Финансово-правовое регулирование деятельности налоговых органов в сфере предупреждения и пресечения налоговых правонарушений в Российской Федерациитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции на тему «Финансово-правовое регулирование деятельности налоговых органов в сфере предупреждения и пресечения налоговых правонарушений в Российской Федерации»

005017649

На правах рукописи

С Л о

ЧИЯКИНА НАТАЛЬЯ ГЕННАДЬЕВНА

ФИНАНСОВО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НАЛОГОВЫХ ОРГАНОВ В СФЕРЕ ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ И ПРЕСЕЧЕНИЯ НАЛОГОВЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность 12.00.14 - административное право; финансовое право; информационное право

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

1 с [.:;.[: :с:2

Москва-2012

005017649

Работа выполнена на кафедре финансового и налогового права Федерального государственного образовательного бюджетного учреждения высшего профессионального образования «Всероссийская государственная налоговая академия Министерства финансов Российской Федерации»

Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор,

профессор кафедры гражданского права, ФГОБУ ВПО «Всероссийская государственная налоговая академия Министерства финансов Российской Федерации» Ашмарина Елена Михайловна

Официальные оппоненты: Болтинова Ольга Викторовна

доктор юридических наук, профессор, ФГБОУ ВПО «Московская государственная юридическая академия имени O.E. Кутафина», доцент кафедры финансового права и бухгалтерского учета

Батыров Мингиян Владимирович

кандидат юридических наук, Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации, ведущий специалист-эксперт отдела обеспечения проведения процедур размещения государственных заказов Департамента имущественного комплекса

Ведущая организация: Федеральное государственное казенное

учреждение «Всероссийский научно-исследовательский институт Министерства внутренних дел Российской Федерации»

Защита состоится «17» мая 2012 года в 14 часов на заседании диссертационного совета Д 226.003.02 при Федеральном государственном образовательном бюджетном учреждении высшего профессионального образования «Всероссийская государственная налоговая академия Министерства финансов Российской Федерации» по адресу: 109456, Москва, 4-й Вешняковский пр-д, д. 4, тел. 371-58-38.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Федерального государственного образовательного бюджетного учреждения высшего профессионального образования «Всероссийская государственная налоговая академия Министерства финансов Российской Федерации».

Автореферат разослан «16» апреля 2012 г. Ученый секретарь //у/''

диссертационного совета Pf/rf' Ключникова Ярославна Анатольевна

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность диссертационного исследования. В современных условиях реформирования налоговой системы, формирования новой налоговой политики государства и необходимости преодоления последствий экономического кризиса сфера налогообложения характеризуется возрастанием налоговой деликтности. Недобросовестность налогообязанных лиц, выраженная в уклонении от уплаты налогов, причиняет государству имущественный ущерб. Обеспечение своевременного и полного поступления налоговых платежей входит в компетенцию налоговых органов Российской Федерации. В этой связи возникает объективная необходимость совершенствования правового регулирования их деятельности с целью обеспечения эффективности осуществления ими контрольных мероприятий за соблюдением налогового законодательства.

Реализация государственных программ, направленных на укрепление налоговой дисциплины и повышение уровня налогового администрирования1, наполнила деятельность налоговых органов новым содержанием. Это выявило проблемы в деятельности налоговых органов по предупреждению и пресечению противоправных действий налогообязанных лиц, решение которых имеет конечной целью обеспечение финансовой устойчивости государства.

Во-первых, нечеткость дефиниций терминов «предупреждение налоговых правонарушений» и «пресечение налоговых правонарушений» приводит к неоднозначности их понимания.

Во-вторых, недостаточность правовой регламентации вопросов предупреждения и пресечения налоговых правонарушений способствует увеличению противоправных действий в сфере налогообложения.

В-третьих, отсутствие типового порядка осуществления налоговыми

1 См.: «Основные направления налоговой политики в Российской Федерации на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов», одобренные Правительством Российской Федерации 25 мая 2009 года // Документ опубликован не был. Источник СПС «Консультант Плюс», 2011; «Программа антикризисных мер Правительства Российской Федерации на 2009 год» // Российская газета. 2009. 24 марта. № 49; Постановление Правительства РФ от 21 декабря 2001 года № 888 «О федеральной целевой программе «Развитие налоговых органов (2002-2004 годы)»» // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. II). Ст. 32.

органами как предупреждения, так и пресечения налоговых правонарушений, осложняет их деятельность в указанной сфере.

В-четвертых, неразрешенность проблем правового регулирования мер налоговой ответственности препятствует не только росту налоговых поступлений в бюджет, но и снижает эффективность превентивной деятельности налоговых органов.

Таким образом, значимость проблем финансово-правовой регламентации деятельности налоговых органов в сфере предупреждения и пресечения налоговых правонарушений, с одной стороны, и недостаточная ее научная разработка, с другой, определили выбор темы и свидетельствуют об актуальности настоящего диссертационного исследования.

Степень научной разработанности темы исследования. Отдельным вопросам познания сущности и причин правонарушений, совершенствования законодательства о налогах и сборах в рамках административного и финансового права, а также исследованию различных видов ответственности за совершение данных правонарушений и их предупреждения, посвятили свои работы такие ученые как: А.П. Алехин, Н.М. Артемов, Е.М. Ашмарина, С.Е. Батыров, О.В. Болтинова, A.B. Брызгалин, A.A. Гогин, A.B. Гончаров, Е.Ю. Грачева, A.B. Демин, Г.В. Петрова, А.Н. Сердцев, Ю.Н. Старилов, A.A. Тедеев, С.О. Шохин и др.

Правовые основы налогового контроля и налогового администрирования в различные периоды времени исследовали в своих работах: К.С. Вельский, Д.В. Винницкий, C.B. Гвоздев, А.Н.Головин, Е.Ю.Грачева, В.М. Зарипов, А.Ю. Ильин, O.A. Ногина, Т.Д. Садовская, М.Ф. Харламов и др.

Изучением проблем предупреждения и отдельных аспектов пресечения налоговых правонарушений и преступлений, совершенствования правоприменительной деятельности органов налогового контроля посвящены монографии и диссертационные исследования следующих авторов: Е.М. Ануфриевой, А.П. Зрелова, В.П. Исаева, Ю.Ф. Кваша, А.Ю. Кикина, М.Н. Кобзарь-Фроловой, И.И. Кучерова, И.Н. Соловьева, Е.В. Трегубовой и др.

Однако данные проблемы рассматривались с административно-правовых позиций либо в контексте деятельности всех контролирующих органов.

Несмотря на теоретическую и практическую значимость вышеуказанных исследований, актуальные вопросы финансово-правового регулирования деятельности налоговых органов в сфере предупреждения и пресечения налоговых правонарушений, адекватные новым условиям, остаются либо не исследованными, либо недостаточно разработанными и требующими своего переосмысления.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе деятельности налоговых органов в сфере предупреждения и пресечения налоговых правонарушений в Российской Федерации.

Предмет исследования включает финансово-правовые нормы Российской Федерации, регулирующие деятельность налоговых органов в сфере предупреждения и пресечения налоговых правонарушений.

Целью диссертационной работы является разработка научно-обоснованных предложений и конкретных рекомендаций, направленных на совершенствование финансово-правового регулирования деятельности налоговых органов в сфере предупреждения и пресечения налоговых правонарушений в Российской Федерации.

Поставленная цель и анализ состояния проблемы обусловили постановку и необходимость решения следующих основных задач:

- выявить полномочия налоговых органов по предупреждению и пресечению правонарушений в сфере налоговых правоотношений;

- рассмотреть существующие в правовой науке теоретические положения и разработать понятие предупреждения правонарушений в сфере налоговых правоотношений в рамках налоговой системы страны;

- исследовать сущность и сформулировать определение пресечения правонарушений в сфере налоговых правоотношений с учетом основных положений налогового контроля;

- провести анализ системы финансово-правовых актов и определить финансово-правовые основы деятельности налоговых органов в сфере предупреждения и пресечения налоговых правонарушений;

- выявить специфику деятельности налоговых органов в сфере предупреждения и пресечения налоговых правонарушений и обосновать ее финансово-правовую природу;

- рассмотреть проблемы оптимальной реализации налоговыми органами мер налоговой ответственности с учетом повышения эффективности предупреждения и пресечения налоговых правонарушений;

- сформулировать научно-обоснованные предложения и рекомендации по совершенствованию механизма финансово-правового регулирования деятельности налоговых органов в сфере предупреждения и пресечения налоговых правонарушений.

Методологическая основа исследования. При написании работы использовались современные общенаучные и специальные методы познания, в частности: сравнительно-правовой, технико-юридический, структурно-системный, аксиоматический, а также методы формальной логики: анализ, синтез, дедукция, индукция, основанные на диалектическом единстве частных и общих выводов.

При изучении общетеоретических положений предупреждения и пресечения правонарушений в налоговой сфере применялся метод диалектического познания, с помощью которого удалось обосновать финансово-правовую природу предупреждения и пресечения налоговых правонарушений, а также взаимосвязь и взаимообусловленность указанных явлений со смежными категориями и явлениями в налоговом праве.

Исследование тенденций правового регулирования, касающихся предупреждения, пресечения налоговых правонарушений и применения мер налоговой ответственности осуществлялось посредством сравнительно-правового метода, что позволило определить ряд проблем в указанной области и возможные пути их решения.

Технико-юридический, аксиоматический и формально-логические методы использовались при формулировании авторских определений, а также при изучении содержания нормативных правовых актов.

Системно-структурный и функциональный методы помогли раскрыть содержание предупреждения и пресечения налоговых правонарушений, определить функции налоговых органов в рассматриваемой сфере.

Также осуществлен логический анализ судебной практики по делам об обжаловании в арбитражных судах решений налоговых органов о привлечении налогоплательщиков к ответственности.

Теоретическая основа исследования. При написании диссертационного исследования была использована научная литература по ряду отраслей права, включая общую теорию государства и права, административное право, финансовое право и налоговое право.

При исследовании теоретических аспектов, автор опирался, прежде всего, на труды российских ученых в области общей теории государства и права: Н.Г. Александрова, С.С. Алексеева, А.Б. Венгерова, Ю.И. Гревцова, А.П. Дудина, С.Ф. Кечекьяна, O.E. Кутафина, В.В. Лазарева, О.Э. Лейст, A.B. Малько, Н.И. Матузова, P.O. Халфиной, Н.В. Хропанюк и др.

Большую роль в процессе написания сыграли работы ученых в области административного права, связанные с деятельностью государственных контролирующих органов исполнительной власти: Д.Н. Бахраха, Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова, Ю.М. Тихомирова и др.

Базовыми для анализа специальных вопросов явились исследования специалистов в области финансового права: О.Н. Горбуновой, А.Н. Козырина, С.Г. Пепеляева, Г.Ф. Ручкиной, Е.А. Соколовой, Н.И. Химичевой и др.

На формирование тенденций и направлений данного исследования большое влияние оказали диссертационные работы ученых-специалистов по административному и финансовому праву: В.П. Исаева, В.А. Яговкиной, Н.В. Сердюковой, А.Ю. Кикина, Е.В. Трегубовой, H.A. Саттаровой, Д.Г. Вигдорчик и др.

Нормативную основу исследования составили Конституция Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Закон Российской Федерации от 21 марта 1991 года № 943-1 «О налоговых органах Российской Федерации», Указы Президента Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации, акты органов исполнительной власти и иные нормативные правовые акты, а также постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации по делам о проверке конституционности отдельных положений налогового законодательства и др.

Эмпирической основой исследования послужили результаты анализа правоприменительной практики налоговых органов, практика разрешения арбитражными судами споров, связанных с применением законодательства о налогах и сборах, а также информация официальных сайтов органов государственной власти, затрагивающая различные аспекты исследуемой проблематики.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что работа представляет собой одно из первых исследований финансово-правового регулирования деятельности налоговых органов в сфере предупреждения и пресечения налоговых правонарушений, в которой разработаны предложения и рекомендации, направленные на построение в России эффективного механизма предупреждения и пресечения, ориентированного на противодействие налоговым правонарушениям.

В исследовании выявлены функции налоговых органов в сфере предупреждения и пресечения налоговых правонарушений.

Определены содержание предупреждения в налогово-правовом смысле, а также сущность пресечения правонарушений в налоговой сфере с учетом основных положений налогового контроля.

Сформулированы авторские определения понятий: «предупреждение налоговых правонарушений» и «пресечение налоговых правонарушений», «повторность совершения налогового правонарушения», «ответственность за

нарушение законодательства о налогах и сборах» и «налоговая ответственность», обоснованы их научное и правовое значения.

Обоснована финансово-правовая специфика деятельности налоговых органов в сфере предупреждения и пресечения налоговых правонарушений.

Разработаны предложения и рекомендации по совершенствованию норм Налогового кодекса Российской Федерации, направленные на построение в России эффективной системы предупреждения и пресечения правонарушений в сфере налогообложения.

Отдельные элементы научной новизны исследования конкретизированы в положениях, выносимых на защиту:

1. Обосновано, что предупреждение нарушений законодательства о налогах и сборах следует рассматривать в широком и узком смыслах. При этом, в широком (социально-политическом) смысле предупреждение общественно-опасных деяний в налоговой сфере предложено рассматривать как явление (носит массовый характер), включающее в себя различные (не только налогово-правовые) мероприятия государственных органов и общественных организаций, а в узком (налогово-правовом) смысле - собственно предупреждение конкретных налоговых правонарушений в отношении налогообязанных лиц, склонных к такому деянию в силу своего недобросовестного поведения.

2. Разработано авторское определение понятия «предупреждение налоговых правонарушений», под которым следует понимать деятельность специально уполномоченных субъектов, реализуемую при помощи нормативно-закрепленных мер упреждающего воздействия, направленных на устранение, ослабление и нейтрализацию негативных факторов, способствующих совершению налоговых правонарушений, применяемых с целью оказания корректирующего воздействия на лиц, потенциально способных совершить нарушения налогового законодательства.

3. Выработано авторское определение «пресечения налоговых правонарушений», под которым предложено понимать деятельность,

уполномоченных в области налогового контроля органов, реализуемую при помощи специальных принудительных мер, закрепленных налоговым законодательством, способствующую незамедлительному прекращению недобросовестных и противоправных действий налогообязанных лиц, предотвращению возможных вредных для общества и государства последствий, усугубляющих ответственность виновного, а также имеющую целью оказание корректирующего воздействия на поведение правонарушителей.

4. С целью правовой регламентации специальных полномочий профилактического характера, которыми должны быть наделены налоговые органы, обоснована необходимость закрепления на законодательном уровне в качестве одной из их основных задач, предупреждение нарушений налогового законодательства, с дальнейшим определением конкретных предупредительных мероприятий.

5. Предложена система функций налоговых органов в сфере предупреждения и пресечения налоговых правонарушений: превентивные функции (предупреждение налоговых правонарушений, включая информирование по вопросам применения налогового законодательства, а также пропаганду добросовестного поведения налогоплательщиков); функции незамедлительного исполнения (выявление и пресечение налоговых правонарушений, а также проведение предусмотренных законом мероприятий по защите сферы налогообложения от незаконных действий (бездействия) третьих лиц в целях обеспечения благоприятных условий для осуществления и развития предпринимательской деятельности); организационно-методические функции (разработка методов и тактики профессиональной деятельности налоговых органов, а также совершенствование правового, организационного и кадрового обеспечения профессиональной деятельности налоговых органов).

6. Обосновано, что предупредительная деятельность налоговых органов, являясь неотъемлемой составляющей налогового контроля, осуществляться посредством, как убеждения (в форме повышения уровня налоговой культуры

путем формирования психологии добросовестного налогоплательщика и в форме информирования налогоплательщиков по вопросам применения налогового законодательства), так и принуждения (в форме налогового контрольного производства в части получения необходимой информации и сбора доказательств противоправного поведения). Пресечение в деятельности налоговых органов, являясь процессуальной составляющей налогового контроля, реализуется только принуждением к совершению действий или воздержания от их совершения (в форме налогового контрольного производства в ходе проводимых налоговых проверок в части восстановления нормального состояния налоговых правоотношений путем побуждения налогоплательщиков к исполнению возложенных на них обязанностей).

7. Доказано, что специфика деятельности налоговых органов в сфере предупреждения и пресечения налоговых правонарушений имеет финансово-правовую природу, поскольку осуществляется в рамках налоговых правоотношений, определяющих содержание национальной налоговой системы. Это обусловлено: специфичным кругом объектов защиты; определенным кругом субъектов, подвергающихся предупредительно-воспитательному воздействию; направленностью на определение потенциальных правонарушений, субъектов их совершения, а также возможных средств и методов достижения противоправных целей; применением налогово-процессуапьных мер; осуществлением предупреждения и пресечения налоговых правонарушений посредством форм и методов налогового контроля.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Теоретическая значимость полученных результатов диссертационного исследования заключается в том, что разработанные в ней научные положения и сделанные выводы повышают степень исследованности проблематики финансово-правового регулирования деятельности российских налоговых органов в сфере предупреждения и пресечения налоговых правонарушений, способствуют развитию теории финансового права. Результаты исследования расширяют теоретические представления о

предупреждении и пресечении правонарушений в рамках налоговых правоотношений и представляют интерес для дальнейших исследований в теории налогового права.

Практическая значимость исследования выражена в том, что выработанные диссертантом предложения и рекомендации могут быть использованы в процессе дальнейшего совершенствования налогового законодательства, способствовать развитию практической деятельности должностных лиц налоговых органов, а также снижению количества налоговых споров, возникающих в процессе осуществления соответствующих контрольных мероприятий и сокращению налоговых правонарушений.

Законодательная регламентация выводов, сделанных в работе, позволит повысить эффективность взаимодействия налоговых органов между собой, установить доверительные отношения между налогоплательщиками и налоговыми органами, а также поможет устранить недостатки финансово-правового регулирования деятельности налоговых органов в сфере предупреждения и пресечения налоговых правонарушений.

Результаты данного исследования могут оказаться полезными в учебном процессе при подготовке методических рекомендаций, учебников и пособий, использованы в процессе преподавания дисциплин «Финансовое право», «Налоговое право», «Налоги и налогообложение».

Предложения и гипотезы, сформулированные в работе, могут быть использованы в научно-исследовательской деятельности, связанной с дальнейшей теоретической разработкой и аргументацией отдельных проблем правового положения налоговых органов, предупреждения и пресечения нарушений законодательства о налогах и сборах.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре финансового и налогового права Всероссийской государственной налоговой академии Министерства финансов Российской Федерации. Основные положения исследования отражены и апробированы в

трех научных публикациях автора в юридических изданиях, определенных Высшей аттестационной комиссией, а также в других научных изданиях.

Некоторые положения диссертационного исследования нашли отражение в материалах IV ежегодной межвузовской научно-практической конференции «Актуальные проблемы гражданского и предпринимательского права», проведенной во Всероссийской государственной налоговой академии Министерства финансов Российской Федерации (ноябрь, 2011 г.).

Внедрение в учебный процесс основных положений проведенного исследования осуществлялось в форме проведения учебных занятий по курсам «Налоговое право» и «Правоведение» в филиале Московского государственного гуманитарного университета им. М.А. Шолохова (Московская область, г. Егорьевск). Материалы исследования внедрены в профессиональную деятельность сотрудников Управления по налоговым преступлениям ГУВД по Московской области, а также используются в практической деятельности сотрудников отделов выездных и камеральных налоговых проверок ИФНС России по г. Егорьевску, что подтверждается соответствующими актами.

Структура диссертации обусловлена логикой и целью исследования, поставленными задачами, состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка источников и литературы, приложений.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обоснована актуальность темы диссертационного исследования, изложены его цель и задачи, объект и предмет исследования; определены степень научной разработки изучаемой проблемы и использованные методы научного познания; доказаны научная новизна, теоретическая и практическая значимость исследования; сформулированы положения, выносимые на защиту; приводятся данные о результатах их апробации; дано краткое описание структуры работы.

Первая глава «Теоретические основы предупреждения и пресечения правонарушений в сфере налоговых правоотношений» объединяет три параграфа и посвящена исследованию сущности деятельности налоговых органов, наделенных полномочиями в сфере предупреждения и пресечения налоговых правонарушений; изучению научных концепций и теоретических взглядов о содержании понятия «предупреждение» правонарушений, в том числе в налоговой сфере; выявлению и характеристике отличительных признаков пресечения правонарушений в рамках налоговых правоотношений, и поэтому имеет методологическое значение для всей работы.

В первом параграфе «Полномочия налоговых органов по предупреждению и пресечению правонарушений в сфере налоговых правоотношений» на основе категорий общей теории права анализируется содержание налоговых правоотношений, для которых характерен специфический субъектный состав, заключающийся в том, что государство может вступать в эти отношения через налоговые органы. Обобщая законодательные определения налоговых органов, автор уточнил дефиницию данного понятия.

Отмечается, что сущность и предназначение налоговых органов как определяются содержанием их деятельности, которое раскрывается в осуществляемых ими функциях. Правовой анализ указанных функций выявил необходимость сгруппировать их следующим образом: превентивные функции (предупреждение налоговых правонарушений, включая информирование по

вопросам применения налогового законодательства, а также пропаганду добросовестного поведения налогоплательщиков); функции незамедлительного исполнения (выявление и пресечение налоговых правонарушений, а также проведение предусмотренных законом мероприятий по защите сферы налогообложения от незаконных действий (бездействия) третьих лиц в целях обеспечения благоприятных условий для осуществления и развития предпринимательской деятельности); организационно-методические функции (разработка методов и тактики профессиональной деятельности налоговых органов, а также совершенствование правового, организационного и кадрового обеспечения профессиональной деятельности налоговых органов).

Выявлено, что специфика налоговой правосубъектности налоговых органов основана на характерных особенностях их полномочий, которые реализуются через права и обязанности этих органов и должностных лиц. На основе их анализа, диссертант приходит к выводу, что налоговые органы, будучи специальным субъектом налоговых правоотношений, наделены соответствующими полномочиями и в сфере предупреждения и пресечения налоговых правонарушений.

Во втором параграфе «Содержание понятия предупреждения правонарушений в сфере налоговых правоотношений» диссертант отмечает, что распространенность и общественная опасность нарушений законодательства о налогах и сборах требуют разработки и создания таких мер, которые способствовали бы противодействию данному явлению. В связи с этим, в последнее время .особую актуальность приобретает проблема повышения эффективности предупреждения нарушений налогового законодательства. Отмечено, что предупреждение правонарушений в налоговой сфере необходимо в целях совершенствования налоговой системы и повышения качества налогового администрирования. Выявлено, что в юридической литературе и нормативных правовых актах, наряду с терминами «предупреждение», используются и такие, как «профилактика», «превенция», «предотвращение». Анализ состояния проблемы позволил сделать вывод о том,

что «предупреждение», «превенция», «профилактика» и «предотвращение» могут совпадать по смысловому значению и употребляться в том или ином случае как синонимы. Отмечено, что мероприятия, проводимые на этапах «профилактика» и «предотвращение» объединяет общая цель - не допустить совершения противоправных действий, наносящих общественный вред, поэтому их целесообразно обозначить термином «предупреждение». Исходя из этого, диссертант предлагает рассматривать понятия «предупреждение», «профилактика» и «предотвращение» как тождественные, но не равнозначные понятию «пресечение» общественно-опасных деяний.

В результате сопоставления различных научных взглядов, автор приходит к выводу, что предупреждение правонарушений в налоговой сфере в основном изучалась с точки зрения комплексного рассмотрения с выделением этапов предупреждения (профилактика, предотвращение и пресечение), его элементов (цели, задачи, объекты предупреждения, субъекты предупреждения, которые его осуществляют, а также применяемые при этом меры), то есть в широком (социально-политическом) смысле. Обосновано, что такой подход включает в себя различные (далеко не только налогово-правовые) мероприятия государственных органов и общественных организаций, поэтому носит в большей степени административный характер. Установлено, что понятие предупреждения налоговых правонарушений может трактоваться и в узком (налогово-правовом) смысле. В данном случае, предупреждение направлено непосредственно на недопущение противоправного поведения налогообязанных лиц, на выявление и устранение причин и условий такого поведения, а также обстоятельств, ему способствующих, посредством использования специальных нормативно-закрепленных мер. Эти меры определяют специфику налогово-правового предупреждения и значительно сужают круг субъектов, которые могут их применять (ФНС РФ, ФТС РФ).

Выявлено, что практическая реализация предупреждения налоговых правонарушений осуществляется посредством применения методов воздействия на сознание и поведение налогообязанных лиц, таких как

убеждение и принуждение. В свою очередь, широкое применение убеждения в сфере предупреждения правонарушений в налоговой сфере не снимает вопроса о применении принуждения в разумных его пределах. Так, определяя предупреждение налоговых правонарушений в узком (напогово-правовом) смысле, диссертант подчеркивает, что в отношении налогообязанных лиц, склонных к совершению нарушений налогового законодательства в силу своего антиобщественного поведения, метод убеждения зачастую уже не может оказывать необходимого результата воздействия. В связи с чем, в мерах налогово-правового предупреждения, по сравнению с общесоциальным, преобладают элементы принуждения.

В третьем параграфе «Понятие и сущность пресечения правонарушений в сфере налоговых правоотношений» автор подчеркивает, что вопросам пресечения правонарушений в рамках финансового и, в частности, налогового права уделяется слишком мало внимания. Исследуя понятийное обозначение «пресечения» и, проанализировав положения тех отраслей права, в которых институт пресечения урегулирован наиболее полно, автор приходит к заключению, что пресечение правонарушений в целом - это разновидность процессуального принуждения и все признаки, которыми оно обладает, в равной мере имеют прямое отношение и к пресечению. В то же время, пресечению характерны и свои внутривидовые признаки, которые обосновываются целевым назначением и сущностью пресечения. Выявлено, что определяющим признаком пресечения, характеризующим его сущность и цель, является прямое юридически-властное воздействие уполномоченных органов на лиц, которые согласно действующему законодательству, должны исполнить возложенные на них обязанности путем применения специальных мер, направленных на принудительное прекращение недобросовестных или противоправных действий, а также их вредных последствий.

Исходя из этого, соискателем обосновывается вывод о том, что в рамках налоговых правоотношений, пресечение следует рассматривать как вид налогового принуждения, осуществляемое процессуальными мерами,

установленными налоговым законодательством. Отмечено, что указанные меры связаны с мерами налоговой ответственности и зачастую предшествуют им, обеспечивая их применение. В свою очередь, их не стоит отождествлять, поскольку ответственность наступает лишь тогда, когда виновно совершается конкретное налоговое правонарушение. Следовательно, для применения мер пресечения наличие такого признака правонарушения, как вина, не обязательно, что значительно расширяет круг лиц, в отношении которых возможно применение мер пресечения (не только правонарушители, но и налогообязанные лица, в поведении которых явно усматриваются вероятность нарушения налогового законодательства).

Обобщая научно-обоснованные мнения различных ученых в сфере налогового права на область применения мер пресечения налоговых правонарушений, автор делает заключение, что пресечение налоговых правонарушений реализуется в рамках правоотношений, возникающих в процессе осуществления налогового контроля, посредством осуществления его форм и методов. В свою очередь, анализ теоретических и правовых положений о налоговом контроле, свидетельствует о смешении понятий «форма» и «метод» налогового контроля, имеющих различную природу и сущность. В связи с этим, автором предложено дать законодательное определение понятий «форма» и «метод налогового контроля», основанное на том, что каждая форма налогового контроля имеет свое определенное предназначение в системе налогового контроля. В свою очередь, общим для всех методов является то, что они обеспечивают осуществление налогового контроля и не имеют самостоятельного значения. Обозначая субъектов налогового контроля, автор отмечает, что пресечение налоговых правонарушений относится к компетенции, прежде всего, налоговых органов. Предложено авторское определение понятия «пресечение налоговых правонарушений». Рассмотрев особенности пресечения и основные положения налогового контроля, автор пришел к выводу, что применение пресечения налоговых правонарушений возможно только в рамках мероприятий налогового контроля.

Вторая глава «Финансово-правовой механизм осуществления деятельности налоговых органов в сфере предупреждения и пресечения налоговых правонарушений» состоит из трех параграфов, в которых исследуются проблемные вопросы финансового законодательства, регулирующего круг правоотношений в сфере предупреждения и пресечения налоговых правонарушений, основными участниками которых являются налоговые органы; анализируются формы и методы их деятельности.

В первом параграфе «Система финансово-правовых актов, регулирующих деятельность налоговых органов в сфере предупреждения и пресечения налоговых правонарушений» автор отмечает, что совокупность финансово-правовых актов, регулирующих деятельность российских налоговых органов, характеризуется разнообразием и объемом, и в то же время, требует усвоения для последующего применения в практической деятельности. Для исключения желания нарушать установленные правовые предписания необходимо четкое и непротиворечивое финансовое законодательство. С целью определения базовых финансово-правовых основ деятельности налоговых органов в сфере предупреждения и пресечения налоговых правонарушений автор отмечает, что категория «законодательство» может употребляться и в ином объеме. Так, например, понятие налогового законодательства можно рассматривать: в узкоюридическом смысле (охватывает совокупность правовых норм, закрепленных в федеральных законах, законах представительных органов субъектов Федерации и в актах органов местного самоуправления); в широком понимании (включает в себя не только законы федерального уровня, но и законы субъектов РФ, иные подзаконные акты, с помощью которых осуществляется правовое регулирование сферы налогообложения).

Акцентируется внимание на том, что налоговое законодательство обычно входит в компетенцию высших законодательных органов страны, но в случаях, прямо определенных налоговым законодательством, нормы налогового регулирования устанавливают и высшие исполнительные органы в лице Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации или

органов исполнительной власти. Поэтому при анализе финансово-правовых механизмов регулирования отношений в сфере предупреждения и пресечения налоговых правонарушений следует отдать предпочтение не только Налоговому кодексу Российской Федерации, Закону Российской Федерации от 21 марта 1991 года № 943-1 № 127-ФЗ «О налоговых органах Российской Федерации», Федеральному закону «О несостоятельности (банкротстве)», но и Постановлению Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2004 года № 506 «Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе».

Автором определены нормы, регулирующие как предупредительную деятельность налоговых органов, так и их деятельность по пресечению налоговых правонарушений. Отмечено влияние на финансово-правовые основы, регулирующие отношения в сфере предупреждения и пресечения налоговых правонарушений, и актов, носящих организационный характер и не являющихся обязательными для налогообязанных лиц. В частности, Приказ Министерства Финансов Российской Федерации от 18 января 2008 года № 9н (с изм. от 14 июля 2011 года), утверждающий регламент Федеральной налоговой службы по исполнению государственной функции по бесплатному информированию налогоплательщиков, по вопросам применения налогового законодательства, и Приказ ФНС России от 09 сентября 2009 года № САЭ-3-01/444@, утверждающий порядок проведения сверки расчетов налогоплательщиков, крупнейших налогоплательщиков с целью устранения, после выявления расхождений в расчетах, причин разногласий.

Выявлено, что налоговое законодательство содержит множество смысловых неточностей, способствующих его нарушению. С целью устранения несовершенства налогового законодательства, регулирующего отношения в рассматриваемой сфере, предлагается внесение изменений, способствующих предупреждению и пресечению правонарушений в сфере налогообложения.

Во втором параграфе «Специфика деятельности налоговых органов в сфере предупреждения и пресечения налоговых правонарушений (финансово-правовой аспект)» в общем комплексе предупреждения и пресечения

нарушений в налоговой сфере исследуется система субъектов данной деятельности. Автор, рассматривая классификации различных специалистов в налоговой сфере отмечает, что налоговые органы занимают особое место в сфере предупреждения и пресечения налоговых правонарушений, так как они законодательно (нормами финансового права) наделены специальной компетенцией в указанной области и могут осуществлять целый комплекс специальных мер, проводимых как в области налогового контроля, так и осуществляемых целенаправленно в интересах предупреждения и пресечения налоговых правонарушений.

Выявлено, что деятельность налоговых органов в сфере предупреждения налоговых правонарушений характеризуется применением, как метода убеждения, так и метода принуждения. В зависимости от этого, выделены составляющие (формы) предупредительной деятельности налоговых органов. Отмечено, что посредством убеждения осуществляется повышение уровня налоговой культуры путем воспитания законопослушного налогоплательщика (формирования психологии добросовестного налогоплательщика); а также информирование налогообязанных лиц.

Уделяя особое внимание информированию налогоплательщиков (обладает значительным предупредительным эффектом), автор подчеркивает, что полномочия по ведению разъяснительной работы и предоставлению письменных разъяснений налогоплательщикам отделены от полномочий по информированию и переданы исключительно Министерству Финансов Российской Федерации. Исходя из этого, обосновано, что налоговые органы уполномочены, не консультировать в полном смысле этого слова, а лишь информировать налогоплательщиков о существовании отдельных норм налогового законодательства. То есть информирование в данном случае понимается как доведение до сведения налогоплательщика (воспроизведение) информации, содержащейся в налоговом законодательстве и принятых в соответствии с ним нормативных правовых актах.

Установлено, что предупредительная деятельность налоговых органов посредством принуждения осуществляется в случаях установления факта совершения противоправных действий, либо иных обстоятельств, требующих соответствующего правового регулирования и осуществляется в форме налогово-контрольного производства. При этом, налоговые органы используют те процессуальные средства, которые обеспечивают осуществление налогового контроля в части получения необходимой информации и сбора доказательств противоправного поведения.

Автор приходит к выводу, что пресечение налоговых правонарушений осуществляется налоговыми органами только посредством принуждения и соответственно только в процессуальном порядке в ходе проводимых налоговых проверок, то есть в форме налогового контроля. В данном случае, налоговые органы применяют процессуальные средства, которые направлены на восстановление нормального состояния налоговых правоотношений путем побуждения субъектов налогообложения к исполнению возложенных на них обязанностей либо на обеспечение применения мер ответственности.

Выделяя элементы деятельности налоговых органов в сфере предупреждения и пресечения налоговых правонарушений, в частности, цели, задачи, объекты, применяемые меры, и обобщая ее ключевые аспекты, автор обосновывает вывод, что специфика деятельности налоговых органов в сфере предупреждения и пресечения налоговых правонарушений имеет финансово-правовую природу, что обусловлено рядом признаков, присущим налоговому принуждению и налоговому контролю (например, специальным кругом объектов защиты, субъектов воздействия, применением налогово-процессуальных мер, форм и методов налогового контроля).

В третьем параграфе «Налоговая ответственность как метод повышения эффективности предупреждения и пресечения налоговых правонарушений» диссертант констатирует, что для дальнейшего развития эффективного механизма предупреждения и пресечения налоговых правонарушений в рамках деятельности налоговых органов необходимо решить

ряд проблем, связанных с применением мер налоговой ответственности. При этом, установлено, что налоговая ответственность является средством повышения эффективности предупредительной деятельности налоговых органов в силу того, что полное исследование причин и условий противоправного поведения налогообязанных лиц возможно лишь в ходе привлечения к налоговой ответственности. И в тоже время, применение мер налоговой ответственности обеспечивает воспитательно-корректирующее воздействие на поведение не только правонарушителей, но и других налогоплательщиков (с целью недопущения налоговых правонарушений в будущем), что в определенной степени является заслугой своевременного пресечения налоговых правонарушений.

Отмечено, что существует ряд проблем, касающихся применения мер налоговой ответственности, как в отношении физических лиц, так и в отношении индивидуальных предпринимателей. Значительное количество спорных вопросов возникает и в ходе применения мер ответственности по статьям 119 «Непредставление налоговой декларации» и 1291 «Неправомерное несообщение сведений налоговому органу» НК РФ. Это связано еще и с тем, что существует множество подходов к определению «налоговой ответственности». Для решения указанных проблем, автором предлагается выделить среди налогоплательщиков, наряду с физическими и юридическими лицами, и индивидуальных предпринимателей, устанавливая в статьях Налогового кодекса Российской Федерации для них отдельно размеры санкций; разграничить статьи 15.6 КоАП РФ и 126 НК РФ с одноименным названием «Непредставление сведений, необходимых для осуществления налогового контроля», например, граждан привлекать по статье 15.6 КоАП, а организации - по статье 126 НК РФ; унифицировать нормы глав Налогового кодекса Российской Федерации и Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, регулирующих правонарушения в области налогообложения в отношении субъекта правонарушения (физическое лицо - Налоговый кодекс Российской Федерации или Кодекс Российской Федерации об

административных правонарушениях, индивидуальный предприниматель -Налоговый кодекс Российской Федерации, организация - Налоговый кодекс Российской Федерации, должностные лица организации - Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях); по части 1 статьи 1291 НК РФ, помимо налогоплательщиков и налоговых агентов, к ответственности привлекать лица, указанные в статьях 85, 362 (части 4, 5), 375 (часть 2) НК РФ; в части 2 статьи 129' НК РФ предлагается уменьшить размер санкции, в связи с тем, что «повторность» необходимо рассматривать как несообщение сведений налоговому органу два и более раз в течение года, и не предполагает обстоятельства, что лицо уже было привлечено к ответственности.

Однако для решения всех этих проблем необходимо не только совершенствовать налоговое законодательство, но и повышать квалификацию налоговых и сотрудничающих с ними органов, а гражданам и индивидуальным предпринимателям — налоговую культуру.

В заключение диссертации обобщены полученные в результате проведенного исследования основные теоретико-правовые выводы, практические предложения и рекомендации по совершенствованию финансово-правового регулирования деятельности налоговых органов в сфере предупреждения и пресечения налоговых правонарушений в Российской Федерации. Проведенное диссертационное исследование показало наличие ряда не разрешенных в настоящее время проблем, связанных с финансово-правовым регулированием деятельности налоговых органов в сфере предупреждения и пресечения налоговых правонарушений. Вместе с тем, исследование позволило автору сформулировать понятие и раскрыть содержание предупреждения налоговых правонарушений, выявить сущность и основные признаки пресечения налоговых правонарушений.

В приложении размещены рекомендации, направленные на устранение несовершенства налогового законодательства и усиление эффективности деятельности налоговых органов в сфере предупреждения и пресечения налоговых правонарушений, обобщенная справка о результатах изучения дел о

налоговых правонарушениях и проблемным вопросам их предупреждения и пресечения за период 2008-2010 годы, а также схемы по исследуемой тематике.

Основные положения диссертационного исследования нашли отражение в следующих научных публикациях, общим объемом 2,35 п.л.

Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных перечнем ВАК:

1. Чиякина Н.Г. Налоговая ответственность за непредставление налоговой декларации // Бизнес в законе. - 2009. - № 2. - 0,48 п.л. (с. 92-96);

2. Чиякина Н.Г. Правовые особенности налоговых правонарушений // Вестник Академии экономической безопасности МВД России. - 2009. - № 4. -0,42 п.л. (с. 116-120);

3. Чиякина Н.Г. Проблемы правового регулирования ответственности за совершение правонарушений в области налогообложения // Черные дыры в российском законодательстве. - 2009. - № 2.-0,35 п.л. (с. 181-184);

Статьи, опубликованные в иных рецензируемых научных изданиях:

4. Чиякина Н.Г. Предупреждение в деятельности налоговых органов // Юридические науки № 1.-2011.-№ 1.-0,35п.л.

5. Чиякина Н.Г. Функциональные особенности деятельности налоговых органов как субъектов предупреждения и пресечения налоговых правонарушений // Актуальные проблемы гуманитарных и естественных наук. -2011.-№7 (30).-0.35 п.л.

Тезисы, опубликованные в сборниках по результатам конференций:

6. Чиякина Н.Г Налоговая и гражданская правосубъектность налоговых органов / Н.Г. Чиякина // Материалы IV ежегодной межвузовской научно-практической конференции «Актуальные проблемы гражданского и предпринимательского права» 17 ноября 2011 г. - Москва: ВГНА Минфина России. - 0,4 п.л.

Подписано в печать: 15.04.2012 Объем: 1,5 усл. п. л. Тираж: 120 экз. Заказ № 105 Отпечатано в типографии «Реглет» 119526, г. Москва, Страстной бульвар, д. 6, стр. 1 (495) 978-43-34; www.reglet.ru

ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ

«Финансово-правовое регулирование деятельности налоговых органов в сфере предупреждения и пресечения налоговых правонарушений в Российской Федерации»