Формирование административно-правовой основы гражданского мира и согласия в субъектах Российской Федерации

Пругло, Владимир Тимофеевич

Формирование административно-правовой основы гражданского мира и согласия в субъектах Российской Федерациитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Формирование административно-правовой основы гражданского мира и согласия в субъектах Российской Федерации»

На правах рукописи

ПРУГЛО Владимир Тимофеевич

ФОРМИРОВАНИЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ ГРАЖДАНСКОГО МИРА И СОГЛАСИЯ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность 12.00.14 -административное право; финансовое право; информационное право

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва - 2004

Диссертация выполнена на кафедре государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Научный руководитель

Официальные оппоненты

• Прокошин Василий Алексеевич

доктор юридическихнаук, профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации

- Енгибарян Роберт Вачаганович

доктор юридическихнаук, профессор, Заслуженныйдеятель науки Российской Федерации

• Щебляков Виктор Викторович

кандидатюридическихнаук

Ведущая организация

- Орловская региональная академия государственной службы

Защита состоится 26 февраля 2004 года в 16 часов на заседании диссертационного совета Д - 502.006.01 по юридическим наукам в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, г. Москва, проспект Вернадского, 84, корп. 1, ауд. 3370.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Автореферат разослан 23 января 2004 г.

Ученый секретарь диссертационного совета доктор юридических наук, профессор

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Конституционность отношений гражданского мира и согласия (миросогласия), развитие демократизма российской государственности, принципов федерализма привели к перераспределению полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, к возрастанию роли органов государственной власти субъектов РФ в нормативной регуляции общественных отношений. Появившаяся система законов и подзаконных актов в субъектах Федерации, отражающая интересы правового обеспечения гражданского мира и согласия, то есть общественных отношений спокойствия и консолидации граждан между собой, с государственными органами и организациями, а также соединения усилий государства и общества для преодоления управленческих конфликтов, достижения консенсуса в обеспечении единого правового пространства и общественного порядка, нуждается в научном осмыслении. Генезис и возросшее значение настоящей проблематики, особенно в условиях административной реформы1, свидетельствуют о ее актуальности для формирования в России гражданского общества и демократического федеративного правового государства. Такой ориентир зафиксирован в положении преамбулы Конституции Российской Федерации ,1993 года: "Мы, многонациональный народ Российской Федерации, ... утверждая права и свободы человека, гражданский мир и согласие, ... принимаем КОНСТИТУЦИЮ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ". Причем отсутствие в Конституции более

конкретных прав граждан РФ и ее субъектов, в том числе и на мирную, в согласии

жизнь, не должно толковаться как отрицание или умаление их прав .

Заняться изучением этого нового, конституционно закрепленного феномена заставляют и драматические события на Кавказе, миротворческая роль России, субъектов РФ в урегулировании вооружённых конфликтов в странах СНГ, кризисный потенциал напряжённости регионов, в которых отмечаются антирусские настроения, межнациональные, социальные, межконфессиональные и другие конфликты.

Разрешение данных конфликтов и противоречий во многом связано с деятельностью органов исполнительной власти не только Федерации, но и ее субъектов, которые могут всерьёз противостоять этим угрозам, если будет у них сформирована административно-правовая основа охраны мира и согласия и достигнута консолидация ор-

' См.: Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах" IIСЗ РФ. 2003. № 30. Ст. 3046.

2 См. статью 55 Конституции Российской Федерации. | рос,'НДКЯОМАДкИА| I

БИБЛИОТЕКА С 4*

ганов власти, гражданского общества, всех людей и общественных сил каждого региона и вместе взятых субъектов РФ, а также согласованная управляемость ими1.

Эффективность реализации законов, достижение целей правового регулирования находятся в зависимости от качества гражданской, подлинно миросогласительной направленности актов и всей деятельности органов исполнительной власти. Нормативно-правовая функция органов исполнительной власти субъектов РФ в сфере обеспечения гражданского мира и согласия, взятая за основу диссертации, призвана способствовать не только становлению согласительных нормотворческих процедур. Не менее важным является устранение необоснованных и неоправданных различий в регулировании федеральных и региональных отношений, в состояниях жизнедеятельности многообразных территорий и обеспечении прав, свобод проживающих в них граждан Российской Федерации.

Участие органов исполнительной власти субъектов Федерации в правовом обеспечении гражданского мира и согласия чрезвычайно актуально в связи с нарушениями системных отношений внутри российского правового пространства и противостоянием органов законодательной и исполнительной власти в ряде субъектов РФ. Своевременная разработка теории гражданского миросогласия на административно-правовой основе может способствовать устранению угроз единству субъектов РФ, безопасности населения, ликвидации последствий социальной энтропии и кризиса управления общественными отношениями, усилению борьбы с терроризмом и коррупцией.

Без понимания сути миросогласительного содержания общественных отношений и отражения ее в нормотворчестве невозможна успешная деятельность органов государственной власти и местного самоуправления по налаживанию спокойной и созидательной жизни в субъектах РФ, городах и других поселениях страны. Необходимо добиваться такого положения, чтобы уже с в процессе подготовки управленческих решений, развития норм нового Кодекса об административных правонарушениях (КоАП РФ), тем более связанных с применением административной власти, в них закладывались основы гражданского миросогласия, профилактировались возможные напряжения и конфликты, а реализация их осуществлялась таким образом, чтобы укреплялось сотрудничество между людьми.

Нельзя не учитывать, что наряду с нормами КоАП РФ в законодательство об административных правонарушениях входят принимаемые в соответствии с федераль-

1 См.: Послание Президента^ Федеральному Собранию Российской Федерации М., 2003. С. 4-5.

ным законом правовые акты субъектов РФ об административных правонарушениях1. При этом ответственность за административные правонарушения внутрисубъектных отношений гражданского согласия, общественного порядка, функционирования регионального управления, иных внутрисубъектных отношений не включается в КоАП РФ, а применяется в субъектах Федерации наряду с ним.

Таким образом, проблема формирования административно-правовой основы обеспечения гражданского мира и согласия в субъектах РФ представляется весьма важной, непосредственно определяющей место данного процесса в политическом и социально-экономическом развитии страны.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения гражданского мира и согласия, их содержательное отражение в нормотворческой практике исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.

Предмет диссертационного исследования составляет административно-правовая основа охраны гражданского мира и согласия, ее отражение в нормотворче-ской деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ.

В то же время диссертант обращает внимание на отдельные особенности данных правоотношений и на обсуждение так называемых перспективных и "ресурсоемких" проектов нормативных актов в рассматриваемой сфере, а также на внесение изменений и дополнений (поправок) в действующие акты. Подчеркивается перспективность административно-правового подхода к выработке и принятию регионально-управленческих решений, способных противостоять нарушениям прав и свобод человека, гражданского мира и согласия в субъектах Федерации.

Цель и задачи исследования. Недостаточная разработанность проблем развития административно-правовой основы охраны гражданского мира и согласия в субъектах Российской Федерации детерминирует цель исследования. Автор стремится в результате изучения данных теории конституционного и административного права, нормотворческой практики органов исполнительной власти субъектов Федерации раскрыть важнейшие понятия, оперирование которыми неизбежно в настоящей диссертации. Вместе с тем анализируется перспективная направленность деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации, по обеспечению гражданского мира и согласия, выявляются общее, особенное и единичное в ее юридической регламентации и вносятся необходимые рекомендации и предложения.

В соответствии с целью поставлены задачи исследования.

' См: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Научно-практический комментарий М . 2004 С. 39-40

- раскрыть содержание понятия "формирование административно-правовой основы гражданского мира и согласия", его значение для нормотворческой деятельности органов исполнительной власти;

- проанализировать принципы нормотворчества органов исполнительной власти, их роль в утверждении гражданского мира и согласия, совершенствовании модели нормотворчества, используемой органами исполнительной власти субъектов Федерации в процессе недопущения конфронтационных отношений, и в случае их возникновения - преобразования в миросогласительные, созидательные отношения;

- установить тенденции и определить перспективы деятельности органов исполнительной власти в целях обеспечения административно-правовой определенности в регулировании общественных отношений гражданского мира и согласия;

- обосновать авторскую позицию и сформулировать рекомендации по ряду дискуссионных вопросов, в том числе относящихся к повышению роли органов исполнительной власти субъектов РФ в утверждении гражданского мира и согласия.

В литературе не без оснований отмечается, что недостаточная правовая урегу-лированность отношений ветвей государственной власти субъектов РФ нередко приводит к замедлению законодательного процесса, снижает его эффективность, порождает конфликтные ситуации1. При этом одним из существенных факторов, дестабилизирующих эффективную деятельность органов исполнительной власти, является отсутствие четко проработанных, институциально и законодательно закрепленных технико-юридических процедур обеспечения гражданского мира и согласия. Наряду с необходимостью детализировать данную деятельность органов исполнительной власти субъектов Федерации и устранить имеющиеся в ней пробелы, не менее значимой является задача оптимизации процесса регулирования отношений, утверждающих гражданский мир и согласие в государстве и обществе.

Степень научной разработанности темы-исследования. Несмотря на значимость настоящей проблематики для теории и практики государственного управления, разработка в научной литературе вопросов формирования административно-правовой основы гражданского мира и согласия с помощью органов исполнительной власти субъектов Федерации носит преимущественно фрагментарный характер. Это во многом обусловлено относительной неразработанностью проблемы, ее новизной. В то же время актуальность проблематики достаточно высока и устойчива.

1 См.: Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование. Том 1. Нижний Новгород, 2001; Конституционное законодательство субъектов РФ: проблемы совершенствования и использования в преподавании. М., 1999; Лебедев В.А. Современная система органов законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. Челябинск. 2000 и др.

Теория правотворчества, а также различные аспекты нормотворчества субъектов РФ и иные проблемы, смежные с проблематикой настоящего исследования, разрабатываются в работах Абрамовой АИ., Алексеева С.С., Атаманчука Г.В., Бабаева В.К., Баглая М.В., Бачило И.Л., Васильева А.В., Васютина Ю.С., Вишнякова В.Г., Воробьева В.В., Енгибаряна Р.В., Емельянова НА, Жеребина B.C., Жилинского С.Э., Иванова В.Н., Закупень Т.В., Исакова В.Б., Казанцева Н.М., Козловой Е.И., Колодкина Л.М., Крылова Б.С., Кудрявцева В.Н., Кутафина О.Е., Лазарева В.В., Лапаевой В.В., Лукашевой Е.И., Лэйста О.Э., Малкова В.П., Малько А.В., Мальцева Г.В., Марченко М.Н., Матузова Н.И., Мицкевича А.В., Михалевой НА., Морозовой Л.А., Ноздрачева А.Ф., Овчинникова, И.И., Патрушева В.И., Пиголкина А.С., Полениной СВ., Прокошина В.А., Студеникиной М.С., Таболина В.В., Тихомирова Ю.А., Топорнина Б.Н., Умновой И.А., Щеблякова В.В., Явчуновской Р.Г. и др. <

Диссертантом были исследованы разработки таких зарубежных авторов, как Ар-но А.Ж., Давид Р., Лукич Р., Нашиц А., Неновски Н., Спасов Б., Саидов А.Х. Труды указанных мыслителей составили теоретическую базу диссертационного исследования. Большое значение имеют также методические разработки юридических кафедр Российской академии государственной службы при Президенте РФ, Института государства и права РАН РФ, Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, Московского государственного института международных отношений (университета) и др.

В то же время изучены далеко не все вопросы деятельности органов исполнительной власти на исследуемом направлении, в частности, не был проведен анализ развития административно-правовых основ обеспечения гражданского мира и согласия в субъектах Российской Федерации. Кроме того, ранее выполненные исследования не проанализировали в полной мере эту сферу правового регулирования. Актуальность проблемы, ее недостаточная разработка в юридической науке обусловили выбор темы диссертации.

Источниковую базу диссертационного исследования составляют Конституция Российской Федерации, конституции и уставы субъектов РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы и подзаконные акты субъектов Фелерации, регламенты работы органов государственного управления, иные нормативные акты субъектов РФ, в частности, города Москвы и Московской области, конституции зарубежных стран, справочные и аналитические материалы.

Методологическая основа настоящей работы включает общефилософский метод познания объективной действительности, общенаучные методы (исторический, ло-

гический, структурно-системный, функциональный), правовые методы (сравнительно-правовой, формально-юридический), а также другие методы (частно-научные, статистический, моделирования). Работа проводилась с использованием автоматизированных информационно-поисковых систем.

Особое значение для настоящего исследования имеет сравнительно-правовой метод, позволяющий сопоставлять нормативно-лравовые акты и процедуры их принятия в различных субъектах Федерации. Сравнительно-правовой метод дает возможность найти наиболее рациональное юридическое решение той или иной проблемы, учесть опыт Федерации, ее субъектов, а также зарубежную практику. Сравнительный анализ региональных нормотворческих процедур, как представляется, может также помочь в устранении и предотвращении неоправданных различий в правовом обеспечении субъектами РФ реализации конституционной и административно-правовой основ охраны гражданского мира и согласия.

Этапами применения сравнительно-правового метода в ходе диссертационного исследования были:

1) сбор нормативно-правовых актов, регулирующих общественные отношения гражданского мира и согласия;

2) распределение собранного материала по стадиям нормотворческого процесса и по отдельным проблемам внутри субъектного регулирования данных отношений;

3) сопоставление нормативно-правовых решений по проблемам обеспечения гражданского мира и согласия; выявление общего, особенного и единичного, а также определение степени распространенности того или иного решения среди субъектов Российской Федерации;

4) анализ и оценка сравниваемых нормативно-правовых решений, направленных на утверждение гражданского мира и согласия, законности и правопорядка;

5) выявление тенденций и позитивного опыта в административно-правовом регулировании отношений гражданского мира и согласия в субъектах Российской Федерации, разработка предложений и рекомендаций по совершенствованию указанного процесса.

Научная новизна исследования. Соискатель в числе первых исследователей проводит анализ теоретических и практических проблем упрочения административно-правовой основы гражданского мира и согласия в Российской Федерации. Автор соотносит этот процесс с федеральными направлениями аналогичной деятельности, находит общее и особенное в правовом решении отдельными субъектами РФ вопросов утверждения гражданского мира и согласия с учетом их конституционного равноправия.

В диссертации формулируются новые предложения по совершенствованию регионального нормотворчества, а также по использованию позитивного опыта субъектов Федерации для оптимизации законодательного процесса в исследуемой сфере общественных отношений. Причем нормотворчество субъекта РФ рассматривается не только как важнейшая форма реализации его полномочий, но и как один из признаков его государственно-правовой природы.

Новизна выдвинутых научных положений заключается, в частности, и в том, что:

- раскрыто содержание отношений гражданского мира и согласия как общественных отношений спокойствия и консолидации граждан между собой, с государственными органами и общественными организациями, а также усилий государства и общества для решения общенациональных и региональных проблем посредством преодоления управленческих конфликтов, достижения общего мнения, консенсуса в обеспечении единого правового пространства и общественного порядка. Административно-правовая основа данных отношений представляет собой один из аспектов действия права в форме нормативной базы, законности и правопорядка. В связи с этим уточняются и развиваются теоретические положения о понятии, принципах, стадиях нормотворчества органов исполнительной власти субъектов РФ по регулированию отношений гражданского мира и согласия в системе государственного и муниципального управления;

- обоснована модель регуляции общественных отношений, используемая органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации для реализации административно-правовой основы гражданского мира и согласия посредством субъектной (региональной) правовой политики, регионального праворегулирования, нормотворчества, правосознания и правовых норм; определяются при этом основные направления деятельности администрации субъектов РФ, в том числе правительств г. Москвы и Московской области, органов муниципального управления по обеспечению гражданского мира и согласия и на ее основе - системы нормативных правовых актов, определяющей процесс административно-правового развития этих отношений;

субъектов РФ по профилактике и преодолению потенциальных очагов напряженности в разных видах общественных отношений, совершенствованию деятельности отраслевых, региональных и муниципальных органов в области обеспечения гражданского мира и согласия;

- исследованы связи правоохранительной функции органов исполнительной власти с нормативной базой гражданского мира и согласия, реализацией административно-правовых договоров (соглашений); роль законности в их осуществлении; зависимость формирования административно-правовой основы данных отношений от состояния законности, правопорядка и дисциплины в деятельности субъектов административного права;

- выявлены соотношение организационных и нормативных форм деятельности органов исполнительной власти по развитию административно-правовой основы гражданского мира и согласия, конкретные пути совершенствования и взаимообогащения этих форм (на практике четкое разграничение функций этих органов в сфере обеспечения гражданского мира и согласия может быть достигнуто лишь посредством нормативно-правового регулирования их деятельности);

- обобщена на примере ряда субъектов Федерации (города Москвы, Московской, Нижегородской, Новосибирской и других областей) положительная практика регулятивной деятельности органов исполнительной власти в процессе формирования административно-правовой основы гражданского мира и согласия. Предложены меры по активизации государственной службы в решении таких проблем, как предупреждение правонарушений и бесконтрольности в данной сфере; устранение организационно-служебных конфликтов и запаздывания в принятии необходимых решений о координации и правовой регуляции отношений гражданского мира и согласия;

- проведен анализ и классификация причин смешения функций правоохранительных и иных органов в субъектах РФ по обеспечению мира, согласия и безопасности; высказываются предложения по предупреждению дублирования, подмены в отношениях этих органов между собой, а также при их совместном воздействии на объекты охраны гражданского мира и согласия. Выделены особенности действий субъектов административного права в сфере укрепления административно-правовой основы охраны гражданского миросогласия, роль в этом координации, осуществляемой администрацией субъекта Российской Федерации.

мира и согласия, выработка рекомендаций по ее реализации в деятельности органов исполнительной власти имеет практическое значение, причем не только для субъектов РФ, но и для оптимизации и доступности гражданам нормотворческого процесса. К сожалению, вследствие неоднозначности, нормативной неурегулированности анализируемых отношений правоприменитель испытывает определенные трудности.

Выявление сходства и различий в правовом обеспечении этих отношений субъектами РФ, их оценка исполнительной властью позволяют отделить необходимое от случайного, значимое от незначительного, позитивное от негативного, облегчает ориентацию субъектов административного права в публично-правовом обеспечении гражданского мира и согласия. Результаты научного исследования дают возможность сделать теоретические выводы и практические предложения, которые могут быть использованы для развития правовой основы обеспечения гражданского мира и согласия. Более того, возможно административно-правовое стимулирование перехода позитивного единичного в общие миросогласительные отношения и, наоборот, негативного общего и особенного в единичное с целью его полного устранения.

Информационный материал диссертации может быть полезен при научной разработке вопросов правотворчества, единства системы законодательства в РФ, при изучении соответствующих тем общей теории права и государства, конституционного, административного, муниципального права, в лекционной работе. Содержательная часть исследования может быть использована для унификации нормотворческих процедур. Кроме того, настоящая работа поможет работникам органов управления субъектов РФ в повышении уровня правосознания, правовой и управленческой культуры.

Исследование призвано способствовать укреплению нормативных правовых основ утверждения гражданского мира и согласия, целостности правовой системы России, режима законности. Диссертация также нацелена на развитие подлинного федерализма и формирование в России гражданского общества и правового государства.

Апробация результатов диЬсертационного исследования. Работа выполнена и обсуждена на кафедре государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте РФ.

ботки ряда региональных нормативных правовых актов, заключений по проектам законов и иных нормативных правовых актов, в частности, при разработке уставов муниципальных образований в г Москве и Московской области

Структура диссертации обусловлена самой темой и логикой исследования, а также его задачами и целями Диссертация состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, списка нормативных правовых актов и научной литературы

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

В главе первой диссертации - "Основы методологии административно-правового исследования отношений гражданского мира и согласия в субъектах Федерации" - анализируются цели и принципы деятельности исполнительной власти субъектов РФ по институционализации и развитию отношений гражданского мира и согласия с учетом требований современного юридического мировоззрения

Автор предпринимает попытку анализа понятий "административно-правовая основа", "нормотворческая деятельность исполнительной власти" и "нормотворческий процесс" в системе формирования и обеспечения отношений гражданского мира и согласия По мнению диссертанта, нормотворческая деятельность включает в себя процесс и создания, и осуществления нормативных актов, их зарождение, вступление в законную силу и правореализацию в процессе охраны гражданского миросогласия Таким образом, понятие "нормотворческая деятельность" в этой сфере шире каждого из понятий "административно-правовая основа", "нормотворческий процесс" Помимо последнего нормотворческая деятельность охватывает также изучение, анализ общественных явлений, в том числе и административно-правовых отношений, в интересах обеспечения гражданского мира и согласия, выявление потребности в их нормативно-правовом регулировании В диссертации отстаивается позиция, согласно которой административно-правовую основу рассматриваемых отношений составляет соответствующая нормативная база, законность и правопорядок в регулировании этих отношений Она включает прогнозирование нормотворческой деятельности и ее последствий, а не только принятие решения о подготовке акта, разработку его концепции и содержания

В то же время понятие "административно-правовая основа" есть один из результатов нормотворческой деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ с точки зрения фактического состояния отношений гражданского мира и согласия, тес

позиции образующих их правовых и организационных действий.

При таком подходе нормативная регуляция данных отношений складывается из трех этапов: 1) "предпроектный" этап; 2) этап подготовки проекта, целенаправленного на обеспечение гражданского мира и согласия; 3) собственно процесс нормотворчества в данной сфере, который охватывает властную деятельность компетентных субъектов, начиная от внесения проекта нормативного акта до его обнародования и вступления в силу.

Исходя из сложности отношений гражданского мира и согласия, диссертант определяет нормативную базу регулирования органами исполнительной власти субъектов РФ этой сферы. Она рассматривается как упорядоченная административно-правовая деятельность уполномоченных органов и должностных лиц, а также иных заинтересованных субъектов административного права по внесению и обсуждению проектов нормативных актов, их принятию, подписанию, обнародованию и вступлению в силу для правового обеспечения гражданского мира и согласия.

Исследован вопрос о действии общих принципов, имеющих прямое отношение к административно-правовой регуляции данных отношений: гуманизма; законности; демократизма; разделения власти; федерализма; обязательности опубликования нормативных актов. В числе иных принципов административно-правовой регуляции отношений гражданского мира и согласия относятся принципы: гласности; своевременности; профессионализма; эффективности. Хотя большинство из этих принципов являются общими для правотворческой деятельности, анализ их действия сосредоточен главным образом применительно к органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Все это относится к методологии административно-правового исследования отношений гражданского мира и согласия; приоритету федеральных законов и подзаконных актов, принятых по предметам ведения Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов (п. "в" ст. 71, п.п. "а", "б", "к" ст. 72 Конституции России), а также правовых актов субъектов РФ, принятых вне пределов ведения Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения (ст. 73).

По мнению диссертанта, более конкретные принципы правовой регуляции отношений гражданского мира и сотрудничества целесообразно отражать в законах субъектов РФ, как это имеет место, например, в Краснодарском крае, Брянской, Иркутской, Орловской и других областях.

В первой главе так же анализируется правовая модель деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации в сфере обеспечения гражданского мира и согласия, которая складывается не только под влиянием административно-правового

фактора, но и базируется на сложном ряде основ - экономической, социальной, политической. Важно и необходимо, чтобы в самой структуре административно-правовой основы этой модели содержались средства, достаточно гарантирующие ее устойчивость, самосохранение и развитие' Административно-правовая основа придает модели внутреннюю силу, энергию для эффективного воздействия на связанные с ней другие основы, на правовое регулирование отношений миросогласия в целом

Ситуация, при которой в административно-правовую основу обеспечения гражданского мира и согласия право входит в форме актов государственного управления, вовсе не свидетельствует о сведении основы лишь к совокупности их норм. Даже если нормы упорядочены, то при таком правопонимании основа, как и административное право в целом, с одной стороны, отрывается от процесса правореализации, правоох-раны, а с другой - из нее исключаются роль, участие и самоуправление граждан, их самоконтроль в рассматриваемой сфере

Очевидно, что использование правовой модели выводит нормативную регуляцию миросогласительных отношений, осуществляемую субъектами административного права, на уровень и государственной, и общественной реализации правовых актов, действующих в сфере обеспечения гражданского мира и согласия Диссертант показывает сложность и противоречивость, которыми отличается системная связь с административным правом миросогласительных общественных отношений правового характера и регулирующих их норм.

В диссертации анализируется практика органов законодательной и исполнительной власти, общественных организаций Нижегородской области, разработавших "Гражданский договор", который содержит положения, имеющие фундаментальный характер для правового обеспечения гражданского мира и согласия в регионе Настоящий договор интегрирует в своей основе такие подсистемы, как общественные отношения и регулирующие их правила (нормы), право на мир, согласие и безопасность, закрепленные в законодательстве, законность и правопорядок, объединенных в рамках управленческо-лравовой основы охраны гражданского мира и согласия.

Наряду с тем, по мнению диссертанта, оптимальной могла бы стать и систематизация всех аналогичных общественных отношений правового характера, но не представляющих собой официально признанного права, в законе субъектного уровня "О правотворчестве и нормативных правовых актах субъекта РФ". Закон устанавливал бы систему и субординацию нормативных правовых актов, нормотворческую компетенцию каждого органа государственной власти субъекта РФ, охватывая и рассматриваемую сферу общественных отношений.

Совершенствовать процедуру подготовки, внесения, обсуждения, опубликования и введения в действие актов миросогласительной направленности требуют также интересы предотвращения внешних и внутренних конфликтов. Внешние (у границ России) конфликты угрожают возможностью трансформации дестабилизирующего влияния на приграничные районы субъектов РФ. Сопряженные с конфликтами военные действия, разрушения, попрание прав человека и насилие рождают потоки беженцев в Россию. Многие внутренние конфликты в виде противостояния политических и экономических сил (в конфликтных регионах) ведут к нарушению транспортных коммуникаций и хозяйственных связей, вовлечению в террористические действия жителей сопредельных районов и городов субъектов РФ, к существенным для них материальным потерям, а также человеческим жертвам.

В диссертации отмечается как правильное и своевременное указание в КоАП РФ на административные правонарушения, относящиеся к установленному порядку организации либо проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий или пикетирований (статьи 18.5, 20.2). КоАП также устанавливает административную ответственность за пропаганду и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики (статья 20.3), нарушение правил гражданской обороны (статья 20.7), невыполнение в зоне проведения контртеррористической операции законного распоряжения лица, проводящего указанную операцию (статья 20.27) и др.

С целью предотвращения этих конфликтов и правонарушений, по мнению диссертанта, приемлемым является также принятие "пакета" актов администраций субъектов РФ: "О порядке срочного внесения и рассмотрения нормативных правовых актов органов исполнительной власти в чрезвычайных и конфликтных ситуациях", "О возмещении вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных и муниципальных органов, их должностных лиц", "О взаимодействии органов государственного и муниципального управления субъекта РФ в процессе обеспечения гражданского мира и согласия", "О реализации права граждан собираться мирно, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования"1.

Большое значение для формирования административно-правовой основы гражданского мира и согласия имеют регламенты органов управления субъектов РФ, а также консультативная, регистрационная и разрешительная деятельность последних. Анализ регламентов как актов, определяющих порядок деятельности органов исполнительной власти, приводит к утверждению о том, что необходимо установление строгой процедуры подготовки, внесения и рассмотрения проектов нормативно-правовых ак-

' См. статью 31 Конституции Российской Федерации.

тов, особенно актов по вопросам, касающимся устранения конфликтов различного характера Кроме регламентов, необходимы методики, программы и технологии (региональные, межотраслевые, межрегиональные, субъектные, межмуниципальные), которые содержали бы ориентиры на упрочение гражданского мира и согласия

С этой точки зрения нормы, регламентирующие процесс нормативной деятельности исполнительной власти субъектов РФ, содержатся в подзаконных актах, например, в правилах подготовки правовых актов, в том числе исполнительных органов субъектов РФ (Адыгея, Краснодарский край, Тамбовская область и др ), положениях о комитетах и других органах управления (Брянская, Волгоградская, Тамбовская области)

Основываясь на методологии административно-правового исследования, в силу которого признается наличие миросогласительных отношений, регулируемых и охраняемых административным правом, диссертант разрабатывает критерии их обособления из массива социальных связей и отношений Эти отношения должны соответствовать правосознанию и правовой культуре граждан, не расходиться с волей народа, иметь массовое распространение, быть социально значимыми в такой мере, чтобы при возникновении конфликтов их разрешение представляло интерес для государства и общества Исходя из анализа именно такой нормотворческой практики исполнительных органов власти г Москвы и Московской области, автор считает приемлемой ситуацию, когда нормы, конкретизирующие право на гражданский мир и согласие, принимаются в порядке, установленном не только законом, но подзаконными актами органов государственного и муниципального управления

Вторая глава исследования - "Повышение роли органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в укреплении административно-правовой основы гражданского мира и согласия" - содержит анализ процесса активизации деятельности исполнительных органов власти в рассматриваемой сфере, включая разрешение организационных, управленческих и иных конфликтов, участие государственной службы в укреплении гражданского мира и согласия

Исследуются стадии, круг органов, должностных лиц обладающих правом нор-мотворческой инициативы Подчеркивается роль институтов народовластия, федерализма, президентства и других демократических институтов России, непосредственно относящихся к процессу обеспечения гражданского мира и согласия, законности и правопорядка на местах По мнению автора многие правовые возможности администраций субъектов РФ должны носить "транзитный" характер - передаваться органам контроля, охраны порядка и безопасности местному самоуправлению

Учитывая недостаточно высокую степень вовлеченности населения многих субъектов РФ в правовую регуляцию данных отношений, следует всячески стимулировать, с помощью административного права, действие институтов правотворческой инициативы граждан, гражданской поддержки и административно-договорной практики, толкование в пользу обвиняемого неустранимых сомнений в виновности лица1. Административно-правовая основа гражданского мира и согласия призвана опираться на региональные институты нормотворчества, правовой политики, правового регулирования и правосознания.

Регулируя данные отношения, субъекты Российской Федерации, в состав которых входят другие субъекты РФ, как правило, в качестве субъектов права законодательной инициативы закрепляют не только окружные Думы, но и главы администраций автономных округов (Архангельская, Тюменская области и другие). Отдельные субъекты РФ наделяют правом законодательной инициативы: начальника УВД, аппарат законодательного органа (Приморский край), комитет парламентского контроля (Татарстан), главное управление Центрального Банка РФ по субъекту РФ (Ивановская область), полномочного представителя Президента РФ по вопросам его ведения (Ульяновская область).

Автор предлагает выделять в качестве субъектов нормотворческой инициативы, наряду с госорганами, общественные объединения, их исполнительные органы. Например, таковыми стали республиканские органы общественных объединений в Саха (Якутии), Башкортостане, Удмуртской Республике, региональные общественные объединения и их исполнительные структуры, зарегистрированные в установленном законом порядке (Архангельская, Воронежская, Костромская, Сахалинская, Томская области, Краснодарский край, Эвенкийский автономный округ).

Представляется, что все это гармонично вписывается в теоретическую конструкцию повышения роли исполнительных органов государственной власти и общественных формирований субъектов Федерации в правовом обеспечении гражданского мира и согласия.

Кроме того, учитывая обостренность межбюджетных отношений, необходимость обеспечения консенсуса при принятии и выполнении бюджетов, исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации предусматривают особый порядок внесения так называемых финансовых, экономических проектов, исходя из их особого значения для жизнеобеспечения и гражданского согласия. Ими устанавливается, что проекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске госу-

' См. п. 3 статьи 49 Конституции Российской Федерации.

дарственных займов, об изменении финансовых обязательств субъектов РФ и другие проекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет бюджета субъектов Федерации, могут быть внесены только при наличии заключения главы администрации (правительства) субъекта РФ (Дагестан, Курская, Московская, Свердловская, Ленинградская области и др.). Причем ряд субъектов РФ для внесения указанных проектов требуют наличия не просто заключения, а положительного заключения главы администрации региона (Приморский край, Астраханская, Костромская, Омская области и другие).

Важное значение имеет нормативно-правовое определение содержания соответствующего заключения, сроков его представления, последствий нарушения главой администрации субъекта РФ указанных сроков. Именно в таком согласованном режиме Губернатор, Правительство и Московская областная Дума разработали региональную модель стабилизации социально-экономического положения и перехода к устойчивому развитию области.

В диссертации обращается внимание на создание новелл, то есть выработку в рамках своей компетенции ранее не существовавших норм, а также на использование различных форм реализации права нормотворческой инициативы, которые ни в какой мере не должны вести к конфронтации, т.е. к ослаблению согласия между субъектами управления. Даже на начальной стадии, при внесении в орган исполнительной власти субъекта РФ проекта нормативного акта (по предметам ведения), необходимо соблюдение согласительных условий. Одним из них должно стать согласование мнений и согласованность действий как предпосылки согласия между самими субъектами управленческого процесса.

Так, отдельные субъекты РФ предусматривают внесение, помимо пояснительной записки, финансово-экономического обоснования, информации и других документов, отражающих состояние правового регулирования данной сферы отношений. Например, требуется предоставление проекта постановления органа управления о принятии данного проекта правового акта (Татарстан, Хабаровский край, Сахалинская область), сопроводительного письма (Оренбургская, Самарская, Ульяновская, Тамбовская области), решения соответствующего коллегиального органа исполнительной власти о внесении проекта в законодательный орган субъекта РФ (Костромская, Курганская области и др.), сведений о лице, которому поручено официально представлять вносимый проект при его рассмотрении в законодательном органе субъекта РФ (Бурятия, Хабаровский фай, Костромская область)

В диссертации исследуется согласительные процедуры, содержащиеся в бюджетных кодексах (Волгоградская область, Хабаровский край), а также в документах, принятых органами исполнительной власти. Поддерживается право тех или иных органов и должностных лиц возвратить проект его инициатору без рассмотрения по существу и в случае нарушения процедурных требований, и при наличии конфронтационно-сти, противоречивости предлагаемых мер.

Особое внимание автор концентрирует на недопустимости расширения, наряду с политическими, территориальными, конфессиональными конфликтами, организационно-управленческих конфликтов в процессе правового обеспечения гражданского мира и согласия. С учетом сделанного анализа существующих конфликтов устанавливаются причины их возникновения. Основная из них - несоответствие административно-правовых норм ресурсному обеспечению намечаемых мероприятий - подробно рассматривается. Многие конфликты управленческого и организационного характера являются следствием несовершенства иерархических отношений, процессуального регламентирования, должностных инструкций, структур управления и т.п. В связи с этим в диссертации выделяются причины появления организационно-технологических (предметных) и нереалистических (беспредметных), конструктивных (созидательных) и деструктивных (разрушительных) конфликтов. По объему взаимодействия разработчиков нормативных актов конфликты подразделяются на внутриличностные, межличностные, внутригрупповые, межгрупповые. Рассматриваются способы устранения этих и других конфликтов.

Доказывается необходимость укрепления правовых оснований предотвращения региональных и муниципальных конфликтов в деятельности органов исполнительной власти. Эти основания рассматриваются как средство обеспечения доброй воли к правовому согласию и предотвращению конфликтов. Определяются общие параметры модели развития нормотворчества органов исполнительной власти - важного средства достижения устойчивости гражданского мира и согласия.

Особо подчеркивается необходимость участия государственных и муниципальных служащих в обеспечении согласия на различных стадиях управленческой деятельности. Показывается специфика действия таких принципов служебного поведения, как проявление терпимости и уважения к обычаям и традициям народов России, способствование межнациональному и межконфессиональному согласию, избежание

' См.: Анцупов А.Я., Шипилов А.И. Конфликтология. М., 1999. С. 471; Тихомиров ЮА Юридическая коллизия. М., 1994. С. 18-20; Жеребин B.C. Правовая конфликтология. Владимир. 2001. С. 65-69; Юридическая конфликтология. М„ 1995. С. 23-30,210-225.

конфликтных ситуаций, их предотвращение или урегулирование1. Одновременно рассматриваются формы, методы контроля и ответственности органов управления, должностных лиц за поддержание гражданского мира, согласия и обеспечение единого правового пространства в России2. В числе положительных явлений отмечается создание в Новосибирской области постоянно действующего совещания полномочных должностных лиц областного Совета депутатов и администрации области для координации нормотворческой деятельности.

Наряду с тем исследуются различные административно-правовые формы проведения политики гражданского миросогласия в России, их отражение в нормотворче-ском процессе исполнительной власти (прямое регулирование, санкционирование, инструктирование, инспекция, контроль, взаимосвязи, зависимости и т.п.).

По мнению соискателя, с этой точки зрения, сравнительно-правовое исследование процесса правового обеспечения гражданского мира и согласия в субъектах Федерации дает возможность совершенствовать и взаимно обогащать правоприменительную деятельность, гармонизировать развитие регионального нормотворчества. На первый взгляд, правовые акты и нормы исполнительной власти субъектов РФ, упорядочивающие настоящий процесс, поражают своим различием. Однако большинство из этих различий имеет либо случайный, либо частный характер.

В существенных моментах процесс административно-правового обеспечения гражданского мира и согласия в субъектах Федерации и, соответственно, закрепляющие его нормы, близки и схожи. Все это обусловлено тем, что многие субъекты РФ отразили необходимость утверждения гражданского мира и согласия в своих конституциях и уставах и в определенной мере использовали соответствующие рекомендации юридической науки, заимствовали опыт других регионов, Российской Федерации и зарубежных государств в целом. Указанное методологическое сопровождение и заимствование опыта можно рассматривать в качестве общей тенденции повышения роли органов исполнительной власти в обеспечении гражданского мира и согласия. Вместе с тем имеется и определенная специфика, которая связана не только с обострением и особой актуализацией проблематики обеспечения гражданского согласия в отдельных субъектах РФ, но и с особенностями мер административного воздействия, сочетания убеждения и принуждения, административного пресечения и задержания.

1 См.: Указ Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 "Об утверадекии общих принципов служебного поведения государственных служащих"// Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 33. Ст. 3196.

'См.: Концепция развития российского законодательства в целях обеспечения единого правового пространства//Журнал российского права 20С2 №6

В общем и целом раскрытие роли исполнительной власти субъектов РФ в развитии административно-правовой основы миросогласия позволяет выявить определенные общие черты, отражающие тенденцию к сужению и профилактированию конфликтных ситуаций. Эволюция указанного процесса выражается в следующем:

- расширении нормативной регламентации деятельности органов исполнительной власти и возведение ее на более высокий административно-правовой уровень;

- развитии нормативного закрепления права нормотворческой инициативы граждан и их общественного структур, особенно в процессе осуществления информационной и административно-правовой основ гражданского мира и согласия;

- предоставлении исполнительным органам государственной власти субъектов РФ права на дачу заключения по экономическим, финансовым и ресурсосберегающим законопроектам, от реализации которых в немалой степени зависит гражданское согласие и взаимопонимание;

- наделении главы администрации субъекта РФ правом отлагательного "вето" на проекты актов, в том числе и регулирующих данные отношения.

Нормотворческий процесс органов исполнительной власти субъектов Федерации требует непрерывного и целенаправленного совершенствования на основе использования опыта правого регулирования и практической реализации правовых норм на субъектном уровне. Необходимо также знание и учет особенностей нормотворческого процесса каждого субъекта РФ и применение положительного опыта действия правовых актов в сфере обеспечения гражданского мира и согласия.

В диссертации обосновывается положение о том, что упорядочение нормативного регулирования отношений согласованной и согласительной деятельности субъектов административного права должно быть направлено на устранение пробелов и противоречий в регулировании указанной сферы, расширение числа актов исполнительной власти, регулирующих процесс обеспечения гражданского мира и согласия. Как полагает автор, следует активнее использовать для разрешения разногласий при принятии управленческо-правовых решений согласительные процедуры в соответствии с частью 1 статьи 85 федеральной Конституции и аналогичными нормами конституций и уставов субъектов РФ.

Не меньшее значение в диссертации придается решению проблемы установления оптимальных сроков совершения тех или иных действий в рамках нормотворческой процедуры, преследующей цели недопущения и тем более расширения конфликтов в данном процессе. Затраты времени органов исполнительной власти субъектов РФ на

нормотворческий процесс - важнейшая составляющая внутренней эффективности и качества правовых актов, закрепляющих данные отношения.

Подчеркивается необходимость изучения в юридических вузах специального курса: "Правовое обеспечение гражданского мира и согласия". Составной частью спецкурса призвана стать проблематика прав и свобод человека, мира и согласия, силы закона и ненасилия в деятельности исполнительной власти как фактора развития гражданского общества и упорядочения общественных отношений в процессе правоприменения. Необходимо раскрывать мирный, консенсуальный характер Конституции России, конституций (уставов) субъектов РФ и подзаконных правовых актов, которые "проектируют" отношения гражданского мира и согласия с учетом управленческих процессов, включая защиту административных правоотношений, создание административно-правовых и общественных институтов, способных обеспечивать стабильность гражданского мира и согласия, законности, прав и свобод человека. На этой основе сделан вывод о необходимости дать в законодательстве правовое определение свободы и ответственности за обеспечение гражданского миросогласия, взаимопонимания и сотрудничества между самими субъектами исполнительной власти в процессе государственного управления.

Автором вносятся предложения о модернизации механизма правового обеспечения гражданского мира и согласия на основе совершенствования системы форм и методов правоохранительной деятельности. В механизм включаются не только управленческие структуры, но и различные средства органов управления, действующих в области обороны и безопасности, внутренних дел, юстиции Необходимы инновационные средства поддержки и развития этого процесса со стороны правоохранительных органов, обеспечения и укрепления информационной базы, их взаимодействия между собой и гражданами; создания действенной системы ответственности за административно-правовую охрану гражданского мира и согласия в субъектах Федерации

Важно, полагает автор, для правоохранительной деятельности устранить факты несогласованности при применении законодательства о взаимодействии Российской Федерации и субъектов РФ, в том числе по вопросам обороны, обеспечения миросо-гласия, порядка и безопасности. Надо исключить любые проявления неполного и непоследовательного регулирования вопросов деятельности органов управления в административно-политической сфере.

В целях прочного обеспечения гражданского миоа и согласия предлагаются пути устранения несовершенства рассматриваемого механизма на основе активизации взаимодействия структур государственного и муниципального управления субъектов

РФ, судебных органов и всей системы юстиции. Деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ, обретая системное, правовое, согласованное начало в отношениях гражданского мира и согласия, является важным условием формирования гражданского общества. Именно такая направленность регулирования общественных отношений находится в соответствии с общемировыми тенденциями юридической науки и практики. Одной из таких тенденций является ориентация исполнительной "ветви" власти на укрепление взаимосвязи гражданского мира, согласия с прогрессом экономики, права и управления.

. Для развития этой тенденции, считает диссертант, необходимо осуществлять на федеральном и региональном уровнях:

- систематический анализ административно-правовой активности органов исполнительной власти, ее влияния на окончательное устранение нарушений конституционных основ гражданского мира и согласия;

- повышение роли системы государственного и муниципального управления, ее институтов в деятельности по обеспечению гражданского мира и согласия;

- учет административно-правовых особенностей широкого участия граждан, государственных и общественных организаций в охране гражданского мира и согласия, установления их конкретных обязанностей по обороне страны, охране общественного порядка и общественной безопасности;

- увеличение числа субъектов данных правоотношений, в том числе посредством расширения внешних сношений органов управления, должностных лиц и граждан России с учреждениями и должностными лицами иностранных государств.

Проведенный анализ решения этих вопросов, в частности, с учетом практики исполнительных органов государственной власти города Москвы, Московской области и других субъектов Российской Федерации убеждает в необходимости создания прочной правовой базы, обеспечивающей эффективность регулирования общественных отношений гражданского мира и согласия.

В заключении диссертационной работы обобщаются проведенные анализы, сделанные суждения и выводы, формулируются предложения по укреплению административно-правовой основы гражданского мира и согласия в субъектах Российской Федерации.

Основные положения диссертации отражены в публикациях автора:

1. Субъект Федерации: основы правотворческой деятельности исполнительной власти // Право, экономика и культура управления. Сборник научных статей. М , Социум. 2001. -1,6 п.л.

2. Гражданский мир, согласие в регионах и развитие правотворческой деятельности органов управления субъектов Федерации // Глава в монографии: М А. Мень, ВТ. Пругло "Гражданский мир, согласие и развитие экономики, права и управления". Часть вторая. М., Социум. 2002. - 2,3 п л.

3. Гражданский мир и согласие: недопустимость расширения организационно-технологических и служебных конфликтов // Глава в монографии М А. Мень, ВТ. Пруг-ло "Гражданский мир, согласие и развитие экономики, права и управления". Часть вторая М., Социум. 2002. - 3 п л.

4. Предисловие и заключение к монографии (в соавторстве) М.А. Мень, ВТ. Пругло. Гражданский мир, согласие и развитие экономики, права и управления. Части первая и вторая. М., Социум. 2002. - 0 3 п. л.

5. Принципы нормотворчества и регулирования общественных отношений в региональной системе государственного и муниципального управления// Сборник научных статей "Реформирование федеративных отношений: организационно-правовые проблемы". М., Издательство Московской гуманитарно-социальной академии. 2003. - 1 п.л.

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Пругло Владимира Тимофеевича

Тема диссертационного исследования:

Научный руководитель: Прокошин Василий Алексеевич, доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации

Изготовление оригинал-макета: Пругло Владимир Тимофеевич

Подписано в печатьТираж

Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации

Отпечатано ОПТМ РАГС. Заказ № 3$

119606, Москва, пр-т Вернадского, 84

¡-4414

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Пругло, Владимир Тимофеевич, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1. ОСНОВЫ МЕТОДОЛОГИИ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО ИССЛЕДОВАНИЯ ОТНОШЕНИЙ ГРАЖДАНСКОГО МИРА И СОГЛАСИЯ В СУБЪЕКТАХ ФЕДЕРАЦИИ.

1.1. Формирование административно-правовой основы гражданского мира и согласия - конституционная цель органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

1.2. Административно-правовой анализ отношений гражданского мира и согласия в субъектах Российской Федерации.

1.3. Развитие принципов административно-правовой регуляции отношений гражданского мира и согласия.

ГЛАВА 2. ПОВЫШЕНИЕ РОЛИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ФОРМИРОВАНИИ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ ГРАЖДАНСКОГО

МИРА И СОГЛАСИЯ.

2.1. Активизация деятельности органов исполнительной власти в сфере административно-правового обеспечения гражданского мира и согласия.

2.2. Правовое разрешение организационно-управленческих конфликтов в процессе охраны гражданского мира и согласия.

2.3. Повышение роли государственной и муниципальной службы в обеспечении гражданского мира и согласия в субъектах

Российской Федерации.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Формирование административно-правовой основы гражданского мира и согласия в субъектах Российской Федерации"

Актуальность темы исследования. Конституционность отношений гражданского мира и согласия (миросогласия), развитие демократизма российской государственности, принципов федерализма привели к перераспределению полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, к возрастанию роли органов государственной власти субъектов РФ в нормативной регуляции общественных отношений. Появившаяся система законов и подзаконных актов в субъектах Федерации, отражающая интересы правового обеспечения гражданского мира и согласия, то есть общественных отношений спокойствия и консолидации граждан между собой, с государственными органами и организациями, а также соединения усилий государства и общества для преодоления управленческих конфликтов, достижения консенсуса в обеспечении единого правового пространства и общественного порядка, нуждается в научном осмыслении. Генезис и возросшее значение настоящей проблематики, особенно в условиях административной реформы1, свидетельствуют о ее актуальности для формирования в России гражданского общества и демократического федеративного правового государства. Такой ориентир зафиксирован в положении преамбулы Конституции Российской Федерации 1993 года: "Мы, многонациональный народ Российской Федерации, . утверждая права и свободы человека, гражданский мир и согласие, . принимаем КОНСТИТУЦИЮ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ". Причем отсутствие в Конституции более конкретных прав граждан РФ и ее субъектов, в том числе и на мирную, в согласии жизнь, не должно толковаться как отрицание или умаление их прав2.

Заняться изучением этого нового, конституционно закреплённого феномена заставляют и драматические события на Кавказе, миротворческая роль России, субъектов РФ в урегулировании вооружённых конфликтов в странах СНГ, кризисный потенциал напряжённости регионов, в которых отмечаются антирусские настроения, межнациональные, социальные, межконфессиональные и другие конфликты.

См.: Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах" // СЗ РФ. 2003. № 30. Ст. 3046.

2 См. статью 55 Конституции Российской Федерации. ция органов власти, гражданского общества, всех людей и общественных сил каждого региона и вместе взятых субъектов РФ, а также согласованная управляемость ими1.

Без понимания сути миросогласительного содержания общественных отношений и отражения ее в нормотворчестве невозможна успешная деятельность органов государственной власти и местного самоуправления по налаживанию спокойной и созидательной жизни в субъектах РФ, городах и других поселениях страны. Необходимо добиваться такого положения, чтобы уже с в процессе подготовки управленческих решений, развития норм нового Кодекса об административных правонарушениях (Ко-АП РФ), тем более связанных с применением административной власти, в них закладывались основы гражданского миросогласия, профилактировались возможные напряжения и конфликты, а реализация их осуществлялась таким образом, чтобы укреплялось сотрудничество между людьми.

Нельзя не учитывать, что наряду с нормами КоАП РФ в законодательство об административных правонарушениях входят принимаемые в соответствии с федеральным законом правовые акты субъектов РФ об административных правонаруше

1 См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации М., 2003. С. 4-5. ниях1. При этом ответственность за административные правонарушения внутрисубъ-ектных отношений гражданского согласия, общественного порядка, функционирования регионального управления, иных внутрисубъектных отношений не включается в КоАП РФ, а применяется в субъектах Федерации наряду с ним.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения гражданского мира и согласия, их содержательное отражение в нормотворче-ской практике исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.

Цель и задачи исследования. Недостаточная разработанность проблем развития административно-правовой основы охраны гражданского мира и согласия в субъектах Российской Федерации детерминирует цель исследования. Автор стремится в результате изучения данных теории конституционного и административного права, нормотворческой практики органов исполнительной власти субъектов Федерации раскрыть важнейшие понятия, оперирование которыми неизбежно в настоящей диссертации. Вместе с тем анализируется перспективная направленность деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации по обеспечению гражданского мира и согласия, выявляются общее, особенное и единичное в ее юридической регламентации и вносятся необходимые рекомендации и предложения. В соответствии с целью поставлены задачи исследования: - раскрыть содержание понятия "формирование административно-правовой основы гражданского мира и согласия", его значение для нормотворческой деятель

1 См.: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Научно-практический комментарий. М., 2004. С. 39-40. ности органов исполнительной власти;

Степень научной разработанности темы исследования. Несмотря на значимость настоящей проблематики для теории и практики государственного управления, разработка в научной литературе вопросов формирования административно-правовой основы гражданского мира и согласия с помощью органов исполнительной власти субъектов Федерации носит преимущественно фрагментарный характер. Это во многом обусловлено относительной неразработанностью проблемы, ее новизной. В то же время актуальность проблематики достаточно высока и устойчива.

1 См.: Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование. Том

1. Нижний Новгород, 2001; Конституционное законодательство субъектов РФ: проблемы совершенствования и использования в преподавании. М., 1999; Лебедев В.А. Современная система органов законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. Челябинск. 2000 и др.

В.К., Баглая М.В., Бачило И.Л., Васильева A.B., Васютина Ю.С., Вишнякова В.Г., Воробьева В.В., Енгибаряна Р.В., Емельянова H.A., Жеребина B.C., Жилинского С.Э., Иванова В.Н., Закупень Т.В., Исакова В.Б., Казанцева Н.М., Козловой Е.И., Колодкина Л.М., Крылова Б.С., Кудрявцева В.Н., Кутафина O.E., Лазарева В.В., Лапаевой В.В., Лукашевой Е.И., Лэйста О.Э., Малкова В.П., Малько A.B., Мальцева Г.В., Марченко М.Н., Матузова Н.И., Мицкевича A.B., Михалевой H.A., Морозовой Л.А., Ноздрачева

A.Ф., Овчинникова И.И., Патрушева В.И., Пиголкина A.C., Полениной C.B., Прокошина

B.А., Студеникиной М.С., Таболина В.В., Тихомирова Ю.А., Топорнина Б.Н., Умновой И.А., Щеблякова В.В., Явчуновской Р.Г. и др.

Диссертантом были исследованы разработки таких зарубежных авторов, как Арно А.Ж., Давид Р., Лукич Р., Нашиц А., Неновски Н., Спасов Б., Саидов А.Х. Труды указанных мыслителей составили теоретическую базу диссертационного исследования. Большое значение имеют также методические разработки юридических кафедр Российской академии государственной службы при Президенте РФ, Института государства и права РАН РФ, Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, Московского государственного института международных отношений (университета) и др.

Методологическая основа настоящей работы включает общефилософский метод познания объективной действительности, общенаучные методы (исторический, логический, структурно-системный, функциональный), правовые методы (сравнительно-правовой, формально-юридический), а также другие методы (частно-научные, статистический, моделирования). Работа проводилась с использованием автоматизированных информационно-поисковых систем.

Особое значение для настоящего исследования имеет сравнительно-правовой метод, позволяющий сопоставлять нормативно-правовые акты и процедуры их принятия в различных субъектах Федерации. Сравнительно-правовой метод дает возможность найти наиболее рациональное юридическое решение той или иной проблемы, учесть опыт Федерации, ее субъектов, а также зарубежную практику. Сравнительный анализ региональных нормотворческих процедур, как представляется, может также помочь в устранении и предотвращении неоправданных различий в правовом обеспечении субъектами РФ реализации конституционной и административно-правовой основ охраны гражданского мира и согласия.

Этапами применения сравнительно-правового метода в ходе диссертационного исследования были:

1) сбор нормативно-правовых актов, регулирующих общественные отношения гражданского мира и согласия;

Новизна выдвинутых научных положений заключается, в частности, и в том, что:

- показано, что в административно-правовом обеспечении гражданского мира и согласия на субъектном уровне часто недооцениваются последствия не только крупных, но и локальных, в том числе организационно-управленческих конфликтов ("центр-перифирия"), межэтических внутрифедеральных конфликтов (Северный Кавказ), а также тех конфликтов, в которых затрагивается правовой, миграционный, языковый статус русских, отсутствие четкой ориентации на взаимообогащение опытом в рассматриваемой сфере. Вносятся рекомендации к разработке программ распространения опыта субъектов РФ по профилактике и преодолению потенциальных очагов напряженности в разных видах общественных отношений, совершенствованию деятельности отраслевых, региональных и муниципальных органов в области обеспечения гражданского мира и согласия;

Теоретическая и практическая значимость работы. Настоящее исследование отличает теоретико-прикладная, информационная направленность. Познание опыта формирования и реализации административно-правовой основы охраны гражданского мира и согласия, выработка рекомендаций по ее реализации в деятельности органов исполнительной власти имеет практическое значение, причем не только для субъектов РФ, но и для оптимизации и доступности гражданам нормотворческого процесса. К сожалению, вследствие неоднозначности, нормативной неурегулированности анализируемых отношений правоприменитель испытывает определенные трудности.

Апробация результатов диссертационного исследования. Работа выполнена и обсуждена на кафедре государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте РФ.

Апробация исследования осуществлялась в научных публикациях автора, в выступлениях (в мэрии Москвы и администрации Московской области), на семинаре с руководителями органов местного самоуправления в этих субъектах РФ, на лекциях, семинарах и практических занятиях в Московском областном учебном центре (Наха-бино). Теоретические выводы и основные положения диссертации послужили основой разработки ряда региональных нормативных правовых актов, заключений по проектам законов и иных нормативных правовых актов, в частности, при разработке уставов муниципальных образований в г. Москве и Московской области.

Структура диссертации обусловлена самой темой и логикой исследования, а также его задачами и целями. Диссертация состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, списка нормативных правовых актов и научной литературы.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Пругло, Владимир Тимофеевич, Москва

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Обобщая предпринятый концептуальный опыт теоретического исследования конституционных основ гражданского мира и согласия, их отражения в нормотворче-ской деятельности исполнительной власти субъектов Российской Федерации, можно сделать ряд выводов.

1. В собственном смысле гражданский мир и согласие означает, что государство, общество и человек выходят за свои внутренние возможности и пределы и развивают свои согласительные, доверительные институты, ассоциации и иные формы взаимодействия, укрепляя общегражданский мир и согласие в целом и в нормотворчестве исполнительной власти в частности.

Цивилизованное общество представляет собой взаимозависимость объективно самостоятельных индивидов, где отношения экономики, права и управления, а также обоюдного и всеобщего доверия выступают формой целенаправленного человеческого общения, регулируемого правовыми нормами в целях сохранения гражданского мира и согласия.

Упрочение верховенства права в этом процессе непосредственно обусловлено потребностями самого гражданского общества, требованиями обеспечения его целостности, а также гуманитарными началами цивилизации.

2. Стратегия правового, экономического и социального развития субъектов Российской Федерации существенно корректируется с учетом необходимости постоянного утверждения гражданского мира и согласия в нормотворческом процессе не только на федеральном, но и региональном, и муниципальном уровнях. В целом система взаимосвязей экономики, права управления подвержена мировым тенденциям и региональной социокультурной динамики. Строго следовать стратегическим путем, начертанным федеральным центром - значит определять ситуацию поиска, не упускать из виду альтернативность путей миросогласительного развития нормотворчества субъектов Российской Федерации.

Одновременно нормотворчество исполнительной власти субъектов РФ, обретая системное, правовое начало этой деятельности, отдает себе отчет в том, что действие правовых регуляторов невозможно без формирования правового государства и гражданского общества. Именно такая направленность в развитии конституционной теории обеспечения гражданского миросогласия находится в соответствии с общемировыми тенденциями юридической науки и практики, с ориентацией исполнительной "ветви" власти субъектов РФ на укрепление взаимосвязи гражданского мира, согласия с развитием экономики, права и управления.

С этой целью в вузах необходимо ввести изучение специального курса: "Конституционная теория и практика гражданского миросогласия в нормотворчестве". Составной частью спецкурса призвана стать проблематика обеспечения гражданского мира и согласия в нормотворчестве исполнительной власти как фактора развития современного гражданского общества и упорядочения общественных отношений.

3. Курс "Теория и практика гражданского миросогласия в нормотворчестве" направлен на укрепление правовых оснований механизма предотвращения региональных и муниципальных конфликтов в нормотворческой деятельности исполнительной власти. Эти основания правового механизма не только сформулированы научным знанием, но и выступают как средство обеспечения доброй воли к правосогласию и предотвращению социальных конфликтов.

Утверждение прав и свобод человека, гражданского мира и согласия в нормотворчестве исполнительной власти субъектов РФ сопровождается разрешением противоборства потребностей и интересов контрсубъектов, социальных, юридических и иных конфликтов, возникающих в результате их неправомерного поведения. Выражая противоречия, конфликты в своем движении и развитии, становятся юридическими конфликтами только при определенных условиях нормотворческой деятельности, при которых наблюдается предельная форма обострения взаимодействия правомерного и неправомерного поведения его контрсубъектов. Сползая на позиции "конфликтома-нии", обостренность отношений в этом процессе представляется противоестественным состоянием, ибо его неизбежным следствием становится небывалая интенсивность напряженности, господство дискуссионных, а порой и стрессовых отношений между участниками выработки решений.

Необходимость высокого качества правового регулирования отношений в системе исполнительной власти и значительная сложность принимаемых решений вызваны тем, что органы управления сознательно и миротворчески, согласованно и целенаправленно воздействуют на экономическое и социально-культурное и иное развитие субъектов Федерации. Проблема единства и дифференциации правового регулирования имеет особое значение в сфере управления, где дифференциация нередко связана с действием правовых стимулов. В субъектах РФ решение этой проблемы имеет особенно важное значение, поскольку издаваемые на разных уровнях акты оказывают непосредственное воздействие на региональные отношения, а их несогласованность, неоправданная дифференциация содержащихся в них норм могут иметь отрицательное, тормозящее влияние на процесс углубления гражданского мира и согласия.

Правовое регулирование общественных отношений в сфере регионального управления должно быть облечено в форму комплекса взаимосвязанных и взаимосогласованных законов, устанавливающих общие и наиболее важные правила поведения в этих сферах. Эффективная форма закона для регулирования данных отношений необходима потому, что она может обеспечить единство, комплексность, внутреннюю согласованность институтов и норм, поможет избежать материальные и моральные потери, обусловленные ведомственностью и разобщенностью отдельных управленческих структур. Система законов как основа правового регулирования отношений будет способствовать укреплению законности и правопорядка в этой важнейшей сфере жизни общества.

Система законов, регулирующих региональные отношения в сфере управления, должна основываться на глубоком познании требований объективных законов и возможностей их использования для сохранения гражданского мира и согласия. В настоящее время, когда во всей полноте поставлен вопрос об обеспечении миропорядка, согласия и взаимодействия на всех уровнях, упорядочение законодательства в сферах обеспечения гражданского миросогласия, экономики, права и управления приобретает особенно важное значение. Ведь проявления несогласованности, ведомственности, неадекватных критериев оценки положения дел на местах и состояния правопорядка оборачиваются общегосударственными и социальными потерями, превалированием местнических, сиюминутных интересов над интересами общества в целом.

4. Поиск модели развития нормотворчества как средства достижения устойчивости гражданского мира и согласия - достаточно сложная и федеральная, и региональная, и муниципальная задача. Региональная общность, с точки зрения этих взаимодействий, представляет собой систему общественных отношений, так как происходит постоянный обмен с федеральной, международной средой и информацией. При прекращении такого обмена гражданский мир, безопасность существования региона ослабляются, так как управленческая структура при таких условиях имеет тенденцию к разрушению. Соответственно, одним из ведущих факторов, способствующих развитию этих взаимосвязей региона, является открытость процесса обеспечения гражданского мира и согласия в правотворческой деятельности исполнительной власти.

Научно обоснованное понимание управленческими (государственными и муниципальными) органами необходимости достижения устойчивого миросогласия на основе использования факторов, способствующих расширению интеграционных процессов, способно ускорить разработку и реализацию программы позитивного развития регионального управления, сделать любой регион открытым для налаживания межретонального взаимовыгодного экономического и культурного сотрудничества, повышения уровня привлекательности для иностранных инвестиций. Процессы динамики этих взаимосвязей в регионе следует интерпретировать как проявление способности сложных социальных систем адаптироваться к меняющимся внешним и внутренним условиям обеспечения гражданского мира и согласия в нормотворческом процессе исполнительной власти субъектов РФ.

Расширение системных исследований конституционных основ утверждения гражданского мира и согласия в нормотворчестве исполнительной власти субъекта РФ обусловлено разнообразием и богатством динамики системных отношений в рыночных условиях. Наряду с тем необходимо всестороннее развитие единства теории и практики конституционно-правового развития данных системных отношений в законах и подзаконных актах. Характер Основного Закона и подзаконных нормативных правовых актов "проектирует" гражданский мир и согласие на происходящие нормо-творческие процессы, включая защиту конституционных, административно-правовых, гражданско-правовых отношений, создание государственно-управленческих и общественных институтов, способных обеспечивать реальное и качественное действие гражданского мира и согласия, своевременное исполнение правовых требований законности, прав и свобод человека. На этой основе может быть дано более четкое правовое определение свободы и ответственности за обеспечение гражданского ми-росогласия, предложено решение актуальных проблем развития законодательства, обеспечивающего миросогласие в системе государственного и муниципального управления.

5. Приоритетным направлением взаимодействия органов исполнительной власти в нормотворческом процессе может стать предпринятая в работе попытка моделирования миросогласительного развития их взаимоотношений в процессе нормотворчества, включая оказание организационно-методической поддержки; обеспечение, укрепление информационной базы; создание системы взаимной ответственности за обеспечение гражданского мира и согласия в субъектах Федерации.

Причем, необходимо подчеркнуть основные причины возросшего значения ми-росогласия для нормотворческой деятельности исполнительной власти субъектов РФ. Сущность этой проблемы состоит в том, что до сих пор многие правовые, экономические, политические и другие исследования слабо учитывали правотворческий потенциал деятельности системы исполнительной власти субъектов РФ для упрочения гражданского мира и согласия. Это привело не только к формированию механизма ослабления нормотворческого процесса, сосредоточившего основное внимание на статусе органов исполнительной власти, но и к снижению уровня миросогласия, взаимодействия властей различных уровней в этом процессе.

В силу этих обстоятельств категория "единство миросогласия и нормотворче-ской деятельности системы исполнительной власти" все еще не имеет полномерного статуса. Ее изучение должно предусматриваться учебными программами не только по конституционному, но и по административному праву и в определенной мере - по муниципальному праву.

Практический опыт свидетельствует о том, что передача государственных полномочий муниципальным органам является рациональным способом решения одной из самых острых проблем - достижение баланса, согласие в нормотворческих взаимоотношениях между федеральными, региональными органами власти и местным самоуправлением. Такой баланс требует от всех участников нормотворческого процесса осуществления миросогласия в отношениях самих властей и понимания миро-согласительной роли каждой управленческой структурой.

Для этого необходимо устранить на уровне Федерации:

- несогласованность и несистематизированность законодательства о взаимодействии Российской Федерации и субъектов РФ в сфере государственного и муниципального управления;

- неполное и непоследовательное законодательное регулирование вопросов организации нормотворческой деятельности органов управления в сфере обеспечения гражданского миросогласия.

В целях полного обеспечения гражданского мира и согласия необходимо устранить несовершенство механизмов судебной защиты системы государственного и муниципального управления, недостаточную урегулированность вопросов исполнения судебных решений путем создания административных судов.

Для упрочения конституционных основ гражданского мира и согласия на уровне субъектов РФ имеют первостепенное значение:

- развитие сущностных характеристик нормотворческой деятельности системы исполнительной власти субъектов РФ;

- теоретический анализ нормотворческой реакции органов исполнительной власти на нарушения конституционных основ гражданского мира и согласия, а также статуса гражданина как необходимой стороне управленческой деятельности;

- место системы государственного и муниципального управления в составе нормотворческой деятельности, генезис институтов и основных видов управленческого процесса в этой сфере, его миросогласительная специфика;

- расширение числа субъектов правоотношений в данной сфере деятельности органов исполнительной власти;

- конституционно-уставные особенности субъектов и объектов нормотворче-ской деятельности, основные формы их взаимодействия, а также соотношение конституционного и административно-правового аспектов такой деятельности субъектов, учитывая специфику субъект-объектной деятельности на современном этапе.

6. Не менее необходимо учитывать, что нормотворческая деятельность исполнительной власти является свойством, внутренним атрибутом государственной власти как совокупность таких изменений взаимодействующих органов управления, которые направлены на сохранение, поддержание целостности и устойчивости миросо-гласительных, правозащитных мер, разрабатываемых органами государственного и муниципального управления.

Нормотворчеству, осуществляемому исполнительными органами субъекта РФ и местного самоуправления, свойственны многие черты программирования, обусловленные содержанием тех изменений, которые происходят в форме проектной деятельности в сфере обеспечения гражданского миросогласия. Именно управление этой сферой составляет сущность процессов, которые получили название исполнительной и распорядительной деятельности.

Важнейшими функциями управления являются аналитическая и аккумулятивная, с прямыми и с обратными связями, координация, субординация, самоуправление на главных направлениях, а именно:

- перераспределение средств федерального бюджета, направляемых в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации, обеспечение финансовой самостоятельности муниципальных образований для решения вопросов, отнесенных к их компетенции;

- выработка принципов взаимодействия исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления, в том числе обеспечение реализации отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, и установления минимальных государственных социальных стандартов.

7. Проведенный анализ этих проблем и рассмотрение опыта нормотворческой деятельности исполнительной власти на примере Московской области, г. Москвы и других субъектов РФ убеждают в необходимости создания правовой базы, обеспечивающей в полной мере и согласительное, и правотворческое направления деятельности исполнительной власти, высокий и устойчивый уровень согласованности законодательства субъекта Российской Федерации с федеральным законодательством, правовых актов губернатора, мэра, областной Думы и городской Думы. Только в такой ситуации создается почва для принятия государственными органами субъектов Российской Федерации актов нормативного и индивидуального характера, соответствующих конституционным основам утверждения гражданского мира и согласия.

Вместе с тем существуют большие претензии к качеству нормотворческой работы многих звеньев управления субъектов РФ, не обеспечивающих радикальное усиление регулирующей и контрольной функций органов исполнительной власти в сфере обеспечения гражданского миросогласия. Поэтому главными направлениями нормотворческой деятельности должны стать: повышение роли перспективного и текущего прогнозирования для принятия стратегических решений, упреждающих факты ослабления миросогласия и правонарушений; выработка оптимальной структуры органов исполнительной власти; строгое разделение нормотворческих функций и полномочий этих органов как "по горизонтали", так и "по вертикали", эффективная реализация которых приобретает первостепенное значение в условиях административной реформы.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Формирование административно-правовой основы гражданского мира и согласия в субъектах Российской Федерации»

1. Официальные документы, нормативные акты

2. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. М., 1993.

3. Декларация прав и свобод гражданина // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 52. Ст. 1865.

4. Всеобщая декларация прав человека. М., 1989.

5. Декларация ООН о праве на развитие // Права и свободы народов. Казань, 1995.

6. Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод // Международные акты о правах человека. Сборник документов. М., 2000. С. 539-570.

7. Европейская Социальная хартия.//Международные акты о правах человека. Сборник документов. М., 2000. С. 570-586.

8. Закон РСФСР от 15 октября 1991 года "О собственности в РСФСР" // Новые законы. М., 1991.

9. Закон РСФСР от 17 мая 1991 года "О чрезвычайном положении". Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 22. Ст. 273.

10. Закон Российской Федерации "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР" от 3 июля 1991 г. Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 27. Ст. 927; 1992. № 28. Ст. 1614.

11. Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному собранию Российской Федерации.// Российская газета. 2002. 19 апреля.

12. Федеративный договор. Документы. Комментарий. М., 1992.

13. Федеральный закон от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации" // Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации. 1995. № 24. Ст. 1071.

14. Уголовный кодекс Российской Федерации. М., 1996.

15. Федеральный конституционный закон в ред. 31 декабря 1997 года "О Правительстве Российской Федерации". Официальное издание. М., 1998.

16. Федеральный конституционный закон от 15 апреля 1997г. "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации"// СЗ РФ. 1997. № 9. Ст. 601.

17. Федеральный закон от 25 сентября 1997г. "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации"//СЗ РФ. 1997. №2. Ст. 4464.

18. Сборник договоров и соглашений между органами государственной власти российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий. М., 1997.

19. Указ Президента Российской Федерации от 22 октября 1993 года "Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации"//Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. №43. Ст. 4089.

20. Указ Президента Российской Федерации "Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации" от 3 июля 1996 г.//Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №23. Ст. 2756.

21. Указ Президента РФ от 6 июня 1996г. "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы"// СЗ РФ. 1996. № 24. Ст. 2868.

22. Указ Президента РФ от 13 июня 1996г. "О некоторых мерах государственной поддержки правозащитного движения в Российской Федерации"// СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2671.

23. Указ Президента РФ от 6 июля 1996г. "О разработке концепции правовой реформы в Российской Федерации"//С3 РФ. 1996. № 28. Ст. 2642.

24. Указ Президента РФ от 3 марта 1998 г. "Об обеспечении взаимодействия государственных органов в борьбе с правонарушениями в сфере экономики"//СЗ РФ. 1998. № 10. Ст. 1159.

25. Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 20. Ст. 2112.

26. Указ Президента Российской Федерации от 23 июля 2003г. "О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах"// Российская газета. 2003. 25 июля.

27. Постановление Правительства Российской Федерации от 18 июня 1998 г. "Вопросы организации деятельности Правительства Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 27. Ст. 3176.

28. Постановление Правительства РФ от 1 апреля 1999г. "О Совете по вопросам подготовки приоритетных правовых актов в экономической сфере при Правительстве Российской Федерации"//СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1613.

29. Конституции республик в составе Российской Федерации. М., Издание Государственной Думы "Известия". 1996. Вып. 1-2.

30. Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. М., Издание Государственной Думы "Известия". 1995-1998. Вып. 1-7.

31. Официальные документы органов государственной власти субъектов Российской Федерации. М., Издание Государственной Думы. 2000-2001.

32. Конституции государств Европейского Союза. М., 1997.

33. Конституции зарубежных государств. М., 2000.

34. Концепция развития российского законодательства в целях обеспечения единого правового пространства //Журнал российского права. 2002. № 6.

35. Монографии, тематические сборники, материалы научных конференций, учебные и справочные издания

36. Авакьян С.А. Правовое регулирование деятельности Советов: Конституционные основы, теория, практика. М., 1980.

37. Аверьянов В.Б. Организация аппарата государственного управления: структурно-функциональный аспект. Киев, 1985.

38. Аганбегян А.Г. Управление и эффективность. М., 1981.

39. Административное право: Учебник / под ред. К.С. Вельского, Ю.М. Козлова и др. М., 2000.

40. Административное право: Учебник / под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М., 1999.

41. Азаров С.А. Права человека. М., 1995.

42. Административное право зарубежных стран: Учеб. пособие/ Л.М. Гудош-ников, A.A. Жданов, А.Н. Козырин; под ред. А.Н. Козырина. М., 1996.

43. Актуальные проблемы теории и практики юридического образования на пороге XXI столетия. Сб. материалов международной научно-практической конференции, посвященной 60-летию юрид. фак-та ХГАЭП, 78 октября 1999 г. Хабаровск, 1999.

44. Алексеев A.C. Русское государственное право. Конспект лекций. М.,1995.

45. Алексеев С.С. Теория права. М., 1995.

46. Анцупов А.Я., Шипилов Л.И. Конфликтология. М., 1999.

47. Атаманчук Г.В. Управление: социальная ценность и эффективность. М.,1995.

48. Атаманчук Г.В. Новое государство: поиски, иллюзии, возможности. М.,1996.

49. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. М.,1997.

50. Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник для вузов. М., 1996.

51. Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. М.,2001.

52. Бачило И.Л. Организация советского государственного управления: Правовые проблемы. М., 1984.

53. Вельский К.С. Феноменология административного права. Смоленск,1995.

54. Буянкина А.Н. Государственное управление и менеджмент: общее и особенное.//Сб.: России управленческие знания. М., 2002.

55. Вайсман А. Стратегия маркетинга: 10 шагов к успеху. Стратегия менеджмента: 5 факторов успеха. Пер. с нем. М., 1995.

56. Виханский О.С. Стратегическое управление: Учебник. М., 1998.

57. Вторая Международная конференция по федерализму. Москва, 16-17 декабря 1997 г. Труды конференции/ Под. ред. С.С. Артоболевского, В.В. Климантова. М., 1999.

58. Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.П. Российское административное право: Учебник для вузов. М., 1998.

59. Гвишиани Д.М. Организация и управление. М., 1998.

60. Гегель Г.В. Философия права. М., 1990.

61. Глущенко В.В., Глущенко И.И. Разработка управленческого решения. М.,1997.

62. Государственное и муниципальное управление. Справочник. М., 1997.

63. Государственное право Германии: сокр. нем. пер.: В 7 т. / под ред. То-порнина Б.Н. М., 1994. Т. 1-2.

64. Государственная служба России: проблемы становления и развития. Материалы методологического семинара. М., 2001.

65. Гошуляк В.В. Система органов государственной власти в субъектах Российской Федерации. Академия социальных наук Российской Федерации. М., 1999.

66. Грибовский В.М. Государственное устройство и управление Российской империи. Из лекций по русскому государственному и административному праву. Одесса, 1912.

67. Демин A.B. Общие вопросы теории административного договора. Красноярск, 1997.

68. Громова О.Н. Конфликтология. Курс лекций. М., 2000.

69. Дымов Д.Е. Конституционные гарантии целостности федерации в зарубежных странах. М., 1996.

70. Елисеев Б.П. Система органов государственной власти в Российской Федерации. М., 1997.

71. Елистратов А.И. Основные начала административного права. М., 1914.

72. Жеребин B.C. Правовая конфликтология. Владимир, 2001.

73. Законодательная техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование. Нижний Новгород, 2001.

74. Зеленцов А.Б. Контроль за деятельностью исполнительной власти в зарубежных странах. М., 2002.

75. Иванцевич Дж.М., Лобанов A.A. Человеческие ресурсы управления. М,1993.

76. Игнатюк H.A. Компетенция органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. М., 1999.

77. Иностранное конституционное право: для преподавателей, аспирантов и студентов юридических вузов / Под ред. В.В. Маклакова. М., 1996.

78. Ионова А.И. Региональные особенности организации управления и государственной службы в Российской Федерации. М., 2001.

79. Исполнительная власть в Российской Федерации: Научно-практическое пособие / под ред. А.Ф. Ноздрачева, Ю.А. Тихомирова. М., 1996.

80. Исполнительная власть в Российской Федерации: проблемы развития / Отв. ред. И.Л. Бачило М., 1998.

81. Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы. Институционно-функциональный анализ. М., 1999.

82. Киллен К. Вопросы управления. Пер с англ. / под ред. И.И. Верещагин. Мм 1981.

83. Козбаненко В.А. Система органов государственной власти Российской Федерации: Учебное пособие. М., 2000.

84. Ковачев Д.А., Дымов Д.Е. Разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами в зарубежных странах. М., 1995.

85. Козлов А.Е. Федеративные начала организации государственной власти в России. Мм 1996.

86. Конституционное законодательство субъектов РФ: проблемы совершенствования и использования в преподавании: Материалы научной конференции. 25-27 марта 1999 г. / Отв. ред. проф. С.А. Авакьян. М., 1999.

87. Конституционно-правовая реформа в Российской Федерации: Сб. статей / Отв. ред. Ю.С. Пивоваров. М., 2000.

88. Конституционно-правовые проблемы развития российского федерализма: Сб. статей / Под ред. Л.А. Иванченко, В.Ф. Калиты. М., 2000.

89. Концепции развития российского законодательства. М., 1998.

90. Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 1. СПб., 1914.

91. Кочетков А.П. Гражданское общество: пути формирования. М., 1992.

92. Курашвили Б.П. Очерк теории государственного управления. М., 1987.

93. Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972.

94. Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. М.1988.

95. Лебедев В.А. Современная система органов законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. Научное и учебное пособие. Челябинск, 2000.

96. Мальцев Г. Буржуазный эгалитаризм. М., 1984.

97. Мальцев Г. Понимание права. Подходы и проблемы. М., 1999.

98. Манохин В.М., Адушкин И.С., Башмаев З.А. Российское административное право: Учебник. М., 1996.

99. Новгородцев П.И. Кризис современного правосознания. М., 1909.

100. Общая теория управления: Курс лекций. / Г.В. Атаманчук, A.A. Бачило, К.И. Варламов и др. М., 1994.

101. Овсянко Д.М. Административное право: Учебное пособие. М., 1997.

102. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений / Российская академия наук. Институт русского языка им. В.В. Виноградова. 4-е изд., дополненное. М., 1997.

103. О первом этапе конституционной реформы в российской Федерации. Заседание круглого стола Совета Федерации от 21 декабря 1999 года. М., 1999.

104. Остром Винсент. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество? Пер. с англ./Общ. ред. A.B. Облонского. М., 1993.

105. Переговорные механизмы создания согласованного пространства в субъектах РФ и Российской Федерации в целях обеспечения стабильности Российской государственности /Отв. за вып. Г.Л. Чудновский, Т.К. Конева. Салехард, 1999.

106. Пискотин М.И. Социализм и государственное управление: (Уроки истории и перестройки). М., 1988.

107. Питере Т., Уотермен Р. В поисках эффективного управления. Пер с англ./ Общ. ред. Л.И. Евенко. М., 1986.

108. Порьфирьев Б.Н. Государственное управление в чрезвычайных ситуациях: анализ методологии и проблемы организации. М., 1991.

109. Права и свободы народов. Казань, 1995.

110. Права человека в регионах Российской Федерации. Сборник докладов о положении с правами человека в Российской Федерации за 1999 год. В четырех томах. М., 2000.

111. Права человека в России: декларации, нормы и жизнь. М., 1999.

112. Правительства, министерства и ведомства в зарубежных странах. М.,1994.

113. Проблемы и перспективы современного российского права (Поиск новых идей). Студенты в правовой науке: Сб. научных трудов. Воронеж, 1998.

114. Проблемы управления России в XXI веке: глазами молодых. Часть 2 / под ред. В.В. Герасимова, В.Е. Черкасова. Саратов, 1999.

115. Пугачев В.П. Руководство персоналом организации: Учебник. М., 1998

116. Прокошин В.А. Право, власть и жизнеобеспечение человека: основы новейшей камералистики. М., 2000.

117. Регион и Федерация: в поисках оптимума. М., 1996.

118. Регион: к новому качеству управления. М., 2000.

119. Российский федерализм: проблемы и перспективы. Аналитический вестник. Аппарат Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Аналитическое управление. М., 1996. № 7(31).

120. Сергиенко Л.А. Правовая регламентация управленческого труда. М.,1984.

121. Старилов Ю.Н. Административное право. Часть 1. История, наука, предмет, нормы. Воронеж, 1998.

122. Старосцьяк Е. Правовая форма административной деятельности. М.,1959.

123. Столыпин П.А. Нам нужна великая Россия. Полное собрание речей в государственной Думе и Государственном Совете. 1906-1911. М.( 1991.

124. Сурков Д.Л. Законодательная и исполнительная власть субъектов Российской Федерации (Сравнительно-правовое исследование): Монография. Иркутск, 1999.

125. Тихомиров Ю.А. Курс сравнительного правоведения. М., 1996.

126. Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 1998.

127. Тихомиров Ю.А. Юридическая коллизия. М., 1994.

128. Умнова И.А. Современная российская модель разделения власти между федерацией и ее субъектами (Актуальные правовые проблемы). М., 1996.

129. Умнова И.А. Конституционные основы современного Российского федерализма: Учебно-практическое пособие М., 1998.

130. Управленческие процедуры. / Б.М. Лазарев, И.Ш. Муксинов, А.Ф. Ноздра-чев и др. М., 1988.

131. Федеративное устройство: проблемы взаимодействия регионов и центра: Материалы науч.-прак. конф./под ред. П.В. Анисимова. Волгоград, 1998.

132. Федеративное устройство: реализация Конституции Российской Федерации. Сборник аналитических обзоров и рекомендаций. / Ред. кол. Н.В. Постовой, Б.С. Крылов, Ю.А. Тихомиров. М., 1995.

133. Федерация в зарубежных странах. / Д.А. Ковачев, В.И. Лафитский, О.Н. Волкова. М., 1993.

134. Научные статьи, публикации и обзоры в периодических изданиях, авторефераты

135. Астрова Д. От гражданского скепсиса к гражданскому обществу.// Российская газета. 2002.19 марта.

136. Атаманчук Г.В. Управление и правовое регулирование подразделений региональных органов власти // Местное самоуправление. 2001. № 1.

137. Бахрах Д.Н. Важные вопросы административного права // Государство и право. 1993. № 2.

138. Бачило И.Л., Мелюхин И.С., Салищева Н.Г. и др. О концепции развития системы исполнительной власти в Российской Федерации // Государство и право.1996. №8.

139. Белкин A.A. О некоторых вопросах разграничения предметов ведения и полномочий в российском федеративном устройстве // Право и жизнь. 1996. № 19. С. 1719

140. Белкин А. А. Категория "основа" в Конституции СССР // Вестник ЛГУ. 1983. № 11.

141. Болтенкова Л.Ф. Соотношение законодательства Российской Федерации и ее субъектов. Основные противоречия//Федерализм. 1996. № 1.

142. Валентей С.Д. Российские реформы и российский федерализм // Федерализм. 1996. № 1.

143. Валентей С.Д. Проблемы отечественного федерализма // Федерализм.1997. №2.

144. Вишняков В.Г. Конституционное регулирование федеративных отношений // Государство и право. 1998. № 12.

145. Выдрин И.В. Устав области и правовое пространство // Российская Федерация. 1995. № 23.

146. Гаджиев Г.А. Разграничение предметов ведения и полномочий в экономической сфере: юридико-технический аспект//Федерализм. 1998. № 1 (9).

147. Гусев Б.О. О соответствии конституций республик субъектов Федерации Конституции Российской Федерации//Этнополис. 1995. № 1.

148. Гэлбрейт Дж. Капитализм и социализм в процессе перемен. // Вестник МГУ. Серия 6. Экономика. 1988. № 6.

149. Демин A.B., Иванов В.В. Договоры о компетенции в правовой системе России. // Российский юридический журнал. 1997. № 2.

150. Договорные формы и принципы федеративных отношений в России. По материалам научно-практической конференций в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации // Журнал российского права. 1997. № 2.

151. Дудко И.Г. Конституционное законодательства России о разграничении предметов ведения и полномочий федерального центра и субъектов Федерации // Ре-гионология. Саранск, 1995. № 4.

152. Игнатюк H.A. Как используются понятия "система" и "структура" федеральных органов власти в конституционном законодательстве // Журнал Российского права. 1999. № 9.

153. Ковачев Д.А. Функции, задачи, компетенция и правоспособность государственного органа // Известия высших учебных заведений. Правоведение. 1985. № 4.

154. Ковачев Д.А. Предмет, способы и формы конституционного регулирования //Журнал российского права. 1997. № 2.

155. Консультативный совет субъектов Федерации по международным и внешнеэкономическим связям при МИД России. 1996. Бюл. № 4.

156. Королев Ю.А. Правовые аспекты "единого пространства" // Право и экономика. 1995. №21/22.

157. Крылов Б.С. Разграничение предметов ведения и полномочий в Российской Федерации: поиск оптимальных путей. //Журнал российского права. 1997. №1.

158. Ледях И.А. Федерализм и демократия: На форуме юристов // Государство и право. 1997. №4.

159. Лесников Г. С каким характером федерализма подходит Россия к XXI веку // Экономист. 1998. № 6.

160. Лысенко В.Н. Насколько прочна договорная основа федеративных отношений // Федерализм. 1996. № 3.

161. Маурер X. Административно-правовой договор проблемы и возможности // Государственная служба. Правовые аспекты. Зарубежных опыт. Вып. 16. М., РАГС. 1996.

162. Михалева H.A. Конституционные реформы в республиках субъектах Российской Федерации // Государство и право. 1995. № 4.

163. Надеев Р.К. Структура федеральных органов власти. Нужна система // Журнал Российского права. 1999. № 3/4.

164. Некрасов С.И. Российский федерализм и некоторые проблемы разделения властных полномочий по вертикали //Журнал Российского права. 1999. № 10.

165. Ноздрачев А.Ф. Основные характеристики исполнительной власти по Конституции Российской Федерации 1993 г. // Государство и право. 1996. № 1.

166. Оффеле И. Административная деятельность в форме договоров и соглашений // Государственная служба. Правовые аспекты. Зарубежных опыт. Вып. 16. М., РАГС. 1996.

167. Пернталер П. Проблемы федеративных отношений в Австрии // Государство и право. 1994. № 3.

168. Полянский И. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации // Право и жизнь. 1999. № 21.

169. Пронина B.C. Правовое регулирование органов исполнительной власти // Журнал Российского права. 1998. № 2.

170. Ржевский Б.А., Киселева A.B. Субъекты Российской Федерации: типология и конституционные основы организации // Государство и право. 1994. № 10.

171. Розанов И.С. Административно-правовые режимы по законодательству Российской Федерации, их назначение и структура. // Государство и право. 1995. №9.

172. Савин В.И. Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Автореф. дис. . канд. юрид. наук: 12.00.02 / Поволж. акад. гос. службы. Саратов, 1998.

173. Столяренко В. Орган государственной власти: понятие и признаки // Право и жизнь. 1999. №21.

174. Сыроедов H.A. О разграничении полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов // Правоведение. 1995. № 3.

175. Тихомиров Ю.А. О концепции развития административного права и процесса // Гос. и право. 1998. № 1.

176. Тихомиров Ю.А. Развитие теории конституционного права. // Государство и право 1998. № 7.

177. Толстошеев В.В. Региональное право России: проблемы становления и развития // Государство и право. 1998. № 11.

178. Умнова И.А. Как обеспечить единство законодательной и исполнительной власти в условиях Федерации? //Журнал Российского права. 1998. № 4/5.

179. Умнова И.А. Совместное ведение Российской Федерации и ее субъектовкак предмет конституционного регулирования //Журнал Российского права. 1999. № 11.

180. Уокер Э. Формирование взаимоотношений центра и регионов в новой России // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1995. № 1.

181. Шахрай С.М. Актуальные проблемы российского федерализма // Власть. 1995. № 8.

182. Шипиев В. Законотворчество на местах не должно противоречить федеральным законам // Законность. 1995. № 7.

Автор: Пругло, Владимир Тимофеевич
Город: Москва
Год: 2004
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.14

Диссертация

Формирование административно-правовой основы гражданского мира и согласия в субъектах Российской Федерации тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Пругло, Владимир Тимофеевич, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Формирование административно-правовой основы гражданского мира и согласия в субъектах Российской Федерации"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Пругло, Владимир Тимофеевич, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Формирование административно-правовой основы гражданского мира и согласия в субъектах Российской Федерации»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Пругло, Владимир Тимофеевич, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Формирование административно-правовой основы гражданского мира и согласия в субъектах Российской Федерации"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Пругло, Владимир Тимофеевич, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Формирование административно-правовой основы гражданского мира и согласия в субъектах Российской Федерации»