АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Государственная правоохранительная служба в прокуратуре Российской Федерации»
Антонов Сергей Владимирович
Государственная правоохранительная служба в прокуратуре Российской Федерации (состояние и перспективы развития)
Специальность 12.00.11 Судебная власть; прокурорский надзор; организация правоохранительной деятельности; адвокатура
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва 2004
Антонов Сергей Владимирович
Государственная правоохранительная служба в прокуратуре Российской Федерации (состояние и перспективы развития)
Специальность 12.00.11 Судебная власть; прокурорский надзор; организация правоохранительной деятельности; адвокатура
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва 2004
Работа выполнена в Научно-исследовательском институте проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации.
Научный руководитель: Заслуженный юрист Российской Федерации
доктор юридических наук, профессор Рябцев Валерий Петрович
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Винокуров Юрий Егеньевич
кандидат юридических наук Звягинцев Денис Александрович
Ведущая организация: Институт повышения квалификации руководящих кадров Генеральной прокуратуры Российской Федерации
Защита состоится ц.23 »Ж^/ЕЭ^А* 2004 года в Ус? час. на заседании диссертационного совета 170.001.01 Научно-исследовательского института проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ по адресу: 123022, Москва, ул. 2-ая Звенигородская, д. 15, актовый зал.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Научно-исследовательского института проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ по адресу: 123022, Москва, ул. 2-ая Звенигородская, д. 15.
Автореферат разослан и'/? » К2004 года.
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования определяется тем, что государственная правоохранительная служба в прокуратуре Российской Федерации как одна из составляющих государственной службы в Российской Федерации призвана обеспечивать эффективность механизма деятельности органов прокуратуры по защите прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.
Современные проблемы государственной правоохранительной службы охватывают широкий спектр направлений функционирования правоохранительных органов, включая прокуратуру, из которых исследовались преимущественно только вопросы работы с кадрами.
В связи с интенсивными и сложными процессами построения демократического правового государства и необходимостью повышения роли органов прокуратуры актуализировалась необходимость выявления и использования резервов и возможностей государственной правоохранительной службы в прокуратуре Российской Федерации.
Выбор темы диссертационного исследования обусловлен стремлением проанализировать и раскрыть содержание службы в прокуратуре, ее влияние на результативность надзорной и иной функциональной деятельности органов прокуратуры по обеспечению законности и правопорядка.
Прохождение государственной правоохранительной службы имеет ряд аспектов. Первостепенное значение приобретает установление специфики службы в прокуратуре, совершенствование ее правового регулирования, создание надлежащих организационных основ на базе комплексного подхода. Специфика государственной Правоохранительной службы в органах прокуратуры связана прежде всего с осуществлением прокуратурой надзора за соблюдением законов иными участниками правоохранительной деятельности, с особенностями правового статуса прокуратуры.
Это обусловило необходимость исследования проблем службы в прокуратуре Российской Федерации как специфического вида государственной правоохранительной службы.
Выявляется несоответствие положений Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. (в ред. от 18 июля 2003 г.) ряду новых законодательных актов. Наиболее остро это влияет на эффективность деятельности органов прокуратуры, особенно в той сфере правоотношений, которая, как это видно из Послания Президента Российской Федерации В.В.Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 18 апреля 2002 г., определена приоритетной на ближайшие годы.1 Из названного Послания следует, что законодательство, регулирующее деятельность органов прокуратуры, требует дальнейшего совершенствования в соответствии с проводимой в стране реформой в сфере государственной правоохранительной службы.
В диссертации предпринята попытка оценить состояние службы в прокуратуре с учетом проводимой в стране реформы государственной службы в целом, выявить позитивные стороны и возможные резервы проводимой реформы на основе Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации (утверждена Указом Президента Российской Федерации от 15 августа 2001 г.) и Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 гг.)» (утверждена Указом Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. № 1336)2, определить специфику и направления реализации этих положений и иных намеченных мер по их реализации в современных условиях деятельности прокуратуры.
В соответствии с темой исследования особую значимость приобретает правовое регулирование актуальных проблем службы в органах прокуратуры. В этой связи выделены и проанализированы основные задачи службы, присущие как всем структурам, осуществляющим правоохранительную деятельность, так и органам прокуратуры.
Значимость реформирования и развития системы государственной службы в органах прокуратуры для решения задач повышения их роли в построении в Российской Федерации правового государства и формирования демократического общества
1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию // Российская газета. 19 апреля 2002 г. -№71.
2 См.: Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации. Утверждена Президентом РФ 15 августа 2001 г.; Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 гг.)» // Российская газета. 2002.23 нояб.
посредством укрепления законности и правопорядка обусловила и актуальность диссертационного исследования.
Объектом диссертационного исследования являются правоотношения, складывающиеся в процессе прохождения государственной правоохранительной службы в органах прокуратуры в целях реализации их функций и обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.
Предмет исследования - совокупность норм конституционного, государственного, административного и иных отраслей права, посредством которых осуществляется правовое регулирование и практика организации и прохождения государственной правоохранительной службы в органах прокуратуры, а также деятельности по их реализации в интересах повышения результативности прокурорского надзора и иных функций органов прокуратуры.
Цель диссертационного исследования — разработка на основе системного анализа правовых, организационных и методических аспектов государственной правоохранительной службы в органах прокуратуры, как неотъемлемой части системы государственной службы Российской Федерации, и подготовка научно обоснованных рекомендаций по совершенствованию нормативного регулирования службы и повышению уровня ее воздействия на результаты прокурорской деятельности в целом.
Достижение указанной цели обусловило необходимость решения ряда задач:
• проанализировать и уточнить понятие «государственная правоохранительная служба», определить ее роль в системе государственной службы Российской Федерации в современных условиях;
• исследовать и определить специфику государственной правоохранительной службы в органах прокуратуры;
• проанализировать современное состояние правовой регламентации государственной правоохранительной службы с учетом особенностей ее прохождения в органах прокуратуры и выработать рекомендации по ее развитию;
• проанализировать влияние условий организации государственной правоохранительной службы в органах прокуратуры на эффективность их надзорной и иной деятельности;
• определить и проанализировать организационно-правовые меры по реформированию системы государственной службы в прокуратуре Российской Федерации в соответствии с Федеральной программой «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 гг.)»1;
• обосновать рекомендации по совершенствованию государственной правоохранительной службы в органах прокуратуры в современных условиях.
Методологическая основа исследования — общенаучный, диалектический метод познания и частно-научные методы: системно-структурный, технико-юридический, метод сравнительного правоведения, исторический, сравнительно-правовой, социологический, а также иные способы познания социально-правовых процессов, позволяющие рассматривать объекты исследования во взаимосвязи.
Нормативно-правовая и эмпирическая база исследования.
Диссертационное исследование базируется на анализе широкого спектра законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регламентирующих государственную правоохранительную службу, включая Конституцию Российской Федерации, Концепцию реформирования системы государственной службы Российской Федерации (Утверждена Указом Президентом РФ от 15 августа 2001 г. № ПР-1496), Федеральные законы «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. (в ред. от 27 мая 2003 г.), «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. (в ред. от 11 ноября 2003 г.), «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г.2 и «О прокуратуре Российской Федерации», а также связанные с ними ведомственные нормативные правовые акты по вопросам прохождения службы в органах прокуратуры3.
В диссертации проанализированы приказы и указания Генерального прокурора РФ по вопросам государственной службы в органах прокуратуры за период ее деятельности, а также аналитические материалы, обобщения и докладные записки про-
1 См.: Указ Президента РФ «О федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 гг.)» от 19 ноября 2002 г. // Российская газета. 2002. № 223.23 нояб.
2 См.: О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федеральный закон РФ от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ // СЗ РФ. - 2004. - Ст.3215.
3 См.: Государственная служба в прокуратуре Российской Федерации. Систематизированный сборник нормативных правовых актов и рекомендаций. М., 2003. (подготовлен с участием диссертанта); Сборник основных организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры Российской Федерации Т.1, 2. Тула, 2004.
куратур субъектов РФ по работе с кадрами и прохождению службы в органах прокуратуры, опыт деятельности органов прокуратуры в различных регионах (Москва и область, Республики Чувашия и Марий Эл и др.), материалы НИИ проблем укреплении законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ по плановым темам НИР, выполненным с участием диссертанта как очного аспиранта: п.31 Плана НИР (2001 - 2002 гг.) «Государственная служба в прокуратуре Российской Федерации. Пособие для прокурорских работников»; п.39 Плана НИР (2001 - 2002 гг.) «Прохождение государственной службы в прокуратуре Российской Федерации. Систематизированный сборник нормативных правовых актов и рекомендаций»; п.35 Плана НИР (2001 - 2002 гг.) «Реформирование государственной службы Российской Федерации. Программа реформирования государственной службы Российской Федерации, федеральные законы и иные нормативные правовые акты о государственной службе (проекты)»; п.2 Плана НИР (2002 — 2003 гг.) «О состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и работе органов прокуратуры»; п.ЗЗ Плана НИР (2002 — 2003 гг.) «Реформирование государственной службы Российской Федерации. Участие в разработке законопроектов и иных нормативных правовых актов в соответствии с Федеральной программой «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 гг.)»1. В работе использованы результаты проведенного диссертантом анкетирования и интервьюирования в 2003 - 2004 гг. 120 прокурорских работников: слушателей Института повышения квалификации руководящих кадров Генеральной прокуратуры Российской Федерации, занимающих должности начальников управлений (отделов) Генеральной прокуратуры РФ; прокуроров субъектов Федерации; прокуроров и следователей, работников кадровых служб прокуратуры, осуществляющих непосредственно весь комплекс вопросов кадрового обеспечения, а также статистические данные Генеральной прокуратуры РФ за 1999 - 2004 гг. Использовался также личный опыт работы диссертанта в органах прокуратуры в качестве следователя и помощника прокурора района.
Состояние разработанности проблемы. Теоретические основы исследования. Проблемы государственной службы в органах прокуратуры в современном российском праве до сих пор не стали предметом самостоятельного системного исследо-
1 Исследования по названным темам осуществлены авторским коллективом в составе: профессора В.П.Рябцева, В. А. Макарченко, Ю.В. Капитоновой, Ф.М. Кобзарева, А.С. Шишкина (с участием диссертанта).
вания. Различные аспекты организации и деятельности органов прокуратуры, преимущественно с позиций работы с кадрами, включающие вопросы организации государственной службы, рассматривались в трудах по общей теории права, прокурорскому надзору, конституционному, административному праву.
Отдельные проблемы государственной службы связанные с установлением роли и места прокуратуры в системе органов государственной власти, были предметом изучения в работах ряда авторов. В их числе: А.И. Алексеев, Г.В. Атамчук, В.И. Басков, А.Д. Берензон, С.Г. Березовская, В.Г. Бессарабов, В.П. Божьев, А.Д. Бойков, В.К. Бобров, СВ. Бородин, Ю.Е. Винокуров, Л.П. Воронцова, А.А. Гришковец, СИ. Герасимов, В.З. Гущин, А.А. Демин, М.П. Журавлев, Д.А. Звягинцев, В.В. Клочков, Б.В. Коробейников, Ф.М. Кобзарев, В.Н. Лопатин, Н.Н. Маршунов, В.М. Манохин, Н.В. Мельников, В.П. Мельников, А.Ф. Ноздрачев, B.C. Нечипоренко, Д.М. Ов-сянко, В.П.Рябцев, А.П. Рыжаков, А.И. Рыбчинский, А.П. Сафонов, К.Ф. Скворцов, Ю.И. Скуратов, А.Я. Сухарев, А.Ф. Смирнов, Ю.Н. Старилов, А.А. Чувилев, А.В. Чу-рилов, В.И. Шинд, М.А. Шапкин, В.Б. Ястребов и ряда других авторов.
В современных условиях вопросы развития государственной службы становятся предметом самостоятельной научной отрасли служебного права1.
Вместе с тем, особенности правового регулирования государственной правоохранительной службы в органах прокуратуры Российской Федерации как особой разновидности общественно-полезной деятельности публичного характера пока не стали предметом концептуального осмысления. Между тем, как справедливо отмечает профессор В.П.Рябцев: «В существенной мере недостатки и упущения в организации и деятельности органов прокуратуры связаны с недостаточной научной исследованно-стью этих проблем, уровнем их теоретической обоснованности»2.
Теоретическую основу диссертации составили научные труды российских и зарубежных авторов по проблемам управления, государственной службы, о роли и мес-
1 См.: ОвсянкоД.М. Государственная служба Российской Федерации. / Отв. ред. проф. ГЛ.. Туманов. М., 1996. -208 с; Старилов Ю.Н. Служебное право. М., 1996. — 698 с; Государственная служба: теория и организация. Ростов на Дону, 1998. — 640 с; НоздрачевА.Ф. Государственная служба. М., 1999. — 592 с.; Воронков А.В. Правовое регулирование государственной службы в Российской Федерации: Вопросы теории и практики. Статьи и исследования. СПб., 2001. - 100 с; ОвсянкоД.М. Государственная служба Российской Федерации. 2-е изд., (пе-рераб. и доп.). М., 2002. - 287 с; АтаманчукГ.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика: Монография. М., 2002. — 272 с; ГришковецА.А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации. М, 2003. - 464 с.
2 См.: Проблемы совершенствования прокурорского надзора // Материалы научно-практической конференции, посвященной 275-летию Российской прокуратуры. М., 1997., С. 28.
те прокуратуры в системе государственной власти, конституционного, административного права и общей теории права.
Исследование проведено с учетом общепризнанных принципов и норм международного права, а также международных правовых актов, непосредственно связанных с исследуемой темой.
Научная новизна работы: это одно из первых монографических исследований такого рода в новых российских условиях, в котором комплексно рассматриваются назревшие проблемы и направления совершенствования государственной службы в прокуратуре Российской Федерации с учетом утвержденной Президентом РФ «Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации» и Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 — 2005 гг.)». На этой основе разработаны структура государственной службы в прокуратуре, ее организация и специфика правовой регламентации с учетом Концепции кадровой политики в органах прокуратуры 1996 года и Концепции развития органов прокуратуры Российской Федерации 1998 года.
В исследовании использован функциональный подход к определению критериев отнесения государственных органов к системе правоохранительной службы; определены особенности, проблемы и перспективы развития правового регулирования государственной службы в органах прокуратуры в соотнесении с выполняемыми ими функциями.
Новизна работы проявляется и конкретизируется в положениях, выносимых на защиту.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Необходимость закрепления в Конституции Российской Федерации, наряду с имеющимися нормами (ст. 129), положений, дополнительно определяющих правовой статус и место прокуратуры в системе органов государственной власти, прежде всего ее функций.
2. Уточнение понятия «государственная правоохранительная служба» как вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях в государственных органах и учреждениях, осуществляющих правоохранительные функции.
3. Предложения по развитию и совершенствованию законодательства о государственной правоохранительной службе в целом и службы в органах прокуратуры Российской Федерации, в частности, путем принятия соответствующих законопроектов, определяющих статус прокуратуры в системе органов государственной власти, в том числе подготовленного с участием диссертанта проекта Федерального закона «О государственной правоохранительной службе Российской Федерации»1.
4. Положения о разграничении статуса прокурорских работников в зависимости от видов их деятельности, а в последующем - о выделении прокурорской службы в отдельный вид государственной службы.
5. Меры повышения эффективности правового механизма, закрепленного в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации», статуса службы; обеспечения собственной безопасности и физической защиты работников, в том числе по преодолению скрытого и прямого противодействия прокурорским работникам при осуществлении их профессиональной деятельности со стороны представителей других государственных, в том числе правоохранительных органов, допускающих правонарушения; и создания ее структуры на региональном уровне.
6. Предложения о мерах предупреждения и профилактики коррупционных проявлений, включая наделение органов прокуратуры полномочиями по проведению оперативно-розыскных действий с целью обеспечения собственной безопасности, в том числе при проведении предварительных проверок по информациям о совершении преступлений прокурорскими работниками и при расследовании в отношении них уголовных дел.
7. Обоснование положения о том, что государственная правоохранительная служба в прокуратуре Российской Федерации является самостоятельным направлением в теории прокурорского надзора.
Теоретическая значимость работы заключается в том, что полученные в ходе исследования результаты могут быть использованы для дальнейших научных разработок проблем государственной службы в теории организации и деятельности органов прокуратуры, развития правовых основ государственной службы в органах про-
1 О государственной правоохранительной службе Российской Федерации. Проект Федерального закона. Научно-исследовательский институт проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации. М., 2003. (подготовлен с участием диссертанта).
куратуры, ее воздействия на результативность надзорной и иной функциональной деятельности прокуроров.
Практическая значимость работы состоит в том, что реализация обоснованных в ней положений может способствовать совершенствованию правового регулирования государственной службы в органах прокуратуры, развитию правового статуса прокуратуры и ее работников как государственных служащих. Основные положения могут быть реализованы в виде методических рекомендаций, а также при составлении учебных программ для подготовки специалистов в сфере государственной правоохранительной службы и преподавании учебных курсов «правоохранительные органы» и «прокурорский надзор».
Апробация и внедрение результатов диссертационного исследования осуществлялись путем участия и выступления автора на пяти научно-практических конференциях и семинарах: Конференции молодых ученых по теме «Содержание и особенности государственной службы в прокуратуре Российской Федерации» (Москва, 5 июня 2001 г.); Всероссийской научной конференции по теме «Правовое регулирование государственной службы в прокуратуре Российской Федерации» (Москва, 17-21 февраля 2003 г.); Межрегиональной научно-практической конференции, посвященной 10-летию Конституции Российской Федерации по теме «Конституционно-правовые основы службы в прокуратуре» (г.Чебоксары, 29 марта 2003 г.); Российской научно-практической конференции по теме «Некоторые проблемы борьбы с коррупцией в органах прокуратуры» (г.Екатеринбург, 16 декабря 2003 г.).
Апробация отдельных положений исследования осуществлялась (с участием диссертанта в составе авторского коллектива) при подготовке методического пособия для прокурорских работников «Государственная служба в прокуратуре Российской Федерации» (2002 - 2003 гг.), посвященного правовому положению служащего прокуратуры, прохождению службы, повышению его квалификации, материальному и социальному обеспечению служащего, порядку рассмотрения споров, связанных со службой в прокуратуре; при подготовке систематизированного сборника нормативных правовых актов и рекомендаций «Государственная служба в прокуратуре Российской Федерации» (2003 г.), а также при разработке с участием диссертанта проекта Федерального закона «О государственной правоохранительной службе Российской Федерации» (2003 г.).
Структура диссертации обусловлена содержанием темы исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается выбор темы диссертации, ее актуальность, определяются цели и задачи исследования, объект и предмет исследования, ее теоретические, нормативно-правовые и эмпирические основы. Излагается методика исследования, ее научная новизна, теоретическая и практическая значимость. Формулируются основные выводы и положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации результатов проведенного исследования.
Первая глава «Становление и развитие института государственной правоохранительной службы в России» носит преимущественно теоретический характер. В ней рассматривается круг вопросов, связанных с определением понятия «государственная правоохранительная служба», с раскрытием этапов становления и закономерностей развития института государственной правоохранительной службы.
В первом параграфе «Государственная служба в России: понятие и становление» на базе анализа истории развития законодательства и доктринальных толкований правового регулирования этой сферы отношений исследуются развитие и современное состояние государственной службы в России.
Анализ нормативных правовых актов, регулирующих становление и развитие государственной службы на различных этапах развития Российского государства, показал, что в них в основном предусматривались критерии назначения кандидатов на ответственные государственные посты (учитывались такие признаки, как знатность рода и деловые качества, служебный чин, предшествующие должности и т.п.). Отмечается, что исторически сложившийся в России в XVIII веке опыт был подвергнут основательной экспертизе, существенно адаптировался к европейской практике и поднялся на новую ступень в результате радикальной реформы государственной службы
при правлении Петра I. Так, положения Закона 1722 г. («Табели о рангах»), интегрированные в национальное законодательство России, определяли конкретный порядок прохождения государственной службы.
В диссертации рассмотрено эволюционное развитие теоретических представлений о государственной службе в различные периоды, включая эпоху абсолютизма, времена земства и последующие годы.
На основе поэтапного исследования диссертантом уточняется определение современного понятия государственной правоохранительной службы в России.
Государственная правоохранительная служба рассматриваемая в диссертации как вид федеральной государственной службы, представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан на государственных должностях в государственных органах и учреждениях, осуществляющих правоохранительные функции, а именно: прокурорский надзор, оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное расследование преступлений, обеспечение безопасности и охрану общественного порядка, исполнение судебных решений по уголовным, гражданским, административным и арбитражным делам.
Практическая реализация такого подхода к пониманию государственной правоохранительной службы позволяет диссертанту реально выделить круг государственных органов, в которых осуществляется названная служба, с учетом специфики их деятельности, направленной на обеспечение безопасности, законности и правопорядка, борьбу с преступностью, защиту прав и свобод человека и гражданина в соответствии со ст. 2 Конституции Российской Федерации.
Во втором параграфе «Цели, задачи и принципы государственной правоохранительной службы» рассматриваются цели и задачи, стоящие перед государственной правоохранительной службой, и их роль в осуществлении функций государства.
В теоретическом плане исследуются различные позиции по определению задач государственной правоохранительной службы.
Автор разделяет позицию ряда ученых, которые, исходя из понимания единства власти в государстве и ее исходных функций, рассматривают государственную правоохранительную службу как разновидность государственной службы, наделенную специфическими особенностями.
Автор проводит системный анализ структуры деятельности государственных органов, действующих в сфере государственной правоохранительной службы, раскрывая основополагающие принципы их деятельности.
В диссертации отражено, что Конституция Российской Федерации установила основополагающие принципы государственной службы и направления дальнейшего развития законодательства в этой сфере. Рассматриваются принципы организации и осуществления государственной правоохранительной службы в соответствии с основными принципами построения и функционирования системы государственной службы Российской Федерации, установленными Федеральными законами «Об основах государственной службы Российской Федерации», «О системе государственной службы Российской Федерации» (законность, единство и централизация, независимость и гласность), и особенности их реализации в органах прокуратуры.
Третий параграф «Правовые основы государственной правоохранительной службы Российской Федерации» включает детальное исследование тенденций развития законодательства о службе в правоохранительных органах с периода формирования централизованного государства и до наших дней.
На основе проведенного анализа диссертантом сделан вывод о том, что формирование правовых основ государственной службы в Российской Федерации было предопределено развитием конституционного законотворчества в стране в период 1991 - 1993 гг., переменами в различных сферах жизни общества и государства. Одновременно обосновывается положение о том, что, в связи с признанием государственной службы особым видом общественно-полезной деятельности, в Конституции Российской Федерации целесообразно ввести принципиальные положения, определяющие модель развития государственной службы; не используется термин «государственный служащий» и не содержится правовых гарантий создания институтов государственной службы, а лишь в общем виде определяются основы государственной службы (ст. 1,10,12, 32,71, 78, 83, 89).
Выделяются характерные проблемы существующей правовой регламентации государственной службы в соответствии с Концепцией реформирования системы государственной службы Российской Федерации и Федеральной программой «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 гг.)».
Развитие и повышение роли государственной службы в Российской Федерации предопределило принятие Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», в котором выделены три основных вида государственной службы Российской Федерации - государственная гражданская служба, военная служба и правоохранительная служба, что предопределяет подготовку и принятие соответствующих федеральных законов, регулирующих каждый вид государственной службы.
Анализируется разработанный Научно-исследовательским институтом проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ проект Федерального закона «О государственной правоохранительной службе Российской Федерации».
В законопроекте выделены такие правоохранительные функции, как: прокурорский надзор, оперативно-розыскная деятельность, дознание и предварительное расследование преступлений, обеспечение безопасности и охрана общественного порядка, исполнение судебных решений по уголовным, гражданским, административным и арбитражным делам, т.е. те функции, которые не были определены в ст. 7 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», и не отражены в проекте Федерального закона «О государственной правоохранительной службе Российской Федерации», подготовленном комиссией, созданной в соответствии с Распоряжением Президента Российской Федерации.
В диссертации делается вывод о том, что отношения государственной правоохранительной службы регулируются совокупностью правовых средств, включая Федеральные законы «Об основах государственной службы Российской Федерации» и «О системе государственной службы Российской Федерации», и ряд Указов Президента РФ. Отмечается, что действующее законодательство требует дальнейшего развития и совершенствования в целях повышения авторитета и эффективной деятельности государства, укрепления вертикали власти, поднятия статуса государственного служащего и принятия соответствующих федеральных законов по каждому виду государственной службы с учетом специфики их деятельности. В связи с этим автор вносит предложение о правовом закреплении положений, определяющих концепцию развития государственной службы Российской Федерации, на основе законопроекта «О государственной правоохранительной службе Российской Федерации», разрабо-
тайного НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ.
В главе второй «Правовое регулирование государственной правоохранительной службы в органах прокуратуры» рассматриваются состояние и проблемы правового регулирования государственной правоохранительной службы в органах прокуратуры.
Первый параграф «Правовые основы государственной правоохранительной службы в органах прокуратуры Российской Федерации» включает детальное исследование развития законодательства о службе в прокуратуре с момента ее образования (1722 г.) и до наших дней.
На основе результатов проведенного анализа исторического материала сделан вывод о том, что с периода образования российской прокуратуры служба на прокурорских должностях считалась государственной, все прокуроры состояли на «государевой службе», занимали в соответствии с «Табелем о рангах...» государственные должности.
Исходя из анализа структуры и содержания целей и задач органов прокуратуры, ее статуса и функций, места в государственном механизме диссертант делает вывод, что прокуратура является особым, специфическим органом в системе правоохранительных органов России, это свидетельствует о том, что прокуратуру нельзя отнести в чистом виде ни к органам законодательной, ни к органам исполнительной власти, ни к судебной власти. Прокуратура представляет собой специфический независимый правоохранительный орган, обеспечивающий соблюдение законности в стране, и прежде всего, самими правоохранительными и контролирующими органами.
Специфическая роль органов прокуратуры в системе правоохранительных органов России определяется также совокупностью реализуемых ею функций. Диссертант исходит из такого положения: функция представляет собой основное направление (вид) деятельности прокуратуры, осуществляемое в определенной сфере правовых отношений с использованием специфических форм и методов с использованием определенных полномочий (компетенции).
Определив задачи и функции, осуществляемые органами прокуратуры, автор приходит к выводу, что деятельность прокуратуры является многогранной и многофункциональной, охватывает практически все сферы правоприменительной и право-
охранительной деятельности, что придает соответствующие специфические черты характеру и содержанию государственной службы в органах прокуратуры.
Во втором параграфе «Служба в органах прокуратуры как вид государственной правоохранительной службы Российской Федерации» рассматривается содержательная характеристика службы в органах прокуратуры Российской Федерации как специфического вида государственной правоохранительной службы.
В диссертации исследуются особенности организации службы в органах прокуратуры, определяется ее место и роль как государственно-правового института в механизме жизнеобеспечения государства и повышения его эффективности. Делается вывод, что на данном этапе специфика государственной службы в органах прокуратуры не в полной мере нашла свое законодательное закрепление в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации».
Служба в органах прокуратуры, являясь самостоятельным видом федеральной государственной правоохранительной службы, находится в ведении Российской Федерации и не может относится к государственной службе ее субъектов. Это важная особенность, имеющая в своей основе организационную природу прокуратуры как единой федеральной централизованной системы органов, обеспечивающих выполнение функций надзора от имени государства за соблюдением Конституции Российской Федерации, исполнением действующих на территории России законов. Служба в органах прокуратуры объективно обусловлена задачами и функциональным предназначением прокуратуры и сопровождается правоохранительной направленной профессиональной деятельностью ее сотрудников. Вся же работа прокурорских работников подчинена служению закону, обеспечению правопорядка, верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства. Поэтому правоохранительная сущность службы в органах прокуратуры обусловливает повышенные требования как к деловым, так и к моральным качествам ее сотрудников, требует в любых ситуациях подходить к оценке обстоятельств, связанных с применением правовых норм, прежде всего с позиций законности.
Службу в органах прокуратуры отличает преимущественно властный характер полномочий прокуроров и следователей, выражающийся в обязательности исполнения основанных на них требований субъектами правоприменения, не подчиненными
и не подведомственными им. При этом, безусловность исполнения требований прокуроров и следователей определена спецификой их профессиональной деятельности по укреплению законности и правопорядка в государстве. В этой связи диссертант делает вывод, что особенности, свойственные службе в органах прокуратуры, представляют единый комплекс, отличающий ее от иных видов государственной службы. Исключительными по сравнению с другими правоохранительными органами являются условия и порядок назначения прокуроров на должности. Наряду с этим в диссертации выделяется существенная особенность службы в органах прокуратуры - повышенная степень риска для личной безопасности, здоровья и, в известной степени, для жизни сотрудников прокуратуры, что указывает на необходимость отбора на должность прокуроров людей, обладающих специфическими качествами и готовых к службе. Особые условия труда прокурорских работников требуют решения вопросов их материального и социального обеспечения.
Совокупность изложенных и иных обстоятельств отличает службу в органах прокуратуры от службы в других государственных органах. В то же время, им присущи и общие условия, характерные для всех правоохранительных органов, поскольку прокуратура является одним из органов в системе государственных правоохранительных органов, и лишь уникальная, специфическая совокупность таких признаков выделяют прокуратуру из числа государственных органов.
В диссертации делается вывод, что прокурорские работники как служащие объективно разграничиваются также по видам деятельности, поскольку лица, находящиеся на службе в органах прокуратуры, выполняют различные функциональные обязанности, в том числе не связанные с непосредственным осуществлением надзора за исполнением законов, с расследованием преступлений. Вносится предложение о необходимости в последующем рассмотреть вопрос о выделении прокурорской службы в отдельный вид государственной службы по аналогии с судебной системой, поскольку по совокупности целей и задач государственной правоохранительной службы в органах прокуратуры в сочетании с особенностями ее организации и функциональной деятельности служба в прокуратуре сформулирована как самостоятельный вид федеральной государственной службы.
Таким образом, прокурорская служба является самостоятельным видом федеральной государственной службы, что предопределяется характером задач и функ-
ций, местом прокуратуры в системе разделения властей, механизме их сдержек и противовесов. В диссертации обосновываются конкретные предложения по внесению соответствующих изменений и дополнений в Федеральные законы «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О прокуратуре Российской Федерации».
Автор обосновывает положение о привлечении и надлежащей подготовке к службе в органах прокуратуры Российской Федерации квалифицированных специалистов для обеспечения целей и задач деятельности органов прокуратуры. Только такой подход дает возможность реально осуществлять защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц на высоком профессиональном уровне.
Диссертант обоснованно доказывает, что служба в органах прокуратуры является одним из видов государственной правоохранительной службы, представляющей профессиональную деятельность работников органов прокуратуры, осуществляющих от имени государства надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением действующих на территории Российской Федерации законов, а также выполняющих другие, предусмотренные законом функции. Порядок и условия службы определяются Федеральными законами «О прокуратуре Российской Федерации», а также общими положениями Федеральных законов «Об основах государственной службы Российской Федерации», «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О правоохранительной службе Российской Федерации» (последний -на стадии рассмотрения проекта).
В третьем параграфе «Проблемы и перспективы развития правового регулирования государственной правоохранительной службы в органах прокуратуры» рассматриваются необходимость реформирования законодательства, регулирующего вопросы государственной правоохранительной службы Российской Федерации, и особенности дополнительной регламентации службы в органах прокуратуры.
Анализ практики законодательного регулирования государственной правоохранительной службы на протяжении последних лет показал, что целостная и комплексная система правового обеспечения государственной службы в стране отсутствует, правовые основы видов федеральной государственной службы регулируются различными федеральными законодательными актами, которые зачастую носят разноплановый характер.
В диссертации обращается внимание на необходимость ускоренной разработки и принятия федеральных законов, регулирующих такие виды государственной службы, как военную службу и правоохранительную службу, в дополнение к принятому Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г.1
Одновременно предлагается на законодательном уровне выделить круг государственных органов, в которых осуществляется государственная правоохранительная служба, с учетом специфики их деятельности, направленной на обеспечение безопасности, законности и правопорядка, борьбу с преступностью, на защиту прав и свобод человека и гражданина. При этом в качестве критерия предложено использовать понятие правоохранительной функции, поскольку именно функциональный подход при отнесении государственных органов к системе правоохранительной службы может составить должную методологическую основу.
Диссертантом предложено в законе о правоохранительной службе выделить вопросы общие для всех правоохранительных структур, включая их основные задачи и общие элементы условий службы. В этой связи приводятся и обосновываются основные положения проекта Федерального закона «О государственной правоохранительной службе Российской Федерации», подготовленного с участием диссертанта. Этот проект представляет собой впервые разработанный единый систематизированный нормативный правовой акт. В нем развивается и реализуется концепция реформирования системы государственной правоохранительной службы Российской Федерации в соответствии с современными потребностями общества и государственной политикой в этой сфере. В то же время, в законопроекте применено принципиальное правовое положение о том, что только в части, не урегулированной в нем, особенности государственной правоохранительной службы, характерные для конкретного государственного правоохранительного органа, могут и должны найти закрепление в соответствующем законодательстве об этом органе.
Проект Федерального закона «О правоохранительной службе Российской Федерации», подготовленный государственной комиссией по реформированию системы государственной службы Российской Федерации, устанавливает основные положения организации и осуществления правоохранительной службы Российской Фе-
1 См.: СЗ РФ. 2004. № 31, Ст.3215.
дерации как вида государственной службы. Однако в нем отсутствует функциональный подход к понятию правоохранительной службы для четкого определения критериев отнесения тех или иных органов к данному виду службы. В связи с этим автор полагает, что закрепление в законопроекте правоохранительных функций, таких как: прокурорский надзор, оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное расследование преступлений, обеспечение безопасности и охрану общественного порядка, исполнение судебных решений по уголовным, гражданским, административным и арбитражным делам, позволит более четко определить само понятие правоохранительной службы и круг органов, в которых она осуществляется. Отмечается, что законопроект «О государственной правоохранительной службе Российской Федерации», подготовленный в НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ, разработан именно с учетом функционального подхода к понятию государственной правоохранительной деятельности.
Учитывая, что в процессе осуществления своих полномочий государственные органы Российской Федерации и ее субъектов совмещают в своей деятельности несколько видов служб (военную и правоохранительную, правоохранительную и гражданскую, гражданскую и военную), диссертант делает вывод, что разграничить государственные органы на военные, правоохранительные и гражданские возможно лишь по принципу выделения приоритетной цели, задач и функций конкретного государственного органа. Особенностью государственной правоохранительной службы является то, что осуществляющие ее органы, включая прокуратуру, осуществляют и другие виды государственной службы.
Другой аспект исследования связан с определением роли и места прокуратуры в системе государственно-правовых институтов Российской Федерации и их воздействия на характер государственной службы в органах прокуратуры. В этой связи подчеркивается, что прокурорский надзор за исполнением законов и законностью правовых актов представляет собой надежное средство обеспечения в пределах ее компетенции функционирования органов государственной власти, а также необходимый и достаточно надежно работающий механизм разделения и взаимодействия властей с использованием системы их сдержек и противовесов.
Делая вывод о необходимости дальнейшего реформирования службы в органах прокуратуры, автор подтверждает это результатами проведенного опроса прокурор-
ских работников, показавшего неурегулированность вопросов прохождения службы, охраны личных прав прокурорских работников, их материального и социального обеспечения. Одновременно результаты опроса выявили недостаточную правовую защищенность работников прокуратуры и необходимость повышения эффективности служебной деятельности кадровых подразделений. Необходимо существенное развитие предусмотренного Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» (п.1 ст.45) статуса службы обеспечения собственной безопасности и физической защиты работников, а также законодательное урегулирование вопросов поступления и прохождения службы в органах прокуратуры в целях устранения причин и условий, порождающих коррупцию, и тем самым - искоренения злоупотреблений и пресечения преступлений с использованием должностного положения.
В современный период реформирования в России особо актуальна проблема определения статуса органов прокуратуры в системе государственно-правовых институтов Российской Федерации. Отсутствие четко обозначенных в Конституции РФ правового статуса, регламентации функций и полномочий прокуратуры порождает постоянные дискуссии о роли и месте прокуратуры в системе органов государственной власти и как одно из следствий тому - влияет на нестабильность кадрового состава органов прокуратуры, снижает уровень их правовой защищенности.
Состояние прохождения службы в органах прокуратуры предопределяется совокупностью объективных и субъективных условий, непосредственно или опосредованно влияющих на характер и объем требований, которые предъявляются к лицам, замещающим государственные должности в органах прокуратуры. Кроме того, одной из важных задач правового регулирования государственной службы в органах прокуратуры является нормативное определение критериев разграничения видов этой службы применительно к различным категориям работников прокуратуры, с учетом их постоянной ротации по видам деятельности.
Диссертант рассматривает требования, предъявляемые к работникам органов прокуратуры, предопределенные универсальным правоохранительным характером их деятельности, осуществляемой в различных сферах правовых отношений, необходимостью преодолевать скрытое и прямое противодействие со стороны граждан, должностных лиц государственных органов, в том числе правоохранительных и контролирующих, допускающих правонарушения; обосновывает необходимость принятия Фе-
дерального закона «О государственной правоохранительной службе Российской Федерации», а также с учетом его положений - соответствующих разделов нового Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», отражающих специфику и особенности службы в прокуратуре, как универсальном органе, осуществляющем надзор за исполнением законов.
Состояние обеспечения собственной безопасности в органах прокуратуры, в том числе по противодействию коррупции, явно недостаточное, не соответствующее кругу фактически выполняемых задач и функций. В основном эти меры сейчас сводятся к проведению служебных расследований, в связи с чем в управлении кадров Генеральной прокуратуры РФ образован отдел численностью шесть сотрудников1.
На основании данных исследования, включая анкетирование прокурорских работников, в диссертации предлагаются меры по укреплению и активизации деятельности службы обеспечения собственной безопасности и физической защиты работников, в целях сохранения чистоты состава прокуроров и следователей, повышения их защищенности и результативности надзорной, следственной и иной работы.
Успешное развитие государственной правоохранительной службы в прокуратуре предполагает комплексность в правовой регламентации, с учетом предложений и рекомендаций по внесению изменений и дополнений в ряд действующих федеральных законов, и принятие новых федеральных законов, включая Закон о прокуратуре, поскольку определение точного статуса прокуратуры влияет на содержание ее системы государственной правоохранительной службы, их взаимосвязи и взаимодействия.
В новом Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» разработанном Генеральной прокуратурой РФ, необходимо дополнительно определить условия и процедуры замещения государственных должностей в системе прокуратуры (конкурсный отбор, сдача квалификационных экзаменов, проведение проверок и т.п.).
Обосновывается предложение о необходимости подготовки и принятия нормативного правового акта, определяющего процедуры присвоения классных чинов, специальных званий и порядок их сохранения при переводе работников на иные должности государственной службы с учетом действующего Положения о классных чинах прокурорских работников Российской Федерации, что позволит защитить интересы
1 См.: О состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и работе органов прокуратуры за I полугодие 2004 г. Информационно-аналитическая записка / Под общей редакцией доктора юридических наук, профессора А.Я.Сухарева. М., 2004.
каждого работника государственной правоохранительной службы, независимо от того, в каком правоохранительном органе он осуществлял службу.
Глава третья «Особенности прохождения государственной правоохранительной службы в органах прокуратуры Российской Федерации и ее воздействие на надзорную и иную функциональную деятельность» содержит исследование особенностей службы в органах прокуратуры, обусловленных спецификой организации и деятельности прокуратуры, ее влияния на результаты прокурорского надзора и реализацию иных функций прокуратуры.
Первый параграф «Условия прохождения службы в органах прокуратуры» содержит анализ условий поступления на государственную службу и прохождения службы в органах прокуратуры.
В этой части исследования диссертантом рассматриваются специальные (основные) и дополнительные (факультативные) требования по отбору на должности прокурора и следователя, установленные Федеральными законами «Об основах государственной службы Российской Федерации», «О прокуратуре Российской Федерации», а также нормативными правовыми актами Генерального прокурора РФ.
В диссертации формулируется определение содержания правового понятия «поступление на службу в органы прокуратуры». Оно представляет собой назначение гражданина Российской Федерации на должность государственной правоохранительной службы в органы прокуратуры с учетом условий и порядка, установленных законодательством Российской Федерации. При этом под условиями приема на службу понимаются юридические требования, предъявляемые к личности претендента на государственную должность в соответствии со ст.40 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», и процедуры установления их соответствия.
Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» в качестве обязательного требования для поступления на государственную правоохранительную службу установлено дополнительное требование к кандидату о представлении сведений о доходах и об имуществе, принадлежащем лицу на праве собственности, а в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» подобное требование в качестве условия поступления на службу не установлено.
Базируясь на общих правилах применения законодательства о государственной службе к условиям прохождения службы в прокуратуре, автор полагает, что непред-
ставление сведений о доходах и имуществе, может явиться основанием для отказа в приеме на службу в органы прокуратуры, и вносит предложение закрепить данное требование и процедуру его реализации в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации», чтобы не допускать элементов «усмотрения» и различных подходов к лицам, поступающим на службу в органы прокуратуры.
В диссертации вносятся и обосновываются предложения по законодательному урегулированию необходимости заключения психолога о пригодности кандидата к службе в органах прокуратуры, поскольку такой специалист поможет провести более качественно отбор лиц, претендующих на занятие должности в органах прокуратуры. (В настоящее время консультации носят лишь факультативный характер).
Согласно статистическим данным Генеральной прокуратуры Российской Федерации по состоянию на 1 января 2004 г. вопросы укомплектования кадров органов прокуратуры в настоящее время решаются преимущественно путем назначения молодых специалистов на должности прокуроров и следователей.
В этой связи диссертант считает целесообразным в новом Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» полно и точно учесть положения Концепции, касающиеся подбора, расстановки, закрепления и воспитания кадров органов
1
прокуратуры в целях урегулирования кадровых вопросов .
На основе анализа требований, предъявляемых к лицам, претендующим на соответствующие должности в органах прокуратуры, делается вывод о необходимости в ходе реформирования государственной службы установить условия проведения конкурсного отбора кандидатов по аналогии с конкурсным отбором, проводимым в судебной системе, и порядок сдачи квалификационного экзамена в целях определения квалификации претендентов на соответствующие должности в органах прокуратуры.
В диссертации выделяются наиболее важные элементы прохождения службы -аттестация, классные чины, поощрения, ответственность и вносятся предложения по их развитию.
Автор с учетом специфики прокурорско-надзорной и других функций прокуратуры обосновывает и предлагает в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» предусмотреть право органов прокуратуры на проведение своими силами
'См.: Рябцев В.П., Дементьева Е.Е, Куприянова В.И, Пашков А.Н. Концепция подбора, расстановки, закрепления и воспитания кадров органов прокуратуры // Проблемы кадровой работы и управления в органах прокуратуры. 1996. С. 3-35.
и средствами оперативно-розыскных мероприятий в интересах обеспечения собственной безопасности.
Органы прокуратуры наделены специфическими функциями, т.е. функциями по надзору за законностью деятельности иных правоохранительных органов. Поэтому проведение оперативно-розыскных мероприятий со стороны других правоохранительных органов в отношении прокурорских работников может привести к злоупотреблениям, необъективному заключению, тенденциозности оценки по собранным материалам. Вместе с тем существующий порядок проведения оперативно-розыскных мероприятий в отношении прокурорских работников не в полной мере способствует устранению причин и условий совершения правонарушений и других порочащих проступков самими прокурорскими работниками.
Необходимость проведения таких оперативно-розыскных мероприятий своими силами обусловлена особенностями деятельности прокуроров и следователей, объективностью условий противодействия со стороны правонарушителей, а при определенных условиях и со стороны других правоохранительных органов, в которых осуществляются надзорные проверки по установлению правонарушений и расследованию преступлений, совершаемых работниками этих правоохранительных органов.
В Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» отсутствует перечень оснований, предоставляющих возможность прокурору и следователю применять и использовать огнестрельное оружие, специальные средства, а имеется лишь отсылочная норма на Закон РСФСР «О милиции» от 18 апреля 1991 г. (в ред. от 20 июля 2004 г.), в котором содержатся нормы, регламентирующие порядок применения огнестрельного оружия, исходя из функциональной деятельности органов милиции и полномочий сотрудников. Но поскольку служба в органах прокуратуры имеет свои особенности, связанные с выполнением надзорных и иных функций, не всегда возможно применять нормы по аналогии, связанные с деятельностью других органов.
И в этой связи автор предлагает законодательно урегулировать основания и порядок применения оружия и использования специальных средств с учетом норм проекта Модельного закона «О прокуратуре»'.
В данной части исследования рассматриваются также основания прекращения государственной службы прокурорскими работниками, для чего используются стати-
1 См.: Герасимов СИ., Рябцев В.П. Модельный закон о прокуратуре (проект). М., 2000.
стические и иные данные Генеральной прокуратуры Российской Федерации и прокуратур субъектов Федерации о состоянии организации работы, управления и кадрового обеспечения в органах прокуратуры.
По итогам исследования делается вывод о том, что прохождение государственной правоохранительной службы в органах прокуратуры представляет собой служебные отношения, затрагивающие существенные стороны деятельности прокуратуры как многофункционального органа в системе государственных правоохранительных органов Российской Федерации.
Параграф второй «Особенности социально-правовой защиты государственных служащих органов прокуратуры» посвящен исследованию материальных и социальных гарантий, особых мер защиты государственных служащих органов прокуратуры.
Успешное прохождение службы, добросовестное исполнение должностных обязанностей прокурорскими работниками органов прокуратуры должно быть обеспечено определенными гарантиями - условиями службы, которые порождали бы у прокурорских работников сознание достоинства, уверенность в правомерной деятельности, обеспеченность жизни1.
К материальным и социальным гарантиям, обеспечивающим исполнение прокурорскими работниками их должностных обязанностей, относятся: материально — технические условия работы, денежное содержание, выходное пособие, другие выплаты и компенсации, медицинское обслуживание работников и проживающих с ними членов их семей, льготный порядок предоставления жилой площади, переподготовка и повышение квалификации с сохранением денежного содержания на период обучения, пенсионное обеспечение, льготы по бесплатному проезду на транспорте, оплате мест в муниципальных детских дошкольных учреждениях, школах и интернатах, летних оздоровительных учреждениях.
Прокуроры и следователи, как представители государственной власти обеспечиваются особой защитой государства. Правом такой же защиты могут пользоваться их близкие родственники, а в исключительных случаях и иные лица, на жизнь здоро-
1 См.: Витюк В.В. Таможенная служба как особый вид государственной службы Российской Федерации. Дис. канд. юрид. наук. Государственный таможенный комитет Российской Федерации. Российская таможенная академия. М. 2000. С. 153.
вье, а также на имущество которых совершается посягательство в целях воспрепятствования законной деятельности прокуроров и следователей.
По мнению диссертанта, надлежащий интерес к государственной службе и усиление ее влияния на результаты надзорной и иной деятельности возникает тогда, когда создается общественное признание и осознается значимость этой службы. В этих целях важно нормативно закрепить и реально обеспечить государственные и социальные гарантии, существенные по своему содержанию и соответствующие сложности и ответственности возложенных на прокуратуру задач. Такие гарантии необходимо распространить на всех государственных служащих (в том числе прокурорских работников), независимо от вида и уровня государственной службы. Установленный Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» перечень гарантий не должен быть исчерпывающим, а наоборот, его нужно уточнять, совершенствовать с учетом специфики характера и условий деятельности органов прокуратуры, а по мере необходимости - дополнять новыми видами гарантий.
Вместе с тем действующее законодательство, предоставляя государственным служащим (в том числе прокурорскими работникам) определенные гарантии социально-экономического характера, возлагает на государственного служащего определенные ограничения, связанные с прохождением службы. Автор полагает, что необходимо и целесообразно в ходе реформирования государственной службы в прокуратуре предусмотреть определенную их дифференциацию: для каждого вида деятельности и выполняющих ее служащих определить свои ограничения, предусмотреть механизм их компенсации.
Проведенный анализ федерального законодательства, регулирующего порядок установления соответствующих гарантий материального и социального характера, а также особых мер защиты, позволяет сделать вывод о том, что эффективность защиты прокуроров и следователей в связи с их профессиональной деятельностью в значительной мере обусловлена степенью обеспечения безопасности сотрудников органов прокуратуры.
Рассмотренные гарантии материального и социального характера, предоставляемые прокурорским работникам, имеющим статус федеральных государственных служащих, подтверждают значимость и обоснованность законодательного признания
службы в органах прокуратуры как одного из видов федеральной государственной правоохранительной службы.
В заключении подводятся итоги исследования, излагаются основные выводы по вопросам, составляющим предмет исследования, имеющие как теоретическое, так и практическое значение.
По теме диссертации опубликованы следующие работы автора:
1. Содержание и особенности государственной службы в прокуратуре Российской Федерации // Актуальные проблемы укрепления законности и борьбы с преступностью. Материалы конференции молодых ученых, 5 июня 2001 г. М., 2001. - 0,3 п.л.
2. Государственная служба в прокуратуре Российской Федерации. Пособие для прокурорских работников. Главы «Система профессиональной подготовки и повышения квалификации» и «Прекращение службы в органах и учреждениях прокуратуры» (в соавторстве). М., 2002. — 1,1 п.л.
3. Правовое регулирование государственной службы в прокуратуре Российской Федерации // Конституция Российской Федерации и развитие законодательства в современный период. Том 2. Сборник докладов молодых ученых, аспирантов и студентов на Всероссийской научной конференции. М., 2003. - 0,5 п.л.
4. Конституционно-правовые основы службы в прокуратуре // Конституционное развитие субъектов Российской Федерации: современные проблемы и пути их решения. Материалы межрегиональной научно-практической конференции, посвященной 10-летию Конституции Российской Федерации, 29 марта 2003 г. Чебоксары, 2003.-0,3 п.л.
5. Некоторые проблемы борьбы с коррупцией в органах прокуратуры. Материалы Российской научно-практической конференции, 16 декабря 2003 г. г. Екатеринбург, 2004. - 0,3 п.л.
6. Государственная служба в прокуратуре Российской Федерации. Пособие для прокурорских работников. Главы «Система профессиональной подготовки и повышения квалификации» и «Прекращение службы в органах и учреждениях прокуратуры» (в соавторстве). Изд. испр. и доп. М., 2003. - 1,2 п.л.
7. Государственная служба в прокуратуре Российской Федерации // Систематизированный сборник нормативных правовых актов и рекомендаций (в соавторстве). М., 2003.
8. Федеральный закон «О государственной правоохранительной службе Российской Федерации» (проект). Глава «Служебная дисциплина» (в соавторстве). М., 2003.-0,2 п.л.
Государственная правоохранительная служба в прокуратуре Российской Федерации (состояние и перспективы развития)
Автореферат
Подписано в печать 11.10.2004 г. Заказ № 111
Формат 60x90 1/16 Объем 1,5 уч.-изд. л. Тираж 100 экз.
Отпечатано на ризографе НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ
