СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Багба, Александр Ипполитович, кандидата юридических наук
Введение
Глава I. Разграничение полномочий и предметов ведения как вопрос конституционно-правового регулирования.
§ 1. Основные противоречия во взаимоотношениях федерального центра и субъектов Российской Федерации.
§ 2. Конституционно-правовые основы разграничения полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами.
§ 3. Местное самоуправление в системе разграничения полномочий.
Глава II. Федеральный округ в системе разграничения полномочий между Российской Федерацией и регионами.
§ 1. Становление федеральных округов и их роль в обеспечении «вертикали власти».
§ 2. Роль и полномочия представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.
§ 3. Перспективы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти - и органами местного самоуправления.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Разграничение полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами в условиях становления федеральных округов"
Актуальность темы диссертационного исследования. Среди основных задач, разрешение которых будет составлять основу деятельности Российского государства в предстоящее десятилетие, помимо задач создания эффективной экономической системы, находится I оптимизация государственного устройства, характера взаимоотношений Российской Федерации, федеральных органов власти с органами власти субъектов Федерации, нахождение оптимальной структуры и эффективных механизмов разграничения предметов ведения и полномочий. Федеральные округа и Полномочные представители Президента Российской Федерации в них появились в Российской Федерации в мае 2000 года как инструмент восстановления вертикали исполнительной власти, как способ разрешения противоречий между центром и регионами.
Президент Российской Федерации В.В. Путин в Послании Федеральному Собранию (2002 г.) подчеркивает: «Нашей ключевой задачей остается работа по разграничению сфер ведения между федеральным, региональным и местным уровнями власти.»1. Будущее
России как государства, ее способность к экономическому, социальному * и культурному развитию зависят от того, насколько эффективно будут разрешены задачи существенного реформирования структуры управления страной. Оптимизация распределения властных полномочий между уровнями власти - основа подобного реформирования.
1 России надо быть сильной и конкурентоспособной. Послание Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию // Российская газета. 2002.19 апреля.
Социально-экономическое развитие страны требует перехода к качественно йовому курсу в разграничении предметов ведения между Российской Федерацией, федеральными округами, субъектами Федерации в составе федерального округа и местным самоуправлением. Вопросы разграничения полномочий и предметов ведения между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Российской Федерации нуждаются в тщательном изучении, представлении научно обоснованной концепции сохранения единства и целостности Российского государства, с одной стороны, и обеспечении более эффективной структуры государственного управления с учетом сложившихся федеративных отношений, с другой. Эту цель преследует деятельность рабочей группы Государственного совета по разграничению предметов ведения и полномочий, а также созданная Указом Президента Российской Федерации от 21 июня 2001 г. Комиссия по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, итогом работы которой стал пакет законопроектов, внесенный Президентом Российской Федерации в Государственную Думу в январе 2003 г.
Современная ситуация такова, что теоретические концепции реформирования системы разграничения полномочий и предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, определения места федеральных округов в этой системе требуют своего воплощения в реальных юридических и административных конструкциях государственно-правового механизма. Встраивание в систему государственного устройства Российской Федерации крупных территориальных политических и эк еских регионов — федеральных округов — характеризуется помимо политических, экономических целым рядом конституционных, правовых аспектов. Потребность анализа современного состояния системы разграничения полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и регионами в условиях становления федеральных округов, возникающих противоречий между органами государственной власти различных уровней обусловили выбор темы диссертации и определили ее актуальность.
Степень научной разработанности темы и круг использованных источников. Вопросы теории и практики федерализма относятся к числу тех, к которым российские юристы, ученые других специальностей обращаются наиболее часто. В то же время, современный уровень научной разработанности и понимания вопросов разграничения полномочий между Федерацией в лице федеральных органов государственной власти и регионами не обеспечивает необходимой степени эффективности государственного управления, не в полной мере учитывает совокупность изменяющихся факторов, # оказывающих непосредственное влияние на всю систему государственной власти. Среди таких факторов, не подвергшихся подробному научному анализу, - создание и становление федеральных округов как элемента децентрализации управления страной.
Диссертационная работа выполнена на основе изучения и использования научно-монографического материала отечественных и зарубежных ученых. В частности, при подготовке диссертационного исследования автором подвергнута анализу отечественная правовая литература, прежде всего, работы следующих авторов: С.А.Авакьяна, Л.Ф.Болтенковой, А.В.Васильева, Т.Д.Зражевской, В.Б. Исакова, ДЛ.Керимова, Б.С. Крылова, М.Н. Кузнецова, О.Е.Кутафина,
Ю.И.Лейбо, ГВ.Мальцева, Л.С.Мамута, М.Н.Марченко, Т.Д. Матвеевой, ' В.С.Нерсесянца, Г.В.Осипова, С.В.Полениной, Б.А.Страшуна, Э.В.Тадевосяна, Ю.А.Тихомирова, В.А.Туманова, И.А.Умновой, Н.А.Ушакова, В.Е.Чиркина, О.И.Чистякова, Т.М.Шамбы, Б.С.Эбзеева, А.И. Экимова, И.С. Яценко и др.
Нормативно-правовая основа работы. В диссертации использовались нормативные правовые акты Российской Федерации, ' субъектов Российской Федерации, зарубежных стран. Нормативную базу диссертации составляют, прежде всего, конституционные акты (Конституция Российской Федерации 1993 г., а также Конституции СССР, Конституции РСФСР, Федеративный договор 1992 г.); Конституции и Уставы субъектов Российской Федерации; федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации; договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также • законодательство по вопросам реформирования федеративных отношений в стране.
В диссертации использованы материалы работы Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также итоги обсуждения в Федеральном Собрании Российской Федерации и Правительстве Российской Федерации ряда законопроектов и практических вопросов. ,
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью настоящего диссертационного исследования является комплексный анализ условий, закономерностей, противоречий разграничения полномочий и предметов ведения между федеральными и региональными органами государственной власти в Российской Федерации в условиях реформирования системы управления страной. Наиболее значимым признаком этой реформы диссертант признает образование федеральных округов и становление института Полномочных представителей Президента Российской Федерации в них. Эта цель предполагает установление места и роли федеральных округов, института Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральном округе в системе органов государственной власти Российской Федерации, а также определение путей осуществления административной реформы в стране.
При этом, анализируя динамический характер полномочий, автор диссертации обосновывает, что их разграничение является постоянным процессом, изменяющимся в зависимости от развития • » внутригосударственных отношений, а не единовременной акцией государственного строительства.
Указанные цели достигаются при разрешении следующего комплекса задач:
• исследовать понятие, сущность и содержание конституционного принципа разграничения полномочий и предметов ведения между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти ее субъектов;
• представить основные направления и перспективы использования договорной практики разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами;
• выявить совокупность факторов, оказывающих воздействие на процессы разграничения полномочий и предметов ведения в Российской Федерации;
• проанализировать роль институтов федеральных округов и Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в системе разграничения полномочий между Федерацией и регионами;
• проанализировать деятельность органов, призванных разрешать противоречия при разграничении полномочий и предметов ведения;
• исследовать формы и юридические методы закрепления современного состояния разграничения полномочий и предметов ведения в условиях становления федеральных округов в нормативных правовых актах;
• сформулировать конкретные предложения по совершенствованию конституционно-правовых средств разграничения полномочий и предметов ведения, устранению имеющихся противоречий.
• ♦
Объектом диссертационного исследования выступает совокупность правоотношений в сфере разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов, обусловленных воздействием на эти процессы институтов федеральных округов и полномочных представителей Презйдента Российской Федерации в них.
Предметом исследования являются теоретические и практические проблемы конституционно-правового регулирования участия Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в процессе разграничения полномочий и предметов ведения между Российской Федерации и ее субъектами.
Методологической основой исследования является, прежде всего, институциональный подход к анализу различных аспектов процессов разграничения полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами. Оценка роли и полномочий федеральных округов в этих процессах осуществляется посредством использования различных методов: нормативно-правовой метод был использован при анализе конституционно-правовой базы разграничения полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами; системный метод призван представить взаимосвязь социально-экономической ситуации в регионах Российской Федерации с уровнем самостоятельности субъектов федерации, с правовым закреплением их полномочий в решении вопросов своего существования; теоретико-прогностический метод применялся при подготовке рекомендаций по конкретным вопросам правовой практики и законопроектной работы
Наряду с перечисленными, в ходе исследования использовались 1 » такие методы научного познания, как сравнительно-правовой, формально-юридический, социологический, структурнофункциональный и др. Сочетание приведенных методов предопределило обращение не только к актуальным проблемам конституционного права, но и к вопросам теории государства и права, административного, финансового, муниципального и других отраслей права.
Научная новизна диссертационного исследования обусловлена тем обстоятельством, что в работе осуществлен комплексный анализ воздействия федеральных округов и института полномочных представителей Президента Российской Федерации в них на процессы разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным и региональным уровнями государственной власти. В диссертации исследованы управленческие институты, формируемые на уровне федеральных округов для осуществления концепции разграничения полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами. На основе проведенного анализа нормативных правовых источников и практики разграничения полномочий и предметов ведения между федеральным и региональным уровнями власти в диссертационной работе представляются конкретные рекомендации по совершенствованию конституционно-правового регулирования участия структур федеральных округов в этих процессах.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, в которых представлена научная новизна работы:
• Федеральный округ рассматривается в диссертации не как административно-территориальная единица, не как элемент системы государственного устройства, а как сфера управленческих воздействий. Образование федеральных округов как промежуточного уровня государственного управления обусловило необходимость перераспределения полномочий (функций) между федеральным центром, федеральными округами и субъектами Федерации. Для этого, чаще всего, предлагают изменить существующее разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Федерации, передав часть из них федеральным округам. Однако, отмечает диссертант, на момент создания федеральных округов все полномочия уже были распределены между двумя уровнями государственной власти: федеральным и субъекта Федерации (ст. ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации). Поэтому речь идет не столько о разграничении полномочий и функций, сколько об их И перераспределении. В отличие от делегирования полномочий, перераспределение значительного объема полномочий предстает как «экспроприация» полномочий как у федеральных органов государственной власти (правительства), так и у органов власти субъектов Федерации, что нарушает сложившийся баланс разграничения полномочий и в этом случае имеет большой потенциал конфликтности.
• Перераспределение полномочий противоречит конституционным принципам разделения властей - президентская структура (полномочные представители) наделяется полномочиями исполнительной (федеральной и субъектной) власти. Дальнейшее развитие института полномочных представителей Президента целесообразно вести на правовой основе ч. 2. ст. 80 Конституции Российской Федерации: обеспечение конституционных гарантий охраны суверенитета, территориальной целостности, согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти.
Принципиальное содержание следующего этапа делегирования полномочий: уточнение состава, объема и механизмов реализации полномочий, делегированных Президентом Российской Федерации своим полномочным представителям, их правовое оформление. По своему содержанию, это исключительно надзорные, контрольные, координационные и информационные функции. Мероприятия по обеспечению делегирования полномочий включают в себя: а) подготовку указов Президента Российской Федерации и соответствующих положений по конкретизации, уточнению делегированных полномочий; б) разработку механизмов по реализации этих нормативных актов, в том числе, финансового обеспечения выполнения делегированных полномочий.
• Утверждая, что одной из приоритетных задач повышения эффективности государства является наполнение правовым, функциональным и ресурсным содержанием предметов ведения и полномочий субъектов Российской Федерации, диссертант обосновывает предложение о переходе от практики заключения договоров о разграничении полномочий по предметам совместного ведения к заключению соглашений о делегировании полномочий. Делегирование полномочий в системе государственной власти — это основанный на соглашении (договоре) юридический акт, согласно которому один государственный орган временно и на определенных условиях передает другому государственному органу отдельные свои конституционные либо законные полномочия или часть полномочий при сохранении контроля за их осуществлением.
• Для того, чтобы федеративная система (центр - федеральный округ (регион) - субъект Федерации - местное самоуправление) заработала, должен действовать принцип субсидиарности, когда каждый четко выполняет полномочия в пределах своей компетенции. Понятие субсидиарности восходит к средневековому городскому праву. Современное его понимание включает два важнейших аспекта: а) субсидиарность, относящаяся к взаимоотношениям между индивидами и институтами; б) субсидиарность в отношениях между различными уровнями управления. •
• Диссертант обосновывает вывод, что идея субсидиарности как правового принципа, отражающего готовность всех уровней власти делиться полномочиями, еще не стала в России принципом, реально организующим взаимодействие органов власти разных уровней. Попытка заложить в законодательную базу принцип субсидиарнрсти не получила логического развития и составляет серьезную проблему взаимодействия трех уровней управления в Российском государстве. По мнению диссертанта, институт Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах вступает в противоречие с конституционным принципом субсидиарности, предполагающим конституционное, законодательное разграничение предметов ведения между тремя уровнями власти, а отнюдь не единую вертикаль власти сверху донизу.
• В диссертации обосновывается потребность разработки и принятия Федерального закона «О взаимодействии органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации при реализации полномочий по предметам совместного ведения». Диссертант, утверждая, что в законе следует подробно предусмотреть условия передачи субъектами Федерации отдельных предметов ведения для их осуществления федеральными властями, предлагает закрепить положение, в соответствии с которым подобная передача может быть осуществлена в случае, если недостаток финансовых средств, экономических, кадровых, политических ресурсов в сфере, относящейся к предмету совместного ведения субъекта Федерации, не позволяет органам государственной власти субъекта Федерации осуществлять полномочия в данной сфере качественно и в полном объеме. Именно в таких случаях может быть применена форма договора.
Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в исследовании конституционно-правовых основ разграничения полномочий и предметов ведения в Российской Федерации, в представлении системы форм и процедур воздействия на эти процессы полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Содержащиеся в работе положения, выводы и предложения, научное осмысление ряда актуальных вопросов конституционного законодательства формируют необходимую теоретическую базу при обосновании практических мер по совершенствованию системы управления в стране, оптимизации механизмов координации взаимоотношений между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.
Положения диссертации могут быть использованы в преподавании конституционного права Российской Федерации, теории государства и права, муниципального права, некоторых других дисциплин. Особой сферой практического применения материалов диссертации является область законопроектных работ. Ряд предложений автора могут быть использованы в ходе законопроектной деятельности как на уровне Российской Федерации, так и ее субъектов и предполагают разработку ряда законопроектов по совершенствованию нормативного регулирования разграничения полномочий и предметов ведения в Российской Федерации.
Апробация результатов исследования. Основные результаты диссертации были отражены в статьях и публикациях, а также в предложениях автора, направленных в комитеты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Диссертант принимал участие в подготовке и обсуждении ряда законопроектов. Материалы исследования использовались автором в его практической деятельности, а также в выступлениях на научных конференциях по проблемам государственного строительства и права.
Важнейшие положения диссертационного исследования были обсуждены и одобрены на заседании методологического семинара и кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Структура работы отражает логику исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Багба, Александр Ипполитович, Москва
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Преодоление политической, правовой и социально-экономической дезинтеграции России — одна из важнейших задач современного государственного развития страны. Российское общество, в целом, готово к разумному варианту развития федеративных отношений в стране. Однако необходимо обоснование и представление сконцентрированной программы, способной обеспечить становление в рамках современной Российской Федерации подлинной демократической федеративной структуры. Эта задача может быть решена в том случае, если процессы реформирования политической, социальноэкономической и правовой систем государства будут осуществляться на основе принципов реального федерализма. Это потребует пересмотра стратегии осуществления преобразований в стране. Можно констатировать, что современная Россия, в основном, преодолела административно-командную систему. Но переход должен завершиться не утверждением системы неофеодальной раздробленности, а федерализацией всей совокупности общественных отношений, установлением системы федеративного регулирования политических, социально-экономических и этнических процессов в государстве.
Опираясь в процессе разграничения полномочий на принцип соответствия ресурсов и полномочий, необходимо признать и то, что при этом ответственность за ресурсное обеспечение должна быть консолидированной. В то же время государство не должно брать на себя решение проблем, которые могут оказаться для него непосильными. Для того, чтобы федеративная система (центр — регион - местное самоуправление) заработала, должен действовать принцип субсидиарности, когда каждый выполняет свои четко обозначенные полномочия в пределах своей компетенции.
Создание федеральных округов и института полномочных представителей в них должно стать началом децентрализации региональной власти и укрепления баланса сил вертикали власти. На данном этапе можно утверждать об осуществлении децентрализации государственной власти путем концентрации власти на уровне федеральных округов. В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации за 2001 г. отмечается, что создание федеральных округов было одним из наиболее важных решений* принятых в 2000 году. Деятельность полномочных представителей заметно приблизила федеральную власть к регионам1.
Федеральные округа и полномочные представители Президента Российской Федерации в них появились два года назад после избрания Президентом Российской Федерации В.В.Путина. Данный институт составляет стержень жесткой вертикали исполнительной власти, главный инструмент политики главы государства в территориальном измерении.
С другой стороны, необходимо создание и укрепление институтов и механизмов федерального присутствия и вмешательства в регионах, обеспечение четкой и внятной региональной политики государства. В результате будут созданы структурные 'условия экономического развития и обеспечения национальной безопасности, а также условия становления и развития гражданского общества, которое способно контролировать как федеральную, так и местную власть. Создание федеральных округов и института полномочных представителей в них стало в то же время началом децентрализации региональной власти и укрепления баланса сил вертикали власти. На данном этапе можно утверждать об осуществлении децентрализации государственной власти путем концентрации власти на уровне федеральных округов.
Многие эксперты полагают, что с формированием округов
1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета 2001.4 апреля. С.З. создается дополнительный потенциал дезинтеграции и сепаратизма, появляются предпосылки для превращения новых округов в «квазигосударства» и т.п. Выражаются опасения по поводу усиления тенденции к делению страны на семь политико-экономических и информационных пространств. Однако в той же мере правомерна и обратная интерпретация, также соответствующая теории управления: создание округов и межрегиональных «столиц» может способствовать оптимизации системы территориального управления, созданию новых точки роста и центры инноващщ, решению проблем административно-бюрократической гиперцентрализации, которая свойственна России.
Развитие событий по тому или иному сценарию в решающей степени зависит от государственной и политической воли. Если центральная власть является сильной и дееспособной, если она в состоянии проводить осмысленную политику и создавать благоприятные и единые для всех условия развития территорий, то, во-первых, любые сепаратистские поползновения будут эффективно пресечены и, во-вторых, ни один из регионов не будет испытывать потребности в суверенизации. В настоящее время в ходе реализации реформы можно наблюдать признаки и эффекты этих тенденций.
Решение задачи реорганизация системы территориального управления предполагает законодательное установление новой системы организации территориальных структур органов исполнительной власти с учетом системы федеральных округов, универсализацию системы управленческих и иных отношений центра и регионов, а также более четкое разграничение компетенций и полномочий федерального центра и субъектов Российской Федерации. Необходимо провести законодательное закрепление принципов и процедур разграничения сфер компетенции, ответственности и подотчетности территориальных « структур органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации. При решении данной задачи особого
Развитие федеральных округов потребует и реорганизации всей системы территориального управления. Необходимо ставить и решать вопрос о выработке новых принципов организации территориальных структур органов исполнительной власти с учетом системы федеральных округов, а также реализации модели «несовпадающих границ» отраслевых управленческих округов. Необходимо будет также провести реорганизацию — сокращение и (или) ликвидацию — части управленческих структур федеральных органов на уровне субъектов Федерации. Их функции должны быть переданы структурам федерального округа.
Поскольку организационные структуры на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации создаются под определенный объем деятельности и государственных функций, вопрос о конституционном разграничении предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации приобретает принципиально важное для осуществления государственного строительства России значение.
При условии развития федеральных округов как центров управления территориальным социально-экономическим развитием, долгосрочной задачей может стать изменение принципов образования и организации округов. По итогам нескольких лет работы полномочные представители должны представить Президенту РФ конкретные предложения по уточнению (оптимизации) количества и структуры федеральных округов.
Противоречия между Федерацией и ее субъектами, федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации, постоянно возникающие спорные ситуации между ними приводят к осознанию неизбежности внесения соответствующих дополнений и изменений в Конституцию РФ 1993 г. Эти изменения призваны среди прочих мер по модернизации государственно-правовой модели России закрепить и механизмы »поддержания единства правового пространства страны. Конституция 1993 г., вбирая в себя положения Федеративного договора (договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти субъектов Федерации) от 31 марта 1992 г., не ввела в текст Конституции положение об участии субъектов Российской Федерации в осуществлении полномочий по предметам ведения Российской Федерации. Это надлежит сделать, если речь идет о формировании единой, государственной власти. Государственное единство должно пониматься не как диктат федеральных органов по отношению к субъектам Федерации, а как совместное, кооперированное выполнение поставленных перед единым федеративным государством задач.
В организационном плане «собирающим» функциям соответствует координация стратегических усилий других органов власти, контрольно-надзорным - возможность прибегнуть к правовым формам принуждения, что подкреплено особыми полномочиями Президента по применению мер федерального вмешательства и прямой подчиненностью ему силовых министерств и спецслужб. Подобные меры необходимы для обеспечения конституционных прав граждан, а также для преодоления функциональных разрывов в государственном управлении - в частности, разрывов в деятельности власти по поддержанию инфраструктурных «общих функций» (прежде всего жизнеобеспечивающих), разрывов в едином правовом пространстве России и т.д.
Становление современного российского федерализма неразрывно связано с формированием демократических институтов и предполагает не только децентрализацию власти, активизацию местной инициативы, но и изменение менталитета людей, которые начинают ощущать себя хозяевами той территории, где они живут. Реформы системы государственного управления в России коррелируются с совершенствованием федеративных отношений. Сам по себе российский федерализм является формой государственного устройства и управления. Нельзя не обратить внимание на тот аспект, что с понятием «развитие федерализма» неразрывно связаны понятия «административно-территориальное устройство», «регионализация», «государственное устройство и управление» и др.
Россия приближается к доминирующему в большинстве европейских федеративных государств пониманию субъектов Федерации как территориальных сообществ граждан страны. И если поначалу федеративное строительство у нас строилось на превалировании интересов государства, то теперь в качестве главной цели его деятельности признается обеспечение прав и свобод человека. Очень важно, что наша страна поддержала Хартию местного самоуправления Совета Европы, положения которой направлены на удовлетворение конкретных нужд субъектов Федерации, и в особенности на снижение остроты правовых, социальных и финансовых проблем.
Современное состояние российского федерализма и системы государственного управления есть логический результат "работы" сложного многомерного процесса. В его рамках регионализация представляет собой явление планетарного масштаба. Именно в таком планетарном контексте прочитывается значение современного состояния российского федерализма и системы государственного управления им.
В качестве реального правового механизма преодоления противоречий между законодательными актами федерации и ее субъектов для' адекватного закрепления совместной компетенции Федерации и ее субъектов может выступить принятие соответствующих законов по наиболее важным вопросам. Сам принцип использования договорных отношений между Федерацией и ее субъектами нельзя признать безупречным. Если заключение соглашения между двумя или несколькими субъектами правоотношений, равноправных по своему статусу, составляет суть договорных отношений, то при заключении договора субъектами,- находящими на различных ступенях административной структуры, необходимо дополнительная аргументация.
Очень непростым представляется вопрос о формах обеспечения единства государственной власти. Здесь, видимо, не обойтись без восстановления в каком-то виде властной вертикали как в системе представительной и законодательной власти, так и, естественно, в системе исполнительных органов государственной власти. Только так мы сможем уберечь страну от развала при всех политических и экономических катаклизмах. Надо будет серьезно повысить уровень конституционной ответственности органов власти всех уровней за действия, нарушающие единство системы государственной власти в Российской Федерации: вплоть до роспуска, в установленном законом порядке, представительных органов субъектов федерации и освобождения от должности самоуправных глав администраций. Подобные механизмы должны использоваться на уровне местной государственной власти. f
Принципами, "тремя китами", которые должны быть положены в основу построения всей системы федеративных отношений должны стать:
1. Принцип компромисса - без постоянной процедуры согласования интересов, нахождения компромиссов федеративное правление невозможно. »
2. Принцип консерватизма - необходимо постоянство в распределении полномочий и сфер ведения. Недопустимо постоянно изменять сферы полномочий федеративных органов, с одной стороны, и органов субъектов федерации, с другой.
3. Принцип легализма - без тщательного соблюдения законов жизнеспособность ситуации невозможно. Осуществление разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации должно происходить при законодательном закреплении и соблюдении помимо проанализированных таких принципиальных положений, как недопустимость изменения конституционно установленного перечня предметов ведения Российской Федерации и, предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральными законами, договорами и соглашениями; недопустимость принятия федеральных законов, заключения договоров и соглашений, если это ведет к изменению конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации; ущемлению, ограничению или утрате прав и свобод человека и гражданина; нарушению государственной целостности Российской Федерации, равноправия и самоопределения народов Российской Федерации, следующие организационно-правовые формы: предоставление органам государственной власти субъектов Российской Федерации равных правовых условий по заключению договоров, соглашений с федеральными органами государственной власти; право органов государственной власти субъектов Российской Федерации принимать законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации до принятия федеральных законов по предметам совместного ведения; согласование проектов' федеральных законов по предметам совместного ведения с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации; утверждение договоров Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
Приведенные меры ни в коей мере не направлены против демократизации всей системы государственного управления и общественных отношений в стране. Но необходимо понимание, что федеративная форма государства, предполагающую высокую степень децентрализации и демократизации процесса принятия и реализации управленческих решений, требует более тщательного контроля за выполнением федеральными властями основополагающих внутренних функций государства.
Достижение указанных целей потребует проведения комплексной инвентаризации и пересмотра действующего законодательства с целью ликвидации его внутренней противоречивости и рассогласованности.
Потребуется также разработка принципов и процедур разграничения сфер компетенции, ответственности и подотчетности территориальных структур органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации.
4. Необходимо также нивелировать негативные эффекты, порождаемые современным характером федеративных отношений в России.
Это потребует более четкого разграничения компетенций и полномочий федерального центра и субъектов РФ, в особенности в сфере совместного ведения. Особых усилий потребует универсализация системы управленческих и иных отношений центра и регионов, для чего необходима постепенная ликвидация системы двусторонних договоров между Федерацией и субъектами РФ.
5. Существуют пределы как децентрализации, так и централизации России. Попытки выхода за эти рамки, перехода через порог возможного и необходимого как в том, так и в другом направлении могут привести к развалу страны. Наиболее адекватной и продуктивной стратегией государственного строительства является полноценная реализация в России модели централизованной федерации. Это означает, что, с одной стороны, должны быть сбзданы и укреплены институты и механизмы федерального вмешательства в регионах, но одновременно следует сохранить сами федеративные принципы построения государства.
Происходящие в последние годы преобразования повлияли на содержание и методы государственного управления. Ослабление централизованного отраслевого управления сопровождается расширением самостоятельности хозяйствующих и иных субъектов. Но и их горизонтальные связи отлажены слабо. Поэтому актуален вопрос о схемах управления краями, областями. В ряде уставов краев, областей есть нормы о схеме управления областью, как о законе, закрепляющем функции, структуру и основные полномочия исполнительных и иных органов, а также основные отношения между ними. Пока схемы носят теоретический характер. Разработка региональных законов о схемах управления и их аналитическое наполнение весьма актуальна.
Действующими должны стать положения Конституции Российской Федерации (ст. 78), предусматривающие, что федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им « осуществление части своих полномочий, и наоборот — субъекты Российской Федерации могут передавать часть своих полномочий федеральным органам. В связи с необходимостью законодательного закрепления и формирования правовых основ региональной управленческой стратегии необходимо принять ряд законов, которые станут фундаментом реформы территориального управления и территориальной организации общества: об общих основах государственной стратегии регионального развития и регионального управления, о региональной политике субъектов Российской Федерации, о социально-экономическом районировании Российской Федерации, об административно-территориальном устройстве Российской Федерации.
Особое значение в российской административной практике сегодня придается вопросам согласования создания структурных подразделений федеральных органов исполнительной власти в регионах и кадровой политике в этом, направлении. Актуальность этих вопросов предопределена значительной концентрацией на уровне субъектов РФ структурных подразделений федеральных органов исполнительной власти. В целях скорейшего создания правовой базы для осуществления региональной управленческой политики необходимо разрешить вопросы обеспечения единства принципов организации системы органов государственной власти , субъектов Федерации, о принципах разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Необходимо оперативное принятие ряда законов, . регулирующих формирование системы федеральных и региональных органов исполнительной власти и их полномочия. Следовательно, в законодательстве должны присутствовать гарантии территориальной целостности Федерации, единства ее конституционной системы, субординации в деятельности федеральных органов и органов субъектов Федерации, выполнения решений федеральных органов, входящих в их компетенцию, на всей территории Федерации.
Требование единства системы государственной власти означает их определенную соподчиненность (субординацию). Соподчиненность может выразиться как в полной централизации системы, которая присуща только унитарным государствам, так и в наличии отдельных элементов централизации, допустимых, а по определенным вопросам и объективно необходимым, также и в федеративных государствах.
