АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Формы воздействия юридической науки на законотворчество»
ИНСТИТУТ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И СРАВНИТЕЛЬНОГО ПРАВОВЕДЕНИЯ ПРИ ВЕРХОВНОМ СОВЕТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
На правах рукописи
Петр Петрович СУХОРУКОВ
ФОРМЫ ВОЗДЕЙСТВИЯ ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ НА ЗАКОНОТВОРЧЕСТВО
Специальность: 12.00.01. — теория и история государства
и права;
история политических и правовых учений
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва 1992
Диссертация выполнена в отделе теории законотворчества н систематизации законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Верховном Совете Российской Федерации.
доктор юридических наук, профессор А. С. Пиголкин.
доктор юридических наук, профессор В. П. Казимнрчук, кандидат юридических наук, доцент В. М. Сырых.
Ведущая организация — Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации.
в « а совета
Д 165.01.01. по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора юридических наук при Институте законодательства и сравнительного правоведения (103728, ГСП, Москва, К-9, ул. Воздвиженка, 4/22).
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке института.
Научный руководитель
Официальные оппоненты:
1993 г.
Автореферат разослан «
>
Ученый секретарь специализированного совета кандидат юридических наук
Т. Н. Рахманина
ОШЛЯ XAPAKTKPCtHiU РАБОТЫ
Актуальность та?,та исследования. Процосс обновления со ох оторон общастьеппоЗ янзпъ, стаковлаиае рыяочкых отлоивквД.а вмести с пямп н усило гаю значения правового регулирования обквстваяиых отяопатап» создали о правового государства прз-доырэдолилм проведение крупномасштабных .Закоподатвлышх реформ. Заколы посявдлих лет охгаптвг пракучаскн ?сз допроси, имвщив затаоа общегосударственное зпачзг.ие: принципы организация, порядок формирования и работ шеших и мсотгшх органов государственной власти и упраслепля; основное права, свободы я обязанности граздал; собственность; бгдлэтпо-^:-наясовую систь-му; налогообложение к.г.д. Прпчсм расширенна объема законодательной деятельности и усиление со интенсивности в настоящих условиях значительно возрастает.
Верховным Советом Российский Фздорации, парла^знтамл. других суверенных государств за период их деятельности уяе принят а готовится ж принятию ряд фундаментальных, снстзмсобразу-кщигг skíkgnos, направленных на осуществлен!!1? перехода к рцпоч-яым отложениям, усиление охрани и 'обеспчч<пшл прав граждан, развитие демократических институтов лластнопапия, зколог.т-шс-кую безопасность, борьбу о преступность!-:. Для ¡т-упмиюндроЕЛ-¡тая я орального цивилизованного государства демократической ориентации необходимо создать целка коитлокп нових заколов,
Б зако..одательноЛ работе пользя гепчшпо двигаться вперед методом проб ÍÍ ошибок, ЭТО дорого ОбХОДГ.ТСИ OÓWCTJiy. Иод-тверздвгше тому - существенные езьяпн в созрвдаипой законотворческой ■ деятельности / мэлкотеглье, птотабн.и-яость, неон-данная поспешность подготовки и принятия законодательных р«~ ионий, их декларативность, неопределенность я.т.п. /.которн? ужа начали отрицательно сказипатъся аа качеств:; прляимаемих
законов, а главное молущах привести к утрате кредита доверия, подрыву веры парода в способность народных иэбраййякоа решать на государственном уродив сдоышч социаяько-ако&шв« ческиа, политический вопроси по выходу страны кз кркакоа.
Чтобы избежать подобных издериок при изделии законодательных актов» необходимо правде всего уешшплз воздойоякш пра-дашзокоп пауул; па законотьорчзстзо, у крепло пив каучвой обос-довапооти довых закоподаявлышх решэкий. Возмойяооть у ученых-юристов для этого oeJfaao кмесгся. В результате реформ оарзд. :ы 80-Х годов XX вока каука правоведения / законоведения / подучила больше возможпостег! напрямую выходить и воз-действогать ка порядок подготовки, обсувдепня и принятия за-ко проектов. Это требует от neo-постоякпого ириращвния знаний pt более углубленного изучения as предмета, окончательно приводи? к отказу от стаски на форглальп о-юрвдичссwiй метод в изучении про о лам правообразовалия, законотворчества, государственного ..троитсльетва, ставит перед (¡актом необходимости исследования многообразного овита подготовки и принятие законодательных актов путем сравнительно-правового анализа отраслей, институтов» отдельных актов различных правовых систем современности.
Bos втк причины вместе взятие зиамонук/г собой складывание объективной чакокомэряоети сближения практики законотворчества н ее гзаучпой ооковы, потребности еще и еще раз переосьшо-лить.п попять необходимый в гтоЕ области механизм взашодой-сгвия юридической науки и практики зокапотвор1<йствд обоспо-чнвавд.и оперэясащое развитие прай&зеаауйй па отношению < npt деос)-* ровдощш закона.
Цель диссертационного исследования состоит в комплексном, системном анализа форм зоэдеЛстввя ерндичоскоП пауки на законотворчество. Oria достигается постановкой. следукцих задач:
- выявить причины, обусловившие актуализацию проблемы совершенствования воздействия юридической науки на законотворчество;
- показать значение штодолотаческой функции правоведения пак базн для практики законотворчества;
- отразить необходимость я значений достижения опережающего развития в первую очередь долговременных: фундаментальных исследований по отношения к практике законотворчества;
- раскрыть окстешнй характер фор:,! воздействия юридической ' пауки применительно к этапам законотворчества;
- рассмотреть роль отдельны:: компонентов • (форм) системы взаимодействия iiajiai и практики законотворчества.
Мчтолодогетеокуп п тертю^пческую основу ди ;впталтга составил« систвьяю-структуршй, сгста.йо-функвдоналький анализ, исторический, сравнительно правовой, диалекттсо-матзриалнстйческиЯ
"л
кэтоды, а такяо труды вкдцьк юристов: С.С.Алексеева, ВЛГ.Ка-зимирчука, '{.Ф.Каэьмаяа, Н.М.Коркунова, С.А.МурощвЕа, A.B. 5гицкввича, А.С.Ппголкша, С.В.Поленипой, А.Х,Саидова, П.И. Стучки, В. ¡Я. Сирых, S.A.Тихомирова, В.А.Тут,такова, Р.О.Хадфн-ной, Л.С.Явдча и других. При рассмотрения рчда вопросов использовались такие труди ученнх-юрястов зарубеаных стран: У.Голдена (СНЯЛ), Ж.Карбоньа ^Й'рлнция).
Исследование соновнвалось на обобщения значительного массива оширячэскнх данных. Анализировалась практика участия 'ори-днческой науки в законотворчестве парламентов Российской Федерации и других государств международного сообщества.
Состоя,нив., разработки дроблены. Юридическое нг^коведэнка удетало проблеме роли науки в законотворчества явно недостаточное внимание. В настоящее время гаяеатся только одна докторская диссертация И.Ф.Бутко, защищенная в 1984 году и
позвяадлязя проблеме вкадрешш в практику'организации и дз-ятвлъг.ости оргапов осударстваппой власти и упрашшшя но-ввйавт достажегш" юрпдачаскоЁ пауки, п го опа касается только теоретических и оргалЕзациодво-правовых вопросов впздрс-кия научшдс государствовчдчаских рекомендация.
Б общетеоретическом пчанв вопросы соотношения правоведе шг в правотзорчоства, оргаклзацлоппо-правових форы связи каукк с ооздаяавм правовых актов, споообов влияния науки па право?-ворч^стзо рассматривались в качестве параграфов отдельно" главы в работо И. Кармина Общие проблемы права в условиях научпо-тахтазч?ского прогресса "/ f¿, 1986 г./, отдвльтог статьях A.C. Пигслкина, И.С. Сакощепко» D.H. Кудрявцева к некоторых .Других. В указаниях работах затрагивались лршдасс-твеппо то илз ипые форма воздействия ервдичвевой науки «а законодателя, хотя потребности сагода^пего дня, яе говоря уз» о дне завтрашнем, постояпко диктует необходимость paaiisp-тывакия общетеоретических пауков.едааских псследовагшй, аоо~ вяцепких оргапнз^-дацзщ .воздействию юридической паукк ка за-кокоЛэтеля.
Научная новизна диссертации состоит в построении обвдто-орэтлчзскол модели $ори спствмпо-^уякцпопаиьпого воздействия юридической пауки па законотворчество в зависимости о? aro этапов. Диссертант предлагает рассматривать проблему с 'точки зрзктя теории научпо-обосноваппых действий в процэссз подготовки и принятия законопроектов.
В соответствии с этим па замиу выносятся следувпзга
0ся0впы9 полог-qкия.
I. Подведение паучпой основы под закоподательпук дзятэяыюст) ваших представительных органов государств? плоГт влаотв па-
кодаяся a пржой закпажсзтя о y хчрадтара пояптако-Ергловсгэ рял»ма, господствуr¿;;-3го г. общзствоппоП аззня.
Фгрукгуризеция сясформ научного ьоздоЯствял иахсдяуоя га яршгой зависимости от píohob законотворчества,í.o. хаядая отдельная форма воэдэЯствпя еусст приоритет в оз асполхзевают по сравнена» с другвыа фермам! с истоми а зависимости от арохоа-дэийя законопроекта яо этапам закомотзср?;«..ва,
3. 1фидако-паукоп5дчв<}кая шдчль сяствии с|срм зоздеЯс-гпзя па аакопогворчвотпо включая?г ¡и^чгш? исслодоаппкя, «аучко-даз^ода-чесцуп работу, разработку планов и прогнозов 2йкоЕопроэ1е?кш; patío?, «4ор,«<5ойивяз9 a анализ апздлояяйиВ ло сьаврамотоовакпа гш<с5о;:дтольстэа, подготовку к у частя а з яодгг>тсик5 козцанвдЭ
й прооктоа законов, кояоультировшгао, ¡»аучпо-^рнязьсску» 'yi— onoprasy законопроектов.
4. Э$ф0К2аз!!ос*ь воодеПсгГ)П.ч ?штах ioja дсе?ягав?св ооаеразй-ствоешши оргагстгадиояно-пралового махаяязш омзи срвдичоской яаукн с закойотвортсотаом. '
Научная п прак'отюейал тччикссть работы опродаяйзмя ода-дадгилз а ход-з ысалвдизаяш каучкили выводами я {жзрабатазят-т t'.a ez оопоаз прэдлоазпяяма я яракгвчаскяь'п рсксь; .щащнша, нап-раздашпш- яа ооворшэяствовалиэ практики г.пкопогворчзотга, R?-зульзатн исследования могут язяяться изтодояогячзокоЭ сснсяоЗ ара участия упвгапс-грастоа а аакоиопроггаиой работе, иопотазо-Еатх.ся а црзподазатш курса обкзО 5<)орип праэа.
JtauoCflx^K. ^«члшигоа. дсололог^]^, Слвовйй яояоггвивя то~ tftTjjfun Híl яаучгшх кок<]/орз?л1ллх молода учета, ас-
пирантов з оотюкатчлбй ОИОГСвЭ s 12СЮ, IP9I г., в ощбттао-
аз:-. , угесертантом работах, а также использовались при подготовке им инициативных проектов законов: о референдуме в СССР, о мастном самоуправлении в РСФСР (в составе инициативной групш).
Структура т>аботр. Диссертация состоит из введения, трех глав «сличающих десять параграфов, а также описка использованной литературы.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ;
Во введении обосновывается актуальность и новизна иш, освещается уровень ее научной разработанности, формулируется цели и задачи йсследоЕаншг, его практическая значимость, методологические и теоретические основы' работы, главное положения, выносимые на зацяту.
В лерзой главз "¡Орэдическая наука и практика законотворчеств рамфыне&тся содержание.таких первичных (базовых) понятий исследования, как иридзческая наука, еэ функции, научная обоснованное»: ззкояотоорчеатез, екгзйи'зггрусгся вопрос о необходимости к значимости воздействия юридической науки на законотворчество (и. 1.1); обосновывается оптимальная науководческая модель системы фэрм воздействия на законодателя (п. 1.8).
Анализ вопроса об общественной, государственной нотребнооти йоздействия юридической науки на практику законотворчества приводит автора к выводу о том, что подведение научной основы под законодательную деятельность высших представительных органов, а значит и необходимость выработки наиболее аффективных форм воздействия .на законодателя, повышение роли учокшс-юрястов в подготовка и приютом законопроектов,предопределяется, в конечном счет характером политико-правового рагдаш, господствующего а обществен ной кизньс Совокупность методов и приемов осуществления государственной власти составляет вркдичеокую политику, характер закояо-
датальстБОвагшя, ставя том самым перед юридической наукой опреде-яегошэ целя и задачи, формируя предает и метод политико-правовых исследований, их значение в низин общества.
Основой данного утверждения явилось обобщение значительного Еоторичсского материала, посвященного процессу становления и развития юридической науки в Россия, в котором акценты расставляются гак, что необходимость и значимость политико-правовых разработок; расцвет русской политико-правовой мысля в трудах Братуся II., Гойхбарга А,Г., Казимкртука В.П., Керииова Д.А., Коркунор- ÏÏ.M., îOTOica В.Ф., Кудрявцева В.Н., Мицкевича A.B., Муромцева С.А., Тагяуканиса S.B., Поле шлю й C.B., Рейснера М.А.,
Зтучки П.И., Тихомирова Ю.А., Туманова В. А. и Дк ¿чос ьщцтх. юристов приходится на период демократически?: реформ середины XIX вэка, з. -таете на период 20-х, 60-;: м еерединн 80-х годов XX века.
В условиях демократического полкткко-празового. режима, при котором ни у кого но было монополии на истину, наука права всегда получала больше возможностей на научность - отталкиваясь от гееледования всего спектра обцественнкх интересов, обуславливающих законодательную деятельность, формировать свой собственный пред-лот научного поиска. В лротлвополошюсть этому - по мере становления и развития щ^н-штратавне-командной систог«? управления играной она все болез скатывалась я комментированию ряда возводе-îffiœ в догму политико-правовых положений и конструкций. Упрощенное юнкманив механизма взаимодействия юридической науки и практики законодательствования, езедадеб роль науки .к простому обслуживании знтересов различии ведомств в законодательной дег'-ельвостг, нак~ хаднвало свой отпечаток практически на все формы участия ученых-сристов в законотворчестве. Первоначальные проекты законов, разра-5отанные научными сотрудниками, после хождения по инстанциям претерпевали такие изменения, что за порой невозможно било да~а
- а -
^оча**-- Заключения ученых-юристов на уке готопуо- законопроекта имэди чисто формальный ípasiep, а если косила конструктивный ха-■рактар, то ко пршииались во вииманко. Многочисленные справки, научно-анадг.тичэсьве обгорн, дозгладныо, црадаогкешш учащие об и&~ данйн иовнх законов, либо о внаоечип кзи&ковий в уьсе дойсгвухккэ,, бесследно Пропадали в недраг аппарата ша оставались та'.! без. двпаеяил.
Построение в главе (л. 1.24 наибо.тее эфооктавяой, с точен зрения актора,системной теоретической модели форц воздействия ученнх-вркстов на законодателя, исходя ц:? вццвлнугой ранее (е. 1.1 ваяно Лией задачи сегодшшнэго дня - обеспечении опзрокасэдго развития юридической науки по отношению к яраятакв гшеонотворчаотва-, связано, в пер&ув очередь, с поиском основного, систекообразукцзгс ввзна (фор:».и), ухватившись га которой могло потянуть вон цепь • взаимосвязи различных £орм.
Интвгрпруааэй форкой еоздойотзея выступает тборэткко-чЗузеда-ментоЛМше е цракт1Песко-щ)и:сладаыз научные асслздовашш, предназначение» которых - пропабогать лекащую в основе потоков дрэдгфоект-ной стадии законодательной деятельности общественную материю, способствуя тем самым разработке как общей концепции нодуетаыЕ-вавмого законопроекта, так и базовых концепций для взакшовязан-ных законов.
Нахождение основного звзна позволяет автору заложить в даль-неГызм основы для всей несущей конструкции системы форм научного воздействия на законодателя пра том, разушется, непременном условия, что.какдая отдельная Форш становится bqcohqí! к приобретаем приоритет в ее использовании по сравненкв с другими £ор*аип системы воздействия лзгшь в строго определенном соответствий этапам законотворчества. Научные исследования, научна-Езтадкчосжйя работ) участие учзннх-вркстов в разработке прогнозов ц планов зькапопроа
них работ, сбор, обобщенно п анализ предложений по совершенствованию законодательства, пол готовка н участие в подготовке концепций н проектов законодательные актов, консультирование, научно-«5 ди-ческая экспертиза законопроектов постепенно наполняют содержание воздействия науновэдчасксЯ модели по мере продвижения законопроок-та по этапам законотворчества^
Глава втопат; ."Научные исследования - основная <|©р:.5а воздействия юридической науки на законотворчество поевлцеиа анализу роли юридических научньк исследования в законотворчество (н. 2. Г^; правовш формам их организации (п. 2Л).
3 зависимости от мубшш раскрутил связей и отнесений, определяющих тенденции развития правовой сфорн -стзнк общества, от непосредственного отношения к практика орндлческно каучние исследования можно подразделить, проюйгцоствзнно, на с&упдомоктальнно и прикладше. Фуцдамонтатыпгэ последогания {облютеороглчсскло, иенотраолввне, отраслевые) составляют базу (основу) для примздта исследований, тех' как в коночном счета кмошю они затрагиваете стратегические (условие) вопроси ааконотпорчоотва. Прикладною каучнио исследования наряду с конкретизацией фэддаментально-теорв-тячоскйх полояоняЙ применительно к раг-зсагл отд&дьши отраслей права могут проводиться такжо исходя из потребностей тзкущого законотворчества: решения кошерогннх проблем законотворческой деятельности, а также необходимости коглгленткровашм неаонятннх с.гарпнх ноло-зенай .и о?дольних понятий в двйотаущах' законах, конструирован»;? механизма реализации отдельных статей.
Общетеорог-нтоские фундаментальные нсслэдоеоиия иосвягдан» наиболее обида дяя развития всех отраслей права вопрооаа закоцптпор-частва (соотношение системы права н систем» законодательства» критерия разграничения закона ц подзаконного акта, аачачепнэ нот--робнооти в законодательном регулировании, норенпхтиви разлития
законодательства к т.д.).
.Межотраслевые к отраслевые! фуадашитаяьккв исследования, о:ш-раясь на облиэ закономерности развития законотворчества, яанравло-нк как ка конкретизации общах теоретических положений я конструкций применительно к рамкам ряда взаямооЕлгаиних правовых наук, к . редмегу отдельных отраслей права, в целях; двц-генял практики законотворчества по фарватеру разработанной общ-зтоораткчоской кспстр^; пик» тг. и на исследование относительно обособленных, сЕввафачос--ких зш;онг"вркостей, составлявдгас предает данной отрасли, грухша взаимосвязанных отраслей.
В диссертации подчеркивается то, что необходимость проворкя возможности " заземяо.чял" (¡ундачонтальшк идей и конструкций прк-таиитольно к ебщэотвоьнш.; отноязшвш обусловливает связь фундгихоы-таньннх * прикладных исследований законотворчества, а такса определяет определенный порядок про гедония последних. Так, при рссешт вопроса о необходимости подготовки нового законопроекта, разработ); его научной концепции в том случае, о ели новы!? законодательный акт но восполняет пробелов в законодательном рэгулкровшща, а принимается взамен старого, необходимо провести прикладные исследования:, КсШраЕлонн;,(£ на шшлеиз» о Активности дейсгвуэдого по да-тто1: проблема законодательства, выявить те причины, ьслодсевга; действия которых хшвдмзотвуодио законодательные ресовия по ота.% вопросу блокируется, а то с вовсо но исполняются.
Следует такка провеем срашштсльно-яршэввв ксолодовашш, иацравлещшо ка сравлятаяьнш! анализ государстпвнно-прааэаих нн-сз-гауив, действующего закошдагол-ьгтза разках госуяаротвонко-нравових систем г. целью вшвяеккя моментов их единства и различий, в целях использования опита рзавнш ко»дсретшх, превиуцаетоанно, фтвдошктаиьзпа: юрядоиских проблем в основных правовых оиогвиах совремшшост . Еункциошалькоо сравнение, в сеов очередь, требует
юследований,посвященных. -выявлению и учету позиция отдельных групп,, слоев обпэсгва в- отнэиетши самой идеи решения той ¿ли иной ¡сиущной проблемы при помощи издания нового закона, определения ¡топени психологической готовности широки:: сдсов грсэдан к пред-¡тоящим законодательным нововведения Оочсотвэкное шгсшге п ус-ювиях рамочной экономии! - реальность и задача крндегаеской науки ¡аклтэчается в том, чтобы снабдить законодательные органы -¿очными, ' ¡ооговерными данными социологических исследований н опросов.
В том случае, если теоретические модели опережают тек"Ч1иэ ютгрэбности практики законотворчества, заранс-о прорабатывают' о6-[сственнуа материв, ленещую в основании законопроекта', то закон ¡зарабатывается бистро п качественно, В лротпвэпс.кшюйтъ же ■тоцу - при отставший теоретической разработки вопросов, яодявяа-спх законодательному рагу-кгроезлтз, закон роядаотся в долгих гфзах ¡нконотворчеотва, наломпгагапх скорее не столько поиск истины, кодъкэ ботьбу личных амбиций, различных пристрастий, порой положенное на приблизительное знание предмета закона, о котором дет речь, и нередко оставляет оиуцониэ недоработанное?:.:, непроду-¡шшости, что затем приводит к его ;'пробут;совке" в общественной лэпи.
Система орган:;, -ли юридических научнкх исследований в области акокотворчества, обоснованная в параграфе второе данной главы, рэдставляется диссертанток в виде "собственных" научно-ервди-осхех учреждений пысиего законодательного органа, научно-иссле-двательских, академических и учебанх юридических згарокденай, аучио-консультатявного законодательного Совета пр" Президиуме нешэго представительного органа государственной власти, собствен-ого законодательного Совета при крупном арг'цпческсм учреждении.
Отмечается, что важной организационной мерой, способствуйте!! овкшеняю воздействия результатов научных исследований на закопо-
подготовительную работу, является вабладовременное планирование исследовательской деятельности, координация планов научно-иссладо-£>Зтельской работ;; сотрудников юридических научных учреждений с планами законопроектной работы выедах законодательных органов,
Исходя из прямой зависимости форм организации фундаментальных и прикладных исследовать с системой источников- я методов гос финансирования, автором аналиаяруются тазлпчние варианты взаимосвязи кояду методами, источниками финансирования и формат® организация юридических исследований«. Особо подчеркивается аэ-продалан-ность широко распространенной в последнее чромя идеи о переводе науки, в том числе я юридической,, не так иазиваемый хозрасчет,' Предлагаются мари, позволяющие повысить прэотиж роля ученого^ обеспечить досрочное материальное обеспечение его научной деятельности: а) предоставление права дирекцо научного учреждения ■совместно с его научным советом самим определять численность своих научных сотрудников, исходя из суммы выделенных под конкретно исследовательские программы денег,, а значат и фонда заработной платы; б) не в ущерб основной- сфере деятельности научно-исследовательских учреждений задействовать дополнительные форма фиканои-рования. К их числу относится: выполнение на возмездной основе заказов заинтересованных учреждений на разработку модельных законопроектов, концепций, как отдельных, так и взаимосвязанных законопроектов, дачЗ заключений о соответствии разрабатываемого проект дей. .'вуэдзму законодательству, проведение юридической экспертизы законопроектов, подготовка аналитических обзоров зарубежного законодательства, различных справок, оказание иридпческих консультаций но только законодателем России, республик, а и законодателям других государств, как входявдх в СНГ, так и не являющихся его членами и т.д.•
И диссертаций рассматривается важность и значение принятия ор ганизашюнних мер, необходимых дан обеспечения научной деятель-
нооти: а) предоставление ученнм-гаристам "поля" исследовательской деятельности, необходимой для йроведешш исследования информации; . б) оказание практической помощи, в том числе и чисто технической, например, в машинной обработке яолучегганх результатов исследований, со стороны организации жни ведомств, заинтересованных в получении конечных итогов исследований; в) ускорение работы по формированию банка дшпшх о законодательстве Российской Федерации и банков данных о законодательство республик в еэ составе и иных субъектов федерации на основе согласования классификаторов законодательства, единых программ и электронной технологии. •!'
Внимание диссертанта привлекает и вопрос о наиболее эффектии-нух формах публикаций результатов научных исследований в условиях быстрого темпа общественной жизни. В частности, отмечаются: а) ■недостатки монографических трудов- и достоинства тематических сборников статей монографического характера; б) необходимость подготовки уешр'ями представительных авторских коллективов целых серий взакмосшгзашгых меяду собой тематических .сборников, посвященных проблемам законотворчества, как правило, под конкретные законопроектные работы; в) преимущество публикаций в специализированных журналах но только нчу-шых статей, концепций законопроектов,'а и инициативных пройсгей законодательных актов; г) положительные и отрицательные стороны подготовки и опубликования научно-публицистических очерков.
В глава Ш "Иные формы воздействия юридической науки на законотворчество" рассматривается значение различных правовых форм научного воздействия на законодателя, анализируете организационный механизм связи науки с законотворчеством.
В первом параграфе анализу подлежит научно-методическая работа ученых-юристов по подготовке методических материалов и пособий по практическим вопросам законотворчества. Она содержит
a ovóо по сути но проого постановку вопроса о том или ином улучшении законодательства полезности принятая того или иного акта, • предлагает уяс готовое решение в вдде создания алгоритма практических действий в процессе подготовки законопроектов, набора определенных требований, предъявляемых к внеаше»$* оформлению законопроектов, способов расчета эффективности норм уке иа стадии их разработки, проведения сравнительного анализа законодательства прогнозирования возможных соткалыго-окономлческих,. политические, демографических и других последствий действия еяко.нов и т.д..
Методические рекомендации- научных работников по орти- своей* имеют целью опособствоьсл. правильчой к по возможности едкиообраэ-ной организации и ведению работы в практика законотворчества-з-долети поэтов >деркать в себе единые пролила п пр£зкы,. которшля целесообразно руководствоваться в этой работе..
Во втором параграфе речь йдет об участия научных узроэдешгй в разработке прогнозов л планов законопроектных работ. Б частности, подчеркивается теснач связь научного прогнозирования развитие законодательства Российской Зедорьции,республик в ов'состгзз « пэр-спекпшп--' глакировани-на законодательной деятельности шсихих представительных органов государственной власти. Отмечается, что в основе планирования саконоподготовительной деятельности должен летать научной прогноз: развития закокодательс--'а в целом; появта-нкя возможных и .-пяболез вероятных сфер и направлений законодатель когг регулирования; формирования в соответствующей отрасли право- вого регулирования новых институтов; изменения слояиваапсся методов и средств законодательного воздействия на данный вид общест-
íhhhx отношэяиГ ■ процесса отмены устаревших законодательных актов либо их изменения; модели отдельного законодательного акта.
Прогнозная модель по суч своей "выдает" в преобразованном виде eco -ra данные, которые закладывает в neo исследователь, ис-
ходя из своего субъективного восприятия полатгасо-правовой действительности, что даот, в конечное счото, в итого разные сценарии решения возможных проблем, шх правовых ситуаций. Поз тому в уаь-вгек нестабильности общее..'венного развития, когда само стрешошм к планированию законодательной деятельности на длительную перспективу в фор;.:о составления единого кошлокс'гого плана законопроект-таз работ, подобного принятое па 153&~1ЭЭ0 г.г., или же составление программы разватпл законодательства (генеральной схемы), ккзиглд характер долгосрочного плана, становится с научной точки зронзя методологически "¿лсстоятслышм, необходимо сосредоточить гтоояае на осставлонт рабочих планов закокопроохтякх
рабо? в завцекшетя от нрогко'за возмоги»« оценарнов рссонил о ■помогаю тех или шгах нравовш: средств проблемках ситуаций «.предполагаемой сфере общественных отногоняй.
Утверхдэкнв планов законодательных работ в этих условиях, иолрикзр» Верховна Советом Российской Федерации, в том числа пусть дуло и ка ближайшие 2-3 года, существенно осложнит их гибкость, поставит преграду на нута их возможной корректировки. А это тря необходаю в условиях нестабильности общественного развития, ситуация "кризисного управления отроной1*,'тробукдей океднегного и ежечасного реагирования на проксходядгго события и з силу этого пск.юты0зео сколько-нибудь долговромокноо планирование гпг.энедательной деятельности, особенно с пр"'г.°сзкой к определенным срокам. Конечно, ото по означает, то что сала проблема подготовки плана законодательных работ отодвигается на оэдчой алан. Просто план ддя законодателей будет являться рабочим до-вутягтж ••¡?|?к«{саЛливаядимся к реальной ситуации. Вместе с ?кл дал^ш б&нгцулш. необходимость и важность того, чтобы подготовка к содержание разлкчша проектов кланов соответствовали единой .схеме, тлтатей а себя: а) перечень тек тшчфуомюс зоконовроак-
tob 1р;ш0шгтальк0 к сферам общестззшшх отношений; Ö) правовые задачи (проблемы в каздой из указанных сфер общественных отно-• шений и способы их решения; в) способ подготовки законопроекта; г) указание на исполнителей плана, сроков и последовательности по 'отовки п принятия законодательных актов; д) уровень законода-' тельного регулирования,
Этапы составления плана законопроектных работ выделяются диссертантом в следующем порядке: I) Составление рабочих проектов планов-прогнозов и направление их дая координации в головное по разработке плана научное угождение. 2) Направленно первоначального проекта (проектов) плана воем заиятересовашгш органам и учр(вде1шям. 3) Rro доработка координирующие научным учрездэипеы совместно с ноштетом по законодательству высшего представительного органа государственной едасти. 4) Научно-¿ридичоская экспертиза окончательного варианта проекта плана Советом но зиюнодателыпет при Президиуме высшего законодательного органа, 5) Его рассшт-pä-ia'ä и Дроэадкумом высшего законодательного органа.
Третий параграф главы посвящен сбору, обобщению н анализу предложений по совориенствоважш законодательства, внекаэаляих в монографиях, научно-практических пособиях, статьях, диссертациях, в докладных записках в высшие законодательные органы, на научннх, научно-ирактических конференциях, совещаниях, в общей' печати, в письмах грзядан и т.д.
В нем подробно исследуются организационные вопроси сбора, обобшш, анализа предложения по совершенствования законодательства, отккавтся существующие в этой работе недостатку; а) oil/t-^ сгвае оргавчзационннх структур и механизмов, способных учесть и систематизировать действительно вое предложения независимо от их сегодняшней актуальности и парспзктквности, дать их анализ, 'комментирование, сопоставить кх о действувдпм законодательство!.!,
г*штшсой ого применения}' 6} нехватка необходимых технических возможностей дач обработай всего "бат:а данных" постунаюц„.х пред-' лощений и поддержания его в контрольном состоянии с учетом тематики разрабатываэгпос законопроектов; в) как правило, "ручная" обработка "банка данных" постулатах ггротокеиий; г) представление выскзму законодательному органу власти обзорных, тематических сборников прендскештй в то время, когда интерес к ним у депутатов ггороИ з^о утерян.
В качества способов усгранзппя подобных недостатков автором предлагается: I) Возложить (функции но сбору предложений по оо-вераенстЕОРшгкю законодательства на аппарат (информационный отдел» сектор) высшего представительного органа госудаг твенной власти, а фушщпи по вх обобщенно я анализу шш только анализу - на научные учреждения, аелатогамга созданные при самом законотворческом органе.
2) Пэревооти, по тре появления соответствующих возможностей, сбор "л обобщенна предложений на автоматизированную основу.
В параграфе четвертом главы речь идет о способах воздействия оридическоп науки на этапа подготовки законопроекта, вклвзчаищех'О з себя предварительные работы, предшествующие составлению текста, разработку концоинМ Ллкононроекта, составление первоначального варианта проекта, его обсуждение, доработку я согласование; От-шчаатся, что воздействие научных работников на законодательную деятельность на этапе подготовки законопроекта осуществляется, как правило, по двум каналам. Первый из них носит сутубо офи-туюлышй характер и подразумевает работу учоннх-врггстов в составе подготовительных комиссий по разработке законопроекта.
Второй канал караю го воздействия на законодателя, в противоположность первому, нооит скодае неофициальный характер и обычно
попользуется научными учреждениями, коллективами научных работников, крупными учеными ЛлЯ отстаивания оэоей собственной позиции по вопросу необходимости и детализации регулирования общественных отношений соответствунцим инициативным законопроектом.
Прегадупество способа разработки учешми-юристами инициативных проектов как с научней, так и с практической точек зрения заключается в том, что он позволяет ставить вопрос на только о принятии тох или иных новых законопроектов, приводить аргумент-ад®* в их пользу, предлагать структуру №1 обосновывать основные положения, нередко рекомендовать и конкретны« формулировки отдельных, наиболее принципиальных статей, а г>о суцоству разработать проект законодательного акта целиком, .начиная с предварительных работ (исследований] . кончая представлением готового текста проекта. Указанной способ крош.этого, позволяет нлкболеэ полно использо-•вать комплексные научные исследования, проводимые в данном научном коллективе, шгроко привлекать всех'сотрудников к обсуждению массы разноооразшлс вопросов, возникающих в.евлзи с разработкой проекта, дает возможность объощпгать усилия специалистов различных отраслей здап'л, наконец - способствует написанию текста законопроекта, лишенного следов долгой и упорной политической борьбы кезду фракциями высшего законодательного органа.
Диссертантом особо подчеркивается, что зависимо от способа воздействия учеь'ш-йристн на стадии проведения: предварительных раехгг по теме проекта закона долкнк подготовить обзоры и доклады, отрахавдио уровень разработки проблемы, подяекащей законодательному регулированию, соответствующей правовыми дисциплинами. Обобщению подчеаат: результаты йундамэнталышх и прикладных исследований ио теме проекта закона, предложения широкой общественности и научных коллективов, различные ецравкы о практике отечественного и зарубакного-регулирования общественных отношений, составляющих
продахет разрабатываемого чаконспроента, в том чполе чсторэтеские обзоры, соответствующие методические рекомендации и т.п. 3 том случае, если в результате проведения указанной выгае работы обнаружится, что дая лодготоыя законопроекта научных заделов явно не хватает, то учоныо-юристн должны провести и все необходимые предварительные работы, в том числе и научные исследования по теме разрабатываемого законопроекта. IIa стадии подготовки коядаптрта законопроекта -парзвэсти суге.у взаимосвязанных дсктринашшх вдвК общей концепция законопроекта на язык юрадических формул, т. э. сформировать концоптст» в юридическом смысле, как систему конст-рукрувдвс нормативных понятий, основных юридических принципов. На стадия написания первоначального текста зжзпоироекта сосредоточить внимание на соответствии конкратготх ^ормул*.руеша' норм законопроекта конституциям государств, принявют данноо решение, Договорил и соглашениям между федерацией и республиками в оо составе, мезду республиками з составе федерация, между государ-стваия-учаоткикайи СНГ, нормам международных догопоров я соглашений, в которых участвует Россия, общепр гзнанти нормам международного права; иаьлоании проекта, закона на осново требований законодательной техники, в том число юридической терминологии. Ш стадии обсутгдоияя и доработки первоначального проекта закона ес:е раа «сработать над редакционной точностью формул^овок в плане ггргдажл гад нормативности, над исключением го мере возможности .из текста законопроекта понятий и категорий, в отнопмшш которкх в науке нет четких представлений, однозначных трактовок.
Анализируя организацпотао-правово'1 механизм, используемый дад, подготовки законопроектов, автор рассматривает возмездную и безвозмездную (Ьэрму сотрудничаете« учетсс-кристов и народных депутатов в законотворчество, в том число и через посредство разюгаадс >io-государотвэшнгх структур; конкурсну» систему написания гшшокроак-
тов; грпходпт к выводу, что проекты законов нельзя создавать большая группами разработчиков (максккум 3-4 человека). Подчеркивав: необходимость поиска и еоздагая таких организационных форм, в которых бы ученыо-юрясты, предотавлящяе все заинтересованные . -зависимые государства и субъекты Российской Федерации, вшоте-готовг'ли согласованные текотн, в первую очерэдь, шделышх законопроектов.
В пятсч параграфе главы речь вдет о способах оправочно-консультативнои поглоап законодателям со стороны юридической науки, Б их число ©содах парламентера слушания, ответы на консультацией-ньй запросы комитатов и комиссий высшего представительного органа государственной власти, народных депутатов, распространение информации О тевудей законодательной деятельности, лекционное обучение депутате^ общим основам парламентской деятельности.
г' органиэацймшо-дравоэшл формал! консультационного обеспечена? №?Л'?Щ1Г!4ри?к тссертэнт относит: включение ученых-юриотов в работу собственных консультационных Советов высшего законодательного органа, нау^но-консультацшшых групп его коыатэтов и постоянных кошееяй; шзлейшняе на научно-исследовательские институты, ооз.данные пая парламенте ь качестве основных уставных и.лпрааяекий и вдов деятельности обязанности подготовки справок пг отдельным ..опросам законодательства; работу правоведов в качество штатных оотрудшгков справочнс 1соноул1>тацйопной слуябы парламента; направление научных раоотнпков ра&яичшши не зависгодалп кокморчеокжи, общосгй'.енныш структурами на работу в парламент в качестве стажера-коноудьтаага; сомакил на массах, как пшвшео, в избирательных округах шбедыыш консультационных групп, комитетов, действующих как на обаэотвзнянх, т.и на возмездие; началах, и состоящих из представи'. .¡лей вузовской, академической науки, а такке различим назйвкшшых-научных цонтроз. ,
Параграф тоетой главы гоошцеи иаучяо-юрвдичооной экспертизе законопроектов. Л нем раскрывается понятие научно-^...дпческой_ экспертизы, обоспазитотоя потребность в ее проведении. Нодчер-кtinaotr.it, что продаст научко-юридической экспертизы иредопреде- • дягвтол кругом задач, выдвигаемых перед экс .ртами, самим ходом подготовки законопроекта, в силу чего юридическая экспертиза_мо-х;ет быть м первоначальной, и повторной.
Цель пертоначалыгой экспертизы законопроекта заключайся в ' определит, степени его готовности к первому чтении в стенах высшего законодательного органа. В заключении по проекту закона, 1фоиюяв»го первоначальную экспертизу, необходимо дать его общуо оцадау, т.о. определять есть ля практшеская нес ;одимэсть его , щжнятия, своовременно ли он разрабатывается (что очень впшго о точки арония принятия системных законопроектов), отразить прод-ксдагаомуа эффективность действия акта, в том числе-отметтгь попытнв поэшзшкх негативных социально-экономических, вркдо-. чоскях, политических и других последствий, которые может вызвать ого реализация. Кроме этого, в экспертное заключение необходит шлючить »цподы о соответствии положений законопроекта достижениям отечественной и зарубоншой научной вридагаес" \ шали, последним основополагающим результатам фундаментальных . прикладных политико-правовых исследований, соответствувдих предмету законопроекта.
Наряду с общей оценкой законопроекта при его первоначальном экспертном рассмотрении представляется очень ваяним, чтобы учв- ■ нне не просто отделались общими замечаниями, а представили своо видеото рассматриваемой проблемы - напрямую дали альтернативные, конструктивные предложения с анализом всех их плюсов к минусов.
При повторной юридической экспертизе законопроекта, перед
его рассмотрением го втором чтении, ученые-юристы, главным образом, должны сосредоточить свое внимание, в первую очередь, на оцанкб законопроекта о технико-юридической точки зрения: согласования и взаимоувязанное«; его с другиш принятыми законами,, в том числе и в других правовых системах, с общей системой дейсг-вувщого законодательства; обоснованности выбора уровня нормативного рагулироЕанкя,формы акта для реаення конкретной задачи, исхода яз содержания юпроса я компетенции соотвзтствуадого органа; использования правая законодательной техники; использования спз-' цкальных правовых средств, обеспечкЕавдск собладенао актов; использования новых правовых форм: соглашений, договоров и т.п.; , .действия акта ео времени, пространстве и по кругу лзщ.
Далее а&тср указывает, «о с точки зрения организации научвс вридическая экспертиза законопроектов макет носить как официальный, так и неофициальный характер» Особо отмечается права члокзв Совета по законодательству при проведении пня экспертиза законопроектов, Предлагается законодательно закрепить правило о юы., чтобы абсолютно все подготовленные и внесенные на рассмотрение вьешэго законодательного органа 'законопроекты долнны каправдетье; в Совет дая дачи по ним заключений и рассматриваться в дальнейаа только при наличии такого экспертного заключения.
По теме диссертации опубликованы следуйте работы: •
1. Законодательная власть: проблемы структуры на современно а: по //Тезисы докладов областной.научно-практической кояфоранця 28 ноября 1990 г. Ярославль 1990. С. 34-37.
2. О предаете юридической неуки //Государственное строжтелх ство и законодательство на современном этапе экономической и политической реформы: проблема и пути их ранения. М, НШОК АН СССР. 1991 (рукопись деио«грована 28.02.91 й 44055).
-233. Закопн Союза OP и ;еопубликак<зкяо: пробломц ссоткошанля. / На матзряалах яопфвровгс-ш /.- Ооп.государство я право,ZOPI. 9 б,С. 145-147.
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Сухоруков, Петр Петрович, кандидата юридических наук
ВВЕДЕНИЕ .3-6.
ГЛАВА I ЮРИДИЧЕСКАЯ НАТКА И ПРАКТИКА
ЗАКОНОТВОРЧЕСТВА.9-49.
1.1. Необходимость и значимость воздействия юридической науки на законотворчество. . 9-39.
1.2. Формы воздействия юридической науки на законотворчество.39-4$.
ШВА II НАУЧНЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ - ОСНОВНАЯ ФОРМА ВОЗДЕЙСТВИЯ ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ НА
ЗАКОНОТВОРЧЕСТВО.50-102.
2.1. Роль научных исследований в законотворчестве . .50-77.
2.2. Органи зация научных ис следований.77-102.
ГЛАВА III ИНЫЕ ФОРШ ВОЗДЕЙСТВИЯ ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ
НА ЗАКОНОТВОРЧЕСТВО.103-144.
3.1. Научно-методическая работа.103-106.
3V2. Участие научных учреждений в разработке прогнозов и планов законопроектных работ. . I06-II5.
3.3. Сбор, обобщение и анализ предложений по совершенствованию законодательства. II5-120.
3.4. Подготовка и участие в подготовке концепций« проектов законодательных актов. . 120-132.
3.5. Консультирование. . 132-138.
3.6. Научно-юридическая экспертиза законопроектов. 138-144.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Формы воздействия юридической науки на законотворчество"
Актуальноеть темы исследования. Процесс обновления всех сторон общественной жизни, становление рыночных отношений,а вмести с ниш и усиление значения правового регулирования общественных отношений, создание правового государства предопределили проведение крупномасштабных законодательных реформ. Законы последних лет охватывают практически все вопросы, имеющие важное общегосударственное значение: принципы организации, порядок формирования и работы высших и местных органов государственной власти и управления; основные права, свободы и обязанности граздан; собственность; бюджетно-финансовую систему; налогообложение и.т.д. Причем расширение объема законодательной деятельности и усиление ее интенсивности в настоящих условиях значительно возрастает.
Верховным Советом Российской Федерации, парламентами других суверенных государств за период их деятельности уже принят и готовится к принятию ряд фундаментальных, системообразующих законов, направленных на осуществление перехода к рыночным отношениям, усиление охраны и обеспечения прав граждан, развитие демократических институтов властвования, экологическую безопасность, борьбу с преступностью. Для функционирования нормального цивилизованного государства демократической ориентации необходимо создать целый комплекс новых законов.
В законодательной работе нельзя успешно двигаться вперед методом проб и ошибок. Это дорого обходится обществу. Подтверждение тому - существенные изъяны в современной законотворческой деятельности / мелкотемье, нестабильность, неоправданная поспешность подготовки и принятия законодательных решений, их декларативность, неопределенность и.т.п. /»которые уже начали отрицательно сказываться на качестве принимаемых законов, а главное могущих привести к утрате кредита доверия, подрыву веры народа в способность народных избранников решать на государственном уровне сложные социально-экономические, политически® вопросы по выходу страны из кризиса.
Чтобы избежать подобных издержек при издании законодательных актов, необходимо прежде всего усиление воздействия юридической науки на законотворчество, укрепление научной обоснованности новых законодательных решений. Возможность у ученых-юристов для этого сейчас имеется. В результате реформ середины 80-1 годов XX века наука правоведения / законоведения / получила больше возможностей напрямую выходить и воздействовать на порядок подготовки, обсуждения и принятия законопроектов. Это требует от нее постоянного приращения знаний и более углубленного изучения ее предмета, окончательно приводит к отказу от ставки на формально-юридический метод в изучении проблем правообразования, законотворчества, государственного строительства, ставит перед фактом необходимости исследования многообразного опыта подготовки и принятия законодательных актов путем сравнительно-правового анализа отраслей, институтов, отдельных актов различных правовых систем современности.
Все эти причины вместе взятые знаменуют собой складывание объективной закономерности сближения практики законотворчества и ее научной основы, потребности еще и еще раз переосмыслить и понять необходимый в этой области механизм взаимодействия юридической науки и практики законотворчества, обеспечивающий опережающее развитие правоведения по отношению к процессу рождения закона.
Цель диссертационного исследования состоит в комплексном, системном анализе форм воздействия юридической науки на законотворчество. Она достигается постановкой следующих задач:
- выявить причины, обусловившие актуализацию проблемы совершенствования воздействия юридической науки на законотворчество;
- показать значение методологической функции правоведения как базы ддя практики законотворчества;
- отразить необходимость и значение достижения опережающего развития в первую очередь долговременных фундаментальных исследований по отношении к практике законотворчества;
- раскрыть системный характер форм воздействия юридической науки применительно к этапам законотворчества;
- рассмотреть роль отдельных компонентов / форм / системы взаимодействия науки и практики законотворчества.
Методологическую и теоретичесгогю основу диссертации составили системно-структурный, системно-функциональный анализ, исторический, сравнительно правовой, дналектико-материалисти-ческий методы, а также труды видных юристов: G.G. Алексеева , В.П. Казимирчука, ,И.Ф. Казьмина,, H.U. Коркунова , G.A. Муромцева , A.B. Мицкевича. ,А.С. Пиголкина. ,С.В. Поленикой., А.Х. Сеадова ,П.И. Отучки ,В.М. Сырых ,Ю.А. Тихомирова ,А.В. Туманова, ,Р.О. Халфиной , Л.С. Явича и других. При рассмотрении ряда вопросов использовались также труды ученых-юристов зарубежных стран: У. Голдена / США /, , Ж. Карбонье / Фракция/ Исследование основывалось на обобщении значительного массива эмпирических данных. Анализировалась практика участия юридической науки в законотворчестве парламентов Российской Федерации и других государств международного сообщества.
Состояние разработки проблемы. Юридическое науковедение уделяло проблеме роли науки в законотворчестве явно недостаточное внимание. В настоящее время имеется только одна докторская диссертация Бутко И. Ф., защищенная в 1984 году и посвященная проблеме внедрения в практику организации и деятельности органов государственной власти и управления новейших достижений ^идической науки, и то она касается только теоретических и организационно-правовых вопросов внедрения научных государствоведческих рекомендаций.
В общетеоретическом плане вопросы соотношения правоведения и правотворчества, организационно-правовых форм связи науки с созданием правовых актов, способов влияния науки на правотворчество рассматривались в качестве параграфов отдельной главы в работе И. Ф. Кашина " Общие проблемы права в условиях научно-технического прогресса "/ М. 1986 г./, отдельных статьях A.C. Пиголкина ,И.С. Самощенко ,В.Н. Кудрявцева и некоторых других. В указанных работах затрагивались преимуществе нно те или иные формы воздействия юридической науки на законодателя, хотя потребности сегодняшнего дня, не говоря уже о дне завтрашнем, постоянно диктуют необходимость развертывания общетеоретических науковеда с ких исследований, пос-вященных организующему воздействию юридической науки на законодателя.
Научная новизна диссертации состоит в построении общетеоретической модели форм системно-функционального воздействия юридической науки на законотворчество в зависимости от его этапов. Диссертант предлагает рассматривать проблему с точки зрения теории научно-обоснованных действий в процессе подготовки и принятия законопроектов.
В соответствии с этим на защиту выносятся следующие основные^положения.
I, Подведение научной основы под законодательную деятельность высших представительных органов государственной власти на годится в прямой зависимости от характера политико-правового режима, господствующего в общественной лизни,
2. Структуризация системы форм научного воздействия находится в прямой зависимости от этапов законотворчества,т.е. каждая отдельная форма воздействия имеет приоритет в ее использовании по сравнению с другими формами системы в зависимости от прохождения законопроекта по этапам законотворчества.
3. Юридико-науковедческая модель системы форм воздействия на законотворчество включает: научные исследования, научно-методическую работу, разработку планов и прогнозов законопроектных работ, сбор,обобщали« и анализ предложений по совершенствованию законодательства, подготовку и участие в подготовке концепций и проектов законов, консультирование, научпо-юридическую экспертизу законопроектов.
4. Эффективность воздействия таких форм достигается совершенствованием организационно-правового механизма связи юридической науки с законотворчеством.
Научная и практическая значимость работы определяется оделанными в ходе исследования научными выводами и разработанными на их основе предложениями и практическими рекомендациями, направленными на совершенствование практики законотворчества. Результаты исследования могут являться методологической основой при участии ученых-юристов в законопроектной работе, попользоваться в преподавании курса общей теории права.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации излагались на паучпых конференциях молодых ученых, аспирантов и соискателей ВЖЮГСиЗ в 1990, 1991 г., в опубликованпых диссертантом работах, а также использовались диссертантом при подготовке им инициативных проектов законов: о референдуме в СССР, о местном самоуправлении в РСФСР / в составе инициативной группы /.
Структура работы« Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих десять параграфов, а также списка использованной литературы.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве", Сухоруков, Петр Петрович, Москва
Цель первоначальной экспертизы законопроекта заключается в определении степени его готовности к первому чтению в стенах высшего представительного органа государственной власти, в ходе которого обсуждению подлежит только предложенная концепция законопроекта. В силу этого в заключении по проекту закона, прошедшего первоначальную экспертизу, необходимо дать его общую оценку, т.е. сделать указание о том, есть ли практическая необходимость его принятия, своевременно ли он разрабатывается (что очень важно с точки зрения принятия системных законопроектов), отразить предполагаемую эффективность действия акта, в том числе отметить появление возможных негативных социальных, экономических, юридических, политических, экологических, демографических и других последствий, которые может вызвать его реализация. Кроме этого, в экспертное заключение необходимо включить выводы о соответствии положений законоцроекта достижениям отечественной и зарубежной научной юридической мысли, последним основополагающим результатам фундаментальных и прикладных политико-правовых исследований, соответствувдих предмету законопроекта.
Наряду с общей оценкой законопроекта при его первоначальном экспертном рассмотрении, представляется, очень важным, чтобы представители юридической науки в экспертном заключении не просто отделались общими обтекаемыми замечаниями типа того, что одна часть научных сотрудников полагать решить этот вопрос таким образом, а другая часть - другим способом, а главным образом представили бы свое видение рассматриваемой проблемы -напрямую дали альтернативные, конструктивные предложения, с аналитическим анализом всех их плюсов и минусов, для того, чтобы уже на этапе подготовки законопроекта их можно было бы включить, преимущественно, в концепцию разрабатываемого проекта закона.
Необходимость в повторной научной юридической экспертизе законопроекта с точки зрения его соответствия формально-юридическим критериям возникает при его рассмотрении во втором чтении, когда обсуждению и принятию подлежат отдельные статьи законопроекта. На этой стадии законотворческого процесса ученые-юристы, выступающие экспертами, главным образом, должны сосредоточить свое внимание на оценке законопроекта с точки зрения:
- согласования и взаимоувязанности его с другими принятыми законами, в том числе и в других правовых системах, с общей системой действующего законодательства (достаточно ли исчерпывающим образом регулирует вопрос данный акт; если нет, то предусматривается ли в самом акте издание иных актов, необходимых для реализации тех или иных положений основного акта; как соотносится законопроект с договорами и соглашениями между республиками в составе федерации, между Федерацией и республиками в ее составе, а также признаваемыми международно-правовыми актами и т.д.);
- обоснованности выбора уровня нормативного регулирования (Верховный Совет, Президент, Правительство и т.п.), формы акта (закон, указ, постановление и т.п.) для решения конкретной задачи, исходи из содержания вопроса и компетенция соответствующего органа;
- использования правил законодательной техники (наличие преамбулы, деление акта на статьи и пункты, структура, заголовки и нумерация статей пунктов, единство терминологии, правовые дефиниции, ссылки, примечания и т.д.);
- использование специальных правовых средств, обеспечивающих соблюдение актов (меры ответственности, поощрения, контроля, порядок разрешения споров и т.д.);
- использование новых правовых форм: соглашений, договоров и т.п.;
- действие акта во времени, пространстве и по кругу лиц.
Научно-юридическая экспертиза подготовленных и внесенных на рассмотрение высшего законодательного органа государственной власти законопроектов, представляется, может носить как официальный, так и неофициальный характер. Официальную экспертизу законопроектов по решению Президиума высшего законодательного органа, либо постоянной комиссии палаты или комитета высшего представительного органа государственной власти, являющихся головными по разработке проекта, мог бы проводить специально созданный для этого при Президиуме высшего представительного органа государственной власти (либо при комитете по законодательству высшего законодательного органа) Научно-консультативный Совет по законодательству, состоящий из видных представителей теории права и отраслевых юридических наук (первый вариант), или постоянно действующий научно-экспертный Совет при одном из ведущих юридических институтов, например, в России при Институте законодательства и сравнительного правоведения при Верховном Совете Российской Федерации или же при Институте государства и права Российской академии наук (второй вариант). Думается, что с учетом сложности и кровопотливости самого процесса научной экспертизы, занимающего очень много времени и сил, более предпочтительным для дела является первый вариант, предоставляющий экспертам более продолжительное время для ознакомления с законопроектом ввиду более узкой специализации научно-консультативного Совета по законодательству по сравнению с любыми научно-исследовательскими учреждениями, а кроме этого, не позволяющий народным избранникам "замыкаться" точку зрения пусть даже всеми уважаемых и видных по профилю разрабатываемого проекта ученых-юристов какого-либо одного научного учреждения. Монополия вредит во всех делах.
Неофициальная юридическая научная экспертиза законопроектов, как подсказывает уже сложившаяся практика деловых обыкновений, проводится по своей собственной инициативе силами юридических учреждений, ученых как в рамках отдельного научно-творческого коллектива, так и индивидуально и имеет своей целью выявить мнение широкой юридической общественности по предмету разрабатываемого законопроекта. Способами неофициального экспертного исследования законопроекта могут быть:
I) Научные статьи, брошюры, монографии и другие спевдаяи-зированные юридические печатные работы.
2) Выступления ученых-юристов в средствах массовой информации - статьи в газетах, выступление на радио и телевидении.
3) Письма в законодательные органы, содержащие в себе не только критику разрабатываемых положений законопроекта, а и содержащие предложения и рекомендации по формулировке его отдельных норм, глав и разделов.
4) Рекомендации научно-практических конференций, семинаров, симпозиумов и других видов обсуждения законопроектов в рамках обмена взаимного опыта и т.д.
Высокое качество научно-юридической экспертизы достижимо только с применением ряда организационных механизмов, цель которых - способствовать тщательной проработки законопроекта. В связи с этим фактом эксперты научно-консультативного Совета по законодательству при проведении экспертизы законопроектов должны иметь право:
- требовать от аппарата постоянных комиссий палат и комитетов высшего представительного органа государственной власти, министерств, государственных комитетов и ведомств, других органов и организаций материалы и документы, связанные с подготовкой проекта, включая отзывы и заключения, полученные в ходе согласования или народного обсуждения законопроекта;
- участвовать с правом совещательного голоса в работе постоянных комиссий палат и комитетов высшего законодательного органа при обсуждении соответствующего проекта;
- выступать при обсуждении проекта на Съезде народных депутатов или сессии Верховного Совета;
- получать копию мотивированного решения по экспертному заключению, принятого постоянной комиссией палаты, комитетом высшего представительного органа государственной власти, являющихся головными по разработке проекта, перед обсуждением проекта на Съезде народных депутатов или сессии Верховного Совета,
Юридическая научная экспертиза законопроектов будет более тщательной и взвешенной, а ее воздействие на ход законотворчества куда более эффективным в том случае, если она будет носить постоянный и обязательный характер. Ныне действующие, например, правила Регламентов Съезда народных депутатов ЕФ.и Верховного Совета Российской Федерации (статья 70)^, предусматривающие лишь в необходимых случаях передачу законопроектов на научную экспертизу, явно не достаточны для того, чтобы служить одной из гарантий высокого качества законодательства. Представляется, что особенно в нынешней ситуации законодательной деятельности, когда на депутатов буквально обрушивается "вал" законопроектов, причем еще недостаточно проработанных и довольно "сырых", чрезвычайно важно, чтобы абсолютно все подготовленные и внесенные на рассмотрение высшего законодательного органа законопроекты должны направляться в научно-консультативный Совет для дачи по ним заключений и рассматриваться Съездом народных депутатов и Верховным Советом или только Верховным Советом при наличии такого экспертного заключения.
1 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 26. Ст. 320.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Формы воздействия юридической науки на законотворчество»
1. Декрет "О суде № Iй. СУ, РСФСР. 1917. £ 4. Ст. 50.
2. Декрет "О суде № 2". СУ, РСФСР. 1918. № 26. Ст. 420.
3. Конституция 1918 г. СУ, РСФСР. 1918. № 51. Ст. 582.
4. Конституция СССР 1924 г. Съезды Советов в документах. I917-1936 г.г. Т. 3 Госюриздат. i960. С. 40-54.
5. Конституция СССР 1936 г. Госюриздат 1963 г.
6. Конституция СССР 1977 г. М. 1988.
7. Закон СССР от 17 июня 1983 г. "О трудовых коллективах и повышении их роли в управлении предприятиями, учреждениями, организациями". //Ведомости Верховного Совета СССР. 1983. № 25. Ст. 382.
8. Закон СССР от 30 июня 1987 г, "О государственном предприятии (объединении)" //Ведомости Верховного Совета СССР, 1987. № 26. Ст. 385.
9. Регламент Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1990 г. //Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 26. Ст. 320.
10. Закон РСФСР от 24 декабря 1990 г."О собственности в РСФСР". //Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. & 30. Ст. 416.
11. Закон РСФСР от 25 декабря 1990 г. "О предприятиях и предпринимательской деятельности". //Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 30. Ст. 418.
12. Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г. //Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 22. Ст. 768.
13. Закон РСФСР от 3 июля 1991 г. "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР. //Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР.1991. № 27. Ст. 927.
14. Закон РСФСР от 24 октября 1991 г. м0б индексации денежных доходов и сбережений граждан в РСФСР". //Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991.45. Ст. 1488.
15. Закон РСФСР от 7 февраля 1992 г. "О защите прав потребителей". //Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. ¡к 15. Ст. 766.
16. Закон РФ от 21 апреля 1992 г. "Об изменениях и дополнениях Конституции (основного закона) РСФСР. //Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 20. Ст. 1084.
17. Цроект "Основных начал" гражданского законодательства Союза ССР /ред. П.й.Стучки. Советское законодательство. М. 1931.
18. Инициативный проект Закона "О нормативно-правовых актах РФ //Советское государство и право. 1992. № 7». С. 76-86.1. П. СОЧИНЕНИЯ
19. Кант И. "Метофизические начала учения о праве" //Сочинения.1. T. 4. 2. M. 1965.
20. Локк Д. "Два трактата о правлении". Книга 2. Соч. Т. 3. M, 1988.
21. Платон "Законы". Соч. Т. 3. М. Мысль. 1972.1. Ш. МОНОГРАФИИ
22. Аверьянов А.Н, Система: философская категория и реальность. M. 1976.
23. Алексеев С.С. Правовое государство судьба социализма. М. Юрид. лит. 1988; Проблемы теории права 1973. Т. 2.
24. Афанасьев В.Г. Системность и общество. Ш. 1980.
25. История Политических и правовых учений. М. Юрид. лит.1983.
26. Кизеветтер С.А. Муромцев С.А. председатель первой государственной Думы. Москва. 1918.
27. Коркунов Н.М. Сборник статей 1877-1897 г.г. 1898; Общее учение о праве. Т. 1-2. M. 1887.
28. Карбонье Ж. Юридическая социология. M. 1986.
29. Коток В.Ф, Референдум в системе социалистической демократии, M. 1964.
30. Казьмин И.Ф. Общие проблемы права в условиях науч-но-технического прогресса. М. Юрид. лит. 1986.
31. Казимирчук В.П. Право и методы его изучения. М. йзд-во.1. Юрид. лит. 1965,
32. Керимов Д.А, Философские основания политико-правовых исследований, M. 1987.
33. Кульчар К. Основы социологии права. M. 1981.
34. Марксистско-ленинская общая теория государства и права. Основные институты и понятия. М. Юрид. лит. 1970.
35. Муромцев С. А. Определение и основное разделение права M. 1879; Образование права по учениям немецкой юриспруденции
36. M. 1887; Статьи и речи. Вып. 2. M. 1910.
37. Научные основы советского правотворчества. //Под ред. Р.О.Халфиной /М. 1981.
38. Нерсесянц B.C. Право и закон. M. 1983; Право в системе социальной регуляции. M. 1986.
39. Общая теория советского права. //Под ред. С.Н.Братуся и И.С.Самощенко. M. 1966.
40. Основы теории государства и права (ред. А.С.Пиголкин). M. 1988.
41. Ошеров М.С, Спиридонов Л.И. Общественное мнение и право. Л. 1985.
42. Пашуканис Е.Б, Избранные произведения по марксистско-ленинской теории права и государства. M. 1980.
43. Право и социология // ред. Ю.А.Тихомиров, В.П.Казимир-чук. /М. Наука. 1973.
44. Правовая система социализма в 2-х книгах. M. 1987.
45. Правовой эксперимент и совершенствование законодательства, М. Юрид. лит. 1988.
46. Правотворчество в СССР //Под ред. А.В.Мицкевича /М. 1974.
47. Проблемы теории государства и права(ред. С.С.Алексеев).1. М. Юрид. лит. 1987.
48. Петражицкий Л.И. Теория государства и права в связи с теорией нравственности. Т. 1-2. СПБ I909-I9I0.
49. Пиголкин A.C. Подготовка проектов нормативных актов. М. Юрид. лит, 1968.
50. Рейснер М.А. Основы советской конституции. М. 1920; Государство буржуазии и РСФСР М-П. 1923; Право. Наше право. Чужое право. Общее право. Л-М. 1925,
51. Саидов А.Х. Введение в сравнительное правоведение. М.1988.
52. Стучка П.И. Избранные произведения по марксистско-ленинской теории права. Рига 1964.
53. Савицкий В.М. Язык процессуального закона. Вопросы терминологии. М. 1987.
54. Сырых В.М. Метод правовой науки, М. 1980.
55. Тихомиров Ю.А. Теория закона. М. 1982; Закон, стимулы, экономика. М. Юрид. лит. 1989.
56. Фофанов В.П, Социальная деятельность как система. Новосибирск, 1981.
57. Явич Л.С, Общая теория права. Л. 1976.1У. СТАТЬИ
58. Братусь С.Н, Законодательство и хозяйственный механизм в условиях перестройки /в кн. Советское законодательство: пути перестройки. М. Юрид. лит. С. 214-254.
59. Боголюбов С.А., Кашепов В.П., Пиголкин A.C. Учет и обобщение предложений по совершенствованию законодательства. Правоведение. 1987. № 6. С. 28-35.
60. Васильев В. От войны к сотрудничеству законов. Известия.1991. 12 августа.
61. Всегда ли законны решения местной власти. Известия. 1991. 3 июля.
62. Казьмин И.Ф. Подготовка научной концепции законопроекта (методологические вопросы). Советское государство и право. 1985. * 3. С. 28-35.
63. Конституции буржуазных государств (сборник). М. 1Э82. С. 19-298.
64. Кудрявцев В.Н. Актуальные вопросы укрепления связи юридической науки и практики, //Сов. государство и право. 1985. № 2. С. 13.
65. Кудрявцев В.Н., Васильев A.M. Право: развитие общего понятия. Советское государство и право. 1985. № 7. С. 3-13.
66. Лазарев Б.М. "Разделение властей" и опыт советского государства. (в сб. социалистическое правовое государство: проблемы и суждения). М. 1989. С. 146-159.
67. Лапаева В.В. Общественное мнение как фактор эффективности законодательства (методологический аспект). Труды ВНИИСЗ. М, 1987. * 39. С. 3-15.
68. Лубенченко К. Безработные законы (критический взгляд на работу парламента). Известия 1990, 7 ишя.
69. Лукашева Е.А, "Общая теория права и многоаспектный анализ правовых явлений //Сов. государство и право. IS75. № 4. С. 29-36,
70. Мицкевич А,В, Право, политика, самоуправление (в кн. Советское законодательство: пути перестройки. М. 1989. С. 25-45; Общее "нормативной"понятие права и его место в марксистском правопонимании. Советское государство и право. 1988. № 6. С. 11-18,
71. О советской конституции (в сборнике пролетариат и право). Йзд-е Наркомюста 1919. С, 23-27.
72. Пиголкин A.C., Самощенко Й.С. Совершенствование советского законодательства и юридическая наука. //Сов. государствои право. 1977. № 3. С. 17-24.
73. Пиголкин A.C., Казьмин И.Ф. Совершенствование советского законодательства. //Труды ВНИИСЗ. 1981. № 19.
74. Поленина C.B. Пути и задачи усиления взаимодействия науки и практики в сфере правотворчества. //В кн. Связь юридической науки с практикой. M. 1986.
75. Разделение властей: теория и практика. "Круглый стол" в редакции журнала "Народный депутат". 1990. № 15. С. 7-27.
76. Рекомендации Всесоюзного научно-координационного межведомственного совещания ученых-юристов и практических работников правоохранительных органов и связь юридической науки и практики. //Сов. государство и право. 1985. № 4. С. 44-45.
77. Рынок и антимонопольное законодательство России (сборник статей), М. Юстицинформ. M. 1992.
78. Самоуправление: от теории к практике (сборник статей). М. Юрцд. лит. 1988.
79. Социалистическое самоуправление: опыт и тенденции развития (сборник статей). M. 1986.
80. Сафаров P.A. Институт референдума в условиях общенародного государства. Советское государство и право. 1963. J& 6.1. С. 15-25.
81. Советское законодательство: пути перестройки (сборник статей). M. 1989.
82. Современное конституционное право зарубежных стран. (Сборник) ИШОН. Моск. горид. инст. M. 1991.
83. Стальгевич A.K., Стучка П.И. о советском государстве и его конституции (в кн. "О теоретическом наследии П.Стучки в советской правовой науке). Рига. 1965.
84. Суханов Е.А. Система юридических лиц. Советское государство и право. 1991. № II. С. 42-50.
85. Сравнительное правоведение. М. 1978. С. 25-28.
86. Тихомиров Ю., Пиголкин А., Кааьмин И. Законотворчество и план. Народный депутат 1990. № 9. С. 95-98.
87. Туманов В.А. Законотворчество и сравнительное правоведение (в кн. Совершенствование советского законодательства на основе Конституции СССР и конституций союзных республик). Тбилиси. 1982. С. 25-26.
88. Федеративный договор. Документы. Комментарий. Изд-е Верховного Совета РФ. М. Изд-во "Республика". 1992.
89. Язык закона (сборник статей). М. 1990.1. У. АВТОРЕФЕРАТЫ
90. Бутко И.Ф. Теоретические и организационно-правовые вопросы внедрения научных государствоведческих рекомендаций в практику советского строительства. Автореферат, дисс. докт. юрид. наук. /АН УССР. Ин-т государства и права. Киев. 1984. 41с.
91. УП. ИНОСТРАННАЯ ЛИТЕРАТУРАи,. Su-смЬ^Сс Jll'bicz L Li bajxtU
92. E кроили tuj FAuú чшы* I/ J h ; ^íUmol (хаЛ. leedaJjbícL loi&L P^UÁmI , Ùl^vM,омХ juJuáoJUfr éd¿1. Ы 4M1. COMÍ.
