АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Энергетическая безопасность Российской Федерации и административно-правовое регулирование условий ее стабилизации»
На правах рукописи
НЕБОЛЬСИНА ИРИНА ИВАНОВНА
ЭНЕРГЕТИЧЕСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ УСЛОВИЙ ЕЕ СТАБИЛИЗАЦИИ
Специальность 12.00.14 - административное право, финансовое право, информационное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
1 6 ДЕК 2010
Воронеж - 2010
004617747
Работа выполнена в Российском государственном социальном университете (Воронежский филиал)
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор
Розенфельд Владимир Григорьевич
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Хатуаев Владимир Умарович
кандидат юридических наук, доцент Клепиков Сергей Николаевич
Ведущая организация: Уральская государственная юридическая
академия
Защита состоится « 24 » декабря 2010 г. в 13 часов 00 минут на заседании диссертационного совета Д 212.038.04 при ГОУ «Воронежский государственный университет» по адресу: 394006, г. Воронеж, пл. Ленина, д. 10-а, корп. 9, ауд. 610 С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Воронежского государственного университета.
Автореферат разослан « 23 » ноября 2010 года.
Ученый секретарь ..
диссертационного совета О0 В.А. Ефанова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования. Актуальность и практическая значимость исследования проблем административно-правового регулирования энергетической безопасности обусловлены конституционными установлениями, в которых согласно ст. 2 Конституции Российской Федерации человек, его права и свободы провозглашаются высшей ценностью, а безопасность в ст. 55, 56 признается критерием ограничения прав и свобод человека и гражданина.
В условиях действия данных конституционных установлений особое значение для юридической науки и практики приобретает, с одной стороны, разработка единообразного понятийного аппарата, который позволил бы ясно и точно определить место и роль национальной безопасности и ее видов в правовой системе Российской Федерации в целом, в сфере административно-правового регулирования в частности, а с другой — сущность и специфику содержания деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по обеспечению безопасности.
В настоящее время в федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации и иных нормативных правовых актах, принятых по вопросам обеспечения энергетической безопасности, наличествуют значительные пробелы и коллизии, используются неунифицированные понятия, которые не позволяют уяснить ее юридическую природу, структуру и содержание как одного из видов национальной безопасности Российской Федерации, а также круг факторов и условий, составляющих содержание угрозы безопасности, что препятствует их своевременному выявлению и устранению.
В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях не предусмотрены соответствующие размеры штрафных санкций в отношении должностных и юридических лиц, совершивших административные противоправные деяния в сфере энергетической безопасности, соизмеримые с доходами последних. Такие виды административных наказаний, как дисквалификация должностного лица, административное приостановление деятельности юридического лица, предусматриваются лишь как основные, а не
дополнительные меры административного наказания. Все это не способствует обеспечению превентивной функции административной ответственности в данном направлении.
Вместе с тем с позиций национальной безопасности России, положение дел в управлении энергетикой остается крайне сложным. Энергетика переживает трудный и противоречивый период реформирования, порождающий серьезные проблемы во всех сферах общества. Анализ результатов развития отечественной энергетики за 1991-2010 гг. показал, что топливно-энергетический комплекс России пока не может преодолеть состояние депрессивной стабилизации и перейти на траекторию темпов энергоэффективного развития. По данным Министерства энергетики Российской Федерации за 2009 г., в опасном техническом состоянии находится 58,6 % генерирующего оборудования, которое отработало парковый ресурс полностью, более четверти генерирующего оборудования выработало парковый ресурс на 80 %, а степень износа электросетей составляет 63,1 %. Следствием этого стал энергетический кризис в Приморье, на Камчатке, в Магадане, в Москве, а также авария в августе 2009 г. на Саяно-Шушенской ГЭС и др. Если принять во внимание, что сроки строительства новых электростанций составляют не менее 5-7 лет, то особо остро стоит вопрос об инвестициях в энергетику.
Как видим, за двадцать анализируемых лет достичь существенных результатов в реформировании энергетики не удалось. По мнению Т.М. Казеновой, высказанному в одной из публикаций в журнале «Энергетическое право», решение о реформировании энергетики принималось как волевое решение политико-административного характера, а целый комплекс программно-правовых документов, научных концепций, нормативных актов, касающихся административно-правового регулирования энергетики, прошедших через обсуждение и одобрение Правительством РФ, Государственной Думой и Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и предложенных учеными Института народнохозяйственного прогнозирования РАН и Института систем энергетики им. Л.А. Мелентьева Сибирского отделения РАН, остались не реализованными.
Этим обусловливается актуальность научных исследований проблем административно-правового регулирования функционирования топливно-энергетического комплекса страны, совершенствования законодательства и правоприменительной практики органов исполнительной власти по обеспечению энергетической безопасности и разработке в этих целях единообразного понятийного аппарата, усилению контроля со стороны уполномоченных на то органов исполнительной власти в целях предупреждения и пресечения административных правонарушений, привлечения виновных должностных и юридических лиц к административной ответственности.
Данные основания определили выбор темы и содержание диссертации.
Степень научной разработанности темы исследования. Проблемы административно-правового регулирования энергетической безопасности пересекаются с целым спектром проблем как в науке административного права, так и теории государственного управления. Вместе с тем до настоящего времени отсутствует комплексное монографическое исследование, посвященное административно-правовому обеспечению энергетической безопасности Российской Федерации, анализу сущности, специфики и содержания деятельности органов исполнительной власти в этом направлении.
В научных публикациях не содержится комплексных рекомендаций по совершенствованию содержания понятия энергетической безопасности, обеспечению энергосбережения, выявлению угроз энергетической безопасности, обоснованию условий по ее стабилизации с учетом зарубежного опыта и законодательства бывшего СССР.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся между органами исполнительной власти и хозяйствующими субъектами в топливно-энергетическом комплексе страны: недропользовании, электроэнергетике, теплоэнергетике и в целом в системе обеспечения энергетической безопасности Российской Федерации.
Предметом диссертационного исследования являются теоретические положения, законы и подзаконные нормативные правовые акты, затрагивающие правовое регулирование деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации в целях устранения факторов, влияющих на кризисную
энергетическую ситуацию в России и связанных с ней угроз энергетической безопасности в Российской Федерации в условиях экономического кризиса и его последствий, а также реализация правовых механизмов гарантий защиты прав и законных интересов личности, общества, государства.
Цель исследования. Недостаточность разработанности темы предопределила цели и задачи ее исследования. Основной целью диссертационной работы является разработка теоретических положений и практических рекомендаций по повышению эффективности административно-правового регулирования энергетической безопасности на основе совершенствования законодательства и правоприменительной практики, регулирующих деятельность органов исполнительной власти, четкой регламентации полномочий должностных лиц и механизмов их реализации, связанных с непосредственным вмешательством в административно-хозяйственную, организационно-распорядительную и иную деятельность физических и юридических лиц.
Для достижения цели диссертации были поставлены следующие задачи:
- разработать авторское определение понятия «энергетическая безопасность» как базовой составляющей национальной безопасности Российской Федерации, обосновать необходимость закрепления этого понятия в Законе Российской Федерации от 5 марта 1992 г. №2446-1 «О безопасности» и в Указе Президента РФ от 12 мая 2009 г. №537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года»;
- раскрыть содержание понятия «угрозы энергетической безопасности»; обосновать необходимость его закрепления путем внесения изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 13 ноября 2009 г. №1715 «Энергетическая стратегии России на период до 2030 года» с целью их своевременного выявления и устранения;
- уточнить правовое понятие «энергосбережение» и его составляющих компонентов как фактор, обусловливающий убыточность и низкую рентабельность экономики; доказать важность и необходимость его закрепления путем внесения изменения в Федеральный закон от 23 ноября 2009 г. №261 «Об
энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»;
- предложить определение административно-правового регулирования энергетической безопасности и его составляющих компонентов;
- аргументировать важность принятия федеральных законов «О воспроизводстве минеральных сырьевых ресурсов», «О глубокой переработке углеводородного сырья на основе новейших энергосберегающих технологий», «О перспективном топливно-энергетическом балансе Российской Федерации» положениями законодательства США, стран Европейского союза о возобновляемых источниках энергии, реализации энергосберегающих технологий, порядке и процедурах установления и регулирования тарифов на энергетические ресурсы;
- разработать предложения по внесению изменений и дополнений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях об ответственности должностных и юридических лиц за превышение установленных законодательством тарифов на энергетические ресурсы, несоблюдение энергосберегающих технологий и технических регламентов, создающих угрозу наступления техногенных аварий и катастроф, а также об административной ответственности должностных лиц контролирующих органов за непресечение указанных нарушений, непривлечение к ответственности виновных лиц;
- обосновать рекомендации об усилении административной ответственности должностных лиц коммерческих структур и контролирующих государственных органов за противоправные деяния в сфере энергетической безопасности и ненадлежащее исполнение возложенных обязанностей теоретическими выкладками в виде увеличения размеров штрафных санкций и установления административного наказания в виде дисквалификации должностных лиц, приостановления деятельности юридического лица не только как основных, но и дополнительных видов административных наказаний;
- проанализировать практику правоустановительной и правоприменительной деятельности органов исполнительной власти по обеспечению энергетической безопасности;
- рекомендовать внесение изменений в федеральные законы, постановления Правительства РФ, нормативно-правовые акты министерств, предусмотрев в них обязательную сертификацию энергетического оборудования и лицензирование деятельности по продаже электрической энергии гражданам, а также полномочия Правительства РФ устанавливать предельные размеры экономически обоснованных тарифов (цен) на электрическую и тепловую энергию.
Теоретическую базу исследования составляют труды таких ученых юристов, экономистов, историков, политологов, как: М.Ю. Аврутин, А.П. Алехин, Ф.Х. Адиханов, Э.П. Андрюхин, Д.Н. Бахрах, А. В. Белицкая, К.С. Вельский, Д.В. Василевская, А.П. Вершинин, И.А. Галаган, И.В. Гудков, Л.Д. Гительман, В.И. Дымченко, E.H. Ерина, Е.А. Землячева, С.С. Занковский, Ю.Ю. Захаров, М.И. Клеандров, В.Н. Кокин, П.И. Кононов, Б.Д. Клюкин, Г.П. Клюкин, Г.П. Круговой, П.Г. Лахно, С. В. Лавров, П.В. Лобов, В.А. Лория, М.Я. Масленников, C.B. Матиящук, О.В. Маляров, С.Н. Махина, Р.Н. Нигматулин, А.Ф. Ноздрачев, М.В. Орсоев, А.И. Перчик, Л.Л. Попов, В.Ф. Попондопало, В.В. Путин, A.B. Паламанчук, В.Г. Розенфельд, Б.В. Россинский, В.И. Рясин, О.С. Рогачева, Н.Г. Салшцева, Р.Н. Салиева, И.С. Самощенко, В.Е. Севрюгин, С.Л. Ситников, В.А. Сиринько, Г.Б. Славин, Ю.Н. Старилов, О.М. Теплов, Ю.А. Тихомиров, З.М. Фаткутдинов, Н.Ю. Хаманева, А.П. Шергин, С.И. Шматко, В.В. Язев, А.Ю. Якимов и др.
Методологической основой исследования являются общенаучные и частнонаучные методы и приемы научного познания. К ним относятся: общенаучный диалектический метод познания, системный анализ, синтез, обобщение и абстракция, аналитический, социологический и статистический методы. Методологической основой для выработки понятий и определений служат законы формальной логики. Среди специальных юридических методов исследования использованы историко-правовой, нормативно-логический, а также сравнительно-правовой.
Нормативно-правовая база исследования:
- на международном уровне: Европейская энергетическая хартия, подписанная в Гааге 17 декабря 1991 г.; договор к Энергетической хартии,
подписанный в Лиссабоне 17 декабря 1994 г.; законодательные акты зарубежных стран, регулирующие энергетическую безопасность;
- Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные акты министерств и ведомств, в том числе Административные регламенты, законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации;
- нормативно-правовые акты СССР, регулировавшие энергоснабжение предприятий и граждан, а также безопасность энергосооружений.
Эмпирическая база исследования представлена статистическими данными по России и другим странам о потреблении энергии, энергосбережении, авариях, экологических бедствиях в XX в. и в первом десятилетии XXI в.; результатами исследований, проведенных Международным энергетическим агентством, Институтом народнохозяйственного прогнозирования РАН, Центром по эффективному использованию энергии, другими информационно-справочными системами; судебной практикой арбитражных судов за 2005 - 2010 гг.; данными архива филиала ОАО «ТГК-4» «Воронежская региональная генерация» о финансовой отчетности; локальными нормативными акты; материалами научно-практических конференций, периодической печати, интернет-ресурсами.
Научная новизна диссертации. Настоящая диссертация носит комплексный монографический характер исследования проблем соотношения и взаимозависимости качества законодательства и правоприменительной деятельности органов исполнительной власти в современной России в условиях последствий экономического кризиса и реформирования энергетики, требующих дифференцированного подхода к энергетической безопасности Российской Федерации.
Диссертационное исследование выполнено на основании сопоставления действующего законодательства России и правоприменительной практики с положениями Конституции Российской Федерации, международными договорами, а также различными редакциями законов СССР, зарубежным законодательством, принятым как в XX в., так и в первом десятилетии XXI в.
Детерминируется разработка предложений по совершенствованию законодательства и правоприменительной деятельности органов исполнительной власти в целях преодоления негативных факторов, затрагивающих энергетическую безопасность Российской Федерации, оказывающих влияние па торможение экономического роста по причине технической либо экономической не досту п мости энер горесу рсо в.
Практическую значимость составляют предложения о внесении в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях изменений об основных и дополнительных видах наказаний в ст. 3.3, 3.11, 3.12 и введении новой главы 22.1, в которой были бы учтены как новые редакции ранее действующих статей, так и предложенные нами статьи, касающиеся составов административных правонарушений в области энергетической безопасности.
На защиту выносятся следующие положения, являющиеся новыми или обладающие элементами новизны:
1. Разработанное автором понятие «энергетическая безопасность Российской Федерации» как базовой составляющей национальной безопасности Российской Федерации.
Энергетической безопасностью Российской Федерации в сфере административно-правового регулирования целесообразно считать урегулированное законодательством и реализуемое в практической деятельности органов исполнительной власти и местного самоуправления состояние защищенности конституционных и иных законных интересов личности, общества, государства, его экономики от угроз надежному топливо- и энергообеспечению, при которых отсутствуют вредоносные техногенные факторы в работе топливно-энергетического комплекса страны, связанные с неправомерными действиями должностных и юридических лиц по использованию предметов, процессов и явлений - техногенных и природных источников опасности конституционным и иным законным интересам личности, общества, государства.
Обосновывается необходимость закрепить это понятие в Федеральном законе Российской Федерации от 5 марта 1992 г. №2446-1 «О безопасности» и в
Указе Президента РФ от 12 мая 2009 г. №537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года».
2. Авторские понятия «энергосбережение», «угрозы энергетической безопасности Российской Федерации», разработана классификация ее угроз, в том числе сырьевых и технических, сформулированы предложения о внесении изменений в законодательство Российской Федерации в связи с уточнением соответствующего понятийного аппарата.
Энергосбережение представляет собой реализацию правовых,
организационных, научных, производственных, технических и экономических средств, направленных на глубокое извлечение, минимизацию потерь при передаче, эффективном расходовании топливно-энергетических ресурсов и вовлечение в производственный процесс возобновляемых источников энергии, не обеспечение которого является фундаментальным фактором, обусловливающим убыточность и низкую рентабельность экономики страны.
Под угрозой энергетической безопасности следует понимать наличие вредоносных природных и техногенных факторов окружающей среды, которые могут привести к прекращению или существенному ограничению предоставления топливно-энергетических услуг, связанных с неправомерными действиями должностных и юридических лиц по использованию предметов, процессов и явлений - техногенных и природных источников опасности конституционным и иным законным интересам личности, общества, государства.
В постановлении Правительства РФ от 13 ноября 2009 г. №1715 «Об энергетической стратегии России на период до 2030 года» следует закрепить определение и классификацию угроз энергетической безопасности Российской Федерации, предусмотреть предложенные нами мероприятия по их своевременному выявлению и устранению.
3. Проведенный анализ законодательства об энергетической безопасности зарубежных стран, методов государственного регулирования и контроля в США, странах Европейского союза позволил высказать предложения о совершенствовании законодательства и правоприменительной практики, регулирующих деятельность органов исполнительной власти в сфере энергосбережения и энергетической эффективности, модернизации энергетики,
функционирования рынка электрической энергии, построения производственно-организационной структуры, включающей частные независимые компании в целях преодоления кризисной энергетической ситуации как в целом по Российской Федерации, так и в отдельных регионах страны.
4. Рекомендуется внести изменения в федеральные законы «Об электроэнергетике», «О техническом регулировании», «О лицензировании отдельных видов деятельности», предусмотрев обязательный порядок сертификации электрооборудования, качества электрической энергии, лицензирование деятельности по продаже электроэнергии гражданам, и уточнить Административный регламент деятельности Ростехнадзора по обеспечению контроля за деятельностью энергоснабжающих организаций.
5. В целях повышения уровня эффективности государственного управления в области обеспечения энергетической безопасности обосновывается необходимость внесения изменений в подготовленные проекты федеральных законов Российской Федерации №118971-5 «Технический регламент «О безопасности электрических станций и сетей», №119004-5 «Технический регламент «О безопасности высоковольтного оборудования», №119016-5 «Технический регламент «О безопасности электроустановок», уточнив в них полномочия контрольно-надзорных органов по обеспечению безопасной эксплуатации опасных энергетических объектов; предусмотреть административную ответственность должностных лиц, входящих в состав приемочной комиссии, за прием объектов и оборудования в эксплуатацию с недостатками.
6. Доказывается важность обеспечения минерально-сырьевой безопасности и принятия федеральных законов «О воспроизводстве минеральных сырьевых ресурсов», «О глубокой переработке углеводородного сырья на основе новейших энергосберегающих технологий», «О перспективном топливно-энергетическом балансе Российской Федерации» с учетом положений законодательства США, стран Европейского союза о возобновляемых источниках энергии, реализации энергосберегающих технологий, порядке и процедурах установления и регулирования тарифов на энергетические ресурсы.
7. Предлагается предусмотреть в постановлении Правительства РФ «О надзоре и контроле в сфере природопользования» порядок проведения государственного контроля и надзора в сфере недропользования, указав, что надзор и контроль осуществляются специализированными комиссиями, состоящими из должностных лиц уполномоченных органов исполнительной власти с привлечением экспертов. Рекомендуется определить формы и методы осуществления контроля и надзора с целью создания прозрачной контрольно-надзорной системы в сфере недропользования.
8. Разработаны и сформулированы дополнения в Федеральный закон Российской Федерации от 14 апреля 1995 г. №41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации», уполномочив Правительство РФ ежегодно утверждать предельные размеры тарифов (цен) на электрическую и тепловую энергию. Предусмотреть в Административном регламенте Федеральной службы по тарифам РФ контроль над субъектами естественных монополий и организациями коммунального комплекса по использованию включенных в тариф средств.
9. В Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях внести следующие изменения:
- в ст. 3.5 дополнительно предусмотреть предельный размер административного штрафа на должностных лиц, виновных в неустранении условий, создающих угрозы возникновения техногенных аварий, гибели людей, в пределах трехмесячного дохода, а в отношении юридического лица, предусмотреть предельный размер административного штрафа в размере прибыли предприятия. В примечании к статье предусмотреть, что размер штрафа определяется органом, налагающим административные наказания с учетом тяжести совершенного административного правонарушения и материального положения правонарушителя и его семьи, их доходов, а в отношении юридического лица предельный размер штрафа определяется с учетом распределения прибыли, включающей расходы на производство, уплату налогов и реализацию продукции. Дополнить данную статью подп.4 п.1, указав, что размер административного штрафа может выражаться и в величине, кратной размеру причиненного ущерба гражданам и юридическим лицам;
- в ст. 3.3 внести изменения и дополнения, предусмотрев, что дисквалификация должностных лиц, осуществляющих управленческую деятельность, за грубое нарушение законодательства, влекущее угрозу жизни, здоровью, законным интересам граждан, технические аварии и катастрофы и т.д., применяется в качестве как основных, так и дополнительных видов административных наказаний, предусмотренных ст. 3.3, 3.11 КоАП РФ;
- внести изменения в наименование ст. 28.1, указав название первоначальной стадии производства по делам об административных правонарушениях: «возбуждение дела об административном правонарушении, административное расследование»;
- в ст. 28.7 определить, что административное расследование, предусмотренное в данной статье, является особым специальным видом административного расследования, предусматривающим реализацию положений, предусмотренных в разделе IV КоАП РФ «Производство по делам об административных правонарушениях», и в то же время увеличивающим сроки проведения сбора и закрепления доказательств по делам об административно наказуемых противоправных деяниях, требующих значительного времени. В ст. 28.7 целесообразно отразить, что данным видом административного расследования является возбуждение и проведение его в случаях, когда административное правонарушение, после его выявления, требует проведения выемки документов, приборов, видеозаписей, дисков компьютеров, а также ревизий, документальных проверок, экспертиз, истребования заключения специалистов, что влечет не только значительные временные затраты для сбора и закрепления доказательств, но и возможность приостановки или ограничения деятельности юридического лица, совершившего правонарушение, трудовой деятельности его персонала, влияет на интересы иных лиц, имеющих с ним правоотношения;
- включить новые статьи о составах административных правонарушений, касающихся добычи, промышленной переработки, реализации и транспортировки энергетических ресурсов, строительства и эксплуатации энергетических установок, обеспечения безопасности труда на предприятиях энергетического комплекса, внедрения новейших технологий, обновления генерирующих
мощностей;
- выделить отдельную самостоятельную главу 22.1 «Административные правонарушения в области обеспечения энергетической безопасности Российской Федерации», включающую как новые редакции ранее действующих статен КоАП РФ, так и предложенные нами статьи.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения и выводы, теоретические разработки и практические рекомендации, содержащиеся в данном исследовании, отражены в 10 опубликованных научных статьях.
Результаты диссертационного исследования докладывались на научно-практических конференциях в Российском государственном социальном университете (г. Москва, 20 апреля 2010 г.) и его Воронежском филиале (г. Воронеж, 10 марта 2010 г.), а также обсуждались на совещаниях и семинарах, проведенных в филиале ОАО «Квадра»-«Воронежская региональная генерация», в связи с применением соответствующих научных разработок в своей практической деятельности.
Выводы и предложения, сформулированные в диссертации, могут использоваться для дальнейших теоретических исследований, совершенствования законодательства и правоприменительной практики органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов в целях стимулирования процессов модернизации существующих и строительства новых предприятий топливно-энергетического комплекса, а также создания стимулов для повышения инвестиционной и инновационной активности топливно-энергетических компаний в различные регионы страны.
Практический интерес представляют рекомендации о внесении изменений и дополнений в КоАП РФ, Административные регламенты Ростехнадзора, Федеральной службы по тарифам РФ и других ведомств.
Возможно использование материалов исследования в учебном процессе при подготовке и преподавании курса «Административное право Российской Федерации», спецкурсов «Государственная безопасность и ее виды» и «Административная ответственность».
Структура диссертации определена логикой, целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения, перечня нормативных правовых актов и специальной литературы, послуживших информационной основой для формирования и обоснования положений диссертации, выносимых на защиту.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность выбранной темы, показывается состояние её научной разработанности, а также формулируются цели, задачи, объект и предмет диссертационного исследования.
Первая глава «Энергетическая безопасность как один из видов национальной безопасности Российской Федерации: административно-правовые аспекты условий по ее стабилизации» состоит из четырех параграфов.
В первом параграфе «Энергетическая безопасность как один из видов национальной безопасности Российской Федерации: теоретико-правовые аспекты» раскрывается сущность кризисной энергетической ситуации в Российской Федерации, создающей угрозу национальной безопасности страны. Результаты анализа развития отечественной энергетики за 1991-2010 гг. вызывают опасение и требуют особого внимания, что подтверждается наличием таких пороговых величин, как: техническое состояние энергетического оборудования, количество аварий на энергетических объектах, при которых создается реальная угроза национальной безопасности.
Указанные факторы обусловили необходимость разработки рекомендаций по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики по обеспечению энергетической безопасности, выявлению и нейтрализации угроз.
Подробно освещены понятия национальная безопасность, энергетическая безопасность, энергосбережение и энергоэффективность, угрозы энергетической безопасности, в том числе минерально-сырьевые, технические, угрозы в сфере экономики и финансов, предложена их классификация.
Подчеркивается важность принятия Федерального закона «О государственной политике в сфере использования нетрадиционных возобновляемых источников энергии».
Во втором параграфе «История развития административно-правового регулирования энергетической безопасности России, предпосылки его реформирования» рассматриваются нормативно-правовые акты бывшего СССР, касающиеся добычи и рационального использования сырьевых ресурсов, производства и реализации электрической и тепловой энергии, строительства энергетических объектов. Положительный опыт СССР может быть использован министерствами: энергетики, природных ресурсов и экологии, при планировании геологоразведочных работ, установлению нормативов добычи сырьевых ресурсов.
Отмечается, что созданная после реформирования Российского акционерного общества «Единая энергетическая система России» инфраструктура энергетики, включающая частные компании, содержит потенциальные угрозы энергетической безопасности Российской Федерации (необоснованный рост тарифов (цен) на электрическую энергию, усиление социальной напряженности). Рекомендуется внести изменения в Федеральный закон «Об электроэнергетике» предусмотрев, чтобы более 50 % генерирующих компаний оптового рынка (ОГК) и контрольный пакет акций территориальных генерирующих компаний находились бы в государственной собственности. Это будет способствовать конкуренции и подавлению возможных проявлений рыночной власти генерирующих компаний и личных интересов их владельцев.
В третьем параграфе «Зарубежное законодательство об энергетической безопасности: основные тенденции развития» приводится анализ способов государственного регулирования и контроля в сфере энергетики США, стран Европейского союза и других стран, опыт которых наиболее интересен для России с точки зрения совершенствования законодательства и правоприменительной деятельности органов исполнительной власти по созданию агентств по энергосбережению, внедрению энергоэффективных технологий. Зарубежный опыт может быть полезен для построения новой производственно-организационной структуры энергетики, организации функционирования
оптового рынка электроэнергии и методов правового регулирования деятельности независимых энергетических компаний.
В четвертом параграфе «Проблемы совершенствования законодательства Российской Федерации о сертификации, лицензировании и других административных методах обеспечения энергетической безопасности при производстве и использовании энергоресурсов» рекомендуется внести изменения в федеральные законы от 8 августа 2001 г. Xsl28 «О лицензировании отдельных видов деятельности», от 26 марта 2003 г. №35 «Об электроэнергетике», постановление Правительства РФ от 4 ноября 2007 г. № «О лицензировании отдельных видов деятельности», восстановив положение об обязательном лицензировании деятельности по продаже электрической и тепловой энергии гражданам. Министерству энергетики РФ следует разработать методические рекомендации, указав, что обязанное™ но сертификации электрической энергии необходимо возложить на сетевые компании, предусмотрев данные затраты в тарифе на передачу электроэнергий, а также особые случаи, при которых наличия лицензии не требуется.
В ст. 20 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. №184 «О техническом регулировании» необходимо указать обязательный порядок проведения сертификации энергетического оборудования. Уточнить в Административном регламенте Ростехнадзора четкие обязанности по контролю за его исполнением.
Глава вторая «Административно-правовое регулирование обеспечения рационального использования энергетических ресурсов и функционирования топливно-энергетического комплекса в Российской Федерации» включает три параграфа.
В первом параграфе «Организация и функционирование деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов по обеспечению и рациональному использованию сырьевых ресурсов как одно из условий обеспечения энергетической безопасности» приводится критический анализ Закона РФ от 21 февраля 1992 г. «О недрах». Отмечается, что проект федерального закона «О недрах» объективно должен представлять собой системообразующий и кодификационный акт по формированию структуры отраслевого законодательства о недрах и по охвату основных отношений в отрасли. В
то же время содержание статей действующего закона связано только с разведкой и освоением недр. Доказывается необходимость в Федеральном законе «О недрах» предусмотреть нормы, регулирующие отношения по надзору за безопасностью ведения горных работ, охраной окружающей среды и возмещением ущерба, причиненного в результате проведения горных работ.
Подчеркивается важность обеспечения реализации полномочий органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов в отношении рационального использования и охраны недр в предлагаемых нами федеральных законах «О регулировании использования попутного нефтяного газа» и «О глубокой переработке углеводородного сырья на основе новейших энергосберегающих технологий».
Во втором параграфе «Административно-правовые аспекты совершенствования деятельности органов исполнительной власти в сфере энергосбережения и технического регулирования в Российской Федерации» отмечается, что реформирование технического законодательства, начавшееся с принятия Федерального закона «О техническом регулировании», является сложным и продолжительным процессом, предусматривающим принятие Правительством РФ большого количества подзаконных нормативно-правовых актов.
Однако в данном Федеральном законе установлено, что субъекты Российской Федерации и органы местного самоуправления не компетентны регулировать указанные отношения на подведомственной территории. Вместе с тем в силу ст. 72 Конституции РФ многие аспекты обеспечения безопасности отнесены к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Ряд федеральных законов в необходимых случаях возлагает на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществление контрольных и надзорных функций за соблюдением требований безопасности.
Указанный Закон и смежные с ним законодательные акты не позволяют сделать однозначный вывод о том, что техническое регулирование должно находиться в исключительном ведении Российской Федерации и требует уточнений, для того чтобы эти полномочия относились к компетенции того
уровня власти, на котором они реально могут осуществляться максимально эффективно.
В настоящее время все еще отсутствуют проекты 36 федеральных специальных технических регламентов, непосредственно направленных на регулирование безопасности в электроэнергетике и нефтегазовом комплексе.
Указанные выше постановления целесообразно принять в ближайшее время.
В третьем параграфе «Административно-правовое регулирование тарифов (цен) на электрическую и тепловую энергию на федеральном и региональном уровнях» отмечается, что согласно п. «ж» ст. 71 Конституции Российской Федерации основы ценовой политики находятся в ведении Российской Федерации. Меры по проведению единой политики цен должно разрабатывать и осуществлять Правительство РФ (ст. 15 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. №2 «О Правительстве Российской Федерации»), В связи с этим Правительству РФ важно утвердить перечень товаров (работ, услуг) субъектов естественных монополий, цены (тарифы) на которые регулируются государством, и порядок государственного регулирования цен (тарифов) на эти товары (работы, услуги), включающие основы ценообразования и правила государственного регулирования и контроля. Аргументируется необходимость Правительством РФ определять порядок участия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов и пределы осуществления ими государственного регулирования и контроля деятельности субъектов естественных монополий.
Высказывается предложение предусмотреть в постановлении Правительства РФ, что предельные размеры тарифов (цен) на электрическую и тепловую энергию должны устанавливаться Правительством РФ на основании представленных расчетов Федеральной службой по тарифам РФ, Минэнерго РФ. В свою очередь органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации вправе вносить коррективы в размер цен (тарифов), но в пределах установленных Правительством РФ. Рекомендуется Минэнерго РФ в случае колебаний потребления электрической энергии платежи за электрическую мощность не
распределять на уменьшающийся объем, а вносить коррективы в баланс электрической энергии Федеральной службы по тарифам России.
Глава третья «Административная ответственность должностных и юридических лиц за административные правонарушения в сфере энергетической безопасности Российской Федерации и проблемы повышения эффективности ее превентивной функции» содержит два параграфа.
В параграфе первом «Составы административных правонарушений и административные наказания за нарушения законодательства по обеспечению энергетической безопасности Российской Федерации» проводится анализ КоАП РФ и законодательных актов субъектов Российской Федерации, что позволяет сделать вывод о том, что в КоАП РФ представлены далеко не все составы противоправных деяний в сфере энергетической безопасности, за которые по законодательству о недрах, об электроэнергетике, о теплоэнергетике, техническом регулировании производства и поставки энергетических ресурсов должна бы, по нашему мнению, наступать административная ответственность. Более того, предусмотренные в главе 3 КоАП РФ административные наказания, их виды и размеры в отношении должностных и юридических лиц во многом не учитывают, с одной стороны, резко возросшие доходы многих должностных лиц, руководителей предприятий, а с другой -распространенность и опасные последствия для населения многих противоправных деяний, нарушающих законные права и интересы граждан, общества и государства, создающих угрозу национальной безопасности Российской Федерации и ее регионов в связи с технологическими авариями и катастрофами, загрязнением атмосферного воздуха и водоемов и т.д.
Предлагается дополнительно в ст. 3.5 КоАП РФ предусмотреть размер штрафных санкций, установив размер административного штрафа на должностных лиц в размере, не превышающем трехмесячной заработной платы (дохода). Дополнить данную статью подп. 4 п. 1, указав, что размер административного штрафа может выражаться в величине, кратной размеру причиненного ущерба гражданам и юридическим лицам.
В ст. 3.3 КоАП РФ внести изменения и дополнения, указав, что дисквалификация должностных лиц за грубое нарушение законодательства,
влекущее угрозу жизни, здоровью, законным интересам граждан, технические аварии и катастрофы и т.д., применяется в качестве как основных, так и дополнительных видов административных наказаний, предусмотренных ст. 3.3; 3.11.
Подчеркивается важность введения в Особенную часть КоАП РФ главы 22.1, поскольку в ней предусматриваются как предлагаемые новые редакции действующих статей, так и новые статьи об административных правонарушениях в сфере энергетической безопасности, не нашедшие отражения в КоАП РФ.
В параграфе втором «Законодательное регулирование порядка и процедур производства по делам об административных правонарушениях, затрагивающих энергетическую безопасность Российской Федерации» предлагается внести изменения в наименование ст. 28.1 КоАП РФ, указав следующее название первоначальной стадии производства по делам об административных правонарушениях: «возбуждение дела об административном правонарушении, административное расследование»; в ст. 28.7 КоАП РФ указать, что административное расследование, предусмотренное в данной статье, является особым специальным видом административного расследования, предусматривающим реализацию положений, предусмотренных в разделе IV КоАП РФ «Производство по делам об административных правонарушениях», и в то же время увеличивающим сроки проведения сбора и закрепления доказательств по делам об административно наказуемых противоправных деяниях, требующих значительного времени. Целесообразно отразить, что данным видом административного расследования следует считать возбуждение и проведение его в случаях, когда административное правонарушение, после его выявления, требует проведения выемки документов, приборов, видеозаписей, проведения ревизий, документальных проверок, экспертиз, что влечет не только значительные временные затраты для сбора и закрепления доказательств, но и возможность приостановки или ограничения деятельности юридического лица, совершившего правонарушение, трудовой деятельности его персонала, влияет на интересы иных лиц, имеющих с ним правоотношения.
В заключении подводятся итоги проведенного исследования, формируются основные теоретические и практические выводы, предложения по совершенствованию законодательства об энергетической безопасности.
Завершает диссертационную работу список использованных источников нормативных актов, специальной литературы и публикаций в средствах массовой информации.
Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях
Научные статьи, опубликованы в изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации:
1. Небольсина И.И. Проблемы совершенствования государственного регулирования тарифов на использование электрической энергии в российской Федерации / И.И. Небольсина // Ученые записки Российского Социального университета.-2007,-№2.-С. 125-127 (0,1 пл.).
2. Небольсина И.И. Административно-правовые методы обеспечения энергетической безопасности / И.И. Небольсина // Вестник Воронеж, гос. ун-та. Серия: Право. - 2009. - №1(6). - С. 158-167 (0,4 пл.).
Статьи, опубликованные в научно-практических изданиях:
3. Небольсина И.И. Исторические аспекты правового регулирования электрификации и энергоснабжения России / И.И. Небольсина // Правовые реформы современной России : значение, результаты, перспективы : материалы научно-практической конференции, посвященной 50-летнему юбилею юридического факультета ВГУ (20-21 ноября 2008 г.). - Воронеж : Изд-во Воронеж, гос. ун-та. Серия: Юбилеи, конференции, форумы. - 2009. - №5(1). -С. 220-237 (0,7 пл.).
4. Небольсина И.И. Государственное регулирование тарифов на электрическую и тепловую энергию на региональном и федеральном уровнях / И.И. Небольсина // Российская цивилизация : история и современность. -Воронеж : Истоки, 2009. - Вып. 30. - С. 57-71 (0,8 п.л.).
5. Небольсина И.И. Приоритетные направления совершенствования административно-правового обеспечения энергетической безопасности в Российской Федерации / И.И. Небольсина // Российская цивилизация : история и современность. - Воронеж : Истоки, 2009. - Вып. 30. - С. 71-79 (0,4 пл.).
6. Небольсина И.И. Проблемы нормативного регулирования энергосбережения в Российской Федерации / И.И. Небольсина // Берегиня. 777. Сова : научный журнал. - Воронеж : ГУП ВО «Воронеж, обл. типография», 2009. -№2.-С.96-103 (0,6 п.л.).
7. Небольсина И.И. Правовое регулирование энергетики зарубежных стран / И.И. Небольсина // Берегиня. 777. Сова : научный журнал. - Воронеж : ГУП ВО «Воронеж, обл. типография», 2009. -№2. - С. 103-113 (0,8 пл.).
8. Небольсина И.И. Энергетическая безопасность России : правовые вопросы / В.Г. Розенфельд, И.И. Небольсина // Берегиня. 777. Сова : научный журнал. -Воронеж : ГУП ВО «Воронеж, обл. типография», 2010. - №1(3). - С. 133-140
(0,6 п.л.).
9. Небольсина И.И. Направления совершенствования административного законодательства об энергосбережении и техническом регулировании/ И.И. Небольсина // Берегиня. 777. Сова : научный журнал. - Воронеж : ГУП ВО «Воронеж, обл. типография», 2010. - №2(4). - С. 175-184 (0,7 п.л.).
10. Небольсина И.И. Энергетическая безопасность и ее эффективность как один из видов обеспечения национальной безопасности Российской Федерации: правовые аспекты мер по ее стабилизации / И.И. Небольсина // Инновационные подходы в исследованиях молодых ученых: материалы выступлений на аспирантских чтениях 20 апреля 2010 г. - М. : Изд-во Академии повышения квалификации работников образования, 2010. - №1. - С. 372-388 (0,9 п.л.).
Подписано в печать 19.11.10. Формат 60*84 '/|6. Усл. печ. л. 1,4. Тираж 100 экз. Заказ 1462.
Отпечатано с готового оригинал-макета в типографии Издательско-полиграфического центра Воронежского государственного университета. 394000, Воронеж, ул. Пушкинская, 3
