Финансово-правовое регулирование деятельности Пенсионного фонда Российской Федерации

Абхазава, Ирина Геннадьевна

Финансово-правовое регулирование деятельности Пенсионного фонда Российской Федерациитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Финансово-правовое регулирование деятельности Пенсионного фонда Российской Федерации»

На правах рукописи

Абхазава Ирина Геннадьевна

ФИНАНСОВО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПЕНСИОННОГО ФОНДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ

12.00.14 - административное право, финансовое право, информационное право

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва - 2005

Диссертация выполнена на кафедре финансового права и бухгалтерского учета Московской государственной юридической академии

Научный руководитель

доктор юридических наук, профессор Артемов Николай Михайлович

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор Петрова Галина Владиславовна кандидат юридических наук Пешин Максим Леонидович

Ведущая организация Государственный

научно-исследовательский институт системного анализа

Счетной палаты Российской Федерации

Защита состоится 28 сентября 2005 года в 15.00 на заседании диссертационного совета Д 212.123.02 при Московской государственной юридической академии, 123995, г. Москва, ул. Садовая Кудринская, 9, зал заседаний Ученого совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московской государственной юридической академии.

Автореферат разослан 26 августа 2005 года.

Ученый секретарь диссертационного совета заслуженный деятель науки Российской Федерации

доктор юридических наук, профессор H.A. Михалева

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность научного исследования.

Деятельность Пенсионного фонда Российской Федерации (ПФР), как самостоятельного кредитно-финансового учреждения и одного из звеньев финансовой системы государства является важнейшим элементом, осуществляемых в современной России структурных преобразований в экономике и социальной политике. На протяжении всего периода реформ Фонд, представляющий собой самый крупный из государственных централизованных внебюджетных фондов, размеры которого достигают (по бюджетным параметрам 2005 года) более 50 % федерального бюджета,' находится в эпицентре всех социально-экономических противоречий. Как крупнейший резерв денежных средств, способных служить мощным инвестиционным ресурсом экономики, Фонд в последние годы служит источником столкновения финансовых интересов различных субъектов общественных отношений: государства, которое неоднократно использовало предназначенные Фонду деньги для покрытия текущих бюджетных расходов и рефинансирования внешнего долга; кредитно-финансовых структур, стремящихся получить доступ к оперативному управлению средствами Фонда; населения, связывавшего с деятельностью Фонда свои надежды на увеличение пенсионного обеспечения.

Сказанное подтверждает высокую социальную и экономическую значимость финансовой деятельности ПФР, которая обусловливает необходимость тщательного правового регулирования всей совокупности отношений, возникающих в процессе взаимодействия Пенсионного фонда с властными структурами, налоговыми органами, управляющими компаниями,

1 См Федеральный закон от 28 декабря 2004 г № 184-ФЗ «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2005 год» // Собрание законодательства РФ 2005 № I (Ч I) Ст 10, Федеральный закон РФ от 23 декабря 2004 г № 17.1-ФЗ «О Федеральном бюджете на 2005 » г'^рянчр ^.тнппя™.ьти РФ 2004

№52(4 1) Ст 5277

РОС НАЦИОНАЛЬН А о ; БИБЛИОТЕКА

населением и т.д.. Наиболее эффективно процесс достижения вышеуказанного взаимодействия происходит в форме прямых и обратных связей.

Между тем в столь сложной области правового регулирования, как управление финансовыми средствами системы пенсионного обеспечения, к настоящему времени накопилось немало проблем и противоречий, которые обусловлены целым набором объективных факторов2 — в частности, перманентным реформированием правовой основы системы пенсионного обеспечения и сопутствующей ему нескоординированностью действующего пенсионного законодательства, изменением организационной структуры органов исполнительной власти и т.п.. Свидетельство тому — существующая неопределенность правового статуса ПФР, бесконечное обсуждение необходимости перераспределения прав и обязанностей по сбору, аккумуляции и выплате пенсионных средств между различными ведомствами, обсуждение темы консолидации государственных внебюджетных фондов и т.п..

Необходимость совершенствования правового регулирования финансовой деятельности Пенсионного фонда России стала особенно актуальна в условиях запуска в 2001 году механизма реализации в рамках пенсионной системы накопления страховой части трудовой пенсии, предполагающего, в частности: 1) что определенная часть пенсионных накоплений (как посредством ПФР, так и посредством негосударственных пенсионных фондов (НПФ)) перейдет в руки частных управляющих компаний; 2) что уровень накопительной части будущих пенсионных выплат будет напрямую зависеть от эффективности их инвестирования. Уже в ближайшие несколько лет, по экспертным оценкам, суммарная накопительная часть пенсий, оставшихся в управлении ПФР, составит (с нарастающим

2 См Агапова Т А Макроэкономические аспекты реформирования пенсионной системы // Профессиональные пенсионные системы проблемы и перспективы развития / Сост' В Н Баскаксв, Е К Крылова М Страховое ревю, 2001, Колсанова ЕБ К вопросу о реформировании пенсионной системы Российской Федерации // Гражданин и право 2000 № 1, Гурвич Е Т, Хотулев Е Л, Чеботарева Н А Пенсионная реформа и пенсионные инвестиции // Рынок ценных бумаг 2003 № 2 (231)

итогом) от 5 до 8 млрд. долларов в год.4 Общий же объем инвестиционного ресурса пенсионных накоплений к 2010 году, по прогнозам экспертов, составит 1 трлн. руб.4

Введение в финансирование пенсий накопительной составляющей неизбежно влечет за собой появление на российском фондовом рынке крупных монополистов в лице ПФР и управляющих компаний (каковым, например, фактически уже является Внешэкономбанк, назначенный осуществлять доверительное управление средствами пенсионных накоплений ПФР), либо нескольких кредитно-финансовых компаний, объемы операций которых будут существенно превышать возможности всех прочих участников рынка ценных бумаг. Процесс взаимодействия ПФР с такими компаниями, как показывает опыт многих стран,4 также нуждается в жестком государственном регулировании, в том числе — финансово-правовом.

Учитывая сказанное, исследование проблем финансово-правового регулирования деятельности Пенсионного фонда РФ в настоящее время крайне актуально как в теоретическом, так и в практическом плане: оно обусловлено необходимостью теоретического осмысления и комплексного обобщения правовых основ деятельности государственных централизованных внебюджетных фондов вообще и ПФР в частности, а также — поиска путей, форм и методов совершенствования управления финансами системы пенсионного обеспечения в современной России.

Степень научной разработанности проблемы

' Ведомости. 2003 15 апреля

4 Коммерсантъ 2003 1 / февраля.

1 Хотулев Е Л Мировой опыт инвестирования средств государственных пенсионных фондов // Рынок ценных бумаг 2003 № 3 (234)

При этом теоретическую и научную основу исследований в области пенсионного обеспечения на данный момент образуют труды отечественных авторов, посвященные преимущественно общим проблемам развития системы социального обеспечения России. Соответственно преобладающую их часть составляют исследования не по финансовому праву, а по экономике и праву социального обеспечения. Это, в частности, труды, посвященные вопросам развития страхования и системы социальной защиты, финансово-экономическим проблемам проведения пенсионной реформы в Российской Федерации, комментарии российского законодательства в сфере социального обеспечения. Среди работ этого направления следует выделить труды ведущих ученых и политиков, занимающихся проблемами социальной защиты — В.Д.Роика, Э.Г.Тучковой, М.Н.Захарова, А.К.Соловьева,

A.П.Починка, В.Н.Баскакова, М.Е.Баскаковой, М.Ю.Зурабова, В.Дольновой,

B. Ершовой и др.6

'' Тучкова ЭГ Формирование системы пенсионного обеспечения России (правовые проблемы) // Пенсионная реформа в России оценка специалистов / Под ред ВН Баскакова, А С Орлова М Ред журнала «Пенсия», 1999, Бабич А М , Егоров, Жильцов Е Н Экономия социального страхования Курс лекций М TI ИС 199S. Захаров М Н Зачем власти нужна накопительная пенсионная система'' // Человек и труд 2001 № 4 Ковалева T М . Кузьменко Т Н Попова Е Ю , Шутяк Е Н Основы формирования бюджетной политики в регионе учебное пособие Самара СГЭА 1997, Роик В Д Социальное страхование история, проблемы пути совершенствования М. 1994, Мачульская Е Е , Горбачева Ж А Право социально!« обеспечения M , 2000 Баскаков В Н , Баскакова MEO пенсиях для мужчин и женщин социальные аспекты пенсионной реформы М Московский философ фонд, 1998, Зурабов МЮ В ближайшие годы индексация страховой

части пенсии будет не ниже 22-24Я // 2004 24 ноября // http// pensionforum ru/Discu?sion/''AlD=H917, Лольнова В Исчисление и уплата страховых взносов в ПФР И Финансовая газета Региональный выпуск 2002 № 14 август, Fpuioea В Порядок обращения граждан за пенсией // Финансовая газета Региональный выпуск 2002 г № 49, декабрь, Зурабов М Ю Пенсионная реформа Первые шаги — М . 2002 Комментарий официальных органов к пенсионному законодательству Российской Федерации / Гос ДумаФедер Собр Рос Федерации [и др ], Пред ред совета А П Починок М МЦФЭР, 2004

И.И.Кучеровой,7 которые позволяют составить представление о деятельности различных институтов финансового права и государственных внебюджетных фондов в 90-е годы, выявить наиболее актуальные и дискуссионные проблемы их развития в настоящее время.

Что же касается непосредственно финансово-правового регулирования деятельности Пенсионного фонда РФ, то в российской финансово-правовой науке в настоящее время нет монографических работ, которые комплексно рассматривали бы проблемы развития ПФР в условиях создания накопительной пенсионной системы. Однако, существенным подспорьем при решении текущих задач финансово-правового регулирования Пенсионного фонда могут служить труды таких авторов, как А.А.Нещадин, В.И.Самаруха, Д.Ю.Федотов, Л.П.Древаль, Т.Малева, А.К.Соловьев, Ю.Полонский, Е.Бобылева и др."

Актуальные материалы по отдельным аспектам деятельности Пенсионного фонда РФ, в частности, обсуждение темы использования

7 Финансовое право / Отв ред Горбунова OHM- Юристъ, 2002. Финансовое право Учебник / Отв ред Н И Химичева М Юристъ, 2000, Грачева Е.Ю Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля — М • Юриспруденция, 2000 Артемов Н М Понятие финансового контроля // Финансовое право / Под ред. О Н.Горбуновой, изд-е 2-ое М Юристъ, 2002 С 106-107. Ашмарина ЕМ Некоторые аспекты расширения предмета финансового права в Российской Федерации проблемы и перспективы М Полиграф ОПТ, 2004, Шутяк Е Н Государственные внебюджетные фонды Российской Федерации М ВЗФЭИ, 2002, Ладанова Л А. Государственные внебюджетные фонды Учеб пособие Сыктывкар Сыктывкар ун-т, 2001, Капкаева Н 3 ! осударственные иелевые бюджетные и внебюджетные фонды Казань Казан финансово-экон ин-т, 2001; Дмитриев МЭ Финансовое состояние и перспективы реформирования пенсионной системы в Российской Федерации II Пенсионная реформа в России оценка специалистов / Под ред. В Н Баскакова, А С Орлова М . Ред журнала «Пенсия», 1999, Колесник А П , Галич Е Г Персонифицированный учет как технологическая основа реформирования пенсионной системы // Пенсионная реформа в России: оценка специалистов / Под ред В Н Баскакова. А.С Орлова М Ред журнала «Пенсия», 1999, Кучеров И И Бюджетное право России курс лекций М Центр ЮрИнфоР 2002. Кучма М И. Пенсионное страхование как составная часть системы государственного социального страхования И Пенсионная реформа в России- оценка специалистов / Под ред В Н Баскакова, А С Орлова М Ред журнала «Пенсия», 1999 Карасева MB Правовой режим целевых государственных и местных денежных фондов // Финансовое право Учебник / Отв ред Н И Химичева М Юристъ, 2000 С 205-228

* Пенсионный фонд России Учеб пособие / В И Самаруха. Д Ю Федотов Иркутск Изд-во ИГЭА, 2000, Малева T Финансовое состояние Пенсионного фонда взгляд в среднесрочную перспективу // Современные проблемы пенсионной сферы М, Моек Центр Карнеги. 1997, Полонский Ю Пенсионный фонд Российской Федерации (России) Порядок уплаты страховых взносов работодателями и гражданами М ,

1996; Нещадин А А Цели и задач реформы пенсионной системы в Российской Федерации //

httpV/www opee ru/library/article asp''d_no=lM&c_no=19 Древаль ЛП Финансово-правовое регулирование

внебюджетных фондов в Российской Федерации пути совершенствования- Автореф дис . канд юрид наук

12 00 12 Хабаровск, 1999 Соловьев А К Финансовая система обязательного пенсионного страхования в России М Финансы и статистика, 2003

рыночных механизмов при инвестировании средств пенсионных накоплений, можно обнаружить также в специализированных периодических изданиях, а равно в других СМИ.4

Объект, предмет, цели и задачи исследования.

Объектом представленного исследования является совокупность общественных отношений, складывающихся по поводу реализации основных функций Пенсионного фонда Российской Федерации по управлению финансами пенсионного обеспечения, и система правового обеспечения деятельности государственных федеральных внебюджетных фондов вообще и Пенсионного фонда РФ в частности.

Предметом исследования являются правовые нормы федерального законодательства, имеющие непосредственное отношение к деятельности ПФР в сфере пенсионного обеспечения граждан — мобилизации доходов Фонда, капитализации накопительной части страховой трудовой пенсии, финансирования, назначения и выплаты пенсий, персонифицированного учета субъектов пенсионного страхования и т.п., а также в сфере построения отношений Фонда с органами государственной власти, прежде всего — Правительством РФ, контроля и надзора за деятельностью ПФР.

" Захаров МН, Тучкова ЭГ Пенсионная реформа в России 1990 г хорошее начало и печальные результаты // Государство и право 1998 № 3 С 20-26 Мадатов А А Правовое положение ПФР // Законодательство 2002 № 12 Брагчикова Н В Новый порядок назначения трудовых пенсий // Адвокат 2002 № 10 Назаров А С Пенсионная реформа правовые аспекты // Гражданин и право 2001 №» 10, 11 Перова ГС Взносы в Пенсионный фонд РФ повод для недоумения действительно есть1//Законодательство 1998 № 12, Афанасьев Г Воронин Ю Конвертация пенсионерам практический комментарий к п 6 ст 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» // Социальное обеспечение 2002 № Т С 30 Невинная И М Зурабов Не дам удобрять рынок пенсионными деньгами II Российская газета 2003 3 октября

Целью исследования является анализ правовых основ деятельности крупнейшего в России государственного внебюджетного фонда — Пенсионного фонда Российской Федерации в условиях вывода на финансовый рынок накопительной составляющей страховой части трудовой пенсии, а также — выработка конкретных предложений по совершенствованию финансово-правового регулирования деятельности ПФР.

Основными задачами исследования, обеспечивающими достижение поставленной цели, являются:

— теоретическое осмысление понятия «государственный федеральный централизованный внебюджетный фонд»; выявление юридической и экономической сущности дефиниции «государственный внебюджетный социальный фонд» в соответствии с бюджетным законодательством РФ;

— определение критериев классификации государственных внебюджетных фондов и их места в бюджетной системе РФ;

— выявление юридической сущности и уточнение содержания отдельных правовых категорий, действующих в сфере пенсионного обеспечения — таких, как «социальное обеспечение», «социальное страхование», «система пенсионного обеспечения»;

— анализ становления и развития системы социального пенсионного обеспечения в России в дореволюционное и советское время;

— установление основных форм и порядка взаимоотношений между органами государственной власти и действующими в настоящее время государственными внебюджетными фондами: Пенсионным фондом Российской Федерации; Фондом социального страхования Российской Федерации; Федеральным фондом обязательного медицинского страхования;

— анализ особенностей текущего и перспективного государственно-правового регулирования деятельности Пенсионного фонда Российской Федерации как самостоятельного финансово-кредитного учреждения; определение целей, задач и основных функций Фонда; теоретическое

осмысление места, роли и значения Фонда в финансовой системе Российской Федерации;

— определение содержания категорий «объект» и «предмет» финансово-правового регулирования; уточнение объекта и предмета финансово-правового регулирования деятельности ПФР;

— выявление особенностей методой и порядка осуществления финансовой деятельности Пенсионного фонда РФ, а именно: порядка формирования средств ПФР (мобилизации доходов); установления тарифов на пенсионное страхование; порядка финансирования пенсионных выплат и ведения персонифицированного учета застрахованных;

— исследование особенностей установленной законодательством РФ системы финансового контроля и надзора за деятельностью Пенсионного фонда РФ; анализ проблемы привлечения к публично-правовой ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ;

— обоснование необходимости совершенствования федерального законодательства в сфере деятельности Пенсионного фонда Российской Федерации;

— выработка основных предложений по реформированию деятельности Пенсионного фонда Российской Федерации и основ ее правового регулирования.

Методология и методика исследования. Методологической основой исследования является системный подход к анализу объекта исследования — отношениям, возникающим в деятельности Пенсионного фонда Российской Федерации в связи с осуществлением им управления финансами пенсионного обеспечения, в том числе — мобилизации доходов Фонда, капитализации накопительной части страховой трудовой пенсии, финансирования, назначения и выплаты пенсий, персонифицированного учета субъектов пенсионного страхования

При подготовке, изучении и обработке теоретических и практических

материалов применялись такие методы, используемые в гуманитарных науках, как исторический, логический, технико-юридический и обобщения собранных данных. Проведенное исследование базируется на принципах диалектики, взаимосвязанности и взаимообусловленности социальных процессов.

"' Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г (с изменениями от 5 августа 2000 г. от

8 августа 2001 г, от 29 мая 2002 г, от 10 июля 2002 г, от 24 июля 2002 г , от 7 июля 2003 г . от 24 июля 2002

г , от 7 июля 2003 I , от 7 июля 2003 г. от 11 ноября 2003 г, от 11 ноября 2003 г (изменения вступают в силу

с 1 января 2004 г ), от 8 декабря 2001 г (изменения вступают в силу с 1 января 2005 г), от 23 декабря 2003 г >

II Собрание законодательства РФ 1998 №31 Ст 3823,2001 №33 Ст 1429 2002 №22 Ст 2026, №30 Ст 1021.3027,2003 №28 Ст 2886,№46 Ст 4443,4444

" Федеральный закон от 23 декабря 2003 г № 186-ФЗ «О федеральном бюджете на 2004 год» II Российская газета 2003 30 декабря С 10

12 Федеральный закон от 23 декабря 2003 г № 175-ФЗ «О бюджете Пенсионного Фонда РФ на 2004 год»//Собрание законодательства 2001 №52 Ч 1 Ст 5027 Федеральный закон от 10 января 2001 г № 9-ФЗ «Об исполнении бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации за 2001 год» // Собрание законодательства РФ 2003 №2 Ст 161

трудовых пенсиях в Российской Федерации», 24 июля 20()2 г. № 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации», 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»)11, Указы Президента РФ14 и постановления Правительства РФ,14 посвященные утверждению конкретных условий и порядка реализации отдельных мероприятий в сфере пенсионного обеспечения; 2) нормативно-правовые акты Пенсионного фонда РФ, способные отразить особенности

" Федеральный закон от 15 декабря 2001 г № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном сграховании в Российской Федерации» (с изм от 29 мая 2002 г, 31 декабря 2002 г. 23 декабря 2003 г) II Собрание законодательства РФ 2001 № 51 Ст 4832, Федеральный закон от 16 июля 1999 г 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» в Российской Федерации» (с изм от 31 декабря 2002 г от 23 декабря 2003 г . 5 марта 2004 | ) П Собрание законодательства РФ 1999 № 29 Ст 3686. Федеральный закон от 17 декабря 2001 г № 173-Ф3 «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» (с изм от 25 июля 2002 г, 31 декабря 2002 г ) // Собрание законодательства РФ 2001 № 52(1), Ст 4920, Федеральный закон от I апреля 1996 г № 27-ФЗ «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательною пенсионного страхования» (название дано в ред Федерально! о закона от 31 декабря 2002 г с изм от 25 октября 2001 г , 31 декабря 2002 г) // Собрание законодательства РФ 1996 № 14 Ст 1401, Федеральный закон от 15 декабря

2001 г № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» (с изм от 25 июля

2002 г от 30 июня 2003 г от 11 ноября 2003 г) И Собрание законодательства РФ 2001 № 51 Ст 4831 Федеральный закон от 24 июля 2002 г № 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации» (с изм от 31 декабря 2002 г, 10 ноября 2003 г ) II Собрание законодательства РФ 2002 № 30 Ст 3028 2003 № 46 (ч I) Ст 4431 и др

14 Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ 2004 X» 11 Ст 945 Указ Президента РФ от 27 сентября 2000 г № 1709 «О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации»//Собрание законодательства РФ 2000 №40 С| 3936

11 Положение "О Пенсионном фонде Российской Федерации (России)», утв постановлением

Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г № 2122-1 (с изм от 24 декабря 1993 г, 5 мая 1997 г)

Постановление Правительства РФ от 4 марта 2002 г № 141 «О некоторых вопросах реализации Федерального закона «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» II Собрание законодательства

РФ 2002 № 10 Ст 1002. Постановление правительства РФ от 2 апреля 2003 г № 190 «Об уполномоченном федеральном органе исполнительной власти по регулированию, контролю и надзору в сфере формирования и

инвестирования средств пенсионных накоплений»//Собрание законодательства 2003 №14 Ст 1288

реализации полномочий Фонда по управлению пенсионными накоплениями,16 и практика их применения в России.

Научная новизна проведенного исследования заключается, прежде всего, в теоретическом осмыслении и комплексной оценке состояния правового регулирования деятельности Пенсионного фонда РФ в период его существования (1990-2005 гг.), в частности, на первом этапе реализации инвестиционного потенциала пенсионных накоплений; а равно — в выработке конкретных предложений по преодолению имеющихся пробелов и противоречий в федеральном законодательстве, регулирующем деятельность Пенсионного фонда Российской Федерации в современных условиях.

В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:

1. Автором проводится сущностный и поэлементный анализ правового регулирования деятельности федеральных централизованных внебюджетных фондов, в результате которого выявляется отсутствие единой правовой базы создания и функционирования таких фондов, недостаточная разработка правового статуса и правового режима деятельности этих фондов и их взаимоотношений с органами власти и органами социального обеспечения.

— скорректировать в статье 6 БК РФ определение категории «государственный внебюджетный фонд»; в частности, в статье 6 БК РФ слова «форма образования и расходования денежных средств, образуемых вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации»,

16 Постановление ПФР от 23 июля 1997 г № 54 «О заключении договоров по погашению просроченной задолженности» (с изм от 14 июля 2003 г, 12 февраля 2004 г), Постановление ПФР от 6 декабря 2000 г № 159 «О порядке завершения расчетов по платежам в бюджет ПФР за 20001 од»

необходимо дополнить фразой «действующих в качестве самостоятельных финансово-кредитных учреждений и предназначенных для финансирования важнейших государственных расходов, не включенных в государственный бюджет»;

— статью 143 БК РФ назвать «Общие принципы и правовой статус государственных социальных внебюджетных фондов»;

— в статье 144 БК РФ слова «Государственными внебюджетными фондами Российской Федерации» заменить словами «Государственными социальными внебюджетными фондами Российской Федерации».

По мнению автора, для достижения единообразия в определении сущности самого понятия государственного внебюджетного фонда, а также — в определении правого статуса внебюджетных фондов, должен быть принят законодательный акт общефедерального значения, регламентирующий способы образования и функционирования в России государственных внебюджетных фондов. В законе должны найти отражение условия, порядок и форма образования государственных внебюджетных фондов, их место в бюджетной системе Российской Федерации, полномочия и обязательства фондов, система управления фондами и их взаимоотношений с федеральными органами исполнительной и законодательной власти, общие принципы учета застрахованных и сбора обязательных платежей, порядок расходования средств фондов, меры юридической ответственности за нарушение законодательства о социальном страховании и порядок их применения и т.д..

4. Выявляются функции Пенсионного фонда Российской Федерации, не свойственные некоммерческим организациям, действующим в форме учреждений. Не относятся к Пенсионному фонду РФ и не могут использоваться для регулирования его деятельности и изложенные в Гражданском кодексе РФ и Законе о некоммерческих организациях правовые основы деятельности некоммерческой организации в форме фонда.

5. На основе анализа делаются выводы о том, что преобразование

Пенсионного фонда Российской Федерации из самостоятельного финансово-кредитного учреждения в некоммерческую организацию, предусмотренное проектом обсуждаемого в настоящее время закона «Об управлении средствами государственного пенсионного обеспечения (страхования) в Российской Федерации», не имеет юридического смысла; оно не устраняет неясностей, существующих в правовом положении ПФР (например, Пенсионный фонд Российской Федерации в правоотношениях по пенсионному обеспечению граждан выступает как уполномоченное учреждение, не входящее в структуру органов исполнительной власти, но осуществляющее особые государственные функции по частичной аккумуляции, распределению и использованию денежных средств, предназначенных для выплат государственных трудовых и социальных пенсий. В этой роли ПФР опосредует публично-правовые финансовые обязательства государства и, соответственно, мог бы быть признан юридическим лицом, предназначенным для осуществления строго определенных целей).

6. Устанавливается необходимость разработки для Пенсионного фонда Российской Федерации специальных правовых источников, регулирующих его статус и полномочия в бюджетно-финансовой сфере, и принятие специального федерального закона, определяющего правовое положение ПФР и его место в финансовой системе государства. В законе, по мнению автора, должен быть четко определен правовой статус ПФР, разграничены его правомочия и обязательства в гражданских, административных правоотношениях, в отношениях по пенсионному обеспечению, а также в финансовых правоотношениях.

как процесс выявления правонарушения, так и привлечения к ответственности за него. До недавних пор (а именно — до введения в Уголовный кодекс РФ в декабре 2003 года статей 285/1 и 285/2,17 предусматривающих ответственность за нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов) не было предусмотрено и реальных форм ответственности, к которой могут быть привлечены представители органов государственной власти (например, Правительства РФ) за нарушение бюджетного законодательства. По нашему мнению, исчерпывающего перечня мер такой ответственности (в частности - публично-правовой) не существует до сих пор и, как следствие, Правительство РФ не считает себя связанным нормами действующего бюджетного законодательства и демонстрирует потребительское отношение к государственным финансам, в том числе — к финансам ПФР, а это не допустимо.

8. На основе анализа и обобщения нормативной базы делаются выводы о том, что Пенсионный фонд РФ должен сохранить свою самостоятельность как финансово-кредитное учреждение, наделенное правом управления (в том числе инвестирования) накопительной частью страховой трудовой пенсии, назначения и выплаты пенсий. В то же время функции по сбору пенсионных платежей могут быть переданы органу исполнительной власти, отличному от ПФР — с тем, чтобы обеспечить возможность четкого контроля за поступающими средствами и расходами ПФР.

9. Одной из важнейших задач настоящего периода развития Пенсионного Фонда Российской Федерации является усиление контроля за внутренними расчетными операциями Фонда и обеспечение полноценного функционирования системы общественного контроля за его деятельностью.

Практическая значимость работы заключается в том, что полученные выводы и результаты и предложенный анализ особенностей правового регулирования деятельности ПФР могут быть использованы при

" Введены Федеральным законом от 8 декабря 2003 г № 162-ФЗ

формировании государственной политики России в сфере пенсионного обеспечения, при выработке унифицированных правил создания и функционирования государственных внебюджетных фондов, в процессе разработки стратегии управления финансовыми средствами системы пенсионного обеспечения в РФ, а также законодателем как при совершенствовании действующих нормативных правовых актов, так и при разработке новых.

Материалы исследования могут быть использованы при подготовке спецкурсов, в практической работе ПФР России, а также в дальнейшей научно-исследовательской и преподавательской деятельности в области финансового права.

Апробация результатов исследования.

Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре финансового права и бухгалтерского учета Московской государственной юридической академии. Результаты исследования нашли свое отражение в статьях, опубликованных в журналах «Финансовое право» и «Финансовый эксперт». Отдельные положения и выводы были применены при проведении семинарских занятий по курсу «Финансовое право», «Правовые основы бухгалтерского учета» и посредством участия в научно-практических конференциях, посвященных совершенствованию финансово-правового регулирования деятельности ПФР.

Правовые и методические наработки диссертации используются автором в ходе его преподавательской деятельности в Московской государственной юридической академии.

Структура работы подчинена ее содержанию и логике исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих восемь параграфов, заключения и библиографического списка.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении диссертационной работы обосновывается актуальность темы, раскрыта степень научной разработанности проблемы, определяются объект, предмет, цели и задачи исследования, его теоретико-методологические основы и эмпирическая база, научная новизна, перечислены положения, выносимые на защиту, и их теоретическое и практическое значение, приведены сведения об апробации диссертации.

В первой главе работы «Государственные федеральные внебюджетные фонды как звено финансовой системы государства» рассматриваются проблемы определения сущности названных фондов и их классификации. В работе отмечается, в частности, что действующий сегодня Бюджетный кодекс РФ содержит фактически две, не совпадающие по содержанию, формулировки понятия «государственный внебюджетный фонд». При этом Бюджетный кодекс Российской Федерации18 фактически регулирует правовое положение только федеральных централизованных внебюджетных фондов обязательного социального страхования, общие принципы организации и деятельности которых (порядок образования, организация управления, составление, утверждение и исполнение бюджетов фондов и т.д.) в целом совпадают.

В этой же главе рассматривается генезис системы социального пенсионного обеспечения России, история ее развития в дореволюционное и советское время. В исследовании показано, что создание внебюджетных фондов дает определенные преимущества для повышения эффективности управления государственными финансами. Появление государственных внебюджетных фондов как дополнительных финансовых источников для обеспечения конституционных прав граждан на социальную защиту, было

" Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г (с изменениями от 5 августа 2000 г, от 8 августа 2001 г. от 29 мая 2002 г , от 10 июля 2002 г , от 24 июля 2002 г от 7 июля 2003 г, от 11 ноября 2003 г, (изменения вступают в силу с J января 2004 г). от 8 декабря 2003 г (изменения вступают в силу с 1 января 200*11 ) от 23 декабря 2003 г)//Собрание законодательства РФ 1998 №31 Ст 3823 2001 №33 Ст 3429, 2002 №22 Ст 2026, № 30 Ст 3021.1027,2003 №28 Ст 2886.№46 Ст 4443,4444

обусловлено объективно существовавшей в России экономической ситуацией, когда исключительно за счет бюджетных средств не удавалось обеспечить население минимально необходимым уровнем социальных выплат. В то же время создание государственных внебюджетных социальных фондов, призванных составить новую финансовую основу системы социального обеспечения, олицетворяло собой принципиально новый способ организации финансирования социальной сферы Последовательное развитие системы государственных внебюджетных социальных фондов привело к тому, что они стали формироваться не только как самостоятельные финансовые специализированные учреждения, но и приобрели со временем новые специфические черты, свойственные органам государственного управления и органам контроля за формированием, распределением и использованием государственных денежных средств.

В первой главе также дается правовой анализ принятому 22 августа 2004 года федеральному закону № 12219 о монетизации льгот, который вызвал общественный резонанс из-за недостаточной подготовленности к реализации. Не была достаточно отлажена система прямых и обратных связей регионов с центром, что привело к недофинансированию в одних регионах и перефинансированию в других. Еще одним отрицательным аспектом явилось то, что при принятии закона не учли пожелания льготников о дифференциации оказываемой им социальной помощи в натуральном или денежном эквиваленте (одним из вариантов было бы введение удостоверений различного цвета).

Вторая глава «Финансово-правовое регулирование деятельности

" Федеральный закон от 22 августа 2004 г № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в федеральный икон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в редакции Федеральных законов от 21 декабря 2004г № 172-ФЗ от 29 декабря 2004 г № 189-ФЗ. от 29 декабря 2004 г № 199-ФЗ, от 30 декабря 2004 г № 211 -ФЗ, с изменениями, внесенными Федеральным законом от 29 декабря 2004 г № 141 -ФЗ) // Собрание законодательства РФ 2004 № 34. Ст 1311

Пенсионного фонда Российской Федерации» работы посвящена проблемам финансово-правового регулирования деятельности Пенсионного фонда РФ на современном этапе. Здесь акцентируется внимание на том, что, согласно п. 1 Положения «О Пенсионном Фонде Российской Федерации»20, Пенсионный фонд — это самостоятельное финансово-кредитное учреждение, осуществляющее свою деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации. Пункт 2 Положения устанавливает, что денежные средства Пенсионного фонда «находятся в государственной собственности», «не входят в состав бюджетов других фондов и изъятию не подлежат». При этом в соответствии со ст. 5 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»21 государство несет субсидиарную ответственность по обязательствам Пенсионного фонда Российской Федерации перед застрахованными лицами.

В данной главе уточняются, в частности, объект, предмет, методы и порядок финансово-правового регулирования деятельности ПФР. Учитывая основные цели создания и деятельности Фонда, общим объектом правового регулирования его финансовой деятельности признаются финансово-кредитные (денежные) отношения, возникающие между ПФР и государством в лице его органов, с одной стороны, и ПФР и юридическими и физическими лицами, с другой стороны, по поводу управления финансовыми ресурсами действующей в России системы пенсионного обеспечения. Предметом правового регулирования деятельности ПФР является порядок реализации всей совокупности отношений, возникающих в связи с выполнением основных функций ПФР по управлению финансами системы пенсионного обеспечения.

Методы финансово-правового регулирования финансовой

Положение «О Пенсионном фонде Российской Федерации (России)», утв Постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г № 2122-1 (с изменениями от 24 декабря 1994 г и 5 мая 1997 г)

21 Федеральный закон от 1$ декабря 2001 г № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» (с изм От 29 мая 2002 г 31 декабря 2002 г 23 декабря 2003 г) // Собрание законодательства РФ 2001 №51 Ст 4832

деятельности ПФР находят свое выражение непосредственно в установленном нормативно-правовыми актами порядке и условиях реализации тех или иных полномочий фонда по осуществлению управления финансовыми ресурсами системы пенсионного обеспечения.

В диссертации отмечается, однако, что общий объем нормативно-правовых актов, регулирующих в большей или меньшей степени деятельность Пенсионного фонда РФ, чрезвычайно велик. Только за последние 2 года в России было принято около 10 законодательных актов, напрямую касающихся деятельности Пенсионного фонда РФ, и еще большее количество нормативных актов Президента РФ, Правительства РФ, Министерства финансов РФ. При этом исследуются следующие противоречия в нормативных актах, определяющих правовое положение ПФР: а) по одним актам Фонд лишь финансирует выплату государственных пенсий, а по другим — на правах страховщика осуществляет назначение и выплату государственных пенсий в рамках обязательного (государственного) пенсионного страхования; б) несоответствие гражданского законодательства о некоммерческих организациях (фондах) и государственных учреждениях задачам и функциям ПФР; в) сохранение (с нарушением норм действующего законодательства) важнейших функций по реальному управлению финансами страховой части пенсионных накоплений за правительственными структурами, а не ПФР; г) исполнение ПФР ряда функций, которые не соответствуют его правовому статусу, т.к. свойственны только государственным органам исполнительной власти и требуют наличия властных полномочий; д) функционирование системы персонифицированного учета застрахованных в интересах выплаты пенсионных взносов лиц; и др..

Третья глава работы — «Основные направления развития и совершенствования деятельности Пенсионного фонда Российской Федерации» — включает в себя два подраздела: первый посвящен проблемам контроля за финансовой деятельностью ПФР и ответственности за нарушение

финансового законодательства, а второй — вопросам совершенствования федерального финансового законодательства в сфере деятельности ПФР.

В данной главе прежде всего исследуется правовое содержание таких понятий, как контроль и ответственность в сфере бюджетно-финансовых отношений и показывается, что фактически ни на конституционном уровне, ни в текущем законодательстве в настоящее время не решены вопросы публично-правовой ответственности, т.е. ответственности, к которой могут быть привлечены субъекты бюджетного процесса — Российская Федерация (в лице своих органов власти), внебюджетные фонды и т.п..

Наряду с этим в диссертации отмечаются следующие слабые стороны контроля за финансовой деятельностью ПФР: а) наличие противоречий в действующих нормативных актах, связанное с одновременным функционированием норм статьи 7 Федерального закона от 24 июля 2002 г. «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации»22 и Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г.21, предоставляющего полномочия по контролю и надзору в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений Министерства финансов РФ Федеральной службе по финансовым рынкам.

На основании рассмотренных проблем в данной главе обосновывается вывод о том, что существенная корректировка правового регулирования деятельности ПФР в условиях запуска рыночных механизмов инвестирования накопительной страховой части пенсионных взносов должна коснуться прежде всего следующих аспектов деятельности ПФР как кредитно-финансового института:

• определения общего правового статуса Пенсионного фонда РФ (организационно-правовых основ его деятельности, места в системе

" Федеральный закон от 24 июля 2002 г № 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопи гельной части трудовой пенсии в Российской Федерации» (с изм От 31 декабря 2002 г, 10 ноября 2003 г)//Собрание законодательства РФ 2002 №30Ст 3028.2003 №46(ч I) Ст 4431 " Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ 2004 № 11 Ст 945

финансовых органов государства, в том числе — в системе пенсионного обеспечения, т.п.);

• четкого определения цели деятельности Фонда и соответствующих ей ■задач в сфере пенсионного обеспечения; функций ПФР;

• прав и обязательств Фонда перед получателями средств пенсионного обеспечения и государства; контроля и надзора за его деятельностью, ответственности ПФР за нарушение бюджетного законодательства.

В заключении диссертации подводятся итоги исследования и обосновываются основные выводы. Автор отмечает, в частности, что несовершенство правового регулирования деятельности внебюджетных фондов в настоящее время находит выражение в отсутствии единой правовой базы создания и функционирования государственных внебюджетных фондов, в недостаточной разработке правового статуса и правового режима деятельности этих фондов, их взаимоотношений с органами власти и органами социального обеспечения.

Относительно финансово-правового регулирования деятельности ПФР в заключении диссертации обосновывается вывод о необходимости принятия специализированного федерального закона, определяющего правовое положение ПФР и его место в финансовой системе государства, а также — разграничивающего его правомочия и обязательства в гражданских, административных, финансовых и др. правоотношениях. При этом Пенсионный фонд РФ должен сохранить свою самостоятельность как финансово-кредитное учреждение, наделенное правом управления (в том числе инвестирования) страховой частью трудовых пенсионных накоплений, назначения и выплаты пенсий. В то же время функции по сбору пенсионных платежей должен выполнять орган исполнительной власти, отличный от ПФР — с тем, чтобы обеспечить возможность четкого контроля за поступающими средствами и расходами ПФР. Кроме того, необходимо усилить контроль за внутренними расчетными операциями Фонда, обеспечить полноценное

функционирование системы общественного контроля за деятельностью Фонда.

Основные положения отражены в следующих публикациях автора:

1. Абхазава (Карандаева) И.Г. Счетная палата Российской Федерации в системе бюджетного контроля // Сборник по результатам межвузовской конференции «Актуальные проблемы современного российского права и перспективы его интеграции в систему мирового права». 2003. 0,3 п.л.

2. Абхазава (Карандаева) И.Г. Анализ деятельности государственных внебюджетных фондов в историческом аспеете // Сборник по результатам международной межвузовской конференции аспирантов «Формирование российской правовой культуры в период становления рыночной экономики». 2004.0,4 пл.

3. Абхазава (Карандаева) И.Г. Анализ финансово-правовых аспектов деятельности государственных внебюджетных фондов // Финансовое право. 2004. № Юбилейный. 0,6 п.л.

4. Абхазава (Карандаева) И.Г. Правовой режим государственного Пенсионного фонда Российской Федерации // Финансовый эксперт. 2004. № 3. 0,8 п.л.

Работа напечатана в типографии ООО « Альянс Документ Центр» Тираж 150 экз. Заказ № 343

V1539Ü

РНБ Русский фонд

2006-4 12335

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Абхазава, Ирина Геннадьевна, кандидата юридических наук

Введение.

Глава I. Государственные внебюджетные фонды как звено финансовой системы государства

§ 1. Понятие и классификация государственных внебюджетных фондов.

§ 2. Генезис системы социального пенсионного обеспечения в России (история ее развития в дореволюционное и советское время).

§ 3. Государство и государственные внебюджетные фонды: форма и порядок взаимоотношений.

Глава II. Финансово-правовое регулирование деятельности Пенсионного фонда Российской Федерации

§ 1. Правовой режим государственного Пенсионного фонда Российской Федерации.

§ 2. Объект и предмет регулирования деятельности Пенсионного Фонда Российской Федерации.

§ 3. Методы и порядок осуществления финансовой деятельности Пенсионного фонда Российской Федерации.

Глава III. Основные направления развития и совершенствования деятельности Пенсионного фонда Российской Федерации

§ 1. Контроль за деятельностью Пенсионного фонда РФ, органы контроля и их полномочия.

§ 2. Необходимость совершенствования федерального законодательства в сфере деятельности Пенсионного фонда Российской Федерации.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Финансово-правовое регулирование деятельности Пенсионного фонда Российской Федерации"

Актуальность научного исследования.

Деятельность Пенсионного фонда Российской Федерации (ПФР), как самостоятельного кредитно-финансового учреждения и одного из звеньев финансовой системы государства является важнейшим элементом, осуществляемых в современной России структурных преобразований в экономике и социальной политике. На протяжении всего периода реформ Фонд, представляющий собой самый крупный из государственных централизованных внебюджетных фондов, размеры которого достигают (по бюджетным параметрам 2005 года) более 50 % федерального бюджета,1 находится в эпицентре всех социально-экономических противоречий. Как крупнейший резерв денежных средств, способных служить мощным инвестиционным ресурсом экономики, Фонд в последние годы служит источником столкновения финансовых интересов различных субъектов общественных отношений: государства, которое неоднократно использовало предназначенные Фонду деньги для покрытия текущих бюджетных расходов и рефинансирования внешнего долга; кредитно-финансовых структур, стремящихся получить доступ к оперативному управлению средствами Фонда; населения, связывавшего с деятельностью Фонда свои надежды на увеличение пенсионного обеспечения.

1 См.: Федеральный закон от 28 декабря 2004 г. № 184-ФЗ «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2005 год» // Собрание законодательства РФ. 2005. № I (4.1). Ст. 10; Федеральный закон РФ от 23 декабря 2004 г. № 173-ФЭ «О Федеральном бюджете на 2005 год» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 52 (Ч. 1). Ст. 5277. управляющими компаниями, населением и т.д. Наиболее эффективно процесс достижения вышеуказанного взаимодействия происходит в форме прямых и обратных связей.

Между тем в столь сложной области правового регулирования, как управление финансовыми средствами системы пенсионного обеспечения, к настоящему времени накопилось немало проблем и противоречий, которые обусловлены целым набором объективных факторов2 — в частности, перманентным реформированием правовой основы системы пенсионного обеспечения и сопутствующей ему нескоординированностью действующего пенсионного законодательства, изменением организационной структуры органов исполнительной власти и т.п. Свидетельство тому — существующая неопределенность правового статуса ПФР, бесконечное обсуждение необходимости перераспределения прав и обязанностей по сбору, аккумуляции и выплате пенсионных средств между различными ведомствами, обсуждение темы консолидации государственных внебюджетных фондов и т.п.

2 См.: Агапова Т. А. Макроэкономические аспекты реформирования пенсионной системы // Профессиональные пенсионные системы: проблемы и перспективы развития / Сост.: В.Н. Баскаков, Е.К. Крылова. М.: Страховое ревю, 2001; Колсанова Е.Б. К вопросу о реформировании пенсионной системы Российской Федерации // Гражданин и право. 2000. № I; Гурвич Е.Т., Хотулев ЕЛ., Чеботарева Н.А. Пенсионная реформа и пенсионные инвестиции // Рынок ценных бумаг. 2003. № 2 (233). будущих пенсионных выплат будет напрямую зависеть от эффективности их инвестирования. Уже в ближайшие несколько лет, по экспертным оценкам, суммарная накопительная часть пенсий, оставшихся в управлении ПФР, составит (с нарастающим итогом) от 5 до 8 млрд. долларов в год.3 Общий же объем инвестиционного ресурса пенсионных накоплений к 2010 году, по прогнозам экспертов, составит 1 трлн руб.4

Введение в финансирование пенсий накопительной составляющей неизбежно влечет за собой появление на российском фондовом рынке крупных монополистов в лице ПФР и управляющих компаний (каковым, например, фактически уже является Внешэкономбанк, назначенный осуществлять доверительное управление средствами пенсионных накоплений ПФР), либо нескольких кредитно-финансовых компаний, объемы операций которых будут существенно превышать возможности всех прочих участников рынка ценных бумаг. Процесс взаимодействия ПФР с такими компаниями, как показывает опыт многих стран,5 также нуждается в жестком государственном регулировании, в том числе — финансово-правовом.

3 Ведомости. 2003. 15 апреля.

4 Коммерсантъ. 2003.11 февраля.

3 Хотулев ЕЛ. Мировой опыт инвестирования средств государственных пенсионных фондов // Рынок ценных бумаг. 2003. № 3 (234). обеспечения в современной России.

Степень научной разработанности проблемы

Проблемам развития пенсионного законодательства Российской Федерации и, в частности, регулированию финансовой деятельности Пенсионного фонда РФ в настоящее время уделяется большое внимание как в научной литературе, так и на страницах массовых периодических изданий. При этом теоретическую и научную основу исследований в области пенсионного обеспечения на данный момент образуют труды отечественных авторов, посвященные преимущественно общим проблемам развития системы социального обеспечения России. Соответственно преобладающую их часть составляют исследования не по финансовому праву, а по экономике и праву социального обеспечения. Это, в частности, труды, посвященные вопросам развития страхования и системы социальной защиты, финансово-экономическим проблемам проведения пенсионной реформы в Российской Федерации, комментарии российского законодательства в сфере социального обеспечения. Среди работ этого направления следует выделить труды ведущих ученых и политиков, занимающихся проблемами социальной защиты — В.Д.Роика, Э.Г.Тучковой, М.Н.Захарова, А.К.Соловьева,

A.П.Починка, В.Н.Баскакова, М.Е.Баскаковой, М.Ю.Зурабова,

B.Дольновой, В. Ершовой и др.6

6 Тучкова Э.Г. Формирование системы пенсионного обеспечения России (правовые проблемы) // Пенсионная реформа в России: оценка специалистов / Под ред. В.Н. Баскакова, A.C. Орлова. М.: Ред. журнала «Пенсия», 1999; Бабич А.М., Егоров, Жильцов E.H. Экономия социального страхования: Курс лекций. М: ТЕИС, 1998; Захаров М.Н. Зачем власти нужна накопительная пенсионная система? // Человек и труд. 2001. № 5; Ковалева Т.М., Кузьменко Т.Н., Попова Е.Ю., Шутяк E.H. Основы формирования бюджетной политики в регионе: учебное пособие. Самара: СГЭА, 1997; Роик В.Д. Социальное страхование: история, проблемы, пути совершенствования. М., 1994; Мачульская Е.Е., Горбачева ЖЛ. Право социального обеспечения. М., 2000; Баскаков В.Н., Баскакова М.Е. О пенсиях для мужчин и женщин: социальные аспекты пенсионной реформы. М.: Московский философ, фонд, 1998; Зурабов М.Ю. В ближайшие годы индексация страховой части пенсии будет не ниже 22-24% II 2003. 25 ноября II http dl pensionforum.ru/Discussion/?AID=15917; Дольнова В. Исчисление и уплата страховых взносов в ПФР // Финансовая газета. Региональный выпуск. 2002. № 34, август; Ершова В. Порядок обращения граждан за пенсией // Финансовая газета. Региональный выпуск. 2002 г. № 49, декабрь; Зурабов М.Ю. Пенсионная реформа. Первые шаги. — М., 2002. Комментарий официальных

В совокупности работ по финансовому праву, в том числе — посвященных вопросам организации и правового обеспечения деятельности внебюджетных фондов, хотелось бы выделить прежде всего труды О.Н.Горбуновой, Н.М.Артемова, Е.М.Ашмариной, Е.Ю.Грачевой, М.В.Карасевой, Н.И.Химичевой, А.М.Бирмана, Е.Н.Шутяк, Н.З.Капкаевой, М.Э.Дмитриева, А.П.Колесник, М.И.Кучмы, Е.Г.Галич, Л.А.Ладановой, И.И.Кучеровой,7 которые позволяют составить представление о деятельности различных институтов финансового права и государственных внебюджетных фондов в 90-е годы, выявить наиболее актуальные и дискуссионные проблемы их развития в настоящее время.

Что же касается непосредственно финансово-правового регулирования деятельности Пенсионного фонда РФ, то в российской финансово-правовой науке в настоящее время нет монографических работ, которые комплексно рассматривали бы проблемы развития ПФР в условиях создания накопительной пенсионной системы. Однако, существенным подспорьем при решении текущих задач финансово-правового регулирования Пенсионного фонда могут служить труды органов к пенсионному законодательству Российской Федерации / Гос. Дума Федер. Собр. Рос. Федерации [и др.]; Пред. ред. совета А.П. Починок. М.: МЦФЭР, 2004.

7 Финансовое право / Отв. ред. Горбунова О.Н. М.: Юристъ, 2002; Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. М.: Юристъ, 2000; Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. — М.: Юриспруденция, 2000; Артемов Н.М. Понятие финансового контроля // Финансовое право / Под ред. О.Н.Горбуновой, изд-е 2-ое М.: Юристъ, 2002. С. 106-107; Ашмарина Е.М. Некоторые аспекты расширения предмета финансового права в Российской Федерации: проблемы и перспективы. М.: Полиграф ОПТ, 2004; Шутяк E.H. Государственные внебюджетные фонды Российской Федерации. М.: ВЗФЭИ, 2002; Ладанова Л.А. Государственные внебюджетные фонды: Учеб. пособие Сыктывкар: Сыктывкар, ун-т, 2001; Капкаева Н. 3. Государственные целевые бюджетные и внебюджетные фонды. Казань: Казан, финансово-экон. ин-т, 2001; Дмитриев М.Э. Финансовое состояние и перспективы реформирования пенсионной системы в Российской Федерации // Пенсионная реформа в России: оценка специалистов / Под ред. В.Н. Баскакова, A.C. Орлова. М.: Ред. журнала «Пенсия», 1999; Колесник А.П., Галич Е.Г. Персонифицированный учет как технологическая основа реформирования пенсионной системы // Пенсионная реформа в России: оценка специалистов / Под ред. В.Н. Баскакова, A.C. Орлова. М.: Ред. журнала «Пенсия», 1999; Кучеров И.И. Бюджетное право России: курс лекций. М.: Центр ЮрИнфоР, 2002; Кучма М.И. Пенсионное страхование как составная часть системы государственного социального страхования // Пенсионная реформа в России: оценка специалистов / Под ред. В.Н. Баскакова, A.C. Орлова. М.: Ред. журнала «Пенсия», 1999. Карасева М.В. Правовой режим целевых государственных и местных денежных фондов // Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. М.: Юристъ, 2000. С. 205-228. таких авторов, как А.А.Нещадин, В.И.Самаруха, Д.Ю.Федотов, Л.П.Древаль, Т.Малева, А.К.Соловьев, Ю.Полонский, Е.Бобылева и др.8 Актуальные материалы по отдельным аспектам деятельности Пенсионного фонда РФ, в частности, обсуждение темы использования рыночных механизмов при инвестировании средств пенсионных накоплений, можно обнаружить также в специализированных периодических изданиях, а равно в других СМИ.9

В целом же, как показал анализ имеющейся литературы, проблемы финансово-правового регулирования деятельности Пенсионного фонда РФ на текущем этапе его развития остаются не достаточно исследованными. В общем объеме литературы преобладают публикации учебного характера или комментарии законодательства, которые не содержат единообразной общей концепции. Объект, предмет, цели и задачи исследования. Объектом представленного исследования является совокупность общественных отношений, складывающихся по поводу реализации основных функций Пенсионного фонда Российской Федерации по управлению финансами пенсионного обеспечения, и система правового обеспечения деятельности государственных федеральных

8 Пенсионный фонд России: Учеб. пособие / В.И. Самаруха, Д.Ю. Федотов. Иркутск: Изд-во ИГЭА, 2000; Малева Т. Финансовое состояние Пенсионного фонда: взгляд в среднесрочную перспективу // Современные проблемы пенсионной сферы. М., Моск. Центр Карнеги, 1997; Полонский Ю. Пенсионный фонд Российской Федерации (России). Порядок уплаты страховых взносов работодателями и гражданами. М., 1996; Нещадин A.A. Цели и задач реформы пенсионной системы в Российской Федерации II http://wvAv.opec.ruAibraiy/arlicle.asp?dno=164&cno=19; Дрегаль Л.П. Финансово-правовое регулирование внебюджетных фондов в Российской Федерации: пути совершенствования: Автореф. дис. . канд. юрид. наук: 12.00.12. Хабаровск, 1999. Соловьев А.К. Финансовая система обязательного пенсионного страхования в России. М.: Финансы и статистика, 2003. Захаров М.Н., Тучкова Э.Г. Пенсионная реформа в России 1990 г.: хорошее начало и печальные результаты // Государство и право. 1998. № 3. С. 20-26; Мадатов A.A. Правовое положение ПФР // Законодательство. 2002. № 12; Братчикова Н.В. Новый порядок назначения трудовых пенсий // Адвокат. 2002. № 10; Назаров A.C. Пенсионная реформа: правовые аспекты // Гражданин и право. 2001. № 10, 11; Перова Г.С. Взносы в Пенсионный фонд РФ: повод для недоумения действительно есть! // Законодательство. 1998. № 12; Афанасьев С., Воронин Ю. Конвертация пенсионерам: практический комментарий к п. 6 ст. 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» // Социальное обеспечение. 2002. № 3. С. 30. Невинная И. М.Зурабов: Не дам удобрять рынок пенсионными деньгами II Российская газета. 2003.3 октября. внебюджетных фондов вообще и Пенсионного фонда РФ в частности.

Основными задачами исследования, обеспечивающими достижение поставленной цели, являются: теоретическое осмысление понятия «государственный федеральный централизованный внебюджетный фонд»; выявление юридической и экономической сущности дефиниции «государственный внебюджетный социальный фонд» в соответствии с бюджетным законодательством РФ; определение критериев классификации государственных внебюджетных фондов и их места в бюджетной системе РФ; выявление юридической сущности и уточнение содержания отдельных правовых категорий, действующих в сфере пенсионного обеспечения — таких, как «социальное обеспечение», «социальное страхование», «система пенсионного обеспечения»; анализ становления и развития системы социального пенсионного обеспечения в России в дореволюционное и советское время; установление основных форм и порядка взаимоотношений между органами государственной власти и действующими в настоящее время государственными внебюджетными фондами: Пенсионным фондом Российской Федерации; Фондом социального страхования Российской Федерации; Федеральным фондом обязательного медицинского страхования; анализ особенностей текущего и перспективного государственно-правового регулирования деятельности Пенсионного фонда Российской Федерации как самостоятельного финансово-кредитного учреждения; определение целей, задач и основных функций Фонда; теоретическое осмысление места, роли и значения Фонда в финансовой системе Российской Федерации; определение содержания категорий «объект» и «предмет» финансово-правового регулирования; уточнение объекта и предмета финансово-правового регулирования деятельности ПФР; выявление особенностей методов и порядка осуществления финансовой деятельности Пенсионного фонда РФ, а именно: порядка формирования средств ПФР (мобилизации доходов); установления тарифов на пенсионное страхование; порядка финансирования пенсионных выплат и ведения персонифицированного учета застрахованных; исследование особенностей установленной законодательством РФ системы финансового контроля и надзора за деятельностью Пенсионного фонда РФ; анализ проблемы привлечения к публично-правовой ответственности за нарушение бюджетного законодательства

РФ; обоснование необходимости совершенствования федерального законодательства в сфере деятельности Пенсионного фонда Российской Федерации; выработка основных предложений по реформированию деятельности Пенсионного фонда Российской Федерации и основ ее правового регулирования.

При подготовке, изучении и обработке теоретических и практических материалов применялись такие методы, используемые в гуманитарных науках, как исторический, логический, технико-юридический и обобщения собранных данных. Проведенное исследование базируется на принципах диалектики, взаимосвязанности и взаимообусловленности социальных процессов.

Эмпирическую базу исследования составляют нормативные акты, документы и материалы, позволяющие составить представление об уровне и особенностях правового регулирования рассматриваемых отношений. Довольно обширный массив источников, на основании которых проводилось исследование, условно можно разделить на четыре группы: 1) законодательные акты и другие нормативные документы общефедерального значения, в числе которых прежде всего следует назвать Конституцию России 1993 г., Бюджетный кодекс 1998 г. (далее — БК РФ) 10 и Налоговый кодекс РФ (далее — НК РФ), ежегодные законы о федеральном бюджете" и бюджете Пенсионного фонда РФ12 на отдельный год, федеральные законы, регулирующие отношения по пенсионному обеспечению в РФ (в том числе Федеральные законы от: 1 апреля 1996 г. № 27-ФЗ «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования», 16 июля 1999 г. 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» в Российской Федерации», 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации», 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», 17 декабря 2001 г. № 17Э-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», 24 июля 2002 г. № 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации», 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в

10 Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. (с изменениями от 5 августа 2000 г., от 8 августа 2001 г., от 29 мая 2002 г., от 10 июля 2002 г., от 24 июля 2002 г., от 7 июля 2003 г., от 24 июля 2002 г., от 7 июля 2003 г., от 7 июля 2003 г., от 11 ноября 2003 г., от 11 ноября 2003 г. (изменения вступают в силу с 1 января 2004 г.), от 8 декабря 2003 г. (изменения вступают в силу с 1 января 2005 г.), от 23 декабря 2003 г.) // Собрание законодательства РФ. 1998. №31. Ст. 3823; 2001. № 33. Ст. 3429; 2002. № 22. Ст. 2026; № 30. Ст. 3021,3027; 2003. № 28. Ст. 2886; № 46. Ст. 4443,4444.

11 Федеральный закон от 23 декабря 2003 г. № 186-ФЗ «О федеральном бюджете на 2004 год» // Российская газета. 2003.30 декабря. С. 10.

12 Федеральный закон от 23 декабря 2003 г. № 175-ФЗ «О бюджете Пенсионного Фонда РФ на 2004 год» // Собрание законодательства 2003. № 52. Ч. I. Ст. 5027; Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 9-ФЗ «Об исполнении бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации за 2001 год» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 2. Ст. 161.

Российской Федерации»))13, Указы Президента РФ14 и постановления Правительства РФ,15 посвященные утверждению конкретных условий и порядка реализации отдельных мероприятий в сфере пенсионного обеспечения; 2) нормативно-правовые акты Пенсионного фонда РФ, способные отразить особенности реализации полномочий Фонда по управлению пенсионными накоплениями,16 и практика их применения в России.

13 Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» (с изм. от 29 мая 2002 г., 31 декабря 2002 г., 23 декабря 2003 г.) // Собрание законодательства РФ. 2001. № 51. Ст. 4832; Федеральный закон от 16 июля 1999 г. 165-Ф3 «Об основах обязательного социального страхования» в Российской Федерации» (с изм. от 31 декабря 2002 г., от 23 декабря 2003 г., 5 марта 2004 г.) // Собрание законодательства РФ. 1999. № 29. Ст. 3686; Федеральный закон от 17 декабря 2001 г. № 173-Ф3 «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» (с изм. от 25 июля 2002 г., 31 декабря 2002 г.) // Собрание законодательства РФ. 2001. № 52(1), Ст. 4920; Федеральный закон от 1 апреля 1996 г. № 27-ФЗ «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования» (название дано в ред. Федерального закона от 31 декабря 2002 г.; с изм. от 25 октября 2001 г., 31 декабря 2002 г.) // Собрание законодательства РФ. 1996. № 14. Ст. 1401; Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» (с изм. от 25 июля

2002 г. от 30 июня 2003 г. от 11 ноября 2003 г.) // Собрание законодательства РФ. 2001. N° 51. Ст. 4831; Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации» (с изм. от 31 декабря 2002 г., 10 ноября 2003 г.) // Собрание законодательства РФ. 2002. № 30. Ст. 3028; 2003, № 46 (ч. 1). Ст. 4431; и др.

14 Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ. 2004. №11. Ст. 945; Указ Президента РФ от 27 сентября 2000 г. № 1709 «О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2000. № 40. Ст. 3936.

15 Положение «О Пенсионном фонде Российской Федерации (России)», утв. постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 2122-1 (с изм. от 24 декабря 1993 г., 5 мая 1997 г.) Постановление Правительства РФ от 4 марта 2002 г. № 141 «О некоторых вопросах реализации Федерального закона «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 10. Ст. 1002; Постановление правительства РФ от 2 апреля

2003 г. № 190 «Об уполномоченном федеральном органе исполнительной власти по регулированию, контролю и надзору в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений» // Собрание законодательства 2003. № 14. Ст. 1288.

14 Постановление ПФР от 23 июля 1997 г. № 54 «О заключении договоров по погашению просроченной задолженности» (с изм. от 14 июля 2003 г., 12 февраля 2004 г.); Постановление ПФР от 6 декабря 2000 г. № 159 «О порядке завершения расчетов по платежам в бюджет ПФР за 2000 год». имеющихся пробелов и противоречий в федеральном законодательстве, регулирующем деятельность Пенсионного фонда Российской Федерации в современных условиях.

2. В рамках финансового права выработана единая правовая категория «государственные внебюджетные фонды» и определено соотношение данной категории с дефиницией «государственные внебюджетные социальные фонды». В связи с этим автором предлагается внести следующие изменения в Бюджетный кодекс РФ: скорректировать в статье 6 БК РФ определение категории «государственный внебюджетный фонд»; в частности, в статье 6 БК РФ слова «форма образования и расходования денежных средств, образуемых вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации», необходимо дополнить фразой «действующих в качестве самостоятельных финансово-кредитных учреждений и предназначенных для финансирования важнейших государственных расходов, не включенных в государственный бюджет»; статью 143 БК РФ назвать «Общие принципы и правовой статус государственных социальных внебюджетных фондов»; в статье 144 БК РФ слова «Государственными-внебюджетными фондами Российской Федерации» заменить словами '

Государственными социальными внебюджетными фондами Российской Федерации».

3. По мнению автора, для достижения единообразия в определении сущности самого понятия государственного внебюджетного фонда, а также — в определении правого статуса внебюджетных фондов, должен быть принят законодательный акт общефедерального значения, регламентирующий способы образования и функционирования в России государственных внебюджетных фондов. В законе должны найти отражение условия, порядок и форма образования государственных внебюджетных фондов, их место в бюджетной системе Российской Федерации, полномочия и обязательства фондов, система управления фондами и их взаимоотношений с федеральными органами исполнительной и законодательной власти, общие принципы учета застрахованных и сбора обязательных платежей, порядок расходования средств фондов, меры юридической ответственности за нарушение законодательства о социальном страховании и порядок их применения и т.д.

5. На основе анализа делаются выводы о том, что преобразование Пенсионного фонда Российской Федерации из самостоятельного финансово-кредитного учреждения в некоммерческую организацию, предусмотренное проектом обсуждаемого в настоящее время закона «Об управлении средствами государственного пенсионного обеспечения страхования) в Российской Федерации», не имеет юридического смысла; оно не устраняет неясностей, существующих в правовом положении ПФР (например, Пенсионный фонд Российской Федерации в правоотношениях по пенсионному обеспечению граждан выступает как уполномоченное учреждение, не входящее в структуру органов исполнительной власти, но осуществляющее особые государственные функции по частичной аккумуляции, распределению и использованию денежных средств, предназначенных для выплат государственных трудовых и социальных пенсий. В этой роли ПФР опосредует публично-правовые финансовые обязательства государства и, соответственно, мог бы быть признан юридическим лицом, предназначенным для осуществления строго определенных целей).

7. Анализ проблем, существующих в современном российском финансовом (и бюджетном) праве, выявляет тот факт, что в рамках названных отраслей права не выработаны четкие формулировки составов правонарушений в бюджетно-финансовой сфере, что существенно усложняет как процесс выявления правонарушения, так и привлечения к ответственности за него. До недавних пор (а именно — до введения в Уголовный кодекс РФ в декабре 2003 года статей 285/1 и

285/2,17 предусматривающих ответственность за нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов) не было предусмотрено и реальных форм ответственности, к которой могут быть привлечены представители органов государственной власти (например, Правительства РФ) за нарушение бюджетного законодательства. По нашему мнению, исчерпывающего перечня мер такой ответственности (в частности -публично-правовой) не существует до сих пор и, как следствие, Правительство РФ не считает себя связанным нормами действующего бюджетного законодательства и демонстрирует потребительское отношение к государственным финансам, в том числе — к финансам ПФР, а это не допустимо.

Практическая значимость работы заключается в том, что полученные выводы и результаты и предложенный анализ особенностей

17 Введены Федеральным законом от 8 декабря 2003 г. № 162-ФЗ. правового регулирования деятельности ПФР могут быть использованы при формировании государственной политики России в сфере пенсионного обеспечения, при выработке унифицированных правил создания и функционирования государственных внебюджетных фондов, в процессе разработки стратегии управления финансовыми средствами системы пенсионного обеспечения в РФ, а также законодателем как при совершенствовании действующих нормативных правовых актов, так и при разработке новых.

Апробация результатов исследования.

Основные положения представленного диссертационного исследования изложены в следующих научных публикациях:

1. Абхазава (Карандаева) И.Г. Счетная палата Российской

Федерации в системе бюджетного контроля // Сборник по результатам межвузовской конференции «Актуальные проблемы современного российского права и перспективы его интеграции в систему мирового права». 2003. 0,3 п.л.

2. Абхазава (Карандаева) И.Г. Анализ деятельности государственных внебюджетных фондов в историческом аспекте // Сборник по результатам международной межвузовской конференции аспирантов «Формирование российской правовой культуры в период становления рыночной экономики». 2004. 0,4 пл.

3. Абхазава (Карандаева) И.Г. Анализ финансово-правовых аспектов деятельности государственных внебюджетных фондов // Финансовое право. 2004. № Юбилейный. 0,6 пл.

4. Абхазава (Карандаева) И.Г. Правовой режим государственного Пенсионного фонда Российской Федерации // Финансовый эксперт. 2004. №3.0,8 пл.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Абхазава, Ирина Геннадьевна, Москва

В заключении было бы целесообразно обобщить, что как показало проведенное исследование, процесс формирования в России нового звена государственных финансов в образе государственных централизованных внебюджетных фондов шел параллельно с реформированием бюджетной системы и к настоящему моменту в основном завершен. Создание государственньгх внебюджетных фондов создало определенные преимущества для повышения эффективности управления государственными финансами. При этом последовательное развитие системы государственных внебюджетных социальных фондов привело к тому, что они не только сформировались как са.мостоятельные, специализированные финансовые учреждения, но и приобрели со временем новые специфические черты, свойственные органам государственного управления и органам контроля за формированием, распределением и использованием государственных денежных средств.Однако, проведенный анализ российского законодательства в сфере деятельности внебюджетных фондов, позволяет отметить несовершенство ее правового регулирования, которое находит выражение, в частности, в отсутствии единой правовой базы создания и функционирования государственных внебюджетных фондов, в недостаточной разработке правового статуса и правового режима деятельности внебюджетных фондов, их взаимоотношений с органами власти, а также — с органами социального обеспечения.В интересах совершенствования российского законодательства, связанного с деятельностью внебюджетных фондов, на наш взгляд, необходимо:

1) Выработать в рамках финансового права единую правовую категорию «государственные внебюджетные фонды» и четко определить соотношение данной категории с дефиницией «государственные внебюджетные социальные фонды». В связи с этим внести следующие изменения в Бюджетный кодекс РФ: — скорректировать в статье 6 БК РФ определение категории «государственный внебюджетный фонд»; в частности, в статье 6 БК РФ слова «форма образования и расходования денежных средств, образуемых вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации» необходимо дополнить фразой «действующих в качестве самостоятельных финансово-кредитных учреждений и предназначенных для финансирования важнейших государственных расходов, не включенных в государственный бюджет»; — статью 143 БК РФ назвать «Общие принципы и правовой статус государственных социальных внебюджетных фондов»; — в статье 144 БК РФ слова «Государственными внебюджетными фондами Российской Федерации» заменить словами «Государственными социальными внебюджетными фондами Российской Федерации»,

2) Дпя достижения единообразия в определении сущности самого понятия государственного внебюджетного фонда, а также — в определении правого статуса внебюджетных фондов, — принять законодательный акт общефедерального значения, регламентирующий основы образования и функционирования государственных внебюджетных фондов в Российской Федерации. В законе должны найти отражение условия, порядок и форма образования государственных внебюджетных фондов, их место в бюджетной системе РФ, полномочия и обязательства фондов, система управления фондами и их взаимоотношений с федеральными органами исполнительной и законодательной власти, общие принципы учета застрахованных и сбора обязательных платежей, порядок расходования средств фондов, меры юридической ответственности за нарушение законодательства о социальном страховании и порядок их применения и т.д..Относительно Пенсионного фонда РФ, то актуальность совершенствования финансово-правового регулирования деятельности этого крупнейшего в России внебюджетного фонда обусловлена прежде всего тем, что создаваемая государством система этого регулирования является главным инструментом государственной политики в сфере пенсионного обеспечения граждан и повышения жизненного уровня пенсионеров.Проведенный в работе анализ правовых основ деятельности ПФР позволяет сделать следующие выводы:

1) В правоотношениях по пенсионному обеспечению граждан ПФР выступает как уполномоченьюе учреждение, не входящее в структуру органов исполнительной власти, но осуществляющее особые государственные функции по частичному сбору, аккумуляции, финансированию, назначению, перерасчету и выплате государственных трудовых и социальных пенсий, устанавливаемых в соответствии с законодательством Российской Федерации. В этой роли ПФР опосредует публично-правовые финансовые обязательства государства и соответственно может быть признан юридическим лицом, предназначенным для осуществления строго определенных целей.Однако, как юридическое лицо ПФР в этом качестве обладает особЫхМ правовым статусом, имеет собственный объект и предмет правового регулирования

2) Являясь по сути некоммерческой организацией, действующей в форме з^реждения, Пенсионный фонд в соответствии с возложенными на него задачами выполняет функции, не свойственные всем прочим организациям, действующим в форме некоммерческих учреждений. Не относятся к Пенсионному фонду РФ и не могут использоваться для регулирования его деятельности, и изложенные в ГК РФ и Законе о некоммерческих организациях правовые основы деятельности некоммерческой организации в форме фонда.Следовательно, преобразование ПФР из самостоятельного финансово-кредитного учреждения в некоммерческую организацию, предусмотренное проектом обсуждаемого в настоящее время закона «Об управлении средствами государственного пенсионного обеспечения

(страхования) в Российской Федерации», не имеет юридического смысла; оно не устраняет неясностей, существующих в правовом положении ПФР. Кроме того, проект названного закона содержит в себе массу противоречий и в случае его утверждения в существующей ныне редакции, с одной стороны, не решит названных проблем, а с другой стороны, нанесет существенный вред уже сложившейся системе управления финансами пенсионного обеспечения.3) В финансовьЕх правоотношениях Пенсионный фонд РФ участвует как самостоятельная форма образования и расходования денежных средств, учреждение, предназначенное для управления финансами государственного пенсионного обеспечения.Сказанное позволяет заключить, что ПФР нуждается в наличии специальных правовых источников, регулирующих его статус и полномочия в бюджетно-финансовой сфере. Однако, то огромное число как законодательньпс, так и подзаконных нормативных актов, отчасти противоречащих друг другу, этой проблемы не решает. Между тем совершенствование финансово-правового регулирования деятельности Пенсионного фонда РФ невозможно без ликвидации существующих противоречий в определении его общего правового статуса и финансовых полномочий.Названные обстоятельства обусловливают необходимость принятия специального федерального закона, определяющего правовое положение ПФР и его место в финансовой системе государства. При этом необходимо четко определить правовой статус ПФР, разграничить его правомочия и обязательства в гражданских, административных правоотношениях, в отношениях по пенсионному обеспечению, а также в финансовых правоотношени5ос.4) Анализ норм федерального законодательства в сфере финансового контроля за деятельностью ПФР позволяет заключить, что основную роль в этом процессе играют Счетная палата РФ и ГКУ при Президенте РФ, тогда как контроль со стороны органов исполнительной власти малоэффективен — прежде всего в силу фактической подчиненности финансовой деятельности ПФР Правительству РФ. Кроме того, существенный дисбаланс в систему контроля и надзора за деятельностью государственных внебюджетных фондов со стороны органов исполнительной власти был внесен Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г., вступившим в противоречие с нормами целой серии законодательных актов РФ, в том числе — Бюджетного кодекса РФ, Налогового кодекса РФ, Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации» и др.Между тем последние, как акты, принятые высшим органом законодательной власти, обладают большей юридической силой, чем нормативные акты Президента РФ. В то же время названный президентский Указ не оговаривает четких полномочий вновь созданной Федеральной службы финансово бюджетного надзора, которой предоставлены функции Министерства финансов РФ по контролю и надзору в бюджетно-финансовой сфере. В связи с этим можно прогнозировать столкновение интересов двух ведомств — Федеральной налоговой службы и Федеральной службы финансово-бюджетного надзора — в вопросах контроля за поступлением ЕСН в государственный бюджет и страховых выплат в Пенсионный фонд РФ. Таким образом, в сфере контроля и надзора за деятельностью ПФР урегулированы далеко не все правовые и организационные вопросы, что нарушает стабильность работы как самого Пенсионного фонда, так и структур, с ним связанных.5) Немало проблем, существующих в современном российском финансовом (и бюджетном) праве обусловлены тем обстоятельством, что в рамках названных отраслей права не выработаны четкие формулировки составов правонарушений в бюджетно-финансовой сфере, что существенно усложняет как процесс выявления правонарушения, так и привлечения к ответственности за него. До недавних пор (а именно — до введения в Уголовный кодекс РФ в декабре 2003 года статей 285/1 и 285/2, ^'''предусматривающих ответственность за нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов) не было предусмотрено и реальных форм ответственности, к которой могут быть привлечены представители высших органов государственной власти (например. Правительства РФ) за нарушение бюджетного законодательства. Исчерпывающего перечня мер такой ответственности, в частности, публично-правовой ответственности, не существует и до сих пор. Как следствие, Правительство РФ не считает себя связанным нормами действующего бюджетного законодательства и де\юнстрирует потребительское отношение к государственным финансахМ, в том числе — к финансам ПФР, что проявляется, в частности, в многолетней неразрешенности проблемы реструктуризации задолженности Введены Федеральным законом от 8 декабря 2003 г. № 162-ФЗ. государственного бюджета перед ПФР, в несвоевременном перечислении средств на выплату базовой части пенсий, назначении управляющей компанией средствами пенсионных накоплений на финансовых рынках Внешэкономбанка, не обладающего законными правами на осуществление этого вида деятельности.При рещении этого вопроса, на наш взгляд, необходимо предусмотреть, что все нормы бюджетного законодательства об ответственности, в сфере деятельности государственных внебюджетных фондов — в том числе, должны иметь компенсационный характер, т.е.должны подразумевать возмещение имущественного вреда субъектам бюджетных отношений. По аналогии с правилами, установленными Налоговым кодексом РФ (налоговые органы, согласно ст. 35 НК, обязаны нести ответственность за убытки, причиненные

налогоплательщикам), следует закрепить обязанность государственных органов, участвующих в бюджетных отношениях, нести ответственность за ущерб, причиненный получателям бюджетных средств.Что же касается совершенствования правового регулирования деятельности Пенсионного фонда РФ, то в условиях создания накопительной пенсионной системы н вывода на финансовый рынок части страховой трудовой пенсии одним из приоритетных направлений деятельности ПФР должна стать разработка инвестищюнной стратегии фонда, поскольку инвестирование средств на рынке капитала является единственным способом работы накопительной государственной системы пенсионного обеспечения, а также — единственной реальной возможностью действенно влиять на их управление.В связи с этим основное предложение по совершенствованию правового регулирования деятельности Пенсионного фонда РФ сводится к следующему: Пенсионный фонд РФ должен сохранить свою самостоятельность как финансово-кредитное учреждение, наделенное правом управления (в том числе инвестирования) страховой частью трудовых пенсионных накоплений, назначения и выплаты пенсий. В то же время функции по сбору пенсионных платежей могут быть переданы органу исполнительной власти, отличному от ПФР — с тем, чтобы обеспечить возможность четкого контроля за поступающими средствами и расходами ПФР. Кроме того, необходимо усилить контроль за внутренними расчетными операциями Фонда и обеспечить полноценное функционирование системы общественного контроля за его деятельностью.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Финансово-правовое регулирование деятельности Пенсионного фонда Российской Федерации»

1. Агапова Т. А. Макроэкономические аспекты реформирования пенсионной системы // Профессиональные пенсионные системы: проблемы и перспективы развития / Сост.: В.Н. Баскаков, Е.К. Крылова. М.: Страховое ревю, 2001.

2. Артемов Н.М. Понятие финансового контроля // Финансовое право / Под ред. О.Н.Горбуновой, изд-е 2-ое М.: Юристь, 2002. С. 106107.

3. Афанасьев С., Воронин Ю. Конвертация пенсионерам: практический комментарий к п. 6 ст. 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» // Социальное обеспечение. 2002. №3. С. 30.

4. Ашмарина Е.М. Понятие и классификация целевых государственных и местных внебюджетных фондов // Финансовое право / Под ред. О.Н.Горбуновой. М.: Юристь, 2002. С. 190-210.

5. Бабич A.M., Егоров, Жильцов E.H. Экономия социального страхования: Курс лекций. М: ТЕИС, 1998.

6. Баскаков В.Н., Баскакова М.Е. О пенсиях для мужчин и женщин: социальные аспекты пенсионной реформы. М.: Московский философ, фонд, 1998.

7. Бельский К.С. Финансовое право Наука, история, библиография. М.: Юристь, 1995.91." Бобылева Е. Пенсионная реформа: взгляд из Правительства // Деловые вести (социально-экономический журнал). 2003. № 10.

8. Братчикова Н.В. Новый порядок назначения трудовых пенсий // Адвокат. 2002. №10.

9. Брызгалин A.B., Берник В.Р., Головкин А.Н. Социальный налог. Обязательное пенсионное страхование. Профессиональный комментарий // Налоги и финансовое право. 2002. № 3.

10. Воронин Ю. Пенсионное обеспечение в дореволюционной России // Пенсия. 1997. № 7(10), 8(11).

11. Гамольский П.Ю. Некоммерческие организации: бухгалтерский учет и налогообложение в 2001 году. М.: Бухгалтерский учет, 2001.

12. Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. — М.: Юриспруденция, 2000.

13. Грачева Е.Ю. Финансовый контроль — подотрасль финансового права// Финансовое право. 2002. № 2. С.57-63.

14. Головина С.Ю. Понятийный аппарат трудового права. Екатеринбург: Изд-во УрГТО А, 1997.

15. Государственные внебюджетные социальные фонды / Учеб.-консультац. центр «Бюджет». М., 1998.

16. Государственный бюджет СССР: Учебник / Под ред. М.В.Романовского, Г.Л.Рабиновича. —М.: Финансы и статистика, 1988.

17. Горбунова О. Н. Проблемы правового регулирования финансовой ответственности государства в условиях перехода к рынку // Хозяйство и право. 1995. № 3.

18. Грозовский Б. График пенсионной реформы сдвигается // Ведомости. 2003. 9 сентября.

19. Гурвич Е.Т., Хотулев Е.Л., Чеботарева H.A. Пенсионная реформа и пенсионные инвестиции // Рынок ценных бумаг. 2003. № 2 (233).

20. Деева А. И. Финансы. М.: Экзамен, 2004.

21. Дмитриев М.Э. Финансовое состояние и перспективы реформирования пенсионной системы в Российской Федерации // // Пенсионная реформа в России: оценка специалистов / Под ред. В.Н. Баскакова, A.C. Орлова. М.: Ред. журнала «Пенсия», 1999.

22. Дольнова В. Исчисление и уплата страховых взносов в ПФР // Финансовая газета. Региональный выпуск. 2002. № 34, август.

23. Древаль Л.П. Финансово-правовое регулирование внебюджетных фондов в Российской Федерации: пути совершенствования: Автореф. дис. . канд. юрид. наук: 12.00.12. Хабаровск, 1999.

24. Ершова В. Порядок обращения граждан за пенсией // Финансовая газета. Региональный выпуск. 2002 г. № 49, декабрь.

25. Захаров М.Н., Тучкова Э.Г. Пенсионная реформа в России 1990 г.: хорошее начало и печальные результаты // Государство и право. 1998. №3. С. 20-26.

26. Захаров М.Н. Зачем власти нужна накопительная пенсионная система? // Человек и труд. 2001. № 5.

27. Калинина Л.А., Чернышев С.Д. Платежи в Пенсионный фонд РФ. М.: Главбух, 1998.

28. Ковалева Т.М., Кузьменко Т.Н., Попова Е.Ю., Шутяк E.H. Основы формирования бюджетной политики в регионе: учебное пособие. Самара: СГЭА, 1997.

29. Колсанова Е.Б. К вопросу о реформировании пенсионной системы Российской Федерации // Гражданин и право. 2000. № 1.

30. Колесник А.П., Галич Е.Г. Персонифицированный учет как технологическая основа реформирования пенсионной системы //Пенсионная реформа в России: оценка специалистов / Под ред. В.Н. Баскакова, A.C. Орлова. М.: Ред. журнала «Пенсия», 1999.

31. Колесник А.П. Хрупкая стабильность // Экономика и жизнь. 1995. № 15.

32. Комментарий к федеральному бюджету (2002-2003). М.: Фонд комплексных прикладных исследований, Свободная аналитическая школа, 2003. // http:// www.sash.ru/analiticsstatistics/index.php?materialid=14

33. Комментарий к федеральному бюджету России // Фонд комплексных прикладных исследований, Свободная аналитическая школа. М.: Пробел-2000, 2004.

34. Конюхова Т.В. Развитие института ответственности за нарушение бюджетного законодательства // Законодательство и экономика. 2003. № 2.Ш.Крохина Ю.А. Вопросы концепции бюджетного права Российской Федерации // Журнал российского права. 2002. № 9.

35. Кучеров И.И. Бюджетное право России: курс лекций. М.: Центр ЮрИнфоР, 2002.

36. Кучма М.И. Пенсионное страхование как составная часть системы государственного социального страхования // Пенсионная реформа в России: оценка специалистов / Под ред. В.Н. Баскакова, A.C. Орлова. М.: Ред. журнала «Пенсия», 1999.

37. Куртин A.B. Механизм формирования и использования Пенсионного фонда. М., 1996.

38. Мадатов A.A. Правовое положение ПФР // Законодательство. 2002. № 12.

39. МалеваТ. Финансовое состояние Пенсионного фонда: взгляд в среднесрочную перспективу // Современные проблемы пенсионной сферы. М.: Моск. Центр Карнеги, 1997.

40. Мачульская Е.Е., Горбачева Ж. А. Право социального обеспечения. М., 2000.

41. Мачульская Е.Е. Пенсионная реформа: начало реализации // Законодательство. 1997. № 1.

42. Ладанова Л.А. Государственные внебюджетные фонды: Учеб. пособие Сыктывкар: Сыктывкар, ун-т, 2001.

43. Лашкина Е. Пенсионная реформа берет тайм-аут // Российская газета. 2003. 8 сентября.

44. Назаров A.C. Пенсионная реформа: правовые аспекты // Гражданин и право. 2001. № 10,11.

45. Натаров В., Чеботарева Н.О вложении остатков средств Пенсионного фонда РФ // Банковское дело. 2002. № 1.

46. Некрасов В., Авдюшин Г. Пять фондов — пять проблем // Экономика и жизнь. 1995. № 11.

47. Нещадин A.A. Цели и задач реформы пенсионной системы в Российской Федерации // http://www.opec.ru/library/article.asp?dno= 164&спо=19

48. Новые российские финансовые инструменты и технологии / Каратуев А.Г., Бредихин В.В., Холодова М.А. и др. Под ред. Каратуева А.Г. Курск, 2002.

49. Опеныиев С.П., Жуков В.А. Теория и методика государственного финансового контроля // Бюллетень Счетной Палаты РФ. 1999. № 12.

50. Панов А., Иванова С., Булгаков Д. ЕСН возвращается // Ведомости. 2004. № 49(1089). 4 марта.

51. Папело В. Н. Целевые бюджетные и внебюджетные фонды: Учеб.-метод. пособие. Новосибирск: СибАГС, 2003.

52. Пенсионный фонд России: Учеб. пособие / В.И. Самаруха, Д.Ю. Федотов. Иркутск: Изд-во ИГЭА, 2000.

53. Перова Г.С. Взносы в Пенсионный фонд РФ: повод для недоумения действительно есть! // Законодательство. 1998. № 12.

54. Полонский Ю. Пенсионный фонд Российской Федерации (России). Порядок уплаты страховых взносов работодателями и гражданами. М., 1996.

55. Президенту доложили о двойной бухгалтерии // Коммерсантъ. 2003.18 февраля.

56. Профессиональные пенсионные системы: проблемы и перспективы развития / Сост.: В.Н. Баскаков, Е.К. Крылова. М.: Страховое ревю, 2001.

57. Роик В.Д. Социальное страхование: история, проблемы, пути совершенствования. М., 1994.

58. Российская экономика в 2002 году. Тенденции и перспективы (Выпуск 24) / Гл. ред. Гайдар Е.Т. М., 2003.

59. Савин В.И. Методическое пособие для лиц, самостоятельно уплачивающих налоги в ПФР. Мурманск: Центр науч.-техн. иформ., 2003.

60. Соловьев А.К. Тарифная политика Пенсионного фонда // Законодательство. 1999. № 3.

61. Соловьев А.К. Финансовая система обязательного пенсионного страхования в России. М.: Финансы и статистика, 2003.

62. Тучкова Э.Г. Формирование системы пенсионного обеспечения России (правовые проблемы) // Пенсионная реформа в России: оценка специалистов / Под ред. В.Н. Баскакова, A.C. Орлова. М.: Ред. журнала «Пенсия», 1999.

63. Федотов Д.Ю. Внебюджетные фонды России: Курс лекций. Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2002.

64. Федулова С.Ф. Финансы. Ижевск: Ин-т экономики и упр., 2003.

65. Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. М: Юристь, 2000.

66. Финансовое право / Отв. ред. Горбунова О.Н. М.: Юристь, 2002.

67. Химичева Н.И. Финансовый контроль // Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Химичева Н.И. М.: Юристь, 2000. С. 109-110.

68. Хотулев E.JI. Мировой опыт инвестирования средств государственных пенсионных фондов // Рынок ценных бумаг. 2003. № 3 (234).

69. Цель обкрадывает средства // Известия. 2003. 18 февраля.

70. Чупрова Е.В. Будет ли Пенсионный фонд флагманом государственного пенсионного обеспечения? // Гражданин и право. 2001. №7.

71. Чупрова Е.В. Права граждан на пенсионное обеспечение и некоторые правовые проблемы его применения // Гражданин и право. 2000. №№2,3.

72. Шутяк E.H. Государственные внебюджетные фонды Российской Федерации. М.: ВЗФЭИ, 2002.

73. Яндиев М. И. Общее описание бюджетной системы России // http://wvvrw.budgetrf.ru/Publications/Analysis/experts/expjyandiev2801200 expyandiev28012003000.htm

Автор: Абхазава, Ирина Геннадьевна
Город: Москва
Год: 2005
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.14

Диссертация

Финансово-правовое регулирование деятельности Пенсионного фонда Российской Федерации тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

Финансово-правовое регулирование деятельности Пенсионного фонда Российской Федерациитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Финансово-правовое регулирование деятельности Пенсионного фонда Российской Федерации»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Абхазава, Ирина Геннадьевна, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Финансово-правовое регулирование деятельности Пенсионного фонда Российской Федерации"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Абхазава, Ирина Геннадьевна, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Финансово-правовое регулирование деятельности Пенсионного фонда Российской Федерации»

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Финансово-правовое регулирование деятельности Пенсионного фонда Российской Федерации»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Абхазава, Ирина Геннадьевна, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Финансово-правовое регулирование деятельности Пенсионного фонда Российской Федерации"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Абхазава, Ирина Геннадьевна, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Финансово-правовое регулирование деятельности Пенсионного фонда Российской Федерации»