирового сообщества в регулировании проблем экологического характера.

В диссертации рассматриваются принципы и формы международного сотрудничества (участие в многосторонних и двусторонних договорах и соглашениях по вопросам охраны окружающей среды, сотрудничество с международными природоохранными организациями, участие в международных конференциях по вопросам окружающей среды).

Делается вывод о том, что активное международное природоохранное сотрудничество Российской Федерации наполняет реальным содержанием внешнюю сферу экологической функции государства.

Во втором параграфе «Влияние международного права окружающей среды иа развитие экологической функции государства» подчёр(зтается, что по объективным причинам международное право окружающей среды (international environmental law) и экологическая функция государства взаимосвязаны. Во многом именно влияние норм международного права окружающей среды обусловило признание государством необходимости осуществления деятельности по обеспечению рационального использования природных ресурсов и охране окружающей среда.

Помимо того, что международное право окружающей среды сыграло свою' немаловажную роль в появлении у государства нового самостоятельного направления деятельности, преследующего цель сохранения и восстановления благоприятного состояния окружающей среды, оно в последующем стало также фактором, оказывающим влияние на экологическую функцию государства. Исходя из анализа динамики развили национального экологического законодательства, автор приходит к выводу о том, что такое влияние международного права следует оценивать как положительное. В частности, это проявляется в имппементации норм международного права окружающей среды в российское экологическое законодательство посредством принятия специальных законов или включения отдельных норм в законодательные и иные нормативные правовые акты.

Вместе с тем отмечается, что потенциал международного права окружающей среды, который может способствовать повышению эффективности экологической функции государства, в полной мере не реализован. Сегодня имеются важные международно-правовые документы, к которым Россия не присоединилась. В качестве примера, можно назвать Конвенцию о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (Орхусская конвенция) (Орхус, 25 июня 1998 г.).

СПИСОК ПУБЛИКАЦИЙ АВТОРА ДИССЕРТАЦИИ, В КОТОРЫХ ОТРАЖЕНЫ ОСНОВНЫЕ НАУЧНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ ДИССЕРТАЦИИ

Монографин:

1. Гиззатуллин Р.Х. Экологическая функция государства: теория и практика реализации -М.: Юрлитинформ, 2014.-312 с. (19,5 п.л.).

2. Гиззатуллин Р.Х. Правовая охрана животного мира законодательством субъекта Российской Федерации - Уфа, Издательство БашГУ, 2000. -112 с. (6,51 пл.).

Статьи, опубликованные в рецензируемых научных изданиях:

1. Гиззатуллин Р.Х. Государственное экологическое планирование: вопросы правового регулирования и практики реализации // Аграрное и земельное право. 2014. № 9 (117). С. 96 - 99. (0,48 п.л.).

2. Гиззатуллин Р.Х. Вопросы теории экологической функции государства // Аграрное и земельное право. 2014. № 7 (115). С. 4 - 7. (0,47 пл.).

3. Гиззатуллин Р.Х. О содержании понятия «экологическое законодательство» // Аграрное и земельное право. 2014. № 5. (113). С. 4 -7. (0,45 пл.).

4. Гиззатуллин Р.Х. Роль законотворческой деятельности в реализации экологической функции государства // Экологическое право. 2014. № 2. С. 7 - 14. (0,93 пл.).

5. Гиззатуллин Р.Х. Проблемы правового регулирования экологического нормирования // Правовое государство: теория и практика. 2014. № 2(36). С. 61 - 66. (0,70 пл.).

6. Гиззатуллин Р.Х. К вопросу о современном состоянии правового регулирования экологической экспертизы // Правовое государство: теория и практика. 2013. № 1(29). С. 117 - 122. (0,69 пл.).

7. Гиззатуллин Р.Х. Конституционные основы экологической функции государства // Пробелы в российском законодательстве. 2012. № 1. С. 106-110. (0,58 пл.).

8. Гиззатуллин Р.Х. Экологическая функция государства // Экологическое право. 2012. № 1. С. 2 -6. (0,59 пл.).

9. Гиззатуллин Р.Х. Экологическая функция государства и Конституция России // Правовое государство: теория и практика. 2012. № 3(29). С. 54 - 59. (0,69 пл.).

10. Гиззатуллин Р.Х. Экологическая функция социального государства// Вопросы правоведения. 2011. № 2. С. 112- 121. (1,16 пл.).

11. Гиззатулли н Р.Х. Проблемы науки экологического права // Аграрное и земельное право. 2011. № 1. С. 8. (0,11 п.л.).

12. Гиззатуллин Р.Х. Экологическая функция государства и экологическое право // Чёрные дыры в Российском законодательстве. 2010. № 4. С. 53 - 55. (0,34 пл.).

13. Г'иззатуллин Р.Х. Экологическая функция государства и обеспечение экологической безопасности // Труды Института государства и права РАН. Актуальные проблемы экологического права. 2010. № 2. С. 70 - 80. (0,63 пл.).

14. Г'иззатуллвн Р.Х. Экологическая функция правового государства // Правовое государство: теория и практика. 2010. № 1 (19). С. 55-58. (0,46 пл.).

15. Г'иззатуллин Р.Х. О параметрах экологической функции государства // Экологиче ское право. 2008. №2. С. 10 - 14. (0,58 пл.).

16. Гиззатуллин Р.Х. Состояние законодательства об окружающей среде как 1фитерий эффективности экологической функции государства // Чёрные дыры в Российском законодательстве. 2008. № 1. С. 165 - 166. (0,23 пл.).

17. Гиззатуллин Р.Х. Роль государства в защите экологических прав граждан // Труды Института государства и права РАН. 2007. № 5. С. 161 - 169. (0,52 пл.).

18. Г'иззатуллин Р.Х. Теоретические аспекты экологической функции современного Российского государства // Правовая политика и правовая жизнь. 2005. №: 1. С.121 --129. (1,04 пл.).

19. Гиззатуллин Р.Х. Законодательство о животном мире // Журнал Российского права. 1999. №10. С. 99 - 102. (0,46 пл.).

Статьи, опубл икованные в иных научных изданиях:

1. Гиззатуллин Р.Х. Рациональное природопользование и его соотношение с охраной окружающей среды // Правовое ре1улирование использования природных ресурсов: комплексный подход: тезисы докладов международной научно-практической конференции (Москва, 11 апреля 2014 г.) ! сост. С.А. Боголюбов, Е.А. Галиновская, А.П. Ушакова. — М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ: ИНФРА-М, 2014. - 304 с. -www.dx.doi.ois/10.12737/???. С. 69-71. (0,17 п.л.)

2. Гиззатуллин Р.Х. Дефекты правового регулирования платности природопользования // Модернизация юридического

образования: проблемы и перспективы: материалы Всероссийской научно-практической конференции, посвященной 65-летию Института права Башкирского государственного университета и высшего юридического образования в Республике Башкортостан, 5-6 ноября 2014 г.: в 3 ч. / Баш. Гос. ун-т. - Уфа, 2014. - Ч. 2. С. 74 - 78. (0,29 пл.).

3. Гиззатуллин Р.Х. Международное сотрудничество Российской Федерации в области природопользования и охраны окружающей среды: вопросы теории и практики // Образ евразийской интеграции в XXI в.: ограничители и перспективы: сборник материалов Международной научно-практической конференции (г. Уфа, 21 октября 2014 г.) / отв. ред. Р.И. Мурзагалеез. - Уфа: РИЦ БашГУ, 2014. С. 287 - 293. (0,40 пл.).

4. Гиззатуллин Р.Х. Экологическое планирование: вопросы теории и практики // Актуальные проблемы финансового, экологического и трудового права: сборник статей кафедры финансового и экологического права - Уфа: РИЦ БашГУ, 2014. С. 24-33. (0,58 пл.).

5. Гиззатуллин Р.Х. Конституция России и экологические права граждан // Сборник материалов Круглого стола, посвященного 20-летию принятия Конституции Российской Федерации и Конституции Республики Башкортостан. Уфа: РИЦ БашГУ, 2013. С. 13 - 16. (0,23 пл.).

6. Гиззатуллин Р.Х О некоторых вопросах теории экологической функции государства // Актуальные проблемы модернизации социально-политической и государственно-правовой систем: электронный сборник научных трудов Института права БашГУ. Вып. П. / Отв. ред. И.А. Макаренко. -Уфа: РИЦ БашГУ, 2013. С. 33 - 37. (0,29 пл.).

7. Гиззатуллин Р.Х. Экологическая функция демократического государства // Права человека в диалоге государственной власти и гражданского общества: материалы общероссийской конференции посвященной Всемирному дню прав человека. 30 ноября 2012 года. Уфа: РИЦ БашГУ, 2013. С. 31 - 37. (0,4 пл.).

8. Гиззатуллин Р.Х. Эколого-правовые аспекты модернизации российской экономики // Актуальные проблемы государственной экологической политики: сборник материалов второй заочной Всероссийской научно-практической конференции / отв. ред. Р.Х. Гиззатуллин. - Уфа: РИЦ БашГУ, 2013. С. 42 - 51. (0,58 пл.).

9. Гиззатуллин Р.Х. Экологическая функция государства и государственный экологический надзор // Актуальные проблемы российского права в современных условиях (выпуск 2): сб. материалов науч.-практ. конф. - Уфа: БАГСУ, 2012. С. 94 - 100. (0,41 пл.).

10. Гиззатуллин Р.Х. Кодификация экологического законодательства // Современные приоритеты в развитии аграрного, земельного и экологического права. Материалы международной научно-

практической конференции, посвященной памяти доктора юридических наук. Профессора М.И. Козыря. М. 2012. С. 221 - 227. (0,40 пл.).

11. Г'иззатуллк.ч Р.Х. Президент Российской Федерации и государственная экологическая полигика // Актуальные проблемы государственн ой экологической политики. Сборник материалов заочной Всероссийской научной конференции - Уфа, РИЦ БашГУ, 2010. С. 49 -56. (0,46 пл.).

12. Гиззатуллин Р.Х. Проблемы науки экологического права II Актуальные вопросы развития юридической науки и практики в современных условиях: Материалы международной научно-практической конференции. Часть 5. Уфа: РИО БашГУ, 2009. С. 101 -104. (0,23 пл.).

13. Гиззатуллин Р.Х. Государственный экологический контроль как критерий эффективности экологической функции государства // Правовые проблемы государственного, муниципального и иных видов эколопиеского контроля в России: Материалы круглого стола 9 апреля 2008 г. М.: ИЗиСП - «Юриспруденция», 2008. С. 30 - 32. (0,17 пл.).

14. Гиззатуллин Р.Х. Некоторые аспекты теории экологической функции государства // Право собственности на природные ресурсы и эф|фективность природопользования: Сборник тезисов докладов и выступлений на научно-практической конференции 13-14 апреля 2006 г., Москва / Сост. С.А. Боголюбов, И.И. Широкоград, Д.О.Сиваков - М.: ИЗиСП, ГУЗ, 2006. С. 292 -294. (0,18 пл.).

15. Гиззатуллин Р.Х. Роль государства в защите публичных экологических интересов // Современные проблемы публично-правового и частно-правового регулирования: теория и практика. Материалы международной научно-практической конференции. 4.1, Уфа, РИО БашГУ. 2005. С. 82 - 85. (0,23 пл.).

16. Гиззатуллин Р.Х. Э кологическая функция российского государства и его задачи в экологической сфере // Конституция Российской Федеращш; и развитие экологического права. Материалы круглого стола посвященного десятилетию Конституции Российской Федерации. Инсппут государства и права РАН, 2005. С. 70 -75. (034 пл.).

17. Гиззатуллин Р.Х. Содержание экологической функции современного российского государства // Социально-правовые проблемы охраны окружающей среды в современных условиях. — Материалы международной научно-практической конференции. Уфа, РИО БашГУ, 2004. С. 66 - 70. (0,29 пл.).

18. Гиззатуллин Р.Х. К вопросу об экологической функции субъекта Российской Федерации (на примере Республики Башкортостан) // Актуальные проблемы теории права и государства и экологического права. Москву 2000. Изд-во юридического факультета МГУПС. С. 193 -196. (0,23 пл.).

19. Гиззатуллин Р.Х., Шигаев Р.Н. Государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды в Республике Башкортостан органами специальной компетенции // Эколого-правовые и аграрно-правовые проблемы современного периода. Екатеринбург, 2000. Изд-во УрПОА. С. 73 - 78. (0,34 п.л., вклад автора 0,17 пл.).

20. Гиззатуллин Р.Х. К концепции развития законодательства Республики Башкортостан о животном мире // Актуальные проблемы аграрного и экологического законодательства Республики Башкортостан. Уфа, 1999. Изд-во БашГУ. С. 92 - 103. (0,69 пл.).

Гиззатуллин Равиль Хасанович

ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ФУНКЦИЯ ГОСУДАРСТВА: ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА РЕАЛИЗАЦИИ

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук

Подписано в печать 23.12.2014 г. Формат 60x84/16 Усл. печ. л. 2,5. Тираж 120. Заказ 160.

Редакционно-издательский центр Башкирского государственного университета 450074, РБ, г. Уфа, ул. Заки Валиди, 32.

Отпечатано в редакционно-издателъском отделе Института права Башкирского государственного университета 450005, РБ, г. Уфа, ул. Достоевского, 131-105.