АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Формирование правоохранительной службы в прокуратуре Российской Федерации»
На правах рукописи
ОЗЕРОВА Галина Львовна
Формирование правоохранительной службы в прокуратуре Российской Федерации (проблемы и перспективы)
Специальность. 12 00 11 -
судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
2 3 ДП? 2010
Москва — 2010
004601589
Работа выполнена на кафедре конституционного и муниципального права ГОУ ВПО «Российский университет дружбы народов»
Научный руководитель
Официальные оппоненты
доктор юридических наук, профессор, Заслуженный деятель науки РФ Бойков Александр Дмитриевич
доктор юридических наук, профессор Кобозев Алексей Анатольевич
Ведущая организация
кандидат юридических наук Авдеева Марина Анатольевна
ГОУ ВПО «Московский городской университет управления Правительства Москвы»
Защита состоится «26» мая 2010 г в у? часов на заседании диссертационного совета Д 212 203 29 по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора и кандидата наук при Российском университете дружбы народов по адресу 117198, г Москва, ул Миклухо-Маклая, д 6, ауд 347
С диссертацией можно ознакомиться в Научной библиотеке Российского университета дружбы народов по адресу 117198, г Москва, ул Миклухо-Маклая, д 6
Автореферат разослан апреля 2010 г
Ученый секретарь
кандидат юридических наук, доцент
А Р Батяева
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы иссчедоеания. Современная прокуратура -важнейший федеральный орган государственной власти, занимающий центральное место в обеспечении законности и правопорядка, борьбе с преступностью и иными правонарушениями В условиях молодой российской государственности именно прокуратура призвана обеспечивать действенность законов, защиту фундаментальных прав человека и гражданина, правовую защиту основ государственного и общественного строя Российской Федерации
Действуя как единая централизованная система, прокуратура осуществляет свои функции через конкретных должностных лиц, наделенных особым правовым статусом и полномочиями в отношении любых государственных и общественных структур В этой связи кадры прокуратуры приобретают особую значимость Естественно, в условиях развития системы государственной службы прокурорские работники действовали в рамках особого режима прокурорской службы, которую до сих пор полагают одним из видов государственной службы
Вместе с тем со времени принятия Федерального закона от 27 мая 2003 г № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации"1 служба в органах и учреждениях прокуратуры не претерпела изменений, которые позволили бы рассматривать ее как составную часть новой, пока формирующейся системы государственной службы, а значит, в действительности в качестве вида государственной службы прокурорская служба рассматриваться не может
К сожалению, эта противоречивая ситуация основана на нормах действующего законодательства Федеральный закон от 17 января 1992 г №
1 СЗ РФ 2003 № 2 Ст 2063
2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации"2 устанавливает, что правовое положение и условия службы прокурорских работников определяются этим Законом, а также Федеральным законом от 31 июля 1995 г № 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации"3, на основе которого служба в прокуратуре и определяется в качестве вида государственной службы Коллизия состоит в том, что Федеральный закон № 119-ФЗ, на который ссылается Федеральный закон от 17 января 1992 г № 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", потерял юридическую силу в связи с принятием Федерального закона от 27 икпя 2004 г № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (п 1 ст 72), а соответствующие изменения в Закон о прокуратуре и систему прокурорской службы так и не были внесены
Таким образом, в действительности законодательство не определяет место прокуратуры в новой системе государственной службы Тем самым юридические основания отнесения прокурорских работников к числу государственных служащих фактически отсутствуют Есть лишь отдельные нормы, установленные Федеральными законами № 58-ФЗ и № 79-ФЗ, которые применяются в системе прокурорской службы
В условиях становления и развития новой системы государственной службы вести речь о совершенствовании правоохранительной службы в органах и учреждениях прокуратуры без ее реформирования применительно к требованиям, установленным для этой системы, невозможно и бессмысленно в стратегическом плане, поскольку все принимаемые меры лишь нивелируют существующую фундаментальную проблему и скрывают явную юридическую коллизию Разрешать ее все равно придется И чем
2 Ведомости СНД и ВС РФ 1992 №8 Ст 366
3 СЗ РФ 1995 № 31 Ст 2990
раньше это будет сделано, тем больший эффект может быть достигнут в деятельности всей системы прокуратуры
Продолжительное время назревшие изменения связывались со скорейшим принятием предусмотренного Федеральным законом № 58-ФЗ федерального закона о правоохранительной службе, в рамки которой предполагалось включить службу в прокуратуре Однако трудности на пути принятия этого Закона оказались весьма значительными и преодолеть их пока не удается В немалой степени это связано с неопределенностью в понимании системы правоохранительных органов и необходимостью интеграции установленных в них системах службы, которые порой существенно различаются
Ситуация развивается таким образом, что в ряде подразделений Минюста России, в Федеральной службе судебных приставов, Федеральной службе исполнения наказаний, аппаратах федеральных судов, Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации, те в подразделениях, которые традиционно относились исследователями к числу правоохранительных органов, осуществляется последовательный переход на федеральную государственную гражданскую счужбу Таким образом, трудности в установлении единого вида службы для всей системы правоохранительных органов уже вызвали существенную динамику в самой системе федеральной государственной службы Что касается прокуратуры, то здесь пока вопрос не решается, хотя очевидно, что служба в прокуратуре отлична от службы в тех правоохранительных структурах, где сотрудники имеют специальные звания, на основе которых установлены режимы службы, приближенные к военной службе
Все это приводит к выводу о том, что назревшие реформы в системе правоохранительной службы в органах и учреждениях прокуратуры в условиях новой системы государственной службы Российской Федерации требуют углубленной теоретической проработки с учетом накопленного
5
опыта и современных тенденций развития служебного законодательства и практики его применения, что определяет острую актуальность темы диссертационного исследования
Степень научной разработанности проблемы Общетеоретической базой исследования послужили работы таких ученых, как А П Алехин, Г В Атаманчук, И Н Барциц, Д Н Бахрах, И И Бачило, К С Вельский, В Г Бессарабов, А Д Бойков, В Г Вишняков, В В Воробьев, Б Н Габричидзе, НИ Г1аз)нова, ВД Граждан, ЮГ Демин, ЮР Догадайло, А Г Залужный, В Г Игнатов, А А Кармолицкий, Ю М Козлов, Л М Колодкин, А М Кононов, А П Коренев, А А Муравьев, А В Оболонский, И Н Пахомов, С М Петров, В А Прокошин, Ю А Розенбаум, Б В Российский, С С Студекикин, Ю А Тихомиров, И Д Хутинаев и других
А1СТИВНО использовались работы специалистов, занимающихся проблематикой правоохранительных органов Это, в частности, труды В К Боброва, В П Божьева, К Ф Гуценко, В А Давыдова, А С Дугенец, М И Еропкина, Г Г Зуйкова, Л О Иванова, А П Ипакяна, В Н Казакова, А А Кобозева, М А Ковалева, А М Магомедова, А X Миндагулова, Т Ю Невской, Л А Николаевой, В А Пашина, Н Д Погосяна, Л Л Попова, В И Рохлина В М Савицкого, В М Семенова, А И Сергеева, Ю И Скуратова, Ю П Соловья, С В Степашина, Ю И Стецовского, В И Старкова, В Ф Сухарева, В М Точиловского, О П Темушкина, Г А Туманова, В М Фокина, Г Г Черемных, М А Шапкина, В И Швецова и ряда других
В диссертации использовались труды ученых 3 О Александрова, В А Бойков, Л Ю Бугров, 3 С Гафаров, С Ю Головина, А В Гусев, К Н Гусов, В В Ершов, С П Ефимов, М Л Захаров, Н И Кулагин, В Г Лебединский, Р 3 Лившиц, В Т Михайлов, М В Молодцов, Т А Нестерова, Ю П Орловский, В Н Скобелкин, В И Попов, Н Д Мершина, Е Б Хохлов, Л А Чиканова, В Ш Шайхатдинов, В Д Шахов и др
Целью диссертационного исследования является определение основных направлений совершенствования правоохранительной службы в органах и учреждениях прокуратуры в условиях формирования системы государственной службы Российской Федерации
Достижению поставленной цели способствовало решение следующих основных задач оиссертационного исследования
- анализ правовых основ и современного состояния правоохранительной службы как части системы государственной службы Российской Федерации,
- определение основных систем и специфики службы в правоохранительных органах,
- анализ существующей системы службы в прокуратуре применительно к формирующейся правоохранительной службе,
- рассмотрение основных компонентов содержания службы в органах и учреждениях прокуратуры,
- определение приоритетных направлений совершенствования правоохранительной службы в прокуратуре как части системы государственной службы Российской Федерации
Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие в процессе прохождения службы в органах прокуратуры Российской Федерации
Предметом исследования являются законодательные и иные нормативные акты, устанавливающие систему государственной службы Российской Федерации, а также порядок прохождения правоохранительной службы в органах прокуратуры и иных правоохранительных органах
Методологическую основу диссертационного исследования составили современные общенаучные и специальные методы познания, в частности анализ, синтез, системный, социологический, историко-юридический, аксиоматический, частно-научные методы, метод сравнительного правоведения, анализа документов
Эмпирической базой исследования стали
1) исследование в виде опроса 68 прокурорских работников Прокуратуры города Москвы и Прокуратуры Московской области на тему «Приоритетные направления совершенствования службы в прокуратуре России» (октябрь - декабрь 2008 г ),
2) социологический опрос 85 юристов 40 общественных организаций, занимающихся защитой прав и свобод граждан, на тему «Должности, классные чины и аттестация прокурорских работников современное законодательство России» (март - апрель 2009 г),
3) анкетирование 25 преподавателей Института прокуратуры Московской государственной юридической академии им О Е Кутафина на тему «Проблемы материального и социального обеспечения прокурорских работников Меры поощрения и взыскания» (декабрь 2009 г )
Научная новизна диссертации заключается в том, что она является одним из первых комплексных научных исследований проблемы формирования правоохранительной службы в органах и учреждениях прокуратуры применительно к требованиям, реализуемым в новой системе государственной службы Российской Федерации
В работе проанализированы основные системы службы, сложившиеся в ведущих правоохранительных органах, выявлены основные тенденции их реформирования в условиях новой системы государственной службы Российской Федерации
На примере ряда правоохранительных органов показано, что их вхождение в новую систему государственной службы было осуществлено не на ожидаемом переходе к пока неясной модели правоохранительной службы, а путем незначительной модификации действующей модели федеральной государственной гражданской службы
В диссертации рассмотрены два возможных подхода к реформированию службы в прокуратуре применительно к современной системе
8
государственной службы России Один связан с учреждением нового для этой системы вида службы - правоохранительной службы в органах и учреждениях прокуратуры и соответствующего дополнения законодательства о системе государственной службы Российской Федерации Другой подход, который представляется предпочтительным и уже апробированным в других правоохранительных органах, - это трансформация существующей системы службы в прокуратуре в федеральную государственную гражданскую службу с использованием моделей, которые действуют в целом ряде других правоохранительных органов Ранее в подобных исследованиях такой подход не акцентировался и подробно не рассматривался
Сформупированы предложения об изменении законодательства и отдельных элементов службы в прокуратуре В частности, это касается предложения об использовании в прокуратуре новой системы классных чинов юстиции, разработанной в соответствии с требованиями Федерального закона Лг° 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" и утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 19 ноября 2007 г № 1554 "О порядке присвоения и сохранения классных чинов юстиции лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации и должности федеральной государственной гражданской службы, и установлении федеральным государственным гражданским служащим месячных окладов за классный чин в соответствии с присвоенными им классными чинами юстиции"4
На защиту выносятся следующие положения.
1. Уровень материально-технического и социально-бытового обеспечения сотрудников прокуратуры значительно выше того, который установлен для других категорий сотрудников правоохранительных органов
4 СЗ РФ 2007 № 48 (часть И) Ст 5952
В силу этого создание универсального режима правоохранительной службы, общего для всех, в настоящее время и в обозримой перспективе представляется невозможным ввиду нехватки бюджетных финансовых средств
2. Система правоохранительных органов современной России неоднородна, а существующие в них виды службы, в силу своей специфики, делятся на две группы, одна из которых тяготеет к военной службе, а другая - к гражданской Их объединение в одной системе проблематично и требует коррекции начальной модели системы государственной службы Российской Федерации, проводить которую нерационально
3. Установленная в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации система службы в значительной мере основана на устаревшем либо утратившем силу законодательстве и не соответствует требованиям современной системы государственной службы, что предполагает необходимость ее реформирования Пока же для прокурорской службы характерны консервативность и изолированность от систем службы в других правоохранительных органах
4. Существуют два потенциально возможных сценария вхождения службы в прокуратуре в систему государственной службы Российской Федерации
4.1. Первый предполагает дополнение перечня видов системы государственной службы правоохранительной службой в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации, что разрешено нормой абз 2 ч 3 ст 2 Федерального закона № 58-ФЗ
Естественным следствием такого подхода, вытекающего из общей логики ч 1 ст 19 Федерального закона № 58-ФЗ, станет необходимость ее дополнения самостоятельным абзацем, в соответствии с которым определение службы в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации как вида федеральной государственной службы должно
10
применяться со дня вступления в силу федерального закона о службе в органах и учреждениях прокуратуры Таким образом, следование тенденции к обособлению службы в прокуратуре в особый вид государственной службы повлечет за собой ее самостоятельное законодательное оформление и четкое отграничение от действующей государственной гражданской и проектируемой правоохранительной службы, которые в настоящее время становятся непременными атрибутами правоохранительных органов При этом явно намечается разделение этих органов в системе государственной службы на основе того, какой из видов службы, гражданская или правоохранительная, будут в них доминировать
4 2 Второй подход предполагает трансформацию системы службы в прокуратуре в федеральную государственную гражданскую службу При этом должен быть отменен раздел V Федерального закона № 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", поскольку регулируемые им отношения определены федеральным законодательством о федеральной государственной гражданской службе
5. При трансформации существующей системы службы в прокуратуре в федеральную государственную гражданскую службу учет специфики правового статуса и функций прокурорских работников целесообразно осуществлять либо законодательно - принятием специального федерального закона с условным названием "О федеральной государственной гражданской службе в прокуратуре Российской Федерации", либо, что предпочтительнее и оперативно, на основе указа (указов) Президента Российской Федерации
6 При переходе на условия федеральной государственной гражданской службы прокурорским работникам целесообразно присваивать классные чины юстиции, система которых применительно к новой системе государственной службы разработана и внедрена в целом ряде правоохранительных органов, включая Минюст России
Теоретическое значение работы заключается в том, что в ней с учетом требований новой системы государственной службы Российской Федерации выявлены основные тенденции развития службы в правоохранительных органах и, в частности, в прокуратуре
Рассмотрены характерные черты современной системы правоохранительной службы в прокуратуре и ее отличия от службы в других правоохранительных органах
Уточнены причины, препятствующие формированию единой для всех правоохранительных органов правоохранительной службы и то негативное влияние, которое оказывает на этот процесс сохранение системы службы в прокуратуре
Проведен сопоставительный анализ основных элементов содержания службы в прокуратуре и требований, которые содержит в себе новая система государственной службы Российской Федерации Установлены их принципиальные расхождения, предполагающие безотлагательную реформу службы в органах и учреждениях прокуратуры
Сделан концептуальный анализ и сопоставление двух возможных направлений реформирования службы в органах и учреждениях прокуратуры Предложены основополагающие меры, необходимые для проведения возможных реформ
Обоснована необходимость и возможность использования в ряде правоохранительных органов, в том числе в прокуратуре, федеральной государственной гражданской службы
Практическое значение диссертации состоит в том, что полученные в ходе исследования выводы и сформулированные на их основе предложения могут лечь в основу разработки программных мер реформирования правоохранительной службы в прокуратуре
Материалы исследования могут быть использованы для разработки законодательства о правоохранительной службе и развития положений
12
законодательства о системе государственной службы Российской Федерации в целом
Материалы и результаты диссертации могут быть использованы в дальнейших научных исследованиях, посвященных разработке проблем служебного права России Кроме того, положения диссертации могут использоваться в учебном процессе образовательных учреждений юридического профиля при изучении курсов "Административное право России", "Служебное право России", "Правоохранительные органы Российской Федерации"
Апробация результатов исследования Основные положения исследования отражены и апробированы в шести научных публикациях автора Выводы, сделанные в диссертации, докладывались автором на различных научно-практических конференциях и семинарах международной научно-практической конференции «Преступность и уголовное законодательство реалии, тенденции и возможности позитивного и негативного взаимовлияния» (15-16 марта 2006 г, г. Саратов), научно-практической конференции «Защита прав граждан в сфере трудовых отношений и роль прокуратуры в их реализации» (30 ноября 2007 г, г Санкт-Петербург), международной научно-практической конференции «Прокуратура и институты гражданского общества в противодействии экстремизму и ксенофобии» (1-2 февраля 2008 г, г Санкт-Петербург), научной конференции «Фундаментальные и прикладные проблемы управления расследованием преступлений» (28 апреля 2008 г, г Москва)
Некоторые положения диссертации использованы в процессе преподавания курсов «Правоохранительные органы» и «Прокурорский надзор» в Институте международного права и экономики имени А С Грибоедова
Некоторые положения диссертации использованы в процессе преподавания курсов «Правоохранительные органы» и «Прокурорский
13
надзор» в Институте международного права и экономики имени А С Грибоедова
Структура и объем диссертации Исследование состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и нормативных правовых актов
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы, определяются объект, предмет, цели и задачи исследования, описываются теоретические, методологические основы и эмпирическая база диссертации, раскрывается ее научная новизна, формулируются положения, выносимые на защиту, дается характеристика теоретического и практического значения работы, приводятся сведения об апробации полученных результатов
Первая глава «Теоретические основы правоохранительной службы в прокуратуре Российской Федерации» посвящена исследованию теоретических основ данного института
В первом параграфе первой главы, «Правоохранительная служба в системе государственной службы Российской Федерации», диссертант исследует понятие и систему государственной службы, приводит различные научные подходы к пониманию сущностной характеристики государственной службы
В Российской Федерации государственная служба складывалась как основанный на Конституции комплексный правовой институт Естественно, она не могла не унаследовать некоторых черт советского государственного аппарата, хотя в целом в СССР даже понятие государственной службы ни в законодательстве, ни в административной практике не использовалось, а
существовало, по сути, лишь на доктринальном уровне, в трудах представителей различных отраслей знания, в том числе юристов5
В современном понимании, как верно подчеркивает Н Конин, государственная служба как социальная и государственно-правовая категория представляет собой сложное общественное явление Ее необходимо рассматривать как организационный и правовой институт
Проблемы государственной службы активно изучаются представителями административного права, которые, что признано административистами и не нуждается для них в дополнительной аргументации, вообще считают ее самостоятельным институтом своей отрасли В противовес им, по мнению большинства представителей права трудового, служебные правоотношения являются разновидностью трудовых6 Обе точки зрения имеют право на существование, что подтверждается действовавшим ранее и действующим ныне законодательством, однако по мере развития современной российской государственной службы в ее регулировании все большее место занимает право административное, тогда как в период становления этого государственного института в современной России - трудовое7
Понятие государственной службы трактуется в широком и узком смыслах В широком смысле служба понимается как трудовая деятельность работников, выполнение ими служебных обязанностей в государственных органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях, в узхом - как
См, например Манохин В М Советская государственная служба М 1966, Воробьев В А Советская государственная спужба Ростов, 1986
6 См, например Иванова С А Правовое регулирование трудовых отношений государственных служащих Дисс канд юрид наук М, 2003, Нестерова ТА Правовое регулирование трудовых отношений при прохождении службы в прокуратуре как особом классе федеральной государственной службы в России Дисс канд юрид наук М, 2003
7 Эта проблема будет специально рассматриваться в дальнейшем
выполнение работниками служебных обязанностей в органах государственной власти
Государственная служба - явление многостороннее Поэтому изучают ее с разных позиций или в разных аспектах Основными из них являются социально-трудовой, где служба анализируется как особого рода профессиональная деятельность, политический, обусловленный политическим характером государственно-властных полномочий, в реализации которых участвуют государственные служащие, организационный, связанный с особым положением служащих в структуре государственных органов
С позиций реформирования системы государственной службы интересна трактовка ее понятия через категорию правового режима И, хотя сводить всю проблематику государственной службы к правовым режимам вряд ли правомерно, при исследовании ее важнейших аспектов этот подход вполне плодотворен
Федеральный закон от 27 мая 2003 г № 58-ФЗ заменил дробную и аморфную структуру системы государственной службы Российской Федерации принципиально новой, выделив в ней, вместо открытого множества возможных видов службы, формируемых в отдельных государственных органах или в их ограниченном числе, три основных и исчерпывающих всю систему службы В статье 2 Федерального закона № 58-ФЗ установлено, что система государственной службы включает в себя следующие виды государственной службы
- государственную гражданскую службу,
- военную службу,
- правоохранительную службу
В новой системе сохранилась исходная ориентация на должности государственной службы, что подчеркнуто в дефинициях ее основных видов, откуда следует, что в качестве особого рода профессиональной деятельности
16
государственная служба может осуществляться лишь на строго определенных должностях Часть 1 ст 8 Федерального закона № 58-ФЗ определяет, что должности государственной службы учреждаются федеральным законом ичи иным нормативным правовым актом Российской Федерации, законом или иным нормативным правовым актсм субъекта Российской Федерации В государственном органе могут быть предусмотрены должности, не являющиеся должностями государственной службы
В настоящее время законодательное регулирование федеральной гражданской и военной службы как видов системы государственной службы уже проведено Соответствующие служащие приобрели в связи с этим полноценный статус федеральных государственных служащих Что касается правоохранительной службы, то здесь этот вопрос не решен Попытки принять федеральный закон о правоохранительной службе предпринимались неоднократно, однако пока безрезультатно Это сказывается и на службе в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации, чей статус в новой системе государственной службы пока не определен, что влечет за собой и неясность в определении правового положения прокурорских работников в качестве государственных служащих
Во втором параграфе первой главы, «Системы службы в правоохранительных органах Российской Федерации», диссертант исследует законодательные основы формирования в России систем службы в правоохранительных органах
В настоящее время, по меньшей мере нормативно, состав этих органов а значит и границы существования проектируемой правоохранительной службы, однозначно не определен К началу перестройки (1985 г) правоохранительная деятельность обычно определялась через ее содержание, в которое чаще всего включали охрану законности и правопорядка, защиту прав и свобод человека, борьбу с преступлениями и иными
17
правонарушениями За последующие два с половиной десятилетия в этом отношении мало что изменилось Разве что акцент на защиту прав и свобод человека и гражданина в силу требований Конституции Российской Федерации получил первостепенное значение в понимании и новых дефинициях правоохранительной деятельности
Однако весьма важным стало постепенное утверждение в юридической науке и законодательстве о всех государственных и муниципальных органах положения о том, что все они в конечном счете выполняют единую приоритетную правоохранительную функцию Причем каждый орган публичной власти реализует ее в собственной сфере деятельности и в рамках определенной для него компетенции Действительно, и в текущем законодательстве, и в подзаконных актах, посвященных тем или иным органам, во главе угла всегда стоит все та же защита прав и свобод человека, обеспечение законности в собственной деятельности и даже борьба с административными правонарушениями Последней занимаются многочисленные контрольные ведомственные и межведомственные структуры Лишь профессиональная борьба с преступностью осталась исключительной сферой деятельности уполномоченных органов, которые традиционно относят к числу правоохранительных
Отсюда следует неизбежный вывод о том, что все органы публичной власти в той или иной мере выполняют правоохранительную функцию, отсюда вытекает наметившийся разнобой в понимании того, что же все-таки представляют собой собственно правоохранительные органы Скажем, в устовиях СССР, да и позднее, в их число безоговорочно включали суды Однако £сли следовать такому подходу, то система правоохранительных органов будет игнорировать принцип разделения властей, что невозможно, тем более что в известной мере функции правоохраны реализуются и в органах законодательной (представительной) власти федерального уровня и уровня субъектов Федерации, не говоря уже о местном самоуправлении,
18
публично-правовые функции которого также связаны с охраной прав и свобод п обеспечением законности в деятельности муниципальных органов
В отличие от государственной гражданской службы, сложившейся в 90-е годы прошлого столетия, а также военной службы, которая сохраняла принципиальное единство и общее наименование во всех органа>, где она осуществлялась, правоохранительной службы до сих пор фактически не существовало даже терминологически Поэтому и концептуальная проработка вопроса о том, что представ тяет собой феномен правоохранительной службы, представляет достаточную трудность
Таким образом, можно сделать два довольно парадоксальных вывода Первый состоит в том, что правоохранительная служба наверняка определчет собой службу в правоохранительных органах Однако точного перечня правоохранительных органов и их системы не существует Причем в каждом из них сегодня осуществляется собственная служба или совокупность раз тачных видов служб
Второй вывод заключается в том, что интегрирование этих весьма разнородных видов службы в правоохранительных органах в нечто единое -правоохранительную службу противоречит интересам органов, где этот вид службы должен осуществляться В связи с этим правомерно задать вопро; о том, не подорвет ли предполагаемая интеграция и без того недостаточно устойчивые основы службы в правоохранительных органах, что вызовет кадровую неразбериху и повсеместное ухудшение кадровой ситуации в правоохранительной системе
В третьем параграфе первой главы, «Правоохранительная служба в прокуратуре в системе государственной службы Российской Федерации», диссертант отмечает принципиальное отличие службы в органах и учреждениях прокуратуры от современных требований, уставов тенных в системе государственной службы Заключается оно в том, что сое ременная система государственной службы во всех ее видах предполагает приоритет
19
административно-правового регулирования и лишь за его пределами допускает действие трудового законодательства
В остающейся пока за рамками современной системы службе в органах и учреждениях прокуратуры дело обстоит наоборот Здесь приоритет отдан трудовым отношениям, на которые накладываются особенности, предусмотренные порядком прохождения службы, имеющим ярко выраженный административно-правовой характер Тенденция к приближению условий службы в правоохранительных органах к административно-правовой модели, установленной современным законодательством о системе государственной службы, просматривается в законодательстве о службе во всех основных правоохранительных органах, однако до конца эта тенденция так и не реализована
Анализируя систему службы в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации и отмечая при этом значительное отставание эволюции этой системы от развития общей для России системы государственной службы, отметим, что определенные новеллы в законодательство о службе в прокуратуре, соответствующие новой системе государственной службы, были все же внесены
Так, в соответствии со ст 12 Федерального закона № 58-ФЗ о системе государственной службы на государственную службу вправе поступать граждане, владеющие государственным языком России и достигшие возраста, установленного федеральным законом о соответствующем виде государственной службы Хотя использование понятия вида государственной службы применительно к службе в органах и учреждениях прокуратуры с точки зрения нового законодательства о системе государственной службы некорректно, однако в данном случае законодатель все же косвенно использовал его, установив особые требования для лиц, поступающих на службу в прокуратуру Такие требования перечислены в ст 40 1 Федерального закона о прокуратуре, например, прокурорами и
20
следователями могут быть граждане Российской Федерации, имеющие высшее юридическое образование, полученное в образовательном учреждении высшего профессионального образования, имеющем государственную аккредитацию Эти лица должны обладать необходимыми профессиональными и моральными качествами и быть способными по состоянию здоровья исполнять возлагаемые на них служебные обязанности
Следует особо подчеркнуть распространение требований, предъявляемых к служебному поведению государственных служащтсх, установленных в новой системе государственной службы для государственных гражданских служащих, на работников прокуратуры Это в известной мере характеризует позицию законодателя в том, к такому виду службы тяготеет стужба в прокуратуре Наверняка нормы поведения служащих правоохранительной службы, когда они будут установлены, станут жестче тех, что предусмотрены для гражданских служащих В принципе эти нормы можно было бы установить и сейчас Однако законодатель остановился на том, что уже урегулировано законодательно и применено к государственной гражданской службе Учитывая особый статус прокуратуры в системе федеральных государственных органов, это можно рассматривать и как принципиальную возможность отнесения службы в прокуратуре к гражданской, что проявилось в последних законопроектах о правоохранительной службе
Резюмируя изложенное, следует подчеркнуть, что, хотя теоретически служба в органах и учреждениях прокуратуры подпадает под понятие государственной службы, юридически она таковой в настоящее время tie является Действующие в системе прокурорской службы нормы слабо сопряжены с новой системой государственной службой Российской Федерации, что предполагает неизбежное реформирование системы службы в прокуратуре
Вторая глава «Содержание правоохранительной службы в прокуратуре и приоритетные направления ее совершенствования» посвящена исследованию практических вопросов реализации прав потребителей
В первом параграфе второй главы, «Должности, классные чины и аттестация прокурорских работников», диссертант делает вывод о том, что корреляция новой системы государственной службы пока с ведомственной системой службы в органах и учреждениях прокуратуры происходит в настоящее время через нормы Федерального закона № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" В этой связи Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы содержит специальный раздел, в котором поименован ряд должностей в прокуратуре Российской Федерации, отнесенных к числу должностей государственной гражданской службы
Помимо названных должностей государственных гражданских служащих, основную группу должностей, где осуществляется служба в органах и учреждениях прокуратуры, составляют должности, по которым предусмотрено присвоение классного чина В их числе, согласно ч 5 ст 41 Федерального закона № 2202-1 о прокуратуре, находятся прокуроры, следователи, научные и педагогические работники Классные чины присваиваются им в соответствии с занимаемыми должностями и стажем работы пожизненно на основании специального Положения о классных чинах прокурорских работников, утвержденного Президентом Российской Федерации
В системе прокуратуры Российской Федерации устанавливаются следующие классные чины младший юрист, юрист 3 класса, юрист 2 класса, юрист 1 класса, младший советник юстиции, советник юстиции, старший советник юстиции, государственный советник юстиции 3 класса, государственный советник юстиции 2 класса, государственный советник юстиции 1 класса, действительный государственный советник юстиции
22
Классные чины прокурорским работникам Российской Федерации присваиваются с учетом занимаемой должности, срока пребывания в классном чине, результатов аттестации, с соблюдением последовательности и ряде других условий, предусмотренных Положением
К присвоению первоначального классного чина представляются прокурорские работники Российской Федерации, прошедшие аттестацию, имеющие соответствующее образование и следующий стаж работы в занимаемой должности прокуроры и следоватети, научные и педагогические работники (включая директоров, их заместителей, начальников отделов и подразделений) научных и образовательных учреждении системы прокуратуры Российской Федерации — не менее шести месяцев
К сожалению, проведение аттестации в современный период в органах прокуратуры во многом свидетельствует о формальном подходе к оценке деловых и личностных качествах аттестуемого и порой превращается в аттестацию по документам Некоторые прокуроры не вполне осознают аттестование как одно из важнейших направлений совершенствования деятельности органов прокуратуры по подбору, расстановке и повышению квалификации кадров, созданию резерва на выдвижение, решению вопросов о присвоении работникам первоначальных классных чинов, при проведении аттестаций проявляют формализм, представляют к повышению работников, которые по своим деловым качествам не могут быть аттестованы по занимаемой должности
Теми не менее можно утверждать, что в основных чертах институт аттестации в органах прокуратуры отвечает требованиям современною законодательства о системе государственной службы Однако по мере сближения условий и порядка стужбы в органах и учреждениях прокуратуры с той, что будет установлена специальным законодательством, аттестация, как, впрочем, и система должностей и соответствующих им классных чинов прокурорских работников, может потребовать существенной коррекции
23
Прежде всего, это обусловлено возможностью и необходимостью сочетания в органах и учреждениях прокуратуры различных видов государственной службы Кроме того, как и в других силовых структурах, система дотжностей, на которых предусмотрена прокурорская служба, представляется чрезмерно расширенной Скажем, сохранение государственной службы на должностях научных и педагогических работников, если в дальнейшем и будет возможна, то лишь при условии жесткого сокращения их числа и перевода оставшихся работников на государственную гражданскую службу, попытки чего уже наблюдались в системе таможенной службы
Во нтором параграфе второй главы, «Материальное и социальное обеспечение прокурорских работников Меры поощрения и взыскания», диссертаит делает вывод о том, что на законодательном уровне вопросы материального и социального обеспечения прокурорских работников урегулированы ст 44 Федерального закона от 17 января 1992 г № 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" Часть 1 этой статьи устанавливает, что денежное содержание прокурорских работников состоит из должностного оклада, доплат за классный чин, за выслугу лет, за особые условия службы (50% должностного оклада), за сложность, напряженность и высокие достижения в службе (до 50% должностного оклада), процентных надбавок за ученую степень и ученое звание по специальности, соответствующей должностным обязанностям, за почетное звание "Заслуженный юрист Российской Федерации", премий по итогам службы за квартал и год, других выплат, предусмотренных законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации
В системе федеральной государственной гражданской службы, - а ее можно рассматривать как нормативную модель, на которую ориентируются происходящие в системе прокурорской службы изменения, - размеры ежемесячного денежного поощрения, выплачиваемого федеральным
24
гражданским служащим устанавливаются по федеральным государственным органам дифференцированно, указами Президента Российской Федерации Порядок выплаты ежемесячной надбавки за особые условия гражданской службы определяет представитель нанимателя Порядо* выплаты материальной помощи за счет средств фонда оплаты труда гра:кданских служащих определяется положением, утверждаемым представителем нанимателя В случаях, установленных законодательством, к денежному содержанию гражданского служащего устанавливается районный коэффициент (коэффициент) Гражданским служащим производятся другие выплаты, предусмотренные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами
Если в принципиальном отношении обе названные системы денежного содержания во многом схожи и приведение их к единому знаменателю в ходе реформы службы в прокуратуре применительно к системе государственной службы России особых пробтем не вызывает, то некоторые элементы здесь явно не совпадают Особенно обращают на себя внимание выплаты за классный чин Если на государственной гражданской службе установлен специальный оклад за классный чин, то на прокурорской службе ему соответствует надбавка за классный чин И если оклад за классный чин гражданского служащего носит фиксированный характер, то надбавка за классный чин прокурорского работника определяется в процентах к должностному окладу Этот процент тем выше, чем выше соответствующий классный чин
Структура классных чинов юстиции в системе прокурорской службы оригинальная, она не соответствует не только той, что была установлена Постановлением Президиума ВС РСФСР от 1 июля 1991 г № 1506-1 "Об установлении классных чинов для работников органов юстиции и государственного нотариата РСФСР", но и новой системой чинов юстиции, установленной Указом Президента РФ от 19 ноября 2007 г № 1554 "О
25
порядке присвоения и сохранения классных чинов юстиции лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации и должности федеральной государственной гражданской службы, и установлении федеральным государственным гражданским служащим месячных окладов за классный чин в соответствии с присвоенными им классными чинами юстиции"
Сущгствующая в прокуратуре система классных чинов не нашла отражения в табеле приравнивания классных чинов, специальных и воинских званий и окладов различных категорий служащих, установленном Указом Президента РФ от 30 июня 2002 г № 672 "О денежном довольствии со грудников органов внутренних дел Российской Федерации, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации, государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, федеральные органов налоговой полиции и таможенных органов Российской Федерации"
В результате сегодня в системе I осударственной службы существует одна система чинов юстиции, а в системе прокурорской службы — другая Отличаются они и структурой, и денежным содержанием, и даже порядком определения выплат за классный чин Вряд ли такая ситуация может быть вошожной в единой системе государственной службы России И, скорее всего, реформа ждет систему чинов прокуратуры, которая в принципе не соответствует не только системе чинов юстиции в гражданской государственной службе, но и системе государственной службы в целом
В третьем параграфе второй главы, «Приоритетные направления совершенствования правоохранительной службы в прокуратуре», диссертант делает следующий вывод анализируя современную формирующуюся систему 1 осударственной службы Российской Федерации и сопоставляя ее
26
основные элементы с той, пока еще ведомственной системой службы в органах и учреждениях прокуратуры, можем ясно представить себе три основные тенденции, влияющие на динамику развития этой ведомственной службы
Первая, которую следует именовать консервативной, состоит в том, что служба в прокуратуре как некая довольно целостная система службы весьма консервативна Именно благодаря своей консервативности, опирающейся к тому же на особое место, которое занимает прокуратура в системе государственных органов, система службы в прокуратуре в значительной мере не только сохранила свою стабильность, но и получила немало преимуществ для прокурорских работников по сравнению с другими системами ведомственной службы в иных правоохранительных органах, где основной моделью является система службы в органах внутрентх дел Как уже отмечалось, из нее служба в прокуратуре позаимствовала лишь схему пенсионного обеспечения сотрудников
Вторая тенденция состоит в том, что, следуя своей консервативной основе, служба в прокуратуре, в силу особенностей ее статуса и ряда других причин, среди которых нельзя исключать и стремление к сохранению ведомственной изолированности, постоянно дистанцируется от ведомственных систем службы в других правоохранительных органах Тем самым создаются вполне зримые препятствия к тому, чтобы сформировался общий консенсус правоохранительных ведомств, который мог бы привести к принятию столь необходимого для большинства из них федерального закона о правоохранительной службе Ситуация в этой связи становится тупиковой При этом выход из нее можно видеть в следовании третьей тенденции, отраженной в системе службы в прокуратуре Это - постепенное внедрение в нее элементов государственной гражданской службы Российской Федерации
В русле этой третьей тенденции следует учитывать последние новеллы в развитии современной системы государственной службы, в сил)' которых в
ряде государственных органов, ранее рассматривавшихся в качестве правоохранительных, устанавливается не правоохранительная, а государственная гражданская служба Особенно явно это коснулось органов, входящих в министерство юстиции Российской Федерации Таким образом, очевидная неопределенность в составе правоохранительных органов, в конце концов, привела к тому, что правоохранительная служба перестает быть универсальной формой службы для всех правоохранительных органов, а в части из ник происходит переход на систему государственной гражданской службы
Исходя из особого места прокуратуры в системы государственных органов в целом и правоохранительных в частности, сценарий, при котором будет создан особый вид прокурорской службы в новой системе государственной службы, в принципе может иметь место Однако, учитывая стремление законодателя обеспечить единство системы государственной службы, данный сценарий представляется маловероятным Ведь, по существу, все атрибуты современной службы в прокуратуре свидетельствуют о ее максимальной близости именно к гражданской государственной службе
Здесь, однако, следует сделать оговорку о том, что современные тенденции развития системы государственной службы свидетельствуют о том, что область применения правоохранительной службы последовательно сокращается и, по-видимому, будет ограничена государственными служащими, имеющими специальные звания, режим службы которых и сегодня максимально приближен к военной службе Обладатели же классных чинов, как это уже было показано на примере Минюста, ФСИН, ФССП, переходят из разряда государственных служащих правоохранительной службы в разряд федеральных государственных гражданских служащих
Проведенный анализ существующей системы службы в прокуратуре в св язи с необходимостью ее скорейшей трансформации в установленную современным законодательством систему государственной службы приводит
28
к выводу о том, что служба в прокуратуре должна стать составной, но, естественно, особой частью федеральной государственной грахданской стужбы
Остальные предложения относительно совершенствования современной службы в прокуратуре следует формулировать, исходя из содержания действующего Федерального закона от 27 июля 2004 г № 79-ФЗ ' О государственной гражданской службе Российской Федерации" Бе:условно, при этом должен быть отменен раздел V Федерального закона № 1202-1 ' О прокуратуре Российской Федерации", поскольку регулируемые им отношения определены федеральным законодательством о федеральной государственной гражданской службе Специфика прокуратуры может быть при этом учтена на уровне переходного федерального закона, который, скорее всего, придется принять в связи с повсеместным взедением в прокуратуре гражданской службы вместо существующей системы прокурорской службы Условно соответствующий федеральный закон мог бы быть назван "О федеральной государственной гражданской службе в прокуратуре Российской Федерации"
В заключении подводятся итоги исследования и формулируются основные обобщающие теоретические выводы и предложения о совершенствовании законодательства и практики его применения
В конце работы приведен список использованной литературы и нормативных правовых актов
Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах автора:
Работы, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, определенных Высшей аттестационной комиссией
1 Озерова Г Л Правовые основы государственной службы Российской Федерации // Современное право 2010 №2(1) 0,6 п л
Работы, опубликованные в иных рецензируемых научных изданиях
2 Озерова ГЛ Материальное и социальное обеспечение прокурорских работников//Право и жизнь 2009 №133(7) 0,7 п л
3 Озерова Г Л Должности, классные чины и аттестация прокурорских работников//Право и жизнь 2009 №138(12) 0,5 п л
4 Озерова Г Л Понятие, структура и система государственной службы в России//Образование и право 2010 №2(6) 0,7 п л
5 Озерова Г Л Системы службы в правоохранительных органах Российской Федерации//Образование и право. 2010 №3(7) 0,6 п л
6 Озерова Г Л Служба в прокуратуре в системе государственной службы Российской Федерации//Образование и право 2010 №4(8) 0,7 п л
Подписано в печать 19 04 2010 г Заказ № 345 Формат 60x84/16 Объем 1,6 п л Тираж 100 экз
ОЗЕРОВА ГАЛИНА ЛЬВОВНА
ФОРМИРОВАНИЕ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ СЛУЖБЫ В ПРОКУРАТУРЕ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ)
Работа посвящена исследованию вопросов правового регулирования и приоритетных направлений совершенствования государственной службы в прокуратуре России Проанализированы основные системы службы, сложившиеся в ведущих правоохранительных органах, выявлены основные тенденции их реформировании в условиях новой системы государственной службы Российской Федерации На примере ряда правоохранительных органов показано, что их вхождение в новую систему государственной службы было осуществлено не на ожидаемом переходе к пока неясной модели правоохранительной службы, а путем незначительной модификации модели федеральной государственной гражданской службы
В диссертации рассмотрены два возможных подхода к реформированию службы в органах и учреждениях прокуратуры применительно к современной системе государственной службы России Сформулированы предложения об изменении законодательства и отдельных элементов службы в прокуратуре В частности, это касается предложения об использовашш в прокуратуре новой системы классных чинов юстиции, разработанной в соответствии с требованиями Федерального закона от 27 мая 2003 г № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации"
FORMATION OF LAW-ENFORCEMENT SERVICE IN OFFICE OF PUBLIC PROSECUTOR OF THE RUSSIAN FEDERATION (THE PROBLEM AND PROSPECT)
Work is devoted research of questions of legal regulation and priority directions of perfection of public service in Office of Public Prosecutor of Russia In work the basic systems of the service which has developed at present in leading law enforcement bodies are analysed, the basic tendencies of their reforming in the conditions of new system of public service of the Russian Federation are revealed On an example of some law enforcement bodies it is shown that their occurrence m new system of public service has been earned out not on expected transition to for the present not clear model of law-enforcement service, and by insignificant updating of model of federal state civil service
In the dissertation two possible approaches to service reforming m bodies and establishments of Office of Public Prosecutor with reference to modern system of public service of Russia are considered Corresponding offers on change of the legislation and separate elements of service in Office of Public Prosecutor are formulated In particular, it concerns offers on use in Office of Public Prosecutor of new system of class ranks of the justice developed according to requirements of the Federal law № 58-FZ "About system of public service of the Russian Federation"
OZEROW GALIW LWOVNA
