СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Керимов, Александр Джангирович, доктора юридических наук
Введение.
Глава I. Французский парламентаризм в контексте проблемы классификации форм правления.
Глава II. Парламент в государственной системе современной
Франции.
Глава III. Руководящие органы французского парламента.
Бюро палат.
1. Состав и порядок их формирования.
2. Полномочия Бюро палат.
А. Полномочия, осуществляемые коллегиально.
Б. Полномочия, осуществляемые индивидуально.
Председатели палат.
Вице-председатели палат.
Квесторы.
Секретари.
Конференции председателей палат.
Глава IV. Рабочие органы французского парламента.
Постоянные комиссии Национального Собрания
Франции.
1. Название и компетенция постоянных комиссий.
2. Состав и руководящие органы постоянных комиссий.
3. Функционирование постоянных комиссий.
А. Общие замечания.
Б. Законодательная деятельность.
В. Деятельность по сбору информации и по контролю.
Специальные комиссии нижней палаты французского парламента.
1. Порядок учреждения специальных комиссий.
2. Состав и руководящие органы специальных комиссий.
3. Компетенция и функционирование специальных комиссий.
Смешанные паритетные комиссии парламента
Франции.
Комиссии по расследованию и по контролю
Национального Собрания Франции.
Парламентские группы.
1. Учреждение и состав политических групп.
2. Внутренняя организация и функционирование политических групп.
3. Роль политических групп.
Глава У. Правовые основы участия парламента в процедуре изменения Конституции.
Глава УТ. Закон во Франции: от принятия до промульгирования.
Глава УТ1. Реализация принципа гласности заседаний Национального Собрания Франции.
Глава VIII. Письменные депутатские вопросы.
Глава IX. Конституционная реформа 1995г. во Франции и парламент.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Французский парламентаризм"
Актуальность темы исследования. В политической жизни демократических государств особо важное значение принадлежит парламенту. Само слово "парламент" происходит от французского "parler" - говорить, что подчеркивает сущностное назначение парламентской деятельности: парламент - это не просто государственный орган, который "делает законы", не "законодательное ведомство", а широкий, представительный форум, где народные избранники путем дебатов и обсуждений вырабатывают отвечающую интересам государства политику и на ее основе определяют архитектонику законов, выстраивают систему законодательства.
Парламент призван выступать мощным и надежным инструментом, используя который общество реализует крупномасштабные задачи, обеспечивая тем самым его поступательное развитие, создавая необходимые основы и гарантии для достойного и благополучного существования граждан. Едва ли можно переоценить значение этого института, если учесть, что на него возлагается обязанность направлять движение общественного организма по правовому руслу. Именно он должен путем законотворчества устанавливать и поддерживать в стране необходимый правовой порядок, утверждать режим законности.
Успешное выполнение столь ответственной миссии зависит от целого ряда условий как объективного, так и субъективного порядка и прежде всего от того, насколько точно парламент, определяя свои цели и задачи, улавливает и отражает основные тенденции эволюции данного социума, а также в какой мере эти цели и задачи сообразуются с реальными возможностями их претворения в действительность, соизмеряются с состоянием экономики, политики, культуры, отвечают потребностям и интересам людей, согласуются с их нравственными принципами, обычаями, традициями, взглядами, умонастроениями, мнениями и т.п.
Для парламента любой страны соблюдение отмеченных выше условий является отнюдь не простым делом. Для высшего же представительного учреждения России оно усложняется и актуализируется многократно, что объясняется спецификой переживаемого российским обществом исторического периода, который можно по праву охарактеризовать как переходный и вместе с тем глубоко кризисный.
Преодоление трудностей этого периода невозможно без учета мирового опыта, накопленного в государственно-правовой сфере. Использование данного опыта, разумеется, предполагает тщательное изучение как его достижений и удач, так и ошибок и просчетов. С этой точки зрения чрезвычайно важным представляется творческое осмысление теории и практики парламентаризма Франции, страны с богатейшими, устойчивыми и своеобразными парламентскими традициями, детально отработанной системой конституционного права, наконец, страны, с которой Россию связывает многовековая история плодотворного сотрудничества.
В целом, историческое развитие Франции, прошедшее через революционные и эволюционные этапы, периоды реставрации и стагнации, было продуктивным в смысле политического творчества, определения приоритетов в области организационных форм государственной жизни, рационализации взаимоотношений между государством и гражданским обществом.
Французский парламентаризм - явление фундаментальное, представляющее интерес во многих отношениях. Несомненно, что именно сегодня его внимательный, скрупулезный анализ будет способствовать определению адекватных путей выхода из кризиса, охватившего не только финансово-экономическую, социально-культурную и духовно-нравственную сферы жизни российского общества, но и область его государственно-политических отношений.
Степень научной разработанности и круг использованных источников. Отечественная юридическая наука уделяла серьезное внимание французскому конституционному и, в частности, парламентскому праву. Широко известны труды Боботова С.В., Даниленко В.Н., Доморацкой Э.И., Ковлера А.И., Крутоголова М.А., Крыловой И.С., Маклакова В.В., Савицкого П.И., Серебренникова В.П. и др.
При всей бесспорной ценности работ названных авторов нельзя сказать, что интерес научной общественности к проблемам данной отрасли права в полной мере удовлетворен. Имеющиеся источники не отражают в достаточной степени богатого опыта парламентаризма во Франции, их количество явно не соответствует широте охвата и глубине разработанности этих проблем во французской литературе. Кроме того, со времени выхода в свет подавляющей части публикаций прошел довольно длительный период, ознаменовавшийся серьезными переменами как в конституционном механизме Пятой Республики (1958г.-н./вр.) в целом, так и в организации и деятельности высшего законодательного органа страны. К сожалению, инновации последних лет, связанные, в частности, с законами о децентрализации начала 80-х годов, существенные сдвиги в политической системе и гражданском обществе оказались, за редким исключением, вне поля зрения наших исследователей.
Учитывая особенности сложившейся ситуации, диссертант стремится восполнить образовавшийся пробел и пытается рассмотреть вопросы, не получившие должного освещения в трудах отечественных ученых-правоведов и государствоведов. Среди многих подобных вопросов автор выделяет главным образом те, анализ которых, с его точки зрения, окажется необходимым для рационализации и совершенствования функционирования Федерального Собрания Российской Федерации, в особенности для нахождения и отработки технологических норм, правил и организационных процедур, адекватных специфике условий, в которых действует этот институт ныне.
Вполне понятно, что диссертант опирается на исследования советских и российских специалистов в области конституционного права, теории и истории государства и права, политических и правовых учений, социальной философии. Среди них: Авакьян С.А., Баглай М.В., Бекяшев К.А., Васильев А.В., Васильев Р.Ф., Вильданов Р.Х., Габричидзе Б.Н., Дурденевский В.Н., Елисеев Б.П., Жидков О.А., Жилинский С.Э., Златопольский Д.Л., Ильинский И.П., Исаев И.А., Кобец Н.Г., Козлова Е.И., Колбасов О.С., Крылов Б.С., Кудрявцев В.Н., Кузнецов В.И., Кузнецов М.Н., Кутафин О.Е., Лазарев Б.М., Лазарев В.В., Лейбо Ю.И., Лучин В.О., Мальцев Г.В., Манфред А.З., Марченко М.Н., Миронов О.О., Мишин А.А., Михалева Н.А., Осипов Г.В., Панарин А.С., Пиголкин А.С., Пискотин М.И., Пронина B.C., Соловьева С.В., Страшун Б.А., Тихомиров Ю.А., Топорнин Б.Н., Туманов В.А., Тункин Г.И., Чиркин В.Е., Чистяков О.И., Шамба Т.М., Экимов А.И., Энтин Л.М., Яковлев В.Ф., Яценко И.С. и др.
Вместе с тем автор широко использует французскую научную литературу, непосредственно относящуюся к теме диссертации. Имеются ввиду прежде всего труды Авриля П., Амеллера М., Амона Ф., Ардана Ф., Арона Р., Багенара Ж., Бирнбаума П., Брэбана Г., Бурдона Ж., Бюрдо Ж., Веделя Ж., Главани Ж., Гогеля Ф., Гюше И.,
Деббаша III., Дебре М., Демишелей А. и Ф., Дэзандра Ж., Дюамеля А., Дюверже М., Дюпа А., Жаннени Ж.-М., Жеоржеля Ж., Жикеля Ж., Кадара Ж., Капитана Р., Клюзеля Ж., Конака Ж., Лаврова Д.-Ж., Лапорта Ж., Лё Порса А., Леклерка К., Лесажа М., Локе П., Люшера Ф., Маскле Ж.-К., Массона Ж., Мишеля И., Моса Д., Мюзелека Р., Ориу А., Пакте П., Пароди Ж.-Л., Паскаллона П., Пикемаля М., Прело М., Пуантье Ж.-М., Пьера Е., Риверо Ж., Рисси Ж.-К., Сюра С., Тропе М., Тюлара М.-Ж., Фабра М.-А., Фаворе Л., Филипа Л., Фуайэ Ж., Шандернагора А., Шантебу Б., Шварценберга Р.-Ж. и др.
Названные исследователи анализируют особенности политической системы Франции, государственного строя Пятой Республики, а также показывают, какое конкретное выражение нашли они в механизме парламентской деятельности, сложившемся после 1958г. Некоторые из перечисленных ученых обращаются непосредственно к рассмотрению проблем организации и работы палат высшего представительного учреждения страны.
Раскрытию темы диссертации способствовало изучение таких основополагающих правовых документов, как Конституции Франции (ныне действующая и предшествующие), Регламенты палат парламента, законы, ордонансы, декреты, определяющие структуру, правовой статус, формы и способы функционирования парламента и его звеньев, а также тщательный анализ соответствующих законодательных актов Российской Федерации.
Цель и задачи исследования. Диссертационная работа имеет своей основной целью осмысление теории и практики современного французского парламентаризма, включая прежде всего правовой анализ актуальных проблем организации и деятельности высшего законодательного органа, как его центрального звена.
Поставленная цель достигается в ходе решения следующих общих и частных задач:
- развитие теории классификации форм правления, выявление своеобразия и определение места французского парламентаризма в предлагаемом автором варианте этой классификации;
- характеристика положения и роли парламента в политико-государственной системе современной Франции; рассмотрение внутренней организации французского парламента, статуса и функций его структурных подразделений; анализ французского законодательного процесса, его отдельных стадий с акцентом на участии в нем руководящих (Бюро, Конференции председателей) и рабочих органов (постоянные, специальные, смешанные паритетные комиссии, парламентские группы) высшего представительного учреждения страны; изучение законодательной регламентации и практики парламентского контроля за исполнительной властью (деятельность постоянных комиссий по сбору информации и по контролю, институт комиссий по расследованию и комиссий по контролю, процедура письменных депутатских вопросов);
- выявление конкретных форм реализации принципа гласности заседаний Национального Собрания - нижней палаты французского парламента;
- раскрытие механизма участия парламента в процедуре изменения Конституции;
- характеристика и оценка конституционной реформы 1995г., ее реального значения для усиления роли парламента.
На основе проведенного анализа диссертант формулирует конкретные предложения рекомендательного характера, направленные на оптимизацию работы палат Федерального Собрания Российской
Федерации, совершенствование российского парламентаризма, а также предлагает и обосновывает свое определение парламентаризма в целом как одного из базовых понятий науки конституционного права.
Объектом диссертационного исследования являются регулируемые французским законодательством отношения, складывающиеся в процессе функционирования парламента Пятой Республики, его взаимодействия с другими высшими государственными органами и обществом, в целом.
Предметом исследования выступают правовые аспекты сущностных черт современного французского парламентаризма, особенности организации и деятельности его основного элемента -высшего представительного учреждения страны.
Методологические основы диссертационного исследования. При определении методологии диссертационного исследования автор исходил прежде всего из сложности и неоднородности самого предмета этого исследования. Поэтому основу методологии познания проблем современного французского парламентаризма и, в первую очередь, его центрального института - высшего законодательного органа страны составил системно-структурный подход. Благодаря избранному подходу диссертант рассматривает названный институт не как самодостаточное, автономное учреждение, существующее изолировано от всех других элементов политической системы, а как необходимую, неотъемлемую и в то же время специфическую принадлежность этой системы.
Кроме того, использование системно-структурного подхода позволило выработать представление о французском парламенте, как о целостном образовании и вместе с тем показать место и назначение составляющих его частей, проанализировать существующие между ними взаимосвязи и взаимодействия и, тем самым, вскрыть особенности организационного строения и внутреннего механизма функционирования данного государственного органа.
Выявление своеобразия структуры и деятельности центрального представительного учреждения Пятой Республики, его положения и роли среди других политических институтов оказывается возможным благодаря использованию целого ряда иных научных методов. В этом отношении несомненную ценность обнаруживает сравнительно-правовой приём исследования. Трудно переоценить и то значение, которое принадлежит в раскрытии темы формально-юридическому методу. Он также открывает перспективу решения сложного вопроса об юридическом статусе парламента, или о том положении, которое занимает данный орган в пространстве конституционно-правового поля.
Автор стремится избежать взгляда на парламент как на статичный, раз и навсегда данный организм. Это становится возможным благодаря использованию конкретно-социологического и, в особенности, исторического метода, обязательным требованием которого является анализ любого социального явления в контексте исторического времени, его прошлого, настоящего и будущего.
Важной особенностью диссертационной работы является сочетание научно-теоретического и эмпирического уровней познания проблем парламентаризма современной Франции. Безусловно, главным для автора выступает теоретический анализ, который опирается на результаты разработки данной темы, зафиксированные в соответствующих изданиях французских и отечественных исследователей. Именно в них находит свое завершенное выражение предшествующая работа ученых по осмыслению означенной проблематики. Изучением литературных источников многократно ускоряется и интенсифицируется многотрудный процесс продвижения к истине.
Тем не менее, при раскрытии темы автор исходил из необходимости дополнения научно-теоретического анализа эмпирическим. Он учитывал, что последний обладает своими преимуществами. Их игнорирование, по мнению диссертанта, способно исказить представление о парламентаризме и парламенте, привести исследователя к ошибочным заключениям. Становясь на эмпирический путь познания, автор "имел дело" уже не с идеальным объектом или, точнее, не с его идеальным образом, сформулированным в той или иной научной публикации, а с реальным объектом, выступающим необходимой составляющей самой действительности.
Диссертант учитывал, что на этой стадии познания реализуется возможность проверки и пополнения данных научно-теоретического анализа сведениями, представлениями и впечатлениями, которые он получил в процессе непосредственного изучения жизнедеятельности парламента Франции, а именно: присутствуя на заседаниях Национального Собрания и Сената, создаваемых ими рабочих органов, и наблюдая при этом за содержательной и организационной сторонами их деятельности, беседуя с депутатами и сенаторами, работниками аппаратов обеих палат и административных секретариатов парламентских групп, изучая различного рода нормативно-правовые документы и т.п.
Наконец, сочетание названных уровней познания позволило сделать достоянием общественности малоизвестные конкретные события и факты из современной французской политической жизни и парламентской практики.
Научная новизна исследования заключается прежде всего в том, что автор сосредоточил свое внимание именно на тех проблемах современного французского парламентаризма, рассмотрел именно те аспекты организации и функционирования палат высшего представительного учреждения Пятой Республики и формируемых ими органов, которые либо вовсе не подвергались анализу в отечественной правовой науке, либо изучены явно недостаточно.
Диссертант формулирует, аргументирует и выносит на защиту следующие основные положения и выводы, в которых также нашла отражение научная новизна работы.
•Предлагается и обосновывается авторская концепция парламентаризма как одного из базовых понятий науки конституционного права.
Сфера парламентского бытия, с точки зрения автора, по своей природе многослойна и иерархична. Парламентаризм, как сложный политико-правовой и социокультурный феномен обладает сущностями нескольких порядков. Он структурируется на трех основных уровнях: условно говоря, собственно парламентском, то есть на уровне самого представительного учреждения страны, на уровне его взаимодействия с другими государственными органами и, наконец, на уровне прежде всего политической, правовой и, в более общем плане, социальной культуры данного общества, духовной жизни нации. Выделенные уровни представляют собой не что иное, как фундаментальные блоки или звенья конструкции, именуемой парламентаризмом. Однако для того, чтобы называться так по праву, каждое из трех звеньев этой конструкции должно обладать рядом признаков, отвечать определенным условиям.
Во-первых, отнюдь не всякое учреждение, характеризуемое как парламент, можно считать таковым. Парламентом в полной мере может считаться лишь институт, представляющий интересы всего народа, являющийся, следовательно, коллегиальным органом, в который входят лица, избираемые непосредственно населением страны с обязательным соблюдением демократических процедур и норм. Помимо этого, депутаты должны работать в высшем представительном учреждении в соответствии со сложившимися в мировой практике традициями, стилем, формами и методами парламентской деятельности; обязательно на постоянной основе, иначе говоря, быть полностью освобожденными от необходимости выполнения каких бы то ни было других оплачиваемых функций; обладать определенным социальным статусом и соответствующими полномочиями.1 Только располагая перечисленными признаками, центральный законодательный орган может выступать в качестве одного из важнейших основополагающих звеньев парламентаризма.
Во-вторых, говорить о наличии парламентаризма можно только при условии существования особой системы взаимодействия парламента с другими государственными органами, то есть такой системы, в которой он не чисто формально, а реально, фактически имеет возможность отправлять свои функции, занимая, тем самым, адекватное место в политической системе страны. Речь идет, в первую очередь, о действенном участии парламента в определении и осуществлении внутренней и внешней политики государства, о законодательной функции, о контроле за исполнительной властью, о формировании или участии в формировании других государственных органов.
Наконец, в-третьих, парламентаризм практически возможен лишь тогда, когда интеллектуальный и культурный уровень
1 См. об этом подробнее: Авакьян С.А. Федеральное Собрание -парламент России. М., 1999, С.24-34. большинства граждан страны позволяет рассматривать его в ряду важнейших завоеваний человечества; как явление пусть не лишенное недостатков, но в целом бесспорно позитивное; осознавать и безусловно принимать в качестве средоточения идей, принципов, ценностей представительной демократии и, что особенно важно, основного способа ее организации и функционирования. Только в этом случае можно быть уверенными, что парламентаризм "приживется" на "национальной почве", не будет отторгнут как нечто чуждое и непонятно инородное.
Исходя из сказанного, диссертантом предлагается собственное определение парламентаризма. Парламентаризм есть принимаемая обществом система взаимодействия определенным образом сформированного, структурированного и реально работающего парламента с другими государственными органами, обеспечивающая его адекватное положение в государственном механизме и выступающая в качестве основного способа организации и функционирования представительной демократии.
•Дается новый вариант классификации форм государственного правления, который не упраздняет, а развивает и во многом дополняет традиционную классификационную схему. Автор исходит из того, что в современных условиях в странах, где на практике последовательно проводится принцип разделения властей, наиболее могущественной является исполнительная ветвь власти. В этой связи очевидно, что огромное, в известном смысле даже определяющее, значение для государственно-организованного социума имеет вопрос о том, кто находится во главе исполнительной власти, являясь, тем самым, наиболее влиятельной политической фигурой в государстве. Именно то, каким образом решается этот вопрос в различных странах, и выдвигается диссертантом в качестве критерия предлагаемой классификации форм правления.
В соответствии с этим критерием, выделяются две основные формы правления: одна из них всегда, при любых обстоятельствах обеспечивает единовластие в государственных исполнительных структурах, другими словами, характеризуется безусловным исполнительным единовластием (США, Англия и др.), другая при определенных условиях допускает возможность двух центров власти в правительстве, то есть ситуацию, когда во главе этого органа и всей системы исполнительной власти оказываются одновременно два лица (Франция, Россия и др.).
•В контексте предложенной классификации выявляется своеобразие современного французского парламентаризма. Впервые в отечественном правоведении акцентируется внимание на том, что в тексте Конституции Франции заложены две различные возможности, или, соответственно, два способа функционирования государственного механизма Пятой Республики, условно говоря, президентский и парламентский. Первый (президентский) реализуется, когда президентское и парламентское большинство совпадают. В этом случае глава государства назначает Премьер-министра из числа лиц, придерживающихся аналогичных с ним политических убеждений, и, как показывает практика, сам руководит правительством, сосредоточивая в своих руках огромную власть. Роль высшего представительного учреждения страны в результате оказывается весьма незначительной.
Второй (парламентский) способ отличается тем, что президентское и парламентское большинство не совпадают. При такой ситуации Президент назначает на пост Премьер-министра лицо, поддерживаемое большинством нижней палаты парламента (иначе палата тут же может объявить правительству вотум недоверия), и, соответственно, являющееся его политическим оппонентом, если не "противником". Устанавливается так называемый период их "сосуществования". Роль и значение центрального законодательного органа страны де-факто существенно возрастает, ибо именно благодаря поддержке со стороны большинства Национального Собрания Премьер-министр получает возможность реально, нередко независимо от главы государства руководить деятельностью исполнительной власти, тесня последнего на политическом Олимпе.
•Доказывается, что осуществленная в Пятой Республике "рационализация" парламентского режима, которая одним из основных своих следствий имела конституционное ограничение властных полномочий высшего законодательного органа, не может и не должна (как это зачастую делалось в нашей литературе) оцениваться в качестве явления однозначно негативного. Вопреки сложившейся традиции автором обосновывается мнение, что она была подготовлена всем ходом развития общественно-политического процесса во Франции периода Третьей (1870-1940гг.) и Четвертой Республик (1946-1958гг.).
Вместе с тем автор приходит к заключению, что роль и влияние центрального представительного института в политической системе страны оказались чрезмерно ослабленными. Произошел явный крен в сторону всесилия исполнительной власти в ущерб власти законодательной. Иными словами, констатируется, что, так сказать, "золотая середина" в работе конституционного механизма современной Франции еще не найдена, пока не достигнуто оптимальное сочетание действенности и результативности его функционирования с его демократичностью. В исследовании утверждается, что обеспечить подобное сочетание (и это было бы весьма желательно с точки зрения французских национальных интересов) возможно путем определенного изменения баланса властей, перераспределения сил в государственной системе Пятой Республики за счет прежде всего расширения прерогатив парламента.
•Подчеркивается, что такое расширение дает о себе знать в последние годы достаточно явственно. Это позволяет говорить о наличии соответствующей тенденции. Она реализуется двумя основными путями: сугубо практическим - посредством "захвата" высшим представительным учреждением "новых сфер влияния", усиления им своих возможностей и диверсификации средств воздействия на деятельность других политических институтов (что особенно характерно для периодов "сосуществования"); законодательным - в результате внесения изменений и дополнений в Конституцию, Регламенты палат, иные нормативно-правовые акты.
Констатируется, что судя по существующей в течение ряда лет устойчивой динамике, данная тенденция, имеет благоприятные перспективы и вполне может получить в ближайшее время свое дальнейшее развитие. В этом случае французский парламент имеет все шансы существенно упрочить свое положение в системе государственных органов Франции.
•В духе критической традиции французской научной литературы обращается внимание на некоторые изъяны и погрешности (главным образом бюрократического свойства), которые присущи французской парламентской практике. Диссертант отмечает ряд недостатков, затрагивающих отдельные стороны организации и деятельности Национального Собрания и Сената и их структурных образований. Эти недостатки отрицательно сказываются на действенности парламентского механизма Пятой Республики. Их выявление и комментирование дополнено в диссертационном исследовании суждениями рекомендательного характера, позволяющими, по мнению автора, устранить обнаруженные несовершенства.
•В работе декларируется и отстаивается положение о том, что принцип открытости, на который претендует ныне российское общество, выступая за установление дружественных добрососедских отношений с другими странами, предполагает формирование нового взгляда на проблему "чужого" опыта. Применительно к парламентаризму заимствование французского опыта следует рассматривать как одну из форм демократического развития соответствующего российского института. Обращение к этой форме, как считает автор, обладает рядом достоинств. Использование потенциала, накопленного другими странами, в частности, Францией, требует менее длительного времени, во-первых. Во-вторых, оно оплачивается менее дорогой ценой, ибо позволяет избежать тех серьезных осложнений, которыми чревато накопление своего опыта методом "проб и ошибок".
Вместе с тем автор учитывает, что обе страны отличаются большим своеобразием (в национальном, экономическом, культурном и других отношениях) в их движении по магистральному пути демократизации политических систем. На современном этапе этот путь сопровождается для России значительными трудностями, отклонениями и издержками. Кроме того, парламентаризм в нашей стране не принял еще развитых форм, он находится пока на стадии становления. Именно поэтому творческое осмысление французского опыта отрицает возможность такой упрощенной операции, как его слепое копирование, прямой перенос на российскую почву, или простое заимствование. Оно обязательно включает в себя критическое отношение, предполагает всесторонний учет специфики национальных особенностей, тщательный отбор достижений опыта Франции на предмет соответствия или несоответствия, пригодности или непригодности их для условий России.
Исходя из французской парламентской практики и при этом руководствуясь вышеобозначенной установкой, автор формулирует следующие предложения по совершенствованию организации и функционирования Федерального Собрания, всего конституционного механизма России. (Они расположены не в порядке их значимости, а в той последовательности, в какой они рассматриваются в диссертационной работе.).
1. Установить порядок, согласно которому Председатели палат российского парламента избираются на максимально возможный срок каждый: Председатель Государственной Думы на четыре года, а Председатель Совета Федерации - на период его пребывания в должности главы законодательного (представительного) или исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Это нововведение позволит им в значительной мере избавиться от популизма в своей деятельности, "освободиться" от стремления "понравиться" большинству членов возглавляемых ими палат. Ведь сегодня для каждого из них вполне реальна угроза лишиться занимаемой должности в любой момент (такая возможность в настоящее время предусмотрена статьей 9 частью 8 Регламента Государственной Думы и статьей 12 Регламента Совета Федерации). Обретя стабильность своего положения, почувствовав себя значительно увереннее, Председатели смогут полностью сосредоточиться на надлежащем исполнении своих чрезвычайно важных и многочисленных обязанностей.
2. Упростить порядок лишения депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации неприкосновенности, предоставив, в частности, право решать этот вопрос не самим палатам (согласно части 2 статьи 98 Конституции России вопрос о лишении неприкосновенности парламентариев решается по представлению Генерального прокурора соответствующей палатой Федерального Собрания1), а их руководящим инстанциям: Совету Государственной Думы и Председателю Совета Федерации совместно со своими заместителями.
Предлагаемая мера, разумеется, наряду с целым комплексом других мер, позволит не допустить криминализации российского парламента.
3. Принимая во внимание события, произошедшие в нашей стране в октябре 1993г., обязать Председателей Государственной Думы и Совета Федерации заботиться о внутренней и внешней безопасности руководимых ими палат. Для этой цели предоставить обоим спикерам право самостоятельно определять численность военных формирований, им подчиняющихся, а также право привлекать вооруженные силы и любые другие соответствующие формирования, содействие которых они сочтут необходимыми. (Аналогичными полномочиями располагают, согласно статье 3 Ордонанса №58-1100 от 17 ноября 1958г. о деятельности палат парламента, Председатели Национального Собрания и Сената Франции).
4. Во всех случаях, когда Президент Российской Федерации не в состоянии выполнять свои функции, возложить обязанность по их
1 См. также: Статья 20 "Порядок получения согласия на лишение депутата Совета Федерации и депутата Государственной Думы неприкосновенности и информирование палат о результатах производства по уголовному делу". Федеральный закон "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации". временному исполнению не на Председателя правительства (как это ныне предусмотрено частью 3 статьи 92 Конституции России), а на Председателя Совета Федерации. Это позволит избежать опасности чрезмерного усиления уже обладающей огромными полномочиями исполнительной власти в ущерб законодательной.
5. Предоставить правительству равные с Государственной Думой и Советом Федерации права по определению повестки дня их заседаний. Иными словами, повестку дня половины заседаний палат парламента должны устанавливать не они сами, а правительство. Пятьдесят процентов своего рабочего времени парламентариям следует уделять рассмотрению законопроектов, исходящих от центрального органа исполнительной власти.
6. Пересмотреть внутреннее устройство Государственной Думы и Совета Федерации в том, что касается наименований и компетенции комитетов и комиссий. Это необходимо для того, чтобы решить проблему неравномерной загруженности работой данных структурных подразделений.
7. Учредить институт специальных комиссий, то есть комиссий, специально создаваемых по решению Государственной Думы и Совета Федерации из числа парламентариев, входящих в различные комитеты, с целью углубленного рассмотрения и подготовки к обсуждению на заседании палаты отдельных законопроектов. Такие комиссии имеет смысл образовывать в тех случаях, когда необходимо подвергнуть тщательному анализу законопроекты, относящиеся к компетенции сразу нескольких комитетов, или же законопроекты, регулирующие весьма специфические, может быть даже узкопрофессиональные, но вместе с тем чрезвычайно общественно-значимые вопросы.
8. Для усиления контрольной функции российского парламента учредить специальный институт следственных комиссий в
Государственной Думе. Такие комиссии должны образоваться в обязательном порядке по требованию одной пятой части от общего числа депутатов. Тем самым, у оппозиции появится возможность в любой момент инициировать проведение расследования деятельности исполнительной власти. Необходимо также установить порядок, согласно которому парламентское большинство и оппозиция будут представлены в комиссиях в равных пропорциях. Кроме того, следует законодательно закрепить право членов оппозиции входить в состав руководства комиссий. Эти меры обеспечат объективность расследования. Наконец, по итогам работы комиссий имеет смысл проводить дебаты на открытом заседании Государственной Думы с приглашением государственных и общественных деятелей, экспертов и специалистов, журналистов, всех заинтересованных лиц. Лишь в этом случае результаты парламентского расследования получат широкое общественное звучание, приведут к ожидаемым позитивным результатам.
9. Изменить часть 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации таким образом, чтобы для обязательного подписания Президентом и обнародования отклоненного им закона было бы достаточно при повторном рассмотрении этого закона его одобрения в ранее принятой редакции большинством голосов от общего числа депутатов каждой их палат парламента. В нынешнем же виде часть 3 статьи 107 Конституции предусматривает, что для этого необходимо большинство не менее двух третей от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы.
10. С целью повышения эффективности контроля высшего представительного учреждения за исполнительной властью, создать институт письменных депутатских вопросов. Для этого законодательно закрепить, в частности, следующие основные положения. Во-первых, вопрос считается поставленным членом Совета Федерации, депутатом Государственной Думы, а ответ считается данным министром с момента их опубликования в "Парламентской газете". В этой же газете следует публиковать и соответствующие статистические данные: количество поставленных вопросов, количество полученных ответов, количество вопросов, остающихся без ответов за определенный период времени, и т.д. Отдать предпочтение именно этому изданию целесообразно в связи с тем, что оно пользуется популярностью и доступно широкой общественности. А привлечение ее внимания к тем или иным сторонам деятельности исполнительной власти - одно из важнейших условий действенности парламентского контроля.
Во-вторых, необходимо установить ограничение в возможном количестве письменных вопросов, задаваемых членами Совета Федерации и депутатами Государственной Думы за год. Очевидно, что в противном случае возникает реальная опасность злоупотребления со стороны парламентариев предоставленным им правом, в результате чего министры и их подчиненные окажутся чрезмерно загружены сбором требуемой информации и формулированием ответов на вопросы.
В-третьих, имеет смысл обязать членов правительства давать ответы в течение двух недель с момента постановки вопросов. Этот срок вполне достаточен для подготовки квалифицированного и подробного ответа. Кроме того, можно надеяться, что за это время тема вопроса не утратит свою актуальность.
11. Изменить статью 41 Регламента Государственной Думы таким образом, чтобы в ней была предусмотрена возможность проведения не одного, а двух "правительственных часов" в неделю и не "как правило", а в обязательном порядке. В настоящее же время, согласно части 1 названной статьи, каждую пятницу на заседании Государственной Думы проводится "правительственный час" для ответов Председателя правительства Российской Федерации, его заместителей и других членов правительства на вопросы и запросы депутатов палаты. При этом заслушиваются не более двух приглашенных министров. Будучи применены на практике, приведенные ныне действующие законодательные положения обнаруживают ряд серьезных недостатков: "правительственного часа" в неделю, даже если он на самом деле нередко длится больше одного часа, явно недостаточно для осуществления парламентского контроля за исполнительной властью надлежащим образом и на должном уровне; кроме того, недостаточно заслушивать лишь двух министров; наконец, как явствует из текста статьи, "правительственный час" может проводиться не каждую неделю.
12. Изменить статью 117 Конституции Российской Федерации, установив порядок, согласно которому постановление о недоверии правительству, принятое большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, влечет за собой обязательную отставку высшего органа исполнительной власти страны (ныне, как известно, выражение недоверия правительству со стороны Государственной Думы, в соответствии с частями 3 и 4 названной статьи, вовсе не означает его автоматической и незамедлительной отставки: решать судьбу правительства - исключительное право главы государства). Данное предложение, с точки зрения диссертанта, более чем оправдано в условиях существующей в России формы правления, в рамках которой Президент располагает достаточно широкими полномочиями по роспуску Государственной Думы (см.: статьи 109; 111 часть 4; 117 части 3, 4 Основного Закона). Последняя же, очевидно, не имеет сколь-нибудь серьезных возможностей контролировать исполнительную власть, воздействовать на нее и тем более применять в отношении нее санкции. Государственная Дума может лишь поставить вопрос о санкциях в отношении правительства, выразив ему недоверие, но, повторим, не применить их, отправив правительство в отставку.
Теоретическое и практическое значение диссертационной работы. В самом общем плане теоретическое значение диссертации состоит в дополнении рынка изданий на названную тему исследованием, содержащим анализ ее малоизученных сторон. Однако, это значение вовсе не сводится только к формально-количественному моменту. Гораздо более важно и существенно то, что опыт французского парламентаризма, как уже отмечалось выше, содержит необычайно много ценного для парламентской системы в России. Его творческое осмысление, предпринятое в диссертации, представляет собой необходимую теоретико-познавательную базу для выдвижения конкретно-практических предложений по усовершенствованию российского высшего законодательного органа.
Диссертационный материал может быть использован в ходе дальнейшего научного исследования зарубежных политических систем, а также в процессе преподавания в высших учебных заведениях конституционного права, теории и истории государства и права, политологии и иных дисциплин.
Положения, выводы и рекомендации, содержащиеся в исследовании, могут представлять интерес для депутатов, государственных служащих, научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации одобрены и рекомендованы к защите на кафедре государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, опубликованы в монографиях: "Парламентское право Франции", "Национальное Собрание Франции: вопросы организации и функционирования", "ФКП и политические институты Франции", в брошюрах и многочисленных статьях, напечатанных в различных сборниках и центральных журналах ("Государство и право", "Правоведение", "Политические исследования", "Социологические исследования").
Материалы работы широко использовались автором в выступлениях на международных и общероссийских научных конференциях, симпозиумах, семинарах, а также при чтении специального учебного курса лекций по конституционному праву Франции в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, девяти глав, заключения, списка использованных нормативных источников и литературы.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Керимов, Александр Джангирович, Москва
Основные выводы и положения, выносимые на защиту, сформулированы во введении диссертации. Представляется, что в заключительной ее части нет смысла вновь пересказывать их другими словами, как это иногда делается в подобного рода работах. Гораздо предпочтительнее пойти по иному не столь традиционному, но, с нашей точки зрения, не менее в теоретическом и практическом аспектах значимому пути, а именно: на основе проведенного исследования современного французского парламентаризма попытаться предложить и обосновать свое видение парламентаризма в целом в качестве одного из базовых понятий науки конституционного права. Имеется ввиду назревшая потребность и острая необходимость синтезирования и концентрированного выражения материала, наработанного по данной теме в государствоведении к настоящему времени.
Естественно, что формирование собственной позиции не может не предполагать критического отношения к ставшим уже традиционными определениям интересующего нас понятия, принимаемым в отечественной юридической литературе чуть ли не за аксиому. Приведем лишь некоторые из них.
В одной из работ указывается, что парламентаризм - "есть особая система организации государственной власти, структурно и функционально основанная на принципах разделения властей, верховенства закона при ведущей роли парламента в целях утверждения и развития отношений социальной справедливости и правопорядка".1 В другой работе отмечается, что парламентаризм -"это особая система государственного руководства обществом, характеризующаяся разделением труда, законодательного и исполнительного, при привилегированном положении парламента".2 В юридическом энциклопедическом словаре утверждается, что парламентаризм - "система организации и функционирования верховной государственной власти буржуазии, характеризующаяся разделением законодательных и исполнительных функций при привилегированном положении парламента".3
Эти и многие другие аналогичные определения, отражающие суть понимания парламентаризма отечественными государствоведами и правоведами, на наш взгляд, страдают рядом недостатков. Во-первых, парламентаризм в них в значительной степени отождествляется с другим фундаментальным понятием науки конституционного права - с формой государственного правления. Однако, эти понятия, разумеется, отнюдь не идентичны. Во-вторых, практически во всех соответствующих определениях указывается, что парламенту принадлежит ведущая роль, либо, что он занимает особое, привилегированное положение среди других политических институтов.
Т-Ч W W
В действительности же ныне мало найдется стран, где центральное представительное учреждение реально играет определяющую роль в государственной системе. К ним, например, несомненно, не относятся ни Франция, ни Англия, ни Россия, ни многие другие государства. И
1 Парламентское право России. Под ред. И.М.Степанова, Т.Я.Хабриевой. М., 1999, С.5.
2 Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Издание пятое переработанное и дополненное. М., 1996, С. 174.
3 Юридический энциклопедический словарь. М., 1984, С.242. тем не менее мы вправе говорить и о французском, и об английском, и о российском парламентаризме. Даже простое перечисление отработанных практикой, систематизированных и обоснованных наукой различных моделей парламентаризма: парламентаризм развитой, открытый, приглушенный, рационализированный, министериальный, номенклатурный, убеждает в том, что в большинстве из названных моделей высший законодательный орган в принципе не может претендовать на главенствующее положение.
Предлагаемое нами видение парламентаризма лишено отмеченных недостатков и, что гораздо важнее, открывает перспективу более широкого толкования данного понятия.
Сфера парламентского бытия по своей природе многослойна и иерархична. Парламентаризм, как сложный политико-правовой и социокультурный феномен обладает сущностями нескольких порядков. Он структурируется, по нашему мнению, на трех основных уровнях: условно говоря, собственно парламентском, то есть на уровне самого центрального представительного учреждения страны, на уровне его взаимодействия с другими государственными органами и, наконец, на уровне прежде всего политической, правовой и в более общем плане социальной культуры данного общества, духовной жизни нации. Выделенные уровни представляют собой не что иное, как фундаментальные блоки или звенья конструкции, именуемой парламентаризмом. Однако для того, чтобы называться так по праву, каждое из трех звеньев этой конструкции должно обладать рядом признаков, отвечать определенным условиям.
1. Очевидно, что без парламента нет и парламентаризма. Вместе с тем столь же очевидно, что отнюдь не всякое учреждение, характеризуемое правящей элитой, как парламент, можно считать таковым. Парламентом в полной мере может считаться лишь институт, представляющий интересы всего народа, являющийся, следовательно, коллегиальным органом, в который входят лица, избираемые непосредственно населением страны с обязательным соблюдением демократических процедур и норм. Помимо этого, депутаты должны работать в высшем представительном учреждении в соответствии со сложившимися в мировой практике традициями, стилем, формами и методами парламентской деятельности; обязательно на постоянной основе, иначе говоря, быть полностью освобожденными от необходимости выполнения каких бы то ни было других оплачиваемых функций; обладать определенным социальным статусом и соответствующими полномочиями. Только располагая перечисленными признаками, центральный законодательный орган может выступать в качестве одного из важнейших основополагающих звеньев парламентаризма.
2. Говорить о наличии парламентаризма можно исключительно при условии существования особой системы взаимодействия парламента с другими государственными органами, то есть такой системы, в которой он должным образом, не чисто формально, а реально, фактически имеет возможность отправлять свои функции, занимая тем самым адекватное место в политической системе страны. Речь идет в первую очередь о действенном участии парламента в определении и осуществлении внутренней и внешней политики государства, о законодательной функции, о контроле за исполнительной властью, о формировании или участии в формировании других государственных органов.
3. Наконец, парламентаризм практически возможен лишь, когда интеллектуальный и культурный уровень большинства власть имущих и граждан страны позволяет и тем, и другим рассматривать его в ряду важнейших завоеваний человечества; как явление пусть не лишенное недостатков, но в целом бесспорно позитивное; осознавать и безусловно принимать в качестве средоточения идей, принципов, ценностей представительной демократии и, что особенно важно, основного способа ее организации и функционирования. Только в этом случае можно быть уверенными, что парламентаризм "приживется" на "национальной почве", не будет отторгнут населением и правителями как нечто чуждое и непонятно инородное.
Исходя из сказанного, попытаемся предложить собственное определение интересующего нас понятия. Парламентаризм есть принимаемая властью и обществом система взаимодействия определенным образом сформированного, структурированного и реально работающего парламента с другими государственными органами, обеспечивающая его адекватное положение в государственном механизме и выступающая в качестве основного способа организации и функционирования представительной демократии.
На наш взгляд, данное определение даст возможность продолжить изучение французской и других фактически существующих моделей и разновидностей парламентаризма (облик которого, заметим, значительно варьируется от страны к стране), выявлять природу, специфику, особенности каждой из них. Это задача дальнейших исследований, и ее осуществление позволит в порядке обратной связи уточнить, дополнить, развить предложенную дефиницию.
Заключение.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Французский парламентаризм»
1. Президента Российской Федерации.• Конституция Российской Федерации: Энциклопедический словарь.
2. Constitution, (12 edition), mai 1997.• Resolution du 26^ Congres. Cahiers du communisme. 1987. №12-1988, №1. • Senat. Rapport d'activites 1996.
3. Монографии, брошюры, авторефераты, статьи вжурналах и сборниках отечественных и зарубежных авторов • Авакьян А. Федеральное Собрание - парламент России. М.:
4. Издательская группа НОРМА-ИНФРА.М, 1997.• Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской
5. Франции. Институционные формы государственномонополистического капитализма. М.: Прогресс, 1977. • Доморацкая Э.И., Маклаков В.В. Государство и экономика во
6. Маклакова. М.: Юристъ, 1996.• Интервью главного редактора журнала с М.Лесажем, профессором
7. Университета Париж-1. Государство и право. №1, 1999.• Исполнительная власть, законодательная власть, судебная власть во
8. Франции. Российско-французская серия. Информационные иучебные материалы. Новая серия. № 6 - Посольство Франции в
9. России. Министерство иностранных дел Франции. 1996.• История Франции. М., Отв.ред. А.З.Манфред. 3 Т. М.: Наука, 19721973. • Ковалев A.M. Современное состояние Конституции V республики во
10. Общая часть. Рук. авт. колл. и отв. ред. д. ю. н., проф. Б. А.
11. Страшун. М.: Издательство БЕК, 1996.• Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Том 3.
12. Политические партии и государственный механизмкапиталистических стран. Межвузовский сборник научных трудов,
13. Объединение в поддержку республики (ОПР), Французскийежегодник, 1980. М.: Наука, 1982. • Нудель М.А, Конституционный контроль в капиталистических государствах. М., 1968. • Общая теория государства и права. Академический курс в 2-х томах.
14. З.И.Луковникова. М., 1967.• Поленина В., Лазарев Б. М., Лившиц Р.З., Козлов А. Е., Глушко
15. Под ред. Авакьяна А. М.: Издательство Московскогоуниверситета. 1998. • Проблемы парламентского права России. Под ред. Л.Иванова. М.:
16. Вестник Московского Университета. Право. 1976. №5.• Рок К. Рассмотрение закона в парламенте Франции.
17. Франции в 1958-1963гг.). М.: Международные отношения, 1964,• Савицкий В. М. Язык процессуального закона: вопросы терминологии. М., 1987. • Савицкий П.И. Правительственный аппарат Пятой республики во
18. Г.Г.Дилигенский, В.И.Кузнецов. М.: Мысль, 1982.• Франция (Экономика и политика современного капитализма). Отв. ред. Ю.И.Рубинский. М.: Мысль, 1973. • Французский правящий класс. М., 1981. • Червяков А.И. Парламентская деятельность ФКП в 1973-1978гг.
19. Автореф. дисс. на соиск, учен, степени канд. истор. наук. А.Н. СССР.
20. Bundestag, 1992, III, Aufbau und Gliederung des Deutschen1. Bundestages.
21. Angelesco. La technique legislative en matiere de codification civile. Paris,1930.
22. Ansel F. Les incompatibilites parlementaires sous la V^ Republique. Paris.
23. Presses Universitaires de France. 1975.
24. Ardant Ph. Institutions politiques et droit constitutionnel. 7^ edition.
25. Paris. Librairie generale de droit et de jurisprudence, EJA, 1995.
26. Ardant Ph. Institutions politiques et droit constitutionnel. Paris, 1989.
27. Avril P. Le regime politique de la V^ Republique. Paris, 1967.
28. Avril P. Les Fran9ais et leur Parlament. Paris. Casterman. 1972.
29. Avril P., Gicquel J. Lexique. Droit constitutionnel. Presses Universitaires de1. France. Paris, 1986.
30. Avril P., Gicquel J. Droit parlementaire. Paris. Montchrestien, 1995.
31. Avril P., Gicquel J. Le Conseil Constitutionnel. 2^ edition. Paris.1. Montchrestien, 1993.
32. Baguenard J. Le Senat. Paris. Presses Universitaires de France. 1990.
33. Balland Ph., Messager D. La seance est ouverte. Les coulisses de
35. Baufiime B. Le droit d'amendement et la Constitution sous la Cinquieme
36. Republique. Paris. Librairie generale de droit et de jurisprudence, 1993.
37. Belorgey J.-M. Le Parlement a refaire. Gallimard. 1991.
38. Bidegaray Ch., Emeri CI. Le controle parlementaire. Revue du droitpublic et de la science politique en France et a Fetranger. Novembredecembre 1973. №6.
39. Bimbaum P., Hamon P., Troper M. Reinventer le Parlement. Paris, 1977.
40. Universitaires de France, 1990.• Duverger M. Les institutions de la Cinquieme Republique. Revue fran^aise de science politique, mars 1959. • Favoreu L., Philip L. Le Conseil constitutionnel. Paris. Presses
41. Universitaire de France, 1978.• Favoreu L., Philip L. Les cour constitutionnelles. Paris. Presses
42. Melanges offerts a Georges Burdeau. P.441-453. Librairie generale de droit etde jurisprudence, 1977. • Gicquel J. Droit constitutionnel. Paris, 1985. • Glavany J. Vers la nouvelle Republique ou Comment moderniser La
43. Habib L. 2^ edition. Paris. Economica, 1987.• La Constitution. Introduite et commentee par Carcassonne G. Preface de
44. Vedel G. Editions du Seuil, Janvier 1996.• La seance publique. Collection "Connaissance de I'Assemblee". Nouvelle serie. Avril 1997. №6. • Laporte J., Tulard M.-J. Le droit parlementaire. Paris. Presses
45. Quatrieme edition. Paris, 1986.• Lavroff D.-G. Les commissions de I'Assemblee Nationale sous la V^
46. Republique. Revue du droit public et de la science politique en France et a1.etranger. Novembre-decembre 1971. № 6. • Le controle parlementaire. Documents reunis et commentes par
48. France, Grande-Bretagne, Itahe. Montchrestien, coll. Domat Politique,1991. • Michel A. L'Assemblee nationale. Paris. Presses Universitaires de France, 1994. • Michel Y. Les incompatibilites parlementaires en droit positif fran9ais. These.
49. Периодические издания (выборочно)1. XX век и мир. 1. Государство и право. 1. Известия. 1. Международная жизнь.
50. Мировая экономика и международные отношения.1. Народный депутат. 1. Независимая газета.
51. Политические исследования.1. Правда. 1. Правоведение.
52. Проблемы мира и социализма.1. Российская газета.
53. Pouvoirs. Revue fran9aise d'etudes constitutionnelles et politiques.1. Projet. 1. Quotidien de Paris.
54. Revue du droit public et de la science politique en France et a I'etranger.
55. Revue fran9aise de science politique.
57. Revue politique et parlementaire.1. Revolution. 1. Sondages. 1. Tribune.
