АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Финансово-правовое регулирование государственно-частного партнерства в Российской Федерации»
На правах рукописи
Макаревич Константин Александрович
Финансово-правовое регулирование государственно-частного партнерства в Российской Федерации
Специальность 12.00.04 —финансовое право; налоговое право; бюджетное право
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
5 ДЕК
Москва - 2013
005541914
Работа выполнена на кафедре финансового права Московского государственного юридического университета имени O.E. Кутафина (МГЮА)
Научный руководитель:
доктор юридических наук, профессор Лшмарина Елена Михайловна
Официальные оппоненты:
Ведущая организация:
Ручкина Гульнара Флюровна,
доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой предпринимательского права
Финансового университета при Правительстве Российской Федерации
Павленко Светлана Петровна,
кандидат юридических наук,
начальник отдела методологии исчисления
страховых взносов Департамента
развития социального страхования
Министерства труда и социальной защиты
Российской Федерации
Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации
Защита состоится 24 декабря 2013 года в ■ß/ro на заседании диссертационного совета Д 212.123.05, созданного на базе ФГБОУ ВПО «Московский государственный юридический университет имени O.E. Кутафина (МГЮА)», Москва, 123995, ул. Садовая-Кудринская, 9, зал заседаний диссертационного совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГБОУ ВПО «Московский государственный юридический университет имени O.E. Кутафина (МГЮА)».
Автореферат разослан ноября 2013 года.
Ученый секретарь Ü
диссертационного совета, ^ ^ л
доктор юридических наук, профессор -Ч Ю.И. Мигачев
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Существенным ограничением для экономического развития России в настоящее время является изношенность транспортной, коммунальной и иной инфраструктуры. Одна из наиболее перспективных форм обеспечения ее развития - привлечение финансовых, технологических, управленческих и иных ресурсов частного сектора на основе механизмов государственно-частного партнерства (далее - ГЧП). Потребность в разработке теоретических основ ГЧП продиктована стремительным развитием законодательства в этой сфере на федеральном и региональном уровне в последние несколько лет1. Однако первые результаты реализации конкретных проектов можно охарактеризовать как весьма скромные. В числе главных проблем следует отметить высокие правовые риски для участвующих сторон, обусловленные недостаточным уровнем развития правовой базы, отсутствием сформировавшейся судебной практики, а также опыта реализации подобных проектов у органов государственной власти.
Практика пилотных проектов в России показала, что большинство из них нуждаются в том или ином виде финансовой поддержки государства (в софинансировании за счет средств бюджетов соответствующих уровней или средств Инвестиционного фонда Российской Федерации, в предоставлении частному партнеру налоговых льгот, бюджетных гарантий, а также в иных формах). Однако несовершенство финансово-правового регулирования данных отношений существенно увеличивает риски участников проектов, тем самым, ограничивая потенциал применения ГЧП и снижая его привлекательность как инструмента государственной политики в инвестиционной сфере. Обеспечение эффективности финансовой деятельности государства в таких проектах
1 Активное развитие государственно-частного партнерства в Российской Федерации началось с принятием Федерального закона от 21 июля 2005 г. Л'9 115-ФЗ «О концессионных соглашениях». Первым из региональных
законов о государственно-частном партнерстве был принят Закон Санкт-Петербурга от 20 декабря 2006 г. №627-100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах». По состоянию на 1 апреля 2013 г. региональные законы о государственно-частном партнерстве приняты более чем в 60 субъектах Российской Федерации. В настоящее время в Государственной Думе РФ идет рассмотрение проекта федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации», подготовленного Министерством экономического развития РФ.
3
непосредственно и во многом зависит от уровня развития соответствующей нормативно-правовой базы. Наличие существенных правовых ограничений при использовании различных механизмов финансовой поддержки государства свидетельствует о необходимости комплексного исследования проблем финансово-правового регулирования указанных отношений в России и определения ключевых направлений по его совершенствованию. Таким образом, в настоящее время назрела необходимость: определения места и значения законно установленных механизмов ГЧП в системе финансовой деятельности государства;
рассмотрения основных финансово-правовых инструментов ГЧП, т.е. средств финансирования или обеспечения финансовой привлекательности проектов в данной сфере, способствующих привлечению инвесторов в инфраструктурные проекты и их успешной реализации, которые регулируются нормами финансового права (в том числе бюджетных гарантий, целевых программ, Инвестиционного фонда РФ и региональных инвестиционных фондов, инфраструктурных облигаций), особенностей их нормативно-правового регулирования;
выявления направлений совершенствования правового регулирования основных финансово-правовых инструментов ГЧП.
Настоящая диссертационная работа представляет собой один из первых опытов всестороннего изучения финансово-правовых аспектов реализации проектов ГЧП в Российской Федерации. К ключевым вопросам и проблемам финансово-правового регулирования данных отношений, требующих изучения, выработки правовых подходов и предложений по их решению, можно отнести следующие: отсутствие достаточной теоретической разработанности концептуальных вопросов (о понятии, принципах и формах ГЧП применительно к финансовой деятельности государства; о роли соответствующих механизмов в финансовой деятельности государства и финансовой системе; о месте норм, регулирующих эти отношения, в системе финансового права); необходимость усовершенствования бюджетного и
налогового законодательства в целях создания благоприятных финансово-правовых условий для реализации проектов ГЧП (в том числе для обеспечения надлежащих правовых механизмов исполнения публичным субъектом своих долгосрочных бюджетных обязательств; для повышения эффективности порядка формирования и использования средств Инвестиционного фонда РФ как инструмента софинансирования проектов, осуществляемых на принципах ГЧП2; для создания новых финансово-правовых инструментов финансирования таких проектов); отсутствие выработанного подхода по направлениям дальнейшего развития законодательства в данной сфере.
Таким образом, исследование финансово-правовой специфики ГЧП актуально как для теории финансового права, так и для правоприменительной практики. Важность данной работы определена необходимостью дальнейшего совершенствования финансового законодательства и отвечает интересам и задачам государственной политики в сфере развития инфраструктуры.
Степень научной разработанности и теоретическая основа диссертационного исследования. В настоящее время ГЧП вызывает большой интерес как у зарубежных, так и у российских исследователей. Отдельные аспекты правового регулирования этих отношений становились объектом изучения многих ученых, однако комплексного правового исследования, имеющего целью системно рассмотреть их с финансово-правовых позиций с целью упорядочения разноплановых исследований, не проводилось. Отсутствие доктринального подхода к указанной проблематике непосредственно влияет на уровень развития нормативно-правовой базы ГЧП в России, поэтому выработка такого подхода представляется одной из важнейших задач.
В связи с глубокой проработкой теоретических проблем ГЧП в зарубежных странах при подготовке настоящей работы диссертантом были изучены труды таких зарубежных авторов, как D. Delmon, М. Gerrard, D. Grimsey, D. Hall, M.K. Lewis, J. Ratt, M. Roll, A. Verbeke, G.D. Vinter.
2 В соответствии со ст. 179.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации Инвестиционный фонд РФ является
частью средств бюджета, подлежащей использованию в целях реализации инвестиционных проектов,
осуществляемых на принципах государственно-частного партнерства.
5
Большее внимание указанной проблематике уделялось в экономической литературе, где особый вклад в исследование ГЧП внесли: В.Г. Варнавский, Н.Г. Доронина, Ю.В. Зворыкина, H.A. Игнатюк, В.Б. Кондратьев, A.A. Конопляник, С.А. Сосна, М.А. Субботин. Необходимо также отметить вклад A.B. Баженова, М.В. Вилисова, В.А. Михеева, В.А. Сидорова.
В процессе работы над диссертационным исследованием использовались работы, посвященные отдельным вопросам правового регулирования ГЧП и схожих отношений (H.A. Гайнутдинов, Н.Г. Доронина, В.Н. Дурдневский, Е.В. Ермолаева, Ю.Б. Иванов, М.Б. Касенова, А.Н. Колокольцев, Н.В. Курысь, Б.А. Ландау, В.Н. Лисица, О.Г. Ломидзе, И.И. Меламед, П.В. Павлов, Н.Л. Платонова, A.B. Пушкин, А.Ф. Шарифуллина).
В последние годы были защищены несколько диссертаций на соискание ученой степени кандидата юридических наук по тематике ГЧП, в которых, однако, анализ регулирования соответствующих отношений с точки зрения финансового права не проводился. В частности, И.С. Вахтинская в своей диссертации рассмотрела гражданско-правовые признаки концессионных соглашений, И.А. Губанов исследовал ГЧП в реализации функций Российского государства, A.A. Родин посвятил свою работу вопросам взаимодействия международного и внутригосударственного права применительно к ГЧП, а A.B. Белицкая - сущности ГЧП и его основных составляющих.
В диссертации использовались практические материалы и данные российских и международных финансовых и иных организаций (ЕБРР, МФК, ООН, Внешэкономбанк) и юридических фирм (Freshfields Bruckhaus Deringer, Gide Loyrette Nouel, Herbert Smith), а также материалы презентаций и выступлений ведущих российских практикующих юристов в сфере ГЧП (А.К. Долгов, A.A. Зверев, И.Л. Иванов, О.В. Ревзина).
Помимо теоретических исследований в процессе работы анализировались финансовое законодательство Российской Федерации и зарубежных стран, материалы судебной практики, различные рекомендации и разъяснения официальных органов и организаций.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие при осуществлении финансовой деятельности публичного субъекта в рамках реализации проектов государственно-частного партнерства.
Предметом диссертационного исследования выступают регулирование ГЧП в Российской Федерации нормами финансового права, а также нормы зарубежного законодательства, регулирующие аналогичные отношения, судебная и административная практика.
Цель исследования состоит в разработке теоретических положений и практических рекомендаций, направленных на совершенствование норм финансового законодательства в сфере ГЧП на основе анализа актуальных проблем финансово-правового регулирования ГЧП в России.
Цель исследования определила необходимость постановки и решения следующих задач, способствующих ее достижению:
- исследовать теоретические основы ГЧП и выявить его существенные признаки посредством анализа существующих (теоретических и законодательных) определений данного понятия, а также провести классификацию его принципов и форм;
— выявить публично-правовые начала в отношениях в сфере ГЧП, охарактеризовать правовую природу этого явления и особенности правового регулирования соответствующих отношений;
- определить место норм, регулирующих отношения в данной сфере, в системе финансового права;
— предложить определение понятия «государственно-частное партнерство», опираясь на положения науки финансового права;
— дать правовую характеристику отдельных форм и инструментов ГЧП с позиций финансового права;
- рассмотреть особенности регулирования отношений в данной сфере нормами бюджетного права, включая бюджетно-правовое регулирование
функционирования Инвестиционного фонда РФ и инвестиционных фондов субъектов Российской Федерации;
- рассмотреть особенности регулирования таких отношений нормами налогового права;
- определить перспективные инструменты финансирования проектов ГЧП, регулируемые нормами финансового права;
- выявить основные направления совершенствования финансово-правового регулирования отношений в данной сфере, а также определить сферу применения и необходимое содержание федерального закона о ГЧП;
- сформулировать конкретные предложения и рекомендации по совершенствованию финансово-правового регулирования отношений в сфере ГЧП.
Методологическую основу диссертационного исследования составили общенаучные методы (диалектический, структурно-функциональный, формально-логический), общие приемы формальной логики (дедукция и индукция, анализ и синтез, обобщение и абстрагирование, аналогия и сравнение), а также специальные методы, используемые юридической наукой (формально-юридический, технико-юридический, историко-правовой, сравнительно-правовой). Для достижения системности исследования отдельные вопросы рассматривались в их межотраслевом контексте с выводом в плоскости финансово-правового анализа. Большое внимание было уделено применимому опыту и передовым практикам зарубежных стран и международных финансовых организаций в сфере ГЧП.
Нормативную базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации, федеральные законы и иные нормативные акты Российской Федерации, а также нормативные правовые акты отдельных зарубежных стран, регулирующие объект диссертационного исследования.
Эмпирической основой исследования являются материалы судебной практики, содержащиеся в актах Конституционного Суда Российской
Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, федеральных арбитражных судов округов, арбитражных судов первой и апелляционной инстанций; аналитические материалы Федеральной налоговой службы, статистическая отчетность Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации; материалы правовой базы «КонсультантПлюс» за 2005—2013 гг.
Теоретическая основа исследования. На формирование мировоззренческой позиции автора, начальных теоретических обоснований, идей и взглядов оказали существенное влияние фундаментальные научные труды по общей теории и философии права, административному, информационному и гражданскому праву, разработки известных российских ученых.
При исследовании теоретических аспектов автор опирался прежде всего на труды российских ученых-правоведов в области финансового права: Н.М. Артемова, Е.М. Ашмариной, О.В. Болтиновой, Д.В. Винницкого, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, A.M. Гурвича, С.Г. Пепеляева, Е.В. Покачаловой, Е.А. Ровинского, И.В. Рукавишниковой, Э.Д. Соколовой, Г.П. Толстопятенко, P.O. Халфиной, Н.И. Химичевой, А.И. Худякова, H.A. Шевелевой и др.
Научная новизна диссертационного исследования. В диссертационном исследовании разработана новая научная концепция о введении института, регулирующего отношения в сфере ГЧП, в систему финансового права в качестве его внутриотраслевого образования. Настоящая диссертационная работа представляет собой первое системное монографическое исследование финансово-правового регулирования ГЧП в России. С теоретических позиций системно рассмотрены правовая природа данного явления, его принципы и формы, публично-правовые начала. На основе этого определены подходы к его основным формам, представляющим собой концессионные соглашения, соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о разделе продукции, а также финансово-правовым инструментам, т.е. средствам финансирования или обеспечения финансовой привлекательности проектов в
данной сфере, регулируемым нормами финансового права, которые включают в себя Инвестиционный фонд РФ и региональные инвестиционные фонды, Фонд национального благосостояния, бюджетные гарантии, инфраструктурные облигации, систему налогообложения при выполнении соглашений о разделе продукции, налоговый режим деятельности концессионера и др.
В результате выявлены ключевые проблемы финансово-правового регулирования данных отношений и разработаны рекомендации по совершенствованию, включая предложения по законодательному оформлению новых финансово-правовых инструментов ГЧП, а именно - инфраструктурных облигаций и механизма финансирования проектов ГЧП на основе метода TIF (от англ. - Tax Increment Financing, буквально «финансирование за счет увеличения налогов»), предполагающего обеспечение дохода частного партнера, инвестировавшего в проект, за счет дополнительных налоговых поступлений, возникших в результате эффекта реализации проекта на соответствующей территории.
В обоснование научной доктрины о наличии самостоятельного института ГЧП выведено его определение.
Доказана необходимость внесения изменений и дополнений в нормы Бюджетного кодекса РФ, Налогового кодекса РФ и иные нормативные правовые акты, предложены подходы к содержанию федерального закона о ГЧП.
Научная новизна исследования отражена в следующих положениях, выносимых на защиту.
1. Представлено авторское определение государственно-частного партнерства как направления финансовой деятельности публичного субъекта. ГЧП - это урегулированная нормами права деятельность, имеющая целью повышение качества государственного управления в сфере публичной инфраструктуры и государственных услуг на основе привлечения частного сектора для решения задач в соответствующих областях в различных
договорных формах на принципах разделения финансовых и иных ресурсов, рисков и ответственности.
Механизм ГЧП, будучи новым и перспективным направлением финансовой деятельности публичного субъекта в инвестиционной сфере, позволяет особым образом добиваться поставленных задач по развитию общественной инфраструктуры за счет привлечения внебюджетных (частных) инвестиций в инфраструктурные проекты, а также управленческих, технологических и иных компетенций частных инвесторов, и, соответственно, экономии бюджетных средств путем предоставления финансовой и иной поддержки частному инвестору в объеме, необходимом для достижения приемлемого для него уровня риска. Для успешного применения такого механизма требуются систематизация и совершенствование нормативно-правовой базы как средства практической реализации инвестиционной политики государства.
2. Доказано, что содержанием финансовой деятельности публичного субъекта в проектах ГЧП является основанное на нормах финансового права осуществление им функций по формированию, перераспределению и использованию денежных фондов в процессе реализации таких проектов. При этом под финансовой деятельностью публичного субъекта в проектах ГЧП предлагается понимать законно установленную деятельность компетентных органов, обусловленную публичным интересом и осуществляемую путем использования различных финансовых инструментов на основе норм финансового права, которая направлена на реализацию социально значимых инвестиционных проектов в сотрудничестве с частным сектором.
3. Обосновано, что совокупность норм, регулирующих финансовые отношения в проектах ГЧП, обладает качеством самостоятельного внутриотраслевого института финансового права, объединяющего нормы бюджетного права (бюджетные гарантии, целевые программы, софинансирование за счет средств Инвестиционного фонда РФ и региональных инвестиционных фондов, а также Фонда национального благосостояния),
налогового права (налогообложение концессионера; специальный налоговый режим деятельности, осуществляемой на основе соглашения о разделе продукции; финансово-правовое регулирование особых экономических зон), банковского права (финансовая поддержка подготовки и реализации проектов ГЧП Государственной корпорацией «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» как отечественным банком развития, особенности финансирования проектов коммерческими банками) и иные финансово-правовые нормы (инфраструктурные облигации и др.).
4. На основе проведенного анализа российской практики подготовки и реализации проектов ГЧП выявлено, что одним из наиболее существенных рисков для частных инвесторов, ограничивающих привлечение инвесторами собственного и заемного финансирования для реализации таких проектов, является риск неисполнения публичной стороной своих финансовых обязательств по соглашению о ГЧП. Это, в свою очередь, обусловлено двумя взаимосвязанными факторами: долгосрочностью проектов в данной сфере (обычно от 15 до 50 лет) и, соответственно, необходимостью принятия публичным субъектом долгосрочных финансовых обязательств за пределами периода бюджетного планирования. Отсутствие надлежащего правового обеспечения долгосрочного бюджетного планирования в отношении различных договорных моделей ГЧП - один из основных негативных факторов правового характера, ограничивающих использование ГЧП. Несовершенство бюджетного законодательства в данном аспекте создает неопределенность и непредсказуемость в отношении реализации проекта и, как следствие, увеличивая риски частных инвесторов, зачастую влечет удорожание проекта (в том числе для государства). Данная проблема по-прежнему остается ключевой в регулировании ГЧП нормами бюджетного права.
Установление на нормативном уровне механизмов долгосрочного бюджетного планирования, т.е. возможности закрепления расходных обязательств (и обязательств по бюджетным гарантиям) публичного субъекта на срок действия соглашения, является важнейшей задачей в области правового
обеспечения бюджетного процесса, решение которой существенным образом улучшит общий финансово-правовой режим ГЧП. Автором также предлагается распространить соответствующие нормы Бюджетного кодекса РФ в отношении концессионных соглашений и на иные (неконцессионные) договорные модели ГЧП.
5. Выявлено, что механизм функционирования Инвестиционного фонда РФ (который представляет особый финансовый инструмент, используемый в целях реализации проектов ГЧП) в настоящее время недостаточно эффективен и не в полной мере отвечает задаче обеспечения надлежащей государственной поддержки проектов ГЧП. Это главным образом обусловлено следующими недостатками правового регулирования функционирования Инвестиционного фонда РФ: краткосрочным периодом финансирования проектов за счет средств Инвестиционного фонда РФ; сложной и длительной процедурой согласования и одобрения проекта, внесения в него изменений; недостаточно эффективным механизмом формирования средств Инвестиционного фонда РФ, а также отсутствием надлежащего законодательного регулирования деятельности региональных инвестиционных фондов на уровне субъектов Российской Федерации. В диссертационном исследовании автором предлагается подход к совершенствованию законодательства, который позволит, по его мнению, устранить указанные выше недостатки.
Отмечено, что деятельность Инвестиционного фонда РФ основана на двух направлениях финансово-правового регулирования отношений ГЧП: с одной стороны, Инвестиционный фонд РФ является исключительно инструментом ГЧП (поскольку средства Инвестиционного фонда РФ могут быть использованы только в целях реализации таких проектов); с другой -Инвестиционный фонд РФ, будучи частью средств федерального бюджета, является бюджетным инструментом финансовой деятельности государства. Указанные характеристики позволяют рассматривать Инвестиционный фонд РФ как уникальный инструмент, имеющий в своей основе финансово-правовое регулирование отношений в сфере ГЧП. При этом важным направлением
развития нормативной базы в данной сфере является совершенствование законодательства субъектов Российской Федерации о порядке создания и деятельности региональных инвестиционных фондов, в частности, в целях установления возможности софинансирования проектов ГЧП, реализуемых на основе различных моделей, и устранения имеющихся правовых ограничений по такому софинансированию.
6. Диссертантом определены основные направления регулирования отношений в сфере ГЧП нормами налогового права: налоговые аспекты деятельности концессионера, осуществляющего свою деятельность на основе концессионного соглашения, налоговый режим деятельности участника соглашения о разделе продукции, а также налоговый режим деятельности резидента особой экономической зоны.
Выявлены основные ограничения действующего налогового законодательства, устранение которых способствовало бы повышению привлекательности инвестиционной деятельности в рамках ГЧП. В частности, правовое регулирование налоговых отношений преимущественно направлено на правовое обеспечение концессионных проектов, в то время как многие проекты реализуются на основе неконцессионных моделей в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации о ГЧП. Следствие этого -снижение привлекательности неконцессионных моделей. В этой связи представляется целесообразным распространить правовой режим налогообложения концессионной деятельности на деятельность частного партнера в рамках иных (неконцессионных) моделей. Автором также предложены другие изменения в Налоговый кодекс РФ, позволяющие улучшить налоговый режим ГЧП.
7. Доказано, что перспективными инструментами финансирования проектов ГЧП являются инфраструктурные облигации и применение механизма финансирования под будущие налоговые поступления (так называемая модель TIF), что требует разработки и усовершенствования механизма их финансово-правового обеспечения. Так, во-первых, на основе опыта зарубежных стран и
анализа применимости к российским условиям обоснована перспективность использования инфраструктурных облигаций как механизма привлечения финансирования для реализации соответствующих проектов. Для создания надлежащих правовых условий использования инфраструктурных облигаций в России представляется целесообразным, по мнению диссертанта, принятие отдельного нормативного акта, регулирующего порядок выпуска и обращения инфраструктурных облигаций. Во-вторых, аргументирована необходимость разработки нормативной базы для применения механизма TIF как финансово-правового инструмента ГЧП, успешно зарекомендовавшего себя в зарубежной практике и особенно актуального в условиях нехватки средств финансирования инфраструктурных проектов публичным субъектом.
8. Обосновывается целесообразность принятия федерального закона о ГЧП в целях установления надлежащих правовых основ для регулирования данных отношений на федеральном уровне, который одновременно создал бы условия для параллельного развития регионального законодательства в данной сфере. Основной целью закона с финансово-правовой точки зрения является установление в нем открытого перечня форм финансового участия публичного субъекта в проектах, в частности: финансирование подготовки проекта, включая разработку проектной и конкурсной документации по проекту; софинансирование расходов на создание (строительство), реконструкцию, эксплуатацию объекта соглашения или финансирование указанных расходов по достижению определенных этапов проекта и технических (качественных) показателей, с определенной периодичностью или по его завершению. Среди форм финансового участия публичного субъекта также целесообразно предусмотреть возможность осуществления различных платежей, направленных на финансирование оказания частным партнером публичных услуг с учетом его инвестиционных обязательств, возмещение части процентной ставки по кредитам, привлекаемым частным партнером у финансирующих организаций для целей реализации проекта, финансирование
обратного выкупа акций проектной компании, а также возможность предоставления государственных гарантий Российской Федерации.
Теоретическая значимость исследования определяется разработкой доктринальных положений, касающихся места норм, регулирующих отношения в рамках ГЧП, в системе финансового права, а также комплексным подходом к проблемам финансово-правового регулирования рассматриваемых отношений с целью совершенствования условий для финансово-экономической деятельности, выработке предложений, направленных на повышение ее эффективности и результативности правового регулирования указанных отношений. Сформулированные положения и выводы развивают научные представления о ГЧП, формируют научный подход к нему с позиций финансового права. Изложены и теоретически обоснованы решения ряда финансово-правовых проблем, связанных с определенностью норм бюджетного и налогового права. По-новому раскрыта правовая природа данного явления, основанная на преобладании норм финансового права. Выявлена причинно-следственная связь между правовым регулированием отношений ГЧП и результатами практической реализации этой деятельности.
Практическая значимость проведенного исследования заключается в разработке и обосновании комплекса предложений по совершенствованию правового регулирования отношений в области ГЧП и в использовании теоретических выводов и практических рекомендаций для создания и совершенствования профильного законодательства в Российской Федерации. Основные положения, выводы и рекомендации диссертации ориентированы на их широкое применение в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления при разработке законодательства и реализации проектов в данной сфере.
Выводы и предложения, сформулированные в диссертационном исследовании, могут быть использованы в практике органов, обладающих правом законодательной инициативы, а также в учебном процессе и при дальнейшем исследовании указанной проблематики.
Апробация и внедрение результатов диссертационного исследования.
Диссертация была обсуждена на кафедре финансового права Московского государственного юридического университета им. O.E. Кутафина (МГЮА).
Результаты исследования прошли апробацию в выступлениях на научных конференциях и «круглых столах», в частности: на XI и XII всероссийских научно-практических конференциях студентов и аспирантов на тему «Норма. Закон. Законодательство. Право», организованных юридическим факультетом Пермского государственного университета и прошедших в Перми (23-25 апреля 2009 г. и 22-24 апреля 2010 г.); на «круглом столе» «Роль финансовой, банковской и валютной систем в инновационном развитии экономики», организованном Институтом финансовых рынков и прикладной экономики Финансового университета при Правительстве Российской Федерации (14 марта 2009 г.); на конференции на тему «Развитие спортивных объектов. Модернизация. Управление. Технологии», организованной изданием The Moscow Times и Федерацией спортивных менеджеров России (19 апреля 2011 г.), а также в процессе работы автора в качестве члена Экспертного совета Центра развития государственно-частного партнерства и комитета по государственно-частному партнерству Франко-российской торгово-промышленной палаты.
Структура работы соответствует цели и задачам исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, разделенных на параграфы, заключения, приложений и списка использованной литературы и иных источников.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность избранной темы, определяется степень ее научной разработанности, раскрываются цель, основные задачи, а также теоретическая, методологическая и эмпирическая база исследования, его научная новизна, теоретическая и практическая
значимость, формулируются положения, выносимые на защиту, содержатся сведения об апробации результатов исследования.
Первая глава «Государственно-частное партнерство как сложное межотраслевое понятие» включает три параграфа.
В первом параграфе «Понятие "государственно-частное партнерство ": его признаки и содержание; принципы и формы» содержатся основные теоретические подходы к определению понятия "государственно-частное партнерство", сложившиеся в международной и российской практике. По итогам рассмотрения позиций ведущих иностранных и отечественных специалистов в этой области автором делается вывод об отсутствии единого подхода к содержанию понятия "государственно-частное партнерство" как в России, так и за рубежом.
Отмечая, что в данный момент понятие "государственно-частное партнерство" не имеет легального закрепления в федеральном законодательстве, диссертантом проанализирован контекст использования этого понятия в актах федерального законодательства. Анализируя его определения в законодательстве субъектов Российской Федерации о ГЧП, автор приходит к выводу о том, что единого понимания правовой природы данного явления на уровне законодательства субъектов Российской Федерации к настоящему времени не сложилось. На основе выявленных существенных характеристик диссертант приводит определение ГЧП.
На основе проведенного анализа доказана необходимость отграничения ГЧП от государственных закупок и приватизации, в том числе с целью надлежащего использования законодательства для регулирования соответствующих отношений и недопущения использования правовых форм ГЧП для совершения притворных сделок по осуществлению государственных закупок и приватизации публичного имущества.
Во втором параграфе «Государственно-частное партнерство как инструмент финансовой деятельности публичного субъекта» рассмотрена
природа участия публичного субъекта в проектах ГЧП через осуществление им финансовой деятельности.
Анализ специфики участия государства в проектах ГЧП позволяет сделать вывод о том, что цели финансовой деятельности публичного субъекта в таких проектах являются более широкими, нежели простое финансовое стимулирование участника инвестиционной деятельности, что предопределяется своеобразным характером ГЧП как особой формы сотрудничества государства и бизнеса в инвестиционной сфере. Создание финансово-правовых стимулов можно расценивать лишь как одну из задач государства при осуществлении финансовой деятельности в рамках таких проектов.
Установлено, что государство при реализации проекта ГЧП в рамках действующего правового поля: участвует в софинансировании проекта за счет средств бюджета соответствующего уровня; принимает на себя значительные риски проекта, предоставляя государственные гарантии и принимая на себя различные контрактные обязательства, предполагающие среди прочего осуществление различных выплат частному партнеру; создает благоприятный режим осуществления деятельности частного партнера, используя иные финансово-правовые инструменты, например, предоставляя налоговые льготы (наиболее яркий пример - особые экономические зоны), устанавливая специальные налоговые режимы (соглашения о разделе продукции) и особенности налогообложения деятельности отдельных хозяйствующих субъектов (например, деятельность концессионера), а также использует новые инструменты, урегулированные нормами финансового права (Инвестиционный фонд РФ и региональные инвестиционные фонды, Фонд национального благосостояния, инфраструктурные облигации). С учетом этого автором было предложено определение финансовой деятельности публичного субъекта в проектах ГЧП.
В третьем параграфе «Место института государственно-частного партнерства в системе финансового права» показано место указанных отношений в системе финансового права.
Диссертантом обосновывается, что в широком смысле ГЧП следует рассматривать как правовое образование, включающее в себя институты и нормы различных отраслей права, объединенные общим предметом, содержанием, принципами и задачами, опосредованными через реализацию проекта ГЧП. При этом перечень отношений финансово-правового характера в таких проектах достаточно широк, данные отношения составляют единый массив, обладающий качеством самостоятельного института, в котором отдельные институты различных подотраслей финансового права (бюджетного, налогового права, иных отраслевых образований финансового права) объединены общим назначением и связями в рамках целого. На этом основании представляется возможным говорить о ГЧП в узком (финансово-правовом) смысле и рассматривать его как самостоятельный институт финансового права.
На самостоятельность ГЧП как института финансового права указывает и наличие у публичного субъекта особых, уникальных финансовых инструментов, урегулированных нормами финансового права, которые используются исключительно в рамках ГЧП (например, Инвестиционный фонд РФ и региональные инвестиционные фонды, инфраструктурные облигации), что выделяет его среди других институтов финансового права.
Финансовая деятельность государства в проектах ГЧП определяется через использование им таких инструментов, установленных в соответствующих финансово-правовых нормах, как бюджетные гарантии, целевые программы, предусматривающие софинансирование проектов ГЧП, налогообложение концессионера и частного партнера (в рамках неконцессионных моделей), специальный налоговый режим деятельности, осуществляемой на основе соглашения о разделе продукции, финансово-правовое регулирование особых экономических зон, софинансирование проектов за счет средств Инвестиционного фонда РФ, инфраструктурные облигации, а также различного
рода платежи (плата концедента, платежи за доступность в рамках неконцессионных моделей и др.).
Вторая глава «Финансово-правовые аспекты государственно-частного партнерства» включает три параграфа.
В первом параграфе «Бюджетно-правовое регулирование отношений в сфере государственно-частного партнерства» рассматривается бюджетно-правовая специфика реализации проектов ГЧП, в частности, применение таких финансово-правовых инструментов, как бюджетные гарантии и целевые программы, используемые при осуществлении таких проектов.
В силу длительности проектов ГЧП и больших рисков их реализации важнейшее значение имеют механизмы обеспечения исполнения публичным субъектом взятых на себя по соглашению о ГЧП обязательств, среди которых наиболее приемлемым для инвесторов и финансирующих организаций являются бюджетные гарантии. На основе проведенного анализа положений текущей редакции Бюджетного кодекса РФ выявлено, что механизм предоставления государственных гарантий по-прежнему не учитывает специфики долгосрочных инвестиционных проектов. Поскольку обязательства по государственной гарантии, равно как и иные финансовые обязательства публичной стороны по соглашению о ГЧП, подлежат отражению в бюджете соответствующего уровня на ежегодной основе, а срок реализации проектов обычно составляет 15-50 лет, то у инвестора отсутствуют надлежащие гарантии исполнения публичной стороной своих долгосрочных обязательств на протяжении всего срока действия соглашения. В той же мере это характерно и для механизма целевых бюджетных программ и механизма осуществления различных выплат частному партнеру, осуществляемых на основе соглашения о ГЧП. Подтверждением актуальности данной проблемы являются примеры отдельных проектов, инициированных в субъектах Российской Федерации, в которые государство не смогло привлечь инвесторов по указанной причине.
В связи с этим установление долгосрочного бюджетного планирования и механизма закрепления расходных обязательств на длительный период является важнейшей задачей в области бюджетного процесса.
В целях совершенствования механизма бюджетно-правового регулирования отношений в рамках ГЧП диссертантом сделаны предложения по внесению изменений в Бюджетный кодекс РФ.
Во втором параграфе «Правовые аспекты функционирования Инвестиг/ионного фонда Российской Федерации» показано значение Инвестиционного фонда РФ для реализации проектов ГЧП и правовые аспекты поддержки таких проектов за счет средств Инвестиционного фонда РФ.
Анализ практики реализации проектов ГЧП в России (как на федеральном, так и на региональном уровне) демонстрирует большую значимость данного финансово-правового инструмента для успешной реализации проектов. В отсутствие финансовой поддержки за счет средств Инвестиционного фонда РФ многие проекты, успешно реализуемые в настоящее время, были бы финансово непривлекательны для частных инвесторов.
Инвестиционный фонд РФ имеет две ключевые характеристики, отличающиеся особой важностью при анализе финансово-правовых основ ГЧП. С одной стороны, Инвестиционный фонд РФ является исключительно инструментом ГЧП (поскольку средства Инвестиционного фонда РФ могут быть использованы только в целях реализации проектов ГЧП в соответствии с Бюджетным кодексом РФ). С другой стороны, Инвестиционный фонд РФ, будучи частью средств федерального бюджета, является бюджетным инструментом финансовой деятельности государства.
Таким образом, указанные характеристики позволяют рассматривать Инвестиционный фонд РФ как уникальный финансово-правовой инструмент ГЧП, характерный исключительно для отношений в рамках ГЧП. Это отличает его от иных финансово-правовых инструментов, которые могут использоваться как в проектах ГЧП, так и при реализации иных инвестиционных проектов.
Однако успешное применение механизма Инвестиционного фонда РФ в настоящее время ограничено в связи с несовершенством отдельных норм, регулирующих функционирование Инвестиционного фонда РФ. Такие нормы, среди прочего, предусматривают краткосрочный период финансирования проектов, сложную и длительную процедуру согласования, одобрения и внесения изменений в проекты, недостаточно эффективный механизм формирования средств Инвестиционного фонда РФ. Еще одним важным ограничением является отсутствие надлежащего правового регулирования функционирования региональных инвестиционных фондов в законодательстве субъектов Российской Федерации.
В связи с отмеченными недостатками диссертантом обосновывается необходимость изменения механизма формирования средств Инвестиционного фонда РФ, а также предлагаются рекомендации по нормативно-правовому регулированию функционирования региональных инвестиционных фондов.
В третьем параграфе «Регулирование отношений государственно-частного партнерства нормами налогового права» с целью выявления сообразности содержания действующего законодательства задачам развития ГЧП рассматриваются следующие основные направления регулирования нормами налогового права отношений в области ГЧП: налоговые аспекты деятельности концессионера, осуществляющего свою деятельность на основе концессионного соглашения; налоговый режим деятельности участника соглашения о разделе продукции, а также налоговый режим деятельности резидентов особых экономических зон.
Диссертантом определены отдельные аспекты, требующие законодательного совершенствования. В частности, обоснована необходимость распространения режима налогообложения концессионной деятельности на деятельность частного партнера в рамках иных (неконцессионных) моделей ГЧП. Кроме этого предложены изменения в Налоговый кодекс РФ в целях улучшения налогового режима концессионной и иной деятельности, основанной на принципах ГЧП.
Третья глава «Перспективы и направления совершенствования финансово-правового регулирования государственно-частного
партнерства в Российской Федерации» состоит из двух параграфов.
В первом параграфе «Перспективные правовые механизмы привлечения финансирования для целей реализации проектов государственно-частного партнерства» обращено внимание на правовое обеспечение наиболее перспективных инструментов финансирования проектов ГЧП: инфраструктурных облигаций и механизма финансирования проекта ГЧП за счет будущих налоговых платежей (модель TIF).
Анализ международной практики правового механизма применения инструмента инфраструктурных облигаций и российский опыт первых проектов ГЧП с использованием квазиинфраструктурных облигаций, позволяющего привлекать средства институциональных инвесторов (пенсионные фонды, банки) для финансирования проектов ГЧП, дают основания сделать вывод о необходимости нормативного закрепления данного финансового инструмента в России. Автором отмечается, что при разработке нормативно-правовой базы, регулирующей порядок выпуска и обращения инфраструктурных облигаций, требуется учесть необходимость распространения регулирования закона об инфраструктурных облигациях на неконцессионные модели ГЧП.
Еще один перспективный инструмент финансирования проектов ГЧП -так называемая модель TIF (от англ. - Tax Increment Financing, буквально «финансирование за счет увеличения налогов»), механизм финансирования инвестиционных проектов, предполагающий привлечение частных инвестиций для реализации инфраструктурного проекта, с их последующим возмещением инвестору за счет увеличения налоговых поступлений, обусловленных реализацией проекта. Успешный иностранный опыт использования данного механизма позволяет сделать вывод о необходимости разработки нормативной базы для его применения в России.
Во втором параграфе «Федеральный закон о государственно-частном партнерстве: содержание и объем финансово-правового регулирования» содержатся ключевые вопросы развития нормативно-правовой базы в данной сфере в России. Автором предлагается принятие федерального закона о ГЧП в таком содержании, которое способствовало бы параллельному развитию регионального законодательства в данной сфере. Такой подход будет содействовать конкуренции между регионами за привлечение частных инвестиций, а также позволит учитывать имеющийся опыт реализации инвестиционных инфраструктурных проектов и местную специфику.
Принятие федерального закона о ГЧП должно быть направлено, прежде всего, на устранение правовых рисков, возникающих в настоящее время при реализации проектов на основе законодательства субъектов Федерации о ГЧП, создание единых правовых основ для реализации таких проектов на всей территории Российской Федерации, а также на обеспечение предсказуемости развития данных отношений в будущем. При этом диссертантом обосновывается необходимость принятия или дальнейшего совершенствования федерального закона о ГЧП, который не содержал бы большого количества императивных норм, что, во-первых, обеспечит гибкость закона (его применимость к разнообразным моделям ГЧП и специфике конкретных проектов), а во-вторых, даст возможность субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям развивать собственную нормативную базу в данной сфере.
Закрепление открытого перечня форм финансового участия публичного партнера в проектах также позволит обеспечить гибкость и применимость закона к проектам с различной коммерческой, технической и иной спецификой. Вместе с тем, на данном этапе развития законодательства в данной сфере в тексте закона о ГЧП целесообразно напрямую предусмотреть ряд форм финансового участия публичного субъекта, в том числе: осуществление различных платежей (так называемые платежи за доступность, платежи для обеспечения минимального дохода частного партнера, платежи, связанные с
тарифным регулированием, платежи за расторжение соглашения о ГЧП, арендные платежи в проектах арендного типа, различные платежи компенсационного характера и др.), финансирование оказания публичных услуг частным партнером с учетом инвестиционных обязательств последнего, финансирование возмещения части процентной ставки по кредитам, привлекаемым частным партнером у финансирующих организаций для целей реализации проекта, финансирование обратного выкупа акций проектной компании и др.
В заключении обобщены полученные в результате проведенного исследования основные теоретико-практические выводы и практические предложения и рекомендации по совершенствованию нормативно-правового регулирования ГЧП в Российской Федерации.
В приложении приведены справки по исследуемой тематике, детализирующие аспекты научного исследования, а также предложения по внесению изменений в отдельные нормативно-правовые акты.
Основные положения диссертационного исследования отражены автором в 10 научных публикациях общим объемом 3.8 п.л.
I. Научные статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией при Министерстве образования и науки Российской Федерации:
1. Макаревич К. А. Особенности финансирования инфраструктурных проектов за счет средств Фонда национального благосостояния // Право и государство: теория и практика. - 2013. №10. - 0,4 п.л.
2. Макаревич К.А. Государственная поддержка проектов, реализуемых на принципах государственно-частного партнерства: финансово-правовые аспекты // Вопросы экономики и права. — 2011. № 3. - 0.5 п.л.
3. Макаревич К.А. Инфраструктурные облигации: иностранный опыт и нормативно-правовое регулирование в России // Вопросы экономики и права. -2011. №2.-0.6 п.л.
II. Научные статьи, опубликованные в других изданиях:
4. Макаревич К.А. Применение механизма TIF при реализации инвестиционных проектов по строительству автомобильных дорог // Сборник материалов конференции «Из России во Францию: презентация транспортных проектов для европейских инвесторов» Комитета по ГЧП Франко-российской торгово-промышленной палаты. М.: 2013. - 0.1 п.л.
5. Макаревич К.А. Принцип эксклюзивности в проектах государственно-частного партнерства // Legal Insight. - 2012. № 4. - 0.6 п.л. (в соавт. с А. Долговым).
6. Макаревич К.А. Направления совершенствования бюджетно-правового регулирования для целей развития государственно-частного партнерства //
Государственно-частное партнерство в развитии региональной и муниципальной инфраструктуры: Сборник статей и аналитических материалов по итогам работы Российско-французского форума. М.: 2011. -О.Зп.л.
7. Макаревич К.А. Обеспечение ликвидности банковской системы в условиях необходимости модернизации инфраструктурного комплекса: финансово-правовые аспекты // Банковское право. -2010. № 3.-0.2 п.л.
8. Макаревич К.А. Законодательные препятствия для реализации проектов с использованием механизмов государственно-частного партнерства // Материалы XII Всероссийской научно-практической конференции студентов и аспирантов «Норма. Закон. Законодательство. Право». Пермь, 22-24 апреля 2010 г. Пермь: ПТУ, 2010. - 0.1 п.л.
9. Makarevich К. Infrastructure bonds can help the Russian PPP system // Project Finance International — Issue 462, July 27, 2011. - 0.6 п.л. (на англ. яз.; в соавт. с A. Dolgov).
10. Makarevich К. World Cup 2018 in Russia to depend on PPP // Sports Facilities. - Special Edition, June 2011. - 0.4 п.л. (на англ. яз.; в соавт. с А. Dolgov).
Подписано в печать: 19.11.2013 Обьем: 1,5 усл.п.л. Тираж: 100 экз. Заказ № 934 Отпечатано в типографии «Реглет» 107031, г.Москва, ул. Рождественка, д.5/7, стр. 1 (495) 623 93 06 www.reglet.ru
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Финансово-правовое регулирование государственно-частного партнерства в Российской Федерации»
/
МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ
ИМ. О.Е. КУТАФИНА (МГЮА)
На правах рукописи
П1?ги / оюх
УТиУ I Т.? и*Г7ъ>
Макаревич Константин Александрович
ФИНАНСОВО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность 12.00.04 - финансовое право; налоговое право; бюджетное право
ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор
Ашмарина Елена Михайловна
Москва 2013
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ.............................................................................................................3
ГЛАВА 1. ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО КАК СЛОЖНОЕ МЕЖОТРАСЛЕВОЕ ПОНЯТИЕ..............................................19
§ 1 Понятие "государственно-частное партнерство": его признаки и
содержание; принципы и формы................................................................19
§ 2 Государственно-частное партнерство как инструмент финансовой
деятельности публичного субъекта............................................................43
§ 3 Место института государственно-частного партнерства в системе
финансового права.......................................................................................60
ГЛАВА 2. ФИНАНСОВО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА.................................79
§ 1 Бюджетно-правовое регулирование отношений в сфере
государственно-частного партнерства.......................................................82
§ 2 Правовые аспекты функционирования Инвестиционного фонда
Российской Федерации..............................................................................102
§ 3 Регулирование отношений государственно-частного партнерства
нормами налогового права........................................................................122
ГЛАВА 3. ПЕРСПЕКТИВЫ И НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ФИНАНСОВО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ...................................151
§ 1 Перспективные правовые механизмы привлечения финансирования для целей реализации проектов государственно-частного партнерства.................................................................................................152
§ 2 Федеральный закон о государственно-частном партнерстве:
содержание и объем финансово-правового регулирования..................173
ЗАКЛЮЧЕНИЕ.................................................................................................194
ПРИЛОЖЕНИЯ.................................................................................................197
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ....................................217
ВВЕДЕНИЕ
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования. Потребность в разработке теоретических основ государственно-частного партнерства (далее - ГЧП) продиктована задачами экономического развития страны. Как известно, одной из важнейших проблем и ограничений экономического развития России в настоящее время является изношенность транспортной, коммунальной и иной инфраструктуры1. Одной из наиболее перспективных форм обеспечения развития публичной инфраструктуры, традиционно для многих стран находящейся в сфере компетенции и ответственности государства, является привлечение финансовых, технологических, управленческих и иных ресурсов частного сектора на основе ГЧП. Отличие ГЧП от иных форм сотрудничества государства и частного бизнеса в инвестиционной сфере заключается в его специфических принципах, механизмах и формах реализации, способах обеспечения публичного интереса.
В настоящее время различные формы ГЧП широко используются во многих странах мира2. Успех практической реализации ГЧП зависит, главным образом, от уровня развития нормативно-правовой базы и эффективной деятельности государственных финансовых и иных органов.
1 Инфраструктурные потребности России в дорожной, транспортной, жилищной, коммунальной и иных сферах исчисляются триллионами рублей. При этом увеличение инфраструктурных потребностей является общемировой тенденцией. В 1994 году Всемирный банк оценил потребности в инфраструктуре развивающихся государств на уровне 200 млн.долларов в год. С тех пор в своих исследованиях Всемирный банк значительно увеличил свои оценки. По потребностям в инвестициях лидирует транспортный сектор, затем следует энергетика, телекоммуникации, водоснабжение и иные объекты коммунального хозяйства. // Подробнее: World Bank. 1994. World Development Report. Washington, D.C.: Oxford University Press.; World Bank. 2006. World Development Report. Washington, D.C.: World Bank.
2 Для России практика государственно-частных партнерств не является новой. Текущий период развития данного института является третьим по счету после концессий в Российской Империи второй половины XIX века и концессий в Советской России в период НЭПа. // Подробнее см.: Попов А.И. Становление и развитие института концессионных соглашений в России. // История государства и права. № 5, 2007; Сосна С.А. Концессии в России: между прошлым и будущим. // Право и политика. № 1, 2004; Хромов С.С. Иностранные концессии в СССР (в 2-ух томах).- М.: Институт Российской истории РАН. 2006.
К настоящему времени уже можно делать определенные выводы об уровне развития нормативной базы ГЧП в России: развивается законодательство на федеральном уровне, регулирующее его отдельные формы, активно принимаются законы о ГЧП на региональном уровне, сформированы определенные институты и инструменты развития ГЧП, такие как Инвестиционный фонд Российской Федерации, Внешэкономбанк.
Однако первые результаты реализации проектов ГЧП можно охарактеризовать как весьма скромные. Одной из главных проблем являются высокие правовые риски участия сторон в проектах ГЧП, обусловленные недостаточным уровнем развития нормативной базы, отсутствием сформировавшейся судебной практики и опыта реализации проектов ГЧП у государственных и муниципальных органов власти.
Практика пилотных проектов в России показала, что большинство из них нуждаются в том или ином виде финансовой поддержки государства (в софинансировании за счет средств бюджетов соответствующих уровней или средств Инвестиционного фонда Российской Федерации, в предоставлении частному партнеру налоговых льгот, бюджетных гарантий, а также в иных формах). Однако несовершенство финансово-правового регулирования данных отношений существенно увеличивает риски участников проектов, тем самым, ограничивая потенциал применения ГЧП и снижая его привлекательность как инструмента государственной политики в инвестиционной сфере. Обеспечение эффективности финансовой деятельности государства в таких проектах непосредственно и во многом зависит от уровня развития соответствующей нормативно-правовой базы. Наличие существенных правовых ограничений при использовании различных механизмов финансовой поддержки государства свидетельствует о необходимости комплексного исследования проблем финансово-правового регулирования указанных отношений в России и определения ключевых направлений по его совершенствованию.
Таким образом, в настоящее время назрела необходимость:
4
определения места и значения законно установленных механизмов ГЧП в системе финансовой деятельности государства;
рассмотрения основных финансово-правовых инструментов ГЧП, т.е. средств финансирования или обеспечения финансовой привлекательности проектов в данной сфере, способствующих привлечению инвесторов в инфраструктурные проекты и их успешной реализации, которые регулируются нормами финансового права (в том числе бюджетных гарантий, целевых программ, Инвестиционного фонда РФ и региональных инвестиционных фондов, инфраструктурных облигаций), особенностей их нормативно-правового регулирования;
выявления направлений совершенствования правового регулирования основных финансово-правовых инструментов ГЧП.
Настоящая диссертационная работа представляет собой один из первых опытов всестороннего изучения финансово-правовых аспектов реализации проектов ГЧП в Российской Федерации. К ключевым вопросам и проблемам финансово-правового регулирования данных отношений, требующих изучения, выработки правовых подходов и предложений по их решению, можно отнести следующие: отсутствие достаточной теоретической разработанности концептуальных вопросов (о понятии, принципах и формах ГЧП применительно к финансовой деятельности государства; о роли соответствующих механизмов в финансовой деятельности государства и финансовой системе; о месте норм, регулирующих эти отношения, в системе финансового права); необходимость усовершенствования бюджетного и налогового законодательства в целях создания благоприятных финансово-правовых условий для реализации проектов ГЧП (в том числе для обеспечения надлежащих правовых механизмов исполнения публичным субъектом своих долгосрочных бюджетных обязательств; для повышения эффективности порядка формирования и использования средств Инвестиционного фонда РФ как инструмента софинансирования проектов,
о
осуществляемых на принципах ГЧП ; для создания новых финансово-правовых инструментов финансирования таких проектов); отсутствие выработанного подхода по направлениям дальнейшего развития законодательства в данной сфере.
Таким образом, исследование финансово-правовой специфики ГЧП актуально как для теории финансового права, так и для правоприменительной практики. Важность данной работы определена необходимостью дальнейшего совершенствования финансового законодательства и отвечает интересам и задачам государственной политики в сфере развития инфраструктуры.
Степень научной разработанности и теоретическая основа диссертационного исследования.
В настоящее время ГЧП вызывает большой интерес как у зарубежных, так и у российских исследователей. Отдельные аспекты правового регулирования этих отношений становились объектом изучения многих ученых, однако комплексного правового исследования, имеющего целью системно рассмотреть их с финансово-правовых позиций с целью упорядочения разноплановых исследований, не проводилось. Отсутствие доктринального подхода к указанной проблематике непосредственно влияет на уровень развития нормативно-правовой базы ГЧП в России, поэтому выработка такого подхода представляется одной из важнейших задач.
В связи с глубокой проработкой теоретических проблем ГЧП в зарубежных странах при подготовке настоящей работы диссертантом были изучены труды таких зарубежных авторов, как D. Delmon, М. Gerrard, D. Grimsey, D. Hall, M.K. Lewis, J. Ratt, M. Roll, A. Verbeke, G.D. Vinter.
Большее внимание указанной проблематике уделялось в экономической литературе, где особый вклад в исследование ГЧП внесли: В.Г. Варнавский, Н.Г. Доронина, Ю.В. Зворыкина, H.A. Игнатюк,
3 В соответствии со ст. 179.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации Инвестиционный фонд РФ
является частью средств бюджета, подлежащей использованию в целях реализации инвестиционных
проектов, осуществляемых на принципах государственно-частного партнерства.
6
В.Б. Кондратьев, A.A. Конопляник, С.А. Сосна, М.А. Субботин. Необходимо также отметить вклад A.B. Баженова, М.В. Вилисова, В.А. Михеева, В.А. Сидорова.
В процессе работы над диссертационным исследованием использовались работы, посвященные отдельным вопросам правового регулирования ГЧП и схожих отношений (H.A. Гайнутдинов, Н.Г. Доронина, В.Н. Дурдневский, Е.В. Ермолаева, Ю.Б. Иванов, М.Б. Касенова, А.Н. Колокольцев, Н.В. Курысь, Б.А. Ландау, В.Н. Лисица, О.Г. Ломидзе, И.И. Меламед, П.В. Павлов, Н.Л. Платонова, A.B. Пушкин, В.Е. Сазонов, А.Ф. Шарифуллина).
В последние годы были защищены несколько диссертаций на соискание ученой степени кандидата юридических наук по тематике ГЧП, в которых, однако, анализ регулирования соответствующих отношений с точки зрения финансового права не проводился. В частности, И.С. Вахтинская в своей диссертации рассмотрела гражданско-правовые признаки концессионных соглашений, И.А. Губанов исследовал ГЧП в реализации функций Российского государства, A.A. Родин посвятил свою работу вопросам взаимодействия международного и внутригосударственного права применительно к ГЧП, а A.B. Белицкая - сущности ГЧП и его основных составляющих.
В диссертации использовались практические материалы и данные российских и международных финансовых и иных организаций (ЕБРР, МФК, ООН, Внешэкономбанк) и юридических фирм (Freshfields Bruckhaus Deringer, Gide Loyrette Nouel, Herbert Smith), а также материалы презентаций и выступлений ведущих российских практикующих юристов в сфере ГЧП (А.К. Долгов, A.A. Зверев, И.Л. Иванов, О.В. Ревзина).
Помимо теоретических исследований в процессе работы анализировались финансовое законодательство Российской Федерации и зарубежных стран, материалы судебной практики, различные рекомендации
и разъяснения официальных органов и организаций.
7
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие при осуществлении финансовой деятельности публичного субъекта в рамках реализации проектов государственно-частного партнерства.
Предметом диссертационного исследования выступают регулирование ГЧП в Российской Федерации нормами финансового права, а также нормы зарубежного законодательства, регулирующие аналогичные отношения, судебная и административная практика.
Цель исследования состоит в разработке теоретических положений и практических рекомендаций, направленных на совершенствование норм финансового законодательства в сфере ГЧП на основе анализа актуальных проблем финансово-правового регулирования ГЧП в России.
Цель исследования определила необходимость постановки и решения следующих задач, способствующих ее достижению:
- исследовать теоретические основы ГЧП и выявить его существенные признаки посредством анализа существующих (теоретических и законодательных) определений данного понятия, а также провести классификацию его принципов и форм;
- выявить публично-правовые начала в отношениях в сфере ГЧП, охарактеризовать правовую природу этого явления и особенности правового регулирования соответствующих отношений;
- определить место норм, регулирующих отношения в данной сфере, в системе финансового права;
- предложить определение понятия «государственно-частное партнерство», опираясь на положения науки финансового права;
- дать правовую характеристику отдельных форм и инструментов ГЧП с позиций финансового права;
- рассмотреть особенности регулирования отношений в данной сфере нормами бюджетного права, включая бюджетно-правовое регулирование
функционирования Инвестиционного фонда РФ и инвестиционных фондов субъектов Российской Федерации;
- рассмотреть особенности регулирования таких отношений нормами налогового права;
- определить перспективные инструменты финансирования проектов ГЧП, регулируемые нормами финансового права;
- выявить основные направления совершенствования финансово-правового регулирования отношений в данной сфере, а также определить сферу применения и необходимое содержание федерального закона о ГЧП;
- сформулировать конкретные предложения и рекомендации по совершенствованию финансово-правового регулирования отношений в сфере ГЧП.
Методологическую основу диссертационного исследования
составили общенаучные методы (диалектический, структурно-функциональный, формально-логический), общие приемы формальной логики (дедукция и индукция, анализ и синтез, обобщение и абстрагирование, аналогия и сравнение), а также специальные методы, используемые юридической наукой (формально-юридический, технико-юридический, историко-правовой, сравнительно-правовой). Для достижения системности исследования отдельные вопросы рассматривались в их межотраслевом контексте с выводом в плоскости финансово-правового анализа. Большое внимание было уделено применимому опыту и передовым практикам зарубежных стран и международных финансовых организаций в сфере ГЧП.
Теоретическая основа исследования. На формирование мировоззренческой позиции автора, начальных теоретических обоснований, идей и взглядов оказали существенное влияние фундаментальные научные труды по общей теории и философии права, административному, информационному и гражданскому праву, разработки известных российских ученых.
При исследовании теоретических аспектов автор опирался прежде всего на труды российских ученых-правоведов в области финансового права: Н.М. Артемова, Е.М. Ашмариной, О.В. Болтиновой, Д.В. Винницкого, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, A.M. Гурвича, С.Г. Пепеляева, Е.В. Покачаловой, Е.А. Ровинского, Б.В. Российского, И.В. Рукавишниковой, Э.Д. Соколовой, Г.П. Толстопятенко, P.O. Халфиной, Н.И. Химичевой, А.И. Худякова, H.A. Шевелевой и др.
Нормативную базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации, федеральные законы и иные нормативные акты Российской Федерации, а также нормативные правовые акты отдельных зарубежных стран, регулирующие объект диссертационного исследования.
Научная новизна диссертационного �
