Федеральные округа в Российской Федерации: конституционно-правовой анализ

Катков, Владимир Юрьевич

Федеральные округа в Российской Федерации: конституционно-правовой анализтекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Федеральные округа в Российской Федерации: конституционно-правовой анализ»

На правах рукописи

КАТКОВ Владимир Юрьевич

Федеральные округа в Российской Федерации: конституционно-правовой анализ

Специальность 12.00.02. - конституционное право, муниципальное право

«Иг

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва - 2006 г.

Диссертация выполнена и рекомендована к защите на кафедре государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Научный руководитель: кандидат юридических наук, профессор

ЯЦЕНКО Иван Семенович.

Официальные оппоненты:

Доктор юридических наук ЗАСЛАВСКИЙ Сергей Евгеньевич;

Кандидат юридических наук КОНТАРЧУК Мария Сергеевна.

Ведущая организация: Научно - исследовательский институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации «

Защита состоится « 8 » июня 2006 г. в 12 часов на заседании диссертационного Совета Д-902.006.10 по юридическим наукам в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, г. Москва, пр. Вернадского, 84, ауд. 2297.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАГС при Президенте Российской Федерации.

Автореферат разослан « 8 » мая 2006 г.

Ученый секретарь

диссертационного Совета ЧлдМлл^лН Яценко И.С.

-го 31/

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Динамичное развитие Российского государства, а также политические реалии современного мира обусловили необходимость создания института федеральных округов. Именно федеральные округа, как один из основных элементов взаимоотношений государства со своими территориями во многом в настоящее время определяют эффективность взаимоотношений федерального Центра и субъектов Российской Федерации.

В мае 2000 г. был подписан Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе». Появился институт федеральных округов в Российской Федерации и институт Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.

За прошедший с мая 2000 г. период сложилось определенное видение места и роли института федеральных округов в системе государственной власти Российской Федерации. Возможно, этого срока недостаточно, чтобы дать окончательный ответ о месте и роли названного института в системе государственной власти. Однако в настоящее время можно оценить шестилетний опыт работы федеральных округов в Российской Федерации, дать правовую оценку их эффективности.

Актуальность темы обусловлена и тем, что в современных условиях происходит стабилизация системы взаимоотношений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В таких условиях должна качественно измениться роль федеральных округов, Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах при осуществлении взаимодействия с органами государственной власти как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации. В связи с этим, одной из важнейших и сложнейших задач является уточнение функций федеральных округов и функций Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в общей системе государственной власти, их нормативно-правовое оформление, анализ имеющегося опыта взаимодействия с федеральными органами государственной власти и с органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

га5сГШ>ЩНАЛЬНАЯ

библиотека е.. Петербург

Возрастает значение Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах по изменению субъектного состава Российской Федерации путем укрупнения субъектов Российской Федерации, прежде всего, путем объединения автономных округов и краев, областей. От того, насколько институт федеральных округов способен адекватно отвечать на возникающие проблемы, во многом, зависит возможность осуществления устойчивой политики экономического, социального и культурного развития Российской Федерации.

Таким образом, вопросы совершенствования правовых основ института федеральных округов и механизмов правового регулирования взаимоотношений государства и территорий представляют как теоретический, так и практический интерес.

В указанном контексте важным является, во-первых, комплексное функционирование института федеральных округов в единстве федерального и территориального аспектов. Пока ни на нормативном, ни на теоретическом уровнях эта задача не нашла должного анализа. Много вопросов вызывает законодательное закрепление на федеральном уровне функционирования федеральных округов. В первую очередь это касается вопросов, отвечающих современной ситуации с разделением функций и полномочий между федеральным Центром, федеральными округами и субъектами Российской Федерации, чему и посвящено диссертационное исследование.

Степень научной разработанности h круг используемых источников. Диссертационная работа выполнена на основе изучения и использования научно-монографического материала отечественных и зарубежных ученых. Теоретической основой исследования стали работы A.B. Васильева, Р.Ф. Васильева, В.Б. Исакова, Д.А. Керимова, В.В. Лазарева, Г.В. Мальцева, М.Н. Марченко, Т.Д. Матвеевой, B.C. Нерсесянца, C.B. Соловьевой, А.И. Экимова, И.С. Яценко и др.

Вопросы развития федерализма, реформирования органов государственной власти подробно исследованы в трудах таких отечественных правоведов, как: A.C. Автономов, Л.Ф. Болтенкова, В.А. Виноградов, Б.П. Елисеев, O.E. Кутафин, Б.С. Крылов, Ю.И. Лейбо, В.О. Лучин, М.И. Пискотин, Т.Н. Радько, Ф.М. Рудинский, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин, Б.С. Эбзеев, А.И. Экимов, Т.М. Шамба и др.

Вопросы становления института федеральных округов в Российской Федерации получили свою разработку в трудах СЛ. Авакьяна, И.Н. Барцица, Т.Д. Зражевской, О.Ю. Кокуриной, Н.М. Колосовой, И.Ю. Макановой, И.А. Умновой и др.

Однако, несмотря на широкий спектр проведенных научных исследований, вопросы правового регулирования и практики функционирования федеральных округов нуждаются в дальнейшей теоретической разработке, в закреплении в системе нормативных правовых актов, что объясняет значимость специального комплексного анализа данного института.

В основу диссертационного исследования положен также большой нормативный материал. В частности, национальное законодательство Российской Федерации, внутригосударственные правовые акты ряда других государств. Значительное внимание уделено законодательству прошлых лет как дореволюционной России, так и Союза ССР.

Нормативно-правовую основу исследования составляют Конституция Российской Федерации, Конституции (Уставы) субъектов Российской Федерации, Указы Президента Российской Федерации (особая роль принадлежит Указу Президента Российской Федерации № 849 от 13 мая 2000 г «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» в редакции Указов Президента Российской Федерации от 21.06.2000 № 1149, от 09.09.2000 № 1624, от 31.01.2001 № 97), Постановления Правительства Российской Федерации; договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также иные нормативно-правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, документы аппаратов Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.

В диссертационной работе использованы материалы обсуждения в Администрации Президента Российской Федерации, аппаратах Полномочного представителя Президента Российской Федерации в Центральном и Приволжском федеральных округах, Федеральном Собрании Российской Федерации, Правительстве Российской Федерации, ряда законопроектов и практических вопросов, материалы заседаний Конституционного Суда Российской Федерации, аналитические материалы аппаратов Полномочного представите-

ля Президента Российской Федерации в Центральном и Приволжском федеральных округах, выступления в средствах массовой информации.

Цель и задачи диссертационного исследования. Основной целью диссертационного исследования является комплексное изучение конституционно-правовых основ института федеральных округов в Российской Федерации, оценка эффективности существующих правовых механизмов функционирования Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и выработка на этой основе научно-практических рекомендаций по совершенствованию норм законодательства Российской Федерации в данной сфере.

В соответствии с данной целью были выдвинуты и решены следующие задачи исследования:

- проанализированы и критически осмыслены исторические аспекты отношений Российской Империи, Союза ССР, РСФСР и Российской Федерации со своими территориями в отечественном законодательстве и праве Fia различных этапах становления и развития Российского государства;

- рассмотрены понятия «федеральный округ» и «Полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе» и их общая характеристика, раскрывающая содержание и предназначение, а также характерные черты указанных институтов;

- осуществлено детальное изучение и анализ конституционно-правовых основ института федеральных округов, становление указанного института в Российской Федерации;

- проведен анализ состояния государственно-правового регулирования федеральных округов на современном этапе;

- используя передовые достижения доктрины конституционного права, на основе устоявшихся, проверенных временем теоретических выводов и практического материала. Произведена оценка эффективности действующего законодательства Российской Федерации в сфере функционирования федеральных округов;

- выработаны предложения по принятию Федерального закона «О федеральном округе в Российской Федерации», Федерального закона «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе»;

- раскрыто социальное назначение исследуемого института в системе государственной власти;

- рассмотрены особенности развития правовых и организационных процедур, регламентирующих функционирование федеральных округов и Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.

Объектом диссертационного исследования являются правоотношения и предпосылки их возникновения, обусловленные содержанием института федеральных округов в современных социально-политических условиях; государственно-правовые отношения, характеризующие систему правовых и управленческих связей, складывающихся в ходе правовой регламентации и практического функционирования федеральных округов в Российской Федерации; конституционно-правовой статус федеральных округов. При этом рассматриваются некоторые проблемы взаимодействия Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, находящихся на территории федерального округа.

Предметом диссертационного исследования является институт федеральных округов в Российской Федерации, его основные черты, содержание, понятие; нормативные правовые акты, посредством которых осуществляется правовое регулирование статуса федеральных округов, а также проблемы реализации законодательства Российской Федерации, регулирующего вопросы функционирования федеральных округов.

В диссертации изучены реальные проблемы становления института федеральных округов в Российской Федерации в контексте реформирования государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, обеспечения межрегионального сотрудничества.

ского материализма с присущими ему требованиями объективности, всесторонности, комплексности и конкретности познания изучаемого явления. Вместе с тем, в работе при анализе вопросов правовой практики реализации отношений государства и его территорий в условиях Союза ССР и Российской Федерации применяются сравнительно-правовой, конкретно-исторический, системный, формально-юридический, теоретико-прогностический и друше методы анализа. В частности, ситуационный метод использован при анализе противоречий, возникающих в ходе осуществления практической деятельности Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, сравнительно-правовой метод использован при рассмотрении действующего законодательства Российской Федерации, теоретико-прогностический метод - в ходе подготовки рекомендаций по конкретным вопросам правоприменительной практики, анализе законодательства и законопроектной работы.

Теоретические обобщения, выводы и заключения сделаны на основе всестороннего анализа деятельности всех федеральных округов в Российской Федерации.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в ней дан комплексный конституционно-правовой анализ вопроса правового регулирования статуса, функций и функционирования федеральных округов, деятельности Полномочных представителей Президента Российской федерации в федеральных округах. В диссертации подвергнуты системному анализу различные аспекты предмета исследования, которые изучены отечественным правоведением в недостаточной степени; исследуются противоречия в нормативном правовом регулировании, которые не нашли своего должного научного разрешения; предлагаются механизмы их разрешения, способы обеспечения большей степени эффективности осуществления федеральными округами своих функций в сфере государственного строительства и права.

В диссертации обосновывается необходимость качественно нового понимания института федеральных округов в Российской Федерации как инструмента антикризисного управления. В диссертационной работе представлена концепция развития института федеральных округов, как института государственной власти.

- Дано определение федерального округа в Российской Федерации как совокупности субъектов Российской Федерации, в которых Полномочный представитель представляет Президента Российской Федерации, обеспечивает реализацию его конституционных полномочий Главы государства, решает возложенные на него задачи и осуществляет вытекающие из этих задач функции.

- Проведена классификация различных этапов развития государственно-правового института федеральных округов в Российской Федерации. Дан анализ особенностей института федеральных округов, раскрывающих и характеризующих его как правовое явление.

- В диссертационном исследовании предлагается комплекс законодательных и организационно-правовых мер, способных повысить эффективность института федеральных округов в Российской Федерации, в том числе в экономическом, социальном и духовном плане.

- Правовой статус любого социального института, в том числе института федеральных округов в Российской Федерации, зависит от функций, целей и задач, стоящих перед ним. Деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации нуждается в контроле со стороны федерального Центра для обеспечения эффективности общего управления государством. Создание надтерриториального, межрегионального уровня контроля и управления и установления связей качественно нового уровня с центральной властью, с одной стороны, и упорядочение управления субъектами Российской Федерации, приведение административных воздействий и коммуникаций к единой системе, с другой стороны - нашло отражение при создании института федеральных округов в Российской Федерации.

- На примерах взаимодействия Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах с органами государственной власти субъектов Российской Федерации в диссертации рассмотрены практические вопросы совершенствования сотрудничества Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах с указанными органами власти.

- За прошедшие годы состоялось фактическое укрепление института федеральных округов, института Полномочных представителей Президента Российской Федерации. Конституционно-правовые основы института федеральных округов являются фундаментом, позволяющим данному институту приобретать устойчивое, поступательное развитие. В условиях сегодняшних политических реалий институт федеральных округов следует рассматривать как цементирующий фактор обеспечения федеративных интересов и отношений на территории Российской Федерации.

- В диссертации научно обосновывается и подтверждается практическим материалом необходимость корректировки действующего законодательства Российской Федерации в сфере федеральных округов путем принятия норм Федерального закона «О федеральном округе в Российской Федерации», Федерального закона «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе». В Федеральном законе «О федеральных округах в Российской Федерации» необходимо определить правовой статус федеральных округов в системе административно-территориального устройства, в общей системе государственной власти Российской Федерации. В Федеральном законе «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» надлежит урегулировать процедуры назначения и освобождения от должности Полномочных представителей Президента Российской Федерации, раскрыть основания для принятия данных решений, дать полный перечень требований, предъявляемых кандидатам на должности Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральном округе; определить функции и задачи этого института особой государственной важности, формы взаимодействия его с другими органами государственной власти как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации.

субъектов Российской Федерации. В частности, диссертационный материал может быть использован в законотворческой деятельности, в практической работе Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, а содержащиеся в нем рекомендации могут применяться в процессе совершенствования законодательства о федеральных округах. Некоторые разработки диссертации могут представлять интерес для дальнейших научных исследований в данной сфере.

Кроме того, материал диссертационного исследования может быть использован в процессе преподавания конституционного права, некоторых других юридических дисциплин.

Апробация результатов исследования. Положения и выводы диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседаниях предметно-методической комиссии и кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, а также нашли отражение в 3 научных публикациях автора, его выступлениях на научных конференциях, Парламентских слушаниях и иных мероприятиях в Федеральном Собрании Российской Федерации.

Структура работы отражает логику исследования, определена целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованных нормативных правовых источников и научной литературы.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Во Введении обоснована актуальность темы исследования, огмечена степень ее научной разработанности, определены цель и задачи, раскрыты методы исследования, дан обзор круга использованных источников показана научная новизна и практическая значимость диссертации, сформулированы положения, выносимые на защиту.

Глава I - «Конституционно-правовые основы формирования федеральных округов в России»~содержит: историко-правовой анализ возникновения и деятельности региональной власти в России, становления конституционно-правового статуса федеральных округов (§ 1); исследование юридической природы федеральных округов (§ 2); сравнительный анализ формиро-

вания и деятельности региональной власти в Российской Федерации и в зарубежных странах (§3).

Диссертационное исследование начинается с анализа возникновения и деятельности региональной власти в России с древнейших времен и до настоящего периода.

Указом Петра I 1708 г. «для всенародной пользы» были созданы 8 губерний. Во главе Петербургской и Азовской губерний стояли генерал-губернаторы. Остальными губерниями управляли губернаторы. Губернаторы получили чрезвычайные полномочия: каждый из них не только имел административные, полицейские, финансовые и судебные функции, но и являлся командующим всех войск, расположенных в подведомственной ему губернии. Инструкция 1728 г. ограничивала компетенцию губернатора конкретными практическими и повседневными задачами. Они обязаны были исполнять законы и распоряжения, исходящие от верховной власти, Сената и коллегий.

К моменту реформы 1775 г. Россия разделялась на 23 губернии, большинство из которых были обширнейшими территориальными единицами. Указанная реформа провела разукрупнение губерний: их число увеличилось более чем вдвое.

К середине XIX века число губерний в России возросло до 52.

Генерал-губернатор являлся главой местной администрации нескольких губерний, входящих в генерал-губернаторство. В своей деятельности генерал-губернаторы и наместники руководствовались весьма неопределенными «Учреждения о губерниях» 1775 г., дававшими им широкие административные полномочия. Мало что изменила в их деятельности и инструкция 1853 г. Она только подчеркивала ответственность генерал-губернатора за «состояние умов».

Диссертант отмечает, что для истории региональной администрации России в указанный период характерны усиление власти губернаторов, рост их влияния на местные органы всех ведомств и постепенное падение самостоятельности губернских правлений. Все эти процессы были закреплены в «Наказе губернаторам» 3 июня 1837 г., провозгласившем губернатора «хозяином губернии». По существу, центральная власть следовала рекомендациям известного историка и писателя Н.М. Карамзина, считавшего, что стране не нужна конституция, а достаточно иметь 50 хороших губернаторов.

В диссертационном исследовании отмечается, что система управления окраинами России характеризовалась «особенным» административно-территориальным делением (наместничества, генерал-губернаторства, встречались и более мелкие территориальные единицы: области, округа, магалы и т.д.) и наличием «особенных» специфических, нередко только для данной окраины, учреждений и должностных лиц.

Рассматривая особенности регионального управления в Российской империи, необходимо прежде всего обратить внимание на его тесную бюрократическую привязку к военным, фискальным и надзорным целям высшей государственной администрации.

} В начале XX века в России было 78 губерний, 18 областей, 4 градона-

чальства, 10 генерал-губернаторств. К 1917 г. в связи с революционной ситуацией в России, в вопросах управления сложилось двоевластие. Целый ряд учреждений были ликвидированы, были отстранены от своих должностей генерал-губернаторы, губернаторы, были уничтожены такие организации, как полицейские и жандармские управления. Вместе с тем, некоторые учреждения продолжали существовать и после февральской революции 1917 г., прежде всего, местный правительственный аппарат судебного, финансового, государственного контроля, военного, просвещения.

Следует отметить, что идея изменения числа регионов была актуальной для России уже сразу после Февральской революции. Созданная в 1917 г. Административная комиссия Временного правительства разработала концепцию федеративного устройства России, которая предусматривала образование 21 областной республики на основе крупных экономических регионов.

► 25 января 1918 г. Россия стала Российской Советской Федеративной

Социалистической Республикой (РСФСР). Субъектами этой Федерации были 16 автономных республик, 5 автономных областей и 10 автономных округов.

1 Края и области не были субъектами Федерации.

Однако уже в 1921 году специалисты комиссии, образованной ВЦИК и Госпланом, сделали заключение о целесообразности перехода к новому территориальному делению государства, предложив объединить прежние губернии в 21 область.

В 1936 г. была принята Конституция СССР, которая резко усилила роль союзных органов в управлении государственными делами и соответственно ослабила роль республиканских органов. Верховный Суд был лишен полно-

мочий конституционного надзора и республики лишились возможности обжаловать неконституционные акты и решения союзных органов и приостанавливать действия этих актов на своей территории.

В 1991 г., после распада Союза ССР в Российской Федерации возникла сложная ситуация с республиками, краями и областями, входившими ранее в РСФСР, угрожающая стабильности и целостности Российской Федерации.

В подобной ситуации в качестве компромисса между Российской Федерацией и ее субъектами за период 1991-1992 г.г. федеральными органами государственной власти, для стабилизации баланса интересов в сфере организации государственной власти, были заключены договоры трех типов (Федеративный договор): договоры с республиками, которые признавались суверенными государствами; договоры с краями, областями и городами Москвой и Санкт-Петербургом; договоры с автономными округами и автономной областью, в которых было произведено разграничение предметов ведения и полномочий между сторонами.

После принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. начался период активного заключения договоров и соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектами, которые нередко противоречили Конституции Российской Федерации; в частности, ряд из этих правовых актов предусматривал передачу некоторых полномочий, отнесенных Конституцией Российской Федерации к предметам ведения Российской Федерации, субъектам Российской Федерации.

Власть высших должностных лиц субъектов Российской Федерации существенно укрепилась после августа 1998 года. Финансовый кризис ослабил федеральный Центр, и региональные власти заполнили вакуум, исходя из собственных приоритетов. В основе таких действий было стремление усилить горизонтальные политические связи между регионами для конфронтации с ослабевшим Федеральным центром. В этот период по инициативе региональных лидеров - глав субъектов Российской Федерации, стали создаваться региональные ассоциации экономической кооперации, которые должны были стать центрами экономической реинтеграции на региональном уровне.

Появились предложения изменить структуру федерального правительства, с тем, чтобы лидеры главных региональных экономических ассоциаций были главными представителями регионов в отношениях с Федеральным

центром. Эту идею поддерживало и развивало руководство некоторых регионов страны, предложившее использовать основные региональные экономические ассоциации в качестве базы для организации в стране 8 «суперрегионов», каждый из которых возглавлялся бы генерал-губернатор. Так, например, ассоциация «Большой Урал» выдвинула идею Уральской республики. Возникла ситуация, когда региональные ассоциации стали использоваться их руководителями в качестве базы для оказания силового давления на Федеральный центр.

Автор диссертационного исследования отмечает важность того, что в дальнейшем, в противоположность этому, план создания федеральных округов, реализуемый Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849, будет направлен на ослабление, а не на усиление власти региональных лидеров.

Поэтому вместо формирования округов, отражающих экономические связи, были созданы 7 федеральных округов, которые в некоторой степени разделят региональные ассоциации по разным федеральным округам. Например, в Уральский федеральный округ не были включены три региона, которые входили в ассоциацию «Большой Урал», три субъекта Российской Федерации - члены ассоциации «Большая Волга» - были включены в СевероКавказский федеральный округ т.д.

Анализ правового пространства Российской Федерации позволил автору диссертационного исследования прийти к выводу, что с 1999 г. в Российской Федерации началась стабилизация законодательной базы федеративных отношений, вступили в силу федеральные конституционные и федеральные законы, в частности, базовый Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и поправки к нему.

Начался так называемый «парад отказа» от заключенных договоров между Федеральным центром и регионами, в рамках которого часть субъектов Российской Федерации отказалась от ранее заключенных с Федеральным центром двусторонних договоров. Другая часть договоров просто не была пролонгирована.

Образование в 2000 г. 7 федеральных округов: Центральный, СевероЗападный, Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный;

введение должностей Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральном округе стало одним из первых решений Президента Российской Федерации после его вступления в должность.

Образование федеральных округов в Российской Федерации и формирование в них территориальных органов власти основывается на полномочиях, предоставленных федеральным органам исполнительной власти (Статья 78 Конституции Российской Федерации).

Некоторые исследователи (А. Адамеску) заявляют, что федеральный округ - особая территориальная форма федерального управления в Российской Федерации.

Появление федеральных округов в Российской Федерации, введение должности Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральном округе и создание аппарата, который обеспечивает его деятельность, оптимизировали президентскую вертикаль управления, вывели федеральные структуры из под влияния регионов, жестко подчинили их Федеральному центру.

Важно отметить то, что федеральные округа не отменяют существующее политико-территориальное деление, исполнительная власть остается у глав субъектов Российской Федерации, их полномочия не перераспределяются.

Предпринятые с 2000 г. руководством Российской Федерации меры позволили относительно стабилизировать законодательную базу отношений федерального Центра и субъектов Российской Федерации. Диссертант отмечает, что, однако в силу определенной инерции, эти процессы не зафиксировались на наиболее оптимальной отметке, а продолжили свое дальнейшее развитие в несколько ином направлении. Есть опасения, что избыточная децентрализация власти и ресурсов будет постепенно сменяться ее избыточной централизацией, относительная централизация правового поля - новыми этапами реформирования территориальных основ функционирования публичной власти.

Наиболее активная стадия преобразований началась в сентябре 2004 г. и была связана с пакетом законопроектов Президента Российской Федерации по переходу к новой системе формирования губернаторского корпуса, а также к усилению пропорционального элемента в формировании законодательных органов субъектов Российской Федерации Указанные изменения совер-

шенно четко отразили современные тенденции централизации, государственного устройства Российской Федерации.

Периодизация законодательного регулирования основ государственности в области отношений Федерального центра и субъектов Российской Федерации за истекший с 2000 г. период позволяет сделать диссертанту некоторые выводы об основных тенденциях, которыми характеризуется сегодняшний этап законодательной базы указанных отношений. К ним относится относительная стабилизация правового поля в Российской Федерации; обеспечение большей системности действующего законодательства; приведение законодательства к единому конституционному знаменателю; унификация норм и институтов; централизация и унитаризация государственного устройства.

Актуальность реконструкции государственно-территориальных образований Российской Федерации вызывается, прежде всего, социально-экономическими причинами, ориентацией государства на углубление социально-экономических реформ и ее широкую реализацию в субъектах Российской Федерации.

Основными направлениями проводимой с мая 2000 г. федеральными органами государственной власти политики по модернизации системы управления регионами в Российской Федерации было избрано укрепление вертикали власти, в нормативно-правовой сфере - приведение в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральными правовыми актами нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Общей и неотложной для всех Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах была задача проанализировать и оценить правовые акты, регламентирующие деятельность соответствующих органов управления в субъектах Российской Федерации и местного самоуправления.

Автор диссертационного исследования отмечает, что именно на уровне федеральных округов практически реализована задача укрепления единства правового пространства Российской Федерации, устранено большинство противоречий местного законодательства федеральному. Федеральные округа «приблизили» федеральную власть к территориям, что сказалось положительно на эффективности работы территориальных подразделений федеральных структур. Во многих субъектах Российской Федерации указанные территориальные структуры были ранее выведены из схемы жесткой вертикали за-

частую неправомерными формами контроля со стороны региональных и муниципальных органов власти.

При рассмотрении вопроса о формировании и деятельности региональной власти в Российской Федерации автор диссертационного исследования обращается к опыту функционирования федеральных округов в зарубежных странах.

Федеральные округа имеются, кроме Российской Федерации, и в других федеративных государствах (США, Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Мексика, Нигерия и др.). Однако при этом федеральный округ, как правило, в государстве бывает один и представляет собой столицу с прилегающими окрестностями; в некоторых федерациях (Аргентина, Венесуэла и др.) эти единицы так и называются - федеральный (столичный) округ. В этом случае федеральный округ наряду с другими территориальными образованиями является составной частью государства, хотя и с особым статусом, что обусловлено политическим значением столицы. Есть государства, где федеральный округ имеет даже свое представительство в парламенте (в одной из его палат), правда неравное по сравнению с другими субъектами федерации (США, Нигерия, Пакистан и др.), а в Бразилии, например, федеральный округ представлен в сенате таким же количеством сенаторов (депутатов), как и каждый штат. Таким образом, во всех федеративных государствах, имеющих федеральный округ, этот округ является субъектом внутрифедеративных отношений, правда, с особым статусом.

Диссертант отмечает, что формирование и деятельность региональной власти в зарубежных странах складывается по различным вариантам.

Правительства земель в Федеративной республике Германия определяется конституциями земель как орган исполнительной власти. Конституции германских земель формально устанавливают парламентскую ответственность правительств перед ландтагами (земельными парламентами).

Интересен опыт Французской Республики в вопросах формирования и деятельности региональной власти. В 1982 г. во Франции были осуществлены радикальные реформы, был принят закон о децентрализации.

Франция обладает довольно сложной административно-территориальной структурой. Вся территория Франции делится в настоящее время на 22 региона; кроме них. существует целый ряд других специальных округов - это военные, судебные, школьные и другие округа, границы кото-

рых не всегда совпадают с границами административно-территориальных единиц. Вся деятельность региона осуществляется в рамках соответствующе-г о национального законодательства, не должна противоречить в целом политике Правительства Франции, наносить ущерб ни государственному единству, ни территориальной целостности.

В настоящее время префект, который именуется региональным комиссаром Республики, сохраняет полномочие по контролю та законностью решения представительной власти. Он может на этом основании опротестовать любое решение органов территориального самоуправления, но не пользуется правом их самостоятельной отмены. В случае несогласия с решением территориального коллектива он может обратиться в органы административной юстиции, которые и выносят путем применения судебной процедуры окончательное решение. Перфект выступает в качестве представителя центральной власти в регионе, назначается Президентом Республики.

Характеризуя ? в целом ? современную административно-территориальную структуру Франции и организацию формирования и деятельности региональной власти, диссертант отмечает, что она отличается весьма усложненной структурой административно-территориального деления и тенденцией к дальнейшей децентрализации, что заметно усиливает роль и значение территориальных самоуправляющихся коллективов в осуществлении региональных и местных проектов.

В Италии государство не только признает местную автономию, но и гарантирует самую широкую административную децентрализацию. Конституционная норма и, прежде всего, конкретная практика государственного строительства дают основание рассматривать Италию как «государство областных автономий».

В настоящее время Италия разделена на 20 областей. Пять областей (Сицилия, Сардиния и др.) обладают специальным статусом, предусматривающим более широкие полномочия и функции, связанные с геополитическими и этническими особенностями этих областей. Области, согласно действующей Конституции Италии, являются автономными образованиями с собственной властью и системой функций согласно принципам, установленным Конституцией. Каждая область обладает своим Уставом, в котором определены конкретные сферы областного регулирования, компетенция и внутренняя организация области, включая право законодательной инициативы и рефе-

рендума, а также право принятия законодательной инициативы и референдума, а также право принятия областных законодательных норм.

Особенно интересным, отмечает диссертант, для российских исследователей представляется опыт британской регионализации конца 20 века, поскольку наряду со значительными различиями в территориальной организации Российской Федерации и Соединенного Королевства, существуют и некоторые сходства, и, следовательно, такие сходства имеются в сопутствующих сходных проблемах. Действительно, эти государства образовались вокруг одной нации (русские - в России и англичане - в Соединенном Королевстве), которая до сих пор составляет большинство населения. При этом желание различных национальных меньшинств, как в Российской Федерации, так и в Соединенном Королевстве сохранить свои особенности зачастую перерастает внационалистические течения и настроения в их среде, усугубляемые национально-территориальным делением обоих государств. Оба государства отличаются заметной ассиметрией своего территориального устройства.

Схожи и процессы, происходящие в двух государствах. Так, на протяжении длительного времени они оставались унитарными государствами, и хотя Союз ССР, а затем - Российская Федерация большую часть прошлого века была построена как федерация, но национальным проблемам уделялось явно недостаточно внимания.

В настоящее время Соединенное Королевство вступило в процесс регионализации, сопровождающийся наделением трех исторических регионов страны автономными правами. В ряде случаев некоторые из этих регионов получают права, схожие с правами субъектов федераций. В частности, в двух регионах страны (Шотландии и Северной Ирландии) региональные законодательные органы наделены достаточной компетенцией, по вопросам которой они вправе принимать собственные законы. В Шотландии с давних времен и по сей день сохранилась собственная судебная система.

В диссертационном исследовании отмечается, что рассмотрение проблем британской регионализации важно с точки зрения понимания правовых процессов территориального перераспределения власти, происходящих сегодня в общемировых масштабах.

Глава II - «Организация и структура государственной власти в федеральных округах Российской Федерации» - включает исследование и раскрытие правового статуса Полномочных представителей Президента Рос-

сийской Федерации в федеральных округах, проводится краткая историческая справка становления института полномочных представителей Президента Российской Федерации в субъектах Российской Федерации, всесторонне рассматриваются взаимоотношения Полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, находящимися на территории федерального округа, изучается роль Полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе в координации деятельности территориальных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации, представляется роль Полномочного представителя Президента Российской Федерации в организации приведения законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством.

В диссертационном исследовании проводится анализ ситуации, предшествовавшей принятию решения о создании института Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. К середине 1990-х годов система регионального управления характеризовалась управленческим разрывом между федеральными органами государственной власти и органами власти в субъектах Российской Федерации. Такое положение дел представляло серьезную опасность для сохранения целостности и суверенитета Российского государства.

Появлению института Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах предшествовал институт представителей Президента Российской Федерации. В августе 1991 г. был принят Указ Президента РСФСР «О представителях Президента РСФСР в краях и областях РСФСР»1.

После принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. появляется институт полномочных представителей Президента Российской Федерации. Согласно пункту «к» статьи 83 Конституции Российской Федерации, Президент назначает и освобождает своих полномочных представителей . Был подписан Указ Президента Российской Федерации от 10 июня 1994 г. №

1 См Указ Президента РСФСР от 24 августа 1991 № 87 «О представителях Президента РСФСР в краях и областях РСФСР» // Ведомости Совета Народных Депутатов и Верховного Совета РСФСР 1991 №35 Ст 1161

1186 «О полномочных представителях Президента Российской Федерации в субъектах Российской Федерации»2.

С обретением конституционного статуса институт полномочных представителей Президента Российской Федерации получил необходимую правовую базу для своего дальнейшего развития и включения в систему федеральных органов государственной власти. Однако эти возможности руководством страны в тот период реализованы не были. Полномочные представители Президента Российской Федерации не смогли предотвратить ослабления центральной власти при очевидном усилении власти руководителей субъектов Российской Федерации. Одной из главных причин этого явилось, как отмечает диссертант, отсутствие надлежащих нормативных правовых актов по определенности полномочий и компетенции полномочных представителей Президента Российской Федерации.

Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» стал «началом коренных изменений в федеративном устройстве Российской Федерации»,3 укреплением власти Президента Российской Федерации.

Формирование института Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах вызвало изменение структуры и методов управления федеральных органов исполнительной власти, были созданы предпосылки для эффективной межведомственной координации усилий.

Для развития законодательства Российской Федерации появление института Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах является важным практическим опытом правовой регламентации нововведений в системе государственного управления; был начат процесс уточнения прав, обязанностей иных органов государственной власти.

Правовое обеспечение развития государственного института Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и их взаимодействия с органами государственной власти с учетом

2 Собрание законодательства Российской Федерации 1994 Ст 698

3 См , в частности Федерализм теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование)//Отв Ред Б Iопорнин М.2001 С 79-80

накопленного опыта требуют дальнейшего осмысления и глубоких научно-правовых исследований.

Диссертант ставит вопросы о том, как именно правовой статус Полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе определяется в системе государственно-правовых и управленческих отношений в субъектах Российской Федерации; достаточно ли оптимален правовой статус Полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе для эффективной защиты прав и свобод граждан.

Важно определить пути рационализации взаимоотношений института Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах с органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

На основе анализа правовых основ деятельности института Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, диссертант приходит к выводу, что Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» и Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе включают исчерпывающий набор правовых норм для формирования нового института управления, однако не содержит всего необходимого правового инструментария для регулирования практической деятельности Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.

Диссертант отмечает, что по своему содержанию функции Полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе в настоящее время - исключительно надзорные, контрольные, координационные и информационные.

По мнению диссертанта, институт Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в основном вписался в систему государственной власти. Однако, одной из больших задач до сих пор является уточнение функций Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральном округе в общей системе государственной власти Российской Федерации, определение и нормативно-правовое оформление их предметов ведения и полномочий. Возможно, при подготовке соответствующего проекта Федерального закона потребуется изучить вопро-

сы о придании Полномочным представителям Президента Российской Федерации в федеральных округах некоторых функций для реализации задач федерального управления территориальным и экономическим развитием. На этом управленческом уровне Полномочному представителю Президента Российской Федерации в федеральном округе можно более эффективно решать фундаментальные вопрос государственной экономической политики.

В настоящее время Полномочным представителям Президента Российской Федерации в федеральных округах передана большая часть функций по координации и контролю государственной социально-экономической политики, в том числе по контролю за исполнением таких значимых приоритетных программ как Национальные проекты «Современное здравоохранение», «Качественное образование», «Доступное и комфортное жилье», «Эффективное сельское хозяйство».

Диссертант подробно рассматривает задачи деятельности Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в сфере государственного строительства и права, выделяет такое основное направление, как дальнейшая гармонизация отношений между Федеральным центром и субъектами Российской Федерации.

В диссертационном исследовании анализируется работа Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральном округе по приведению в соответствие с Конституцией Российской федерации и федеральным законодательством нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, как одно из основных направлений проводимой федеральными органами государственной власти с мая 2000 г. политики по совершенствованию системы управления регионами в Российской Федерации в нормативно-правовой сфере

Институт Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах стал эффективным средством решения задачи восстановления дееспособности и авторитета федеральной власти, создания единого правового пространства Российской Федерации. Шестилетний опыт деятельности Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах требует тщательного анализа и определения дальнейшего пути совершенствования данного института

Диссертант приходит к выводу, что функционирование института федеральных округов в Российской Федерации и института Полномочных пред-

ставителей Президента Российской Федерации в федеральных округах свидетельствует об эффективности данных институтов.

В Заключении кратко подводятся итоги диссертационного исследования, обобщаются сделанные в работе теоретические выводы и приводятся практические рекомендации по исследуемой теме.

По теме диссертационного исследования автором опубликованы следующие научные работы:

1. Катков В.Ю. Федеральные округа в Российской Федерации - один из важнейших инструментов укрепления федерализма // Сб. научных трудов «Государственное строительство и право». Вып. XIII. 2005. - М., Изд-во Московского гуманитарного университета, 2005. - 282 с. - С. 154-161; Объем -0,7 п.л.

2. Катков В.Ю. Взаимоотношения Полномочного представителя Президента Российской Федерации с органами государственной власти субъектов Российской федерации, входящими в федеральный округ // Сб. научных трудов «Государственное строительство и право». Вып. XVI. 2006. - М., Изд-во Московского гуманитарного университета, 2006. - 287 с. - С. 36-45; Объем - 0,9 п.л.

2. Катков В.Ю. Развитие федеральных округов как шаг к усилению Российской государственности // Сб. научных трудов «Актуальные проблемы формирования институтов гражданского общества и правового демократического социального государства в Российской Федерации». Коллектив авто-ров./Под научной редакцией профессора Яценко И.С. Вып. 1-й. М., 2006. -307 с. - С.55-61; Объем - 0,6 п.л.

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Каткова Владимира Юрьевича

Тема диссертационного исследования «Федеральные округа в Российской Федерации: конституционно-правовой анализ»

Научный руководитель: кандидат юридических наук, профессор Яценко Иван Семенович

Изготовление оригинал-макета Катков В.Ю.

Подписано в печать¿У. Тираж %¿? экз. Усл. п. л. У", 3_

Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации

Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ №

119606 Москва, пр-т Вернадского, 84

I }

J t

I I

t i

iOÏb/

Pf 033 1

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Катков, Владимир Юрьевич, кандидата юридических наук

Введение.

Глава I. Конституционно-правовые основы формирования Федеральных округов в Российской Федерации

§ 1. История возникновения и деятельность региональной власти в России: историко-правовой анализ.

§ 2. Юридическая природа федеральных округов в Российской

Федерации.

§ 3. Сравнительный анализ формирования и деятельности региональной власти в Российской Федерации и в зарубежных странах

Глава II. Организация и структура государственной власти в федеральных округах

§ 1. Полномочный представитель Президента Российской

Федерации в федеральном округе: правовой статус.

§ 2. Особенности взаимоотношений Полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральных округах с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, входящими в федеральный округ.

§ 3. Роль Полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе в координации деятельности территориальных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Федеральные округа в Российской Федерации: конституционно-правовой анализ"

Степень научной разработанности и круг используемых источников. Диссертационная работа выполнена на основе изучения и использования научно-монографического материала отечественных и зарубежных ученых. Теоретической основой исследования стали работы A.B. Васильева, Р.Ф. Васильева, В.Б. Исакова, Д.А. Керимова, В.В. Лазарева, Г.В. Мальцева, М.Н. Марченко, Т.Д. Матвеевой, B.C. Нерсесянца, C.B. Соловьевой, А.И. Экимова, И.С. Яценко и др.

Вопросы становления института федеральных округов в Российской Федерации получили свою разработку в трудах С.А. Авакьяна, И.Н. Барцица, Т.Д. Зражевской, О.Ю. Кокуриной, Н.М. Колосовой, И.Ю. Макановой, И.А. Умновой и др.

Нормативно-правовую основу исследования составляют Конституция Российской Федерации, Конституции (Уставы) субъектов Российской Федерации, Указы Президента Российской Федерации (особая роль принадлежит Указу Президента Российской Федерации № 849 от 13 мая 2000 г. «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» в редакции Указов Президента Российской Федерации от 21.06.2000 № 1149, от 09.09.2000 № 1624, от 31.01.2001 № 97), Постановления Правительства Российской Федерации; договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также иные нормативно-правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, документы аппаратов Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.

Цель и задачи диссертационного исследования. Основной целью диссертационного исследования является комплексное изучение л конституционно-правовых основ института федеральных округов в Российской Федерации, оценка эффективности существующих правовых механизмов функционирования Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и выработка на этой основе научно-практических рекомендаций по совершенствованию норм законодательства Российской Федерации в данной сфере.

В соответствии с данной целью были выдвинуты и решены следующие задачи исследования:

- проанализированы и критически осмыслены исторические аспекты отношений Российской Империи, Союза ССР, РСФСР и Российской Федерации со своими территориями в отечественном законодательстве и праве на различных этапах становления и развития Российского государства;

- осуществлено детальное изучение и анализ конституционно-правовых основ института федеральных округов, становление указанного института в Российской Федерации; проведен анализ состояния государственно-правового регулирования федеральных округов на современном этапе;

- раскрыто социальное назначение исследуемого института в системе государственной власти;

Методологической основой диссертационного исследования выступает системный подход к анализу явлений правовой действительности Российской Федерации, функционирования федеральных округов. В диссертации рассматриваются вопросы, затрагивающие предметы изучения конституционного права, теории государства и права, административного права и других отраслей права. Рассмотрение института федеральных округов в Российской Федерации базируется на универсальном философском методе диалектического материализма с присущими ему требованиями объективности, всесторонности, комплексности и конкретности познания изучаемого явления. Вместе с тем, в работе при анализе вопросов правовой практики реализации отношений государства и его территорий в условиях Союза ССР и Российской Федерации применяются сравнительно-правовой, конкретно-исторический, системный, формально-юридический, теоретико-прогностический и другие методы анализа. В частности, ситуационный метод использован при анализе противоречий, возникающих в ходе осуществления практической деятельности Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, сравнительно-правовой метод использован при рассмотрении действующего законодательства Российской Федерации, теоретико-прогностический метод - в ходе подготовки рекомендаций по конкретным вопросам правоприменительной практики, анализе законодательства и законопроектной работы.

В диссертации сформулированы и обоснованы теоретические положения, практические выводы и предложения по результатам исследования, которые выносятся на защиту и обладают элементами научной новизны:- Дано определение федерального округа в Российской Федерации как совокупности субъектов Российской Федерации, в которых Полномочный представитель представляет Президента Российской Федерации, обеспечивает реализацию его конституционных полномочий Главы государства, решает возложенные на него задачи и осуществляет вытекающие из этих задач функции.

Проведена классификация различных этапов развития государственно-правового института федеральных округов в Российской

Федерации. Дан анализ особенностей института федеральных округов, раскрывающих и характеризующих его как правовое явление.

В диссертационном исследовании предлагается комплекс законодательных и организационно-правовых мер, способных повысить эффективность института федеральных округов в Российской Федерации, в том числе в экономическом, социальном и духовном плане.

Правовой статус любого социального института, в том числе института федеральных округов в Российской Федерации, зависит от функций, целей и задач, стоящих перед ним. Деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации нуждается в контроле со стороны федерального Центра для обеспечения эффективности общего управления государством. Создание надтерриториального, межрегионального уровня контроля и управления и установления связей качественно нового уровня с центральной властью, с одной стороны, и упорядочение управления субъектами Российской Федерации, приведение административных воздействий и коммуникаций к единой системе, с другой стороны - нашло отражение при создании института федеральных округов в Российской Федерации.

На примерах взаимодействия Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах с органами государственной власти субъектов Российской Федерации в диссертации рассмотрены практические вопросы совершенствования сотрудничества Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах с указанными органами власти.

За прошедшие годы состоялось фактическое укрепление института федеральных округов, института Полномочных представителей Президента Российской Федерации. Конституционно-правовые основы института федеральных округов являются фундаментом, позволяющим данному институту приобретать устойчивое, поступательное развитие. В условиях сегодняшних политических реалий институт федеральных округов следует рассматривать как цементирующий фактор обеспечения федеративных интересов и отношений на территории Российской Федерации.

В диссертации научно обосновывается и подтверждается практическим материалом необходимость корректировки действующего законодательства Российской Федерации в сфере федеральных округов путем принятия норм Федерального закона «О федеральном округе в Российской Федерации», Федерального закона «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе». В Федеральном законе «О федеральных округах в Российской Федерации» необходимо определить правовой статус федеральных округов в системе административно-территориального устройства, в общей системе государственной власти Российской Федерации. В Федеральном законе «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» надлежит урегулировать процедуры назначения и освобождения от должности Полномочных представителей Президента Российской Федерации, раскрыть основания для принятия данных решений, дать полный перечень требований, предъявляемых кандидатам на должности Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральном округе; определить функции и задачи этого института особой государственной важности, формы взаимодействия его с другими органами государственной власти как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Содержащиеся в работе положения, выводы и предложения, научное осмысление ряда актуальных вопросов правового регулирования статуса федеральных округов и деятельности Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах создают необходимую теоретическую базу при обосновании практических конкретных мер по совершенствованию механизмов участия Полномочных представителей Президента Российской Федерации в государственном управлении как в рамках Федерации, так и субъектов Российской Федерации. В частности, диссертационный материал может быть использован в законотворческой деятельности, в практической работе Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, а содержащиеся в нем рекомендации могут применяться в процессе совершенствования законодательства о федеральных округах. Некоторые разработки диссертации могут представлять интерес для дальнейших научных исследований в данной сфере.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Катков, Владимир Юрьевич, Москва

Заключение

Закономерность и своевременность принятия Указа Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 года № 849 о создании семи федеральных округов, призвана, в первую очередь, придать новый импульс совершенствованию федеративных отношений в Российской Федерации и их политико-правового регулирования, упрочению Российской государственности.

Вопрос об учреждении семи федеральных округов представляется особенно важным, так как необходим самостоятельный анализ указанного документа и пакета сопутствующих законодательных актов, в значительной мере призванных реформировать политико-правовые основы регионализации управления федеративными отношениями в Российской Федерации как важнейшей составляющей укрепления Российской государственности. Практически, определился новый потенциал развития федеративных отношений, перед которыми, если говорить о прогностических оценках, открылся, во многом, новый этап.

Еще в 2002 году, обращаясь к Федеральному Собранию Российской Федерации с ежегодным Посланием, Президент Российской Федерации отметил, что, в целом, организационное становление федеральных округов завершилось, федеральная власть стала ближе к регионам.

Понятие «федеральный округ» со временем стало привычным. Издана географическая карта «Россия: федеральные округа». В многочисленных информационных документах, появляющихся в последние годы, субъекты Российской Федерации перечисляются не в «конституционном порядке» (то есть, не в том порядке, в котором они перечислены в статье 65 Конституции Российской Федерации), а в составе федеральных округов. За шесть лет издано достаточно большое количество книг, публикуются статьи о социально-экономическом положении отдельных федеральных округов.

Семь федеральных округов учреждены в целях обеспечения реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений. Федеральный округ - совокупность субъектов Российской Федерации, в которых Полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе, обеспечивает реализацию конституционных полномочий Главы государства, решает возложенные на него задачи и осуществляет вытекающие из этих задач функции.

Указ Президента Российской Федерации о создании семи федеральных округов представляет собой важнейшее государственное решение, направленное на совершенствование политико-правового регулирования федеративных отношений.

Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 года № 849 «О полномочном представителе Президента Российской федерации в федеральном округе» открыл реформу всей системы органов власти, призванных исполнять этот комплекс задач. Важно, однако, точно оценить масштаб принятых решений. В этой связи уместно выделить слова Президента Российской Федерации, сказанные им при представлении Ежегодного Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в 2003 году: «Мы, наконец, -юридически и фактически — восстановили единство страны. Укрепили государственную власть. Приблизили федеральную власть к регионам».

Сегодня можно сказать, что процесс разрушения целостности страны был остановлен. Созданы механизмы, изменяющие формирование политико-правовых основ регионализации управления федеративными отношениями.

Созданные в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 13 мая № 849 федеральные округа, не являясь элементами закрепленного Конституцией Российской Федерации административно -территориального деления страны, стали тем не менее, новой значимой реалией государственного управления, в рамках которой решаются - в настоящее время прежде всего через механизмы президентской ветви власти - стратегические задачи развития страны.

Принятые решения создали механизмы для политико-правового регулирования процесса регионализации, развивавшегося раньше в значительной мере, в спонтанном режиме. Отныне у структур законодательной, исполнительной и судебной власти появились возможности для реального управления этим сложным процессом.

Важно подчеркнуть, что начатая реформа развертывалась достаточно активно Ею непосредственно была затронута одна из Палат Федерального Собрания Российской Федерации - Совет Федерации. Изменение принципов формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации поставило вопрос об организации постоянного диалога руководителей субъектов Российской Федерации и Главы государства по основным вопросам государственной жизни, о форме их участия в подготовке и принятии важнейших общегосударственных решений - образовании Государственного Совета Российской Федерации, Положение о котором утверждено Указом Президента Российской Федерации от 01 сентября 2000 года № 1602.

В совершенно новое измерение постепенно переходит региональное и местное самоуправление в Российской Федерации. После принятия целого ряда федеральных законов в отношениях с субъектами Российской

Федерации у местного самоуправления открываются новые возможности -властные, ресурсные, организационные.

Возникают принципиально новые возможности для решения в рамках федеративных отношений и органов управления ими в регионах новых масштабных задач, прежде казавшихся неразрешимыми.

Деятельность Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах по приведению регионального законодательства в соответствие с Конституцией Российской федерации и федеральным законодательством явилась одной из главных задач, поставленных перед Полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах. Реализация указанной задачи, вместе с задачами по четкому законодательному определению полномочий федерального Центра и субъектов Российской Федерации, наведению порядка в системе территориальных структур федеральных органов власти, служит укреплению Российской государственности.

Огромная территория Российской Федерации с крайне неравномерным распределением населения и природных богатств, с беспрецедентной протяженностью границ не может управляться без наличия жесткой системы центральной власти.

Анализ текущих и стратегических угроз существованию и развитию Российской государственности показывает, что без принципиальной реконструкции системы государственного управления невозможно решить ни одну из ключевых проблем, ответить на растущие и усложняющиеся угрозы извне и внутри страны. Важной частью Программы укрепления государственного управления должно стать дальнейшее укрепление института Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах как основного звена территориального управления в Российской Федерации.

Существуют такие, например, точки зрения на дальнейшее развитие деятельности федеральных округов и Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, что в зависимости от выбора модели государственного управления в рамках Конституции Российской Федерации и темпов конституционного строительства в стране, федеральные округа, возможно, будут превращаться из административно - согласовательных образований в органы прямого управления с рядом хозяйственных и бюджетно-финансовых функций и полномочий.

Предварительный анализ работы федеральных органов исполнительной власти, выполняющих функции контрольно-надзорного характера, показал, что следует упорядочить все виды контрольной деятельности, определить методологические, правовые и организационные основы системы государственного контроля в Российской Федерации, отвечающие потребностям общества на современном этапе. Одним из первых шагов в этом направлении могут стать координационные планы контрольных проверок всех федеральных органов исполнительной власти, имеющих контрольно-инспекционные подразделения, утверждаемые Полномочным представителем Президента Российской Федерации в федеральном округе.

Отсутствие федерального закона о принципах организации вертикали исполнительной власти в Российской Федерации приводит к такому разнообразию в структурах исполнительной власти субъектов Российской Федерации, при котором все еще затруднены их отношения с федеральными органами исполнительной власти и взаимодействие по горизонтальным связям с другими субъектами Российской Федерации.

Анализ первых итогов работы по приведению регионального законодательства в соответствие с Конституцией Российской Федерации, действующим федеральным законодательством показал, что неисполнение федеральных законов, в том числе и Конституции страны, Указов Президента Российской федерации и судебных решений было практически рядовым явлением Российской действительности, как отмечалось ранее.

Совершенствуется механизм координации и взаимодействия аппарата Полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти. Этого достигается путем создания окружных коллегий федеральных органов исполнительной власти, разработки порядка участия Полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе в проведении согласительных процедур, разработки механизма согласования решений федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих интересы федерального округа, с Полномочным представителем Президента Российской Федерации в федеральном округе.

В организационном плане это означает не только сбор управленческой информации и ее анализ, но и возможность применить правовые формы принуждения. Особые полномочия Президента Российской Федерации заключаются в применении мер федерального вмешательства и прямой подчиненности ему силовых министерств и ведомств, которые необходимы для обеспечения конституционных прав граждан. Контрольная функция, защита интересов федерального Центра делают Полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе важной политической фигурой с реальными полномочиями, влияющей на деятельность органов власти в субъектах Российской Федерации.

Появление института Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах - ответ на социальный запрос относительно нового организационно-правового механизма комплексного управления территорией. Единство системы государственной власти должно сочетаться с самостоятельностью региональных органов исполнительной власти. В стране в 90-е годы XX века произошла децентрализация государственного управления и расширение самостоятельности хозяйствующих субъектов. Эти процессы сопровождались ослаблением вертикальных и горизонтальных связей в Российской Федерации. Отсюда возникает потребность государства в формировании комплексного управления территориями.

Анализ современных процессов государственного строительства свидетельствует о необходимости особого внимания к процедурам согласования как одной из основных форм координации в случаях, если единовременно затрагиваются интересы Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Для государства механизм согласования важен прежде всего в целях обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина, основ конституционного строя Российской Федерации, государственного суверенитета России.

Именно для координации интересов Российской Федерации и ее субъектов значительную роль приобретает институт Полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе.

В своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 18 апреля 2002 года Президент Российской Федерации в качестве важнейших задач, стоящих перед страной, отметил необходимость дальнейшего проведения административной реформы и, прежде всего модернизацию системы исполнительной власти. Президент Российской Федерации указал, что результатом этой реформы должно стать государство, адекватное нашему времени и целям, перед которыми стоит наша страна. Государственный аппарат в российской Федерации должен быть эффективным, компактным и работающим. Было отмечено, что России нужна эффективная и четкая технология разработки, принятия и исполнения решений; следует провести анализ ныне реализуемых государственных функций и сохранить только необходимые из них.

Возможно, целесообразно подготовить правовое обеспечение придания аппарату Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах статуса территориального органа государственной власти, что позволит в условиях рыночных отношений прогнозировать и оценивать межрегиональные экономические связи, способствовать созданию инфраструктуры товарных рынков на крупной территории, обеспечению движения материально-вещественных потоков между субъектами Российской Федерации и сбалансированности деятельности внутренних производителей, формированию цивилизованного внутреннего рынка товаров, услуг и капиталов.

Очевидно, что эффективный контроль и регулирование межрегиональных пропорций экономического развития позволит более успешно решать администрациям субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления социальные проблемы занятости трудоспособного населения, наращивание интеллектуального потенциала через корпоративное научно-техническое развитие.

Права Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах по подготовке проектов решений, а также по организации корпоративных структур с участием государственных органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, коммерческих и общественных организаций, необходимых для разработки и реализации инвестиционных проектов, в Положении о Полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе должны быть прописаны более четко.

Расширение полномочий Полномочных представителей Президента Российской федерации в федеральных округах в области формирования и организации реализации социально-экономической региональной политики на территории федеральных округов приведет к изменению принципов внутренней организации работы Аппаратов Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Потребуется создание структур по управлению проектами (как социальными, так и инвестиционными). Уже сейчас при Аппаратах Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах (в Приволжском, Центральном, Уральском федеральных округах) созданы и работают информационно-аналитические центры.

Весьма важным фактором обеспечения единства и эффективной работы «исполнительной вертикали» является работа территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, порядок создания и обеспечения деятельности которых устанавливается исключительно на заседаниях Правительства Российской Федерации (ч.5 ст. 12; ст.28 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»).

Во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 года № 849 «О Полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» и в целях обеспечения взаимодействия Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с Полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах Правительство Российской Федерации своим Постановлением от 12 августа 2000 года № 592 определило следующий порядок взаимодействия.

Считается целесообразным приглашать Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах на заседания Правительства Российской федерации с правом совещательного голоса, а также на заседания создаваемых Правительством Российской Федерации комиссий и советов, проводимые Председателем

Правительства Российской Федерации и его заместителями совещания по вопросам, затрагивающим интересы соответствующих федеральных округов; по обращениям Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами, разрешать споры и устранять разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органом государственной власти субъектов Российской Федерации, создавать для этого согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон с участием работников аппаратов Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.

В целях укрепления государственной власти в Российской Федерации и ее роли в формировании единого экономического пространства целесообразно в правовом поле усилить роль Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в создании и развитии экономического пространства крупных территориальных образований, создании условий жизнеобеспечения населения, проживающего на территории федерального округа.

При этом, возможно, потребуется придать Полномочным представителям Президента Российской Федерации в федеральных округах дополнительные функции и возможности экономического характера для реализации задач федерального управления в пределах своих территорий. Именно на этом управленческом уровне можно эффективно решать такие фундаментальные задачи, как реализация приоритетных национальных проектов государства, государственной промышленной политики, организация реального управления государственной собственностью. Полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах должны также стать гарантами единства общероссийского и окружного экономического пространства, стимулировать межрегиональные инвестиционные и промышленные программы.

Можно согласиться также с мнением некоторых исследователей о том, что у местного самоуправления, с созданием института Полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе, появилась дополнительная инстанция, куда можно обратиться для привлечения внимания государства при нарушении Конституции Российской Федерации, федерального и регионального законодательства в субъектах Российской Федерации.

Вместе с тем, очевиден ряд проблем, связанных с дальнейшим развитием (реформированием) федеральных округов в Российской Федерации. Полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах до настоящего времени не имеют четкой законодательной базы на уровне федерального законодательства для достижения своих ключевых целей. Прежде всего, Полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах фактически не имеют официальных властных полномочий в отношении федеральных органов, работу которых они должны координировать. Кроме того, значительный прогресс, достигнутый в сфере приведения в соответствие региональных и федеральных законов, недостаточно сильно повлиял на политическую и экономическую жизнь в субъектах Российской Федерации.

Поэтому у некоторых исследователей возникает мысль о «очевидном временном характере» федеральных округов в Российской Федерации, что в дальнейшем может снизить их эффективность, а попытки Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах самостоятельно расширить свои полномочия будут отражать отсутствие четко определенных целей.

Однако ряд аналитиков рассматривает некоторую неопределенность полномочий Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в качестве их преимущества.

Следует отметить, что отсутствие административной целостности ничуть не мешает федеральным округам играть заметную позитивную роль на данном этапе развития федеративной России. Так, например, в подтверждение этому можно выделить функции федеральных округов в борьбе с преступностью, и, в более широком плане, их роли в решении вопросов обеспечения безопасности, в том числе и национальной.

Создание в Российской Федерации федеральных округов позволило поднять на новую ступень координацию и согласованное функционирование, а также взаимодействие органов государственной власти разных уровней, действующих в сфере защиты прав и свобод граждан и обеспечения безопасности.

Шесть лет действия на территории Российской Федерации семи федеральных округов с большой мерой достоверности позволяют говорить о все более настойчивом проявлении в системе федеративных отношений страны новой узловой проблемы - регионализации управления федеративными отношениями. Анализ документов, публикаций в средствах массовой информации позволяет утверждать, что речь идет о новом факторе укрепления Российской государственности, обладающим достаточно мощным потенциалом.

Автор: Катков, Владимир Юрьевич
Город: Москва
Год: 2006
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.02

Диссертация

Федеральные округа в Российской Федерации: конституционно-правовой анализ тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

Федеральные округа в Российской Федерации: конституционно-правовой анализтекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Федеральные округа в Российской Федерации: конституционно-правовой анализ»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Катков, Владимир Юрьевич, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Федеральные округа в Российской Федерации: конституционно-правовой анализ"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Катков, Владимир Юрьевич, Москва

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Федеральные округа в Российской Федерации: конституционно-правовой анализ»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Катков, Владимир Юрьевич, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Федеральные округа в Российской Федерации: конституционно-правовой анализ"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Катков, Владимир Юрьевич, Москва