СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Черепанов, Юрий Григорьевич, кандидата юридических наук
ВВЕДЕНИЕ. 3
Глава I. СУЩНОСТЬ ГОРИЗОНТАЛЬНЫХ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ ОТНОШЕНИЙ. 19
§ I. Горизонтальность в управлении: суть проблематики. 19
§ 2. Горизонтальность в управлении: кибернетический и государственно-правовой (административно-правовой) аспекты проблемы. 32
Глава П. КЛАССИФИКАЦИЯ ГОРИЗОНТАЛЬНЫХ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ. 126
§ I. Основы классификации горизонтальных административно-правовых отношений. 126
§ 2. Виды горизонтальных административно-правовых отношений. 137
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Горизонтальные административно-правовые отношения"
Общество развитого социализма достигло больших социально-экономических успехов, являющихся результатом правильной научно-обоснованной политики КПСС в области научного управления обществом.
Особенностью социального управления является непрерывное "старение" его механизмов, обусловленное динамичностью общественных процессов. Даже самая оперативная система управления далеко не всегда поспевает за течением этих процессов. Все это вызывает необходимость ее постоянного совершенствования. В обстановке постоянного усложнения экономических связей, задач, встающих перед народным хозяйством и другими сферами общественной жизни, к управлению предъявляются все более высокие требования.
Не случайно Коммунистическая партия и Советское правительство уделяют вопросам управления исключительно большое внимание. Только за последние годы разработан комплекс мер, направленных на дальнейшее совершенствование управленческой деятельности государства. 12 июля 1979 г. были приняты постановление ЦК КПСС "О дальнейшем совершенствовании хозяйственного механизма и задачах партийных и государственных органов""'' и постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР "Об улучшении планирования и усилении воздействия хозяйственного механизма на р повышение эффективности производства и качества работы" ; 14 ноября 1980 г. - "Об улучшении планирования и экономического
1 См.: "Правда", 1979, 29 июля.
2 См.: СП СССР, 1979, № 18, ст. 118. стимулирования производства и заготовок сельскохозяйственных продуктов"*, 14 июля 1983 г. - "О дополнительных мерах по расширению прав производственных объединений (предприятий) промышленности в планировании и хозяйственной деятельности и по усио лению ответственности за результаты работы" . Значительное место занимают вопросы управления в материалах ХХУ1 съезда КПСС. Основными направлениями экономического и социального развития СССР на 1981-1985 годы и на период до 1990 года предусмотрено "последовательно улучшать управление народным хозяйством с учетом возрастающих масштабов производства, усложняющихся экономических связей, требований научно-технической революции в целях максимального использования возможностей и преимуществ экономи3 ки зрелого социализма". Вопросы совершенствования управления были в центре внимания на последующих Пленумах ЦК КПСС. В своей речи на февральском (1984 г.) Пленуме ЦК КПСС К.У.Черненко в этой связи сказал: "В серьезной перестройке нуждается система управления экономикой, весь наш хозяйственный механизм. Она включает в себя широкомасштабный экономический эксперимент по расширению прав и повышению ответственности предприятий"4.
В процессе практического осуществления задач и функций советского государственного управления, а также совершенствования его механизма возникают многообразные общественные отношения управленческого типа. В них по существу находят свое выражение все основные категории, с помощью которых можно характери
1 См.: СП СССР, 1981, № I, ст. I.
2 См.: СП СССР, 1983, 20, ст. 109.
3 См.: Материалы ХХУ1 съезда КПСС. ГЛ., 1981, с. 197.
4 См.: "Коммунист", 1984, 3, с. 10. зовать управление как атрибут организованной социальной жизни.
В силу этого исследование сущности таких общественных связей, их видового разнообразия с целью лучшей организации государственного управления и повышения эффективности правового регулирования управленческого процесса - важная и актуальная задача юридической (особенно - административно-правовой) науки, значимость которой вытекает из решений июньского (1983г.) Пленума ЦК КПСС1.
Одним из актуальных аспектов проблемы управленческих отношений является теоретическое осмысливание и выяснение природы управленческих связей горизонтального характера, которые развиваются наряду с традиционными для управления вертикальными связями.
В современных условиях горизонтальные управленческие отношения, характерные равноправием их сторон (участников), несмотря на реальную возможность их возникновения на всех уровнях системы государственного управления, еще не используются в полной мере в интересах целей советского государственного управления, нередко складываются стихийно, не составляют в своей значительной части предмет административно-правового регулирования (например, процедурные отношения). Между тем управленческая практика свидетельствует о том, что их роль своеобразно проявляется в той сфере общественной жизни, каковая регулируется советским административным правом. Сопутствуя отношениям вертикального типа ("субъект - объект"), горизонтальные управленческие связи: во-первых, способствуют развитию принципа демократического централизма и, в частности его демократического начала, предполагающего расширение самостоятельности и творческой активности участников управленческой деятельности^; во-вторых, обеспечивает взаимную координацию и согласованность в деятельности субъектов советского государственного управления2; в-третьих, обеспечивают реализацию прав и законных интересов государственных и общественных организаций в советском государственном управлении; в-четвертых, обеспечивают реализацию гражданами своих прав и законных интересов в советском государственном управлении, удовлетворение органами государственного управления их нужд и потребностей;
В-пятых, обеспечивают принятие субъектом управления научно обоснованного управленческого решения, а в ряде случаев являются непременным условием возникновения таких отношений, в которых материализуется непосредственное управляющее воздействие ; в-шестых, будучи в значительной своей части процедурными, они обеспечивают должную организованность, дисциплину и культуру управленческой деятельности.
Таким образом, налицо проблема, несомненно, актуальная в теоретическом и практическом аспектах.
Однако горизонтальные управленческие отношения до сих пор еще не подвергались специальному научному исследованию.
См.: Ленин В.И. Полн. собр. соч., т. 35, с. 203; т. 36, с. 152; т. 45, с. 198; Материалы ХОТ съезда КПСС, с. 51.
2 См.: Материалы ХОТ съезда КПСС, с. 50.
- 7
Мало того, их существование вообще нередко подвергалось сомнению. В настоящее время отсутствует комплексная теоретическая разработка сущности, видов, границ возникновения этих отношений, их служебной роли в решении задач, стоящих перед аппаратом советского государственного управления. Научные взгляды по этой проблеме отличаются крайней дискуссионноетью.
Лишь отдельные аспекты этой проблемы рассматривались в трудах ряда ученых-административистов, а также представителей других отраслей научных знаний (Афанасьев В.Г., Безденежных В.М., Козлов Ю.М., Коренев А.П., Манохин В.М., Новоселов В.И., Петров Г.И., Пешков A.B., Сорокин В.Д., Студеники-на М.С., Студеникин С.С., Фролов Е.С., Хан С.М., Шергин А.П., Юсупов В.А., Ямпольская Ц.А. и др.).
Отсутствие комплексных исследований по настоящей проблематике отрицательно сказывается и на решении ряда практических вопросов организации советского государственного управления (в частности - об административных процедурах) и правового регулирования складывающихся в процессе его осуществления общественных отношений.
Сейчас правовому регулированию горизонтальные управленческие отношения подвергаются, как правило, в самой общей форме*.
Следовательно, речь идет об актуальной и мало исследованной проблеме современного механизма советского государственного управления. Указанные обстоятельства определили выбор темы и основные направления настоящего исследования.
См., например: ст.ст. 77, 83, 146, 147, 148 Конституции СССР; ст.ст. 74, 79, 138, 139, 144 Конституции РСФСР; СП СССР, 1967, № 17, ст. 116 и др.
Цель и задачи исследования. Цель исследования - комплексное изучение горизонтальных управленческих отношений как сложного социального явления и разработка на этой основе их научной концепции, рассмотрение их теоретического и практического значения, определение основных направлений совершенствования правового регулирования данного типа правоотношений. Исходя из этого, предпринята попытка решения следующих основных задач:
- выяснение возможности и необходимости возникновения в управленческой деятельности безвластных отношений, характерной особенностью которых является равноправие участвующих в них сторон в кибернетическом и социальном (государственно-правовом) аспектах;
- поиск методологической основы вычленения из всей массы управленческих отношений связей горизонтального типа;
- определение их роли в процессе советского государственного управления;
- проведение их классификации;
- выявление объема регулирования горизонтальных отношений административно-правовыми нормами и разработка на этой основе рекомендаций по его совершенствованию.
Научная новизна исследования определяется прежде всего тем, что оно является по существу первой в административно-правовой литературе попыткой комплексного научного подхода к изучению горизонтальных управленческих отношений, включающей анализ теоретических, нормативных и практических аспектов рассматриваемого правового явления.
Диссертантом разработана концепция горизонтальных административно-правовых отношений, сформулировано их определение.
Анализ высказанных в юридической литературе точек зрения по поводу оснований классификации управленческих отношений на вертикальные и горизонтальные^ позволил найти новый методологический подход для вычленения из всей массы управленческих связей отношений горизонтального типа, в соответствии с которым единственным критерием разграничения горизонтальных управленческих отношений от вертикальных может быть признак равноправия сторон. Таким образом, был исключен обозначавшийся ранее в литературе признак несоподчиненности сторон, как поглощающийся признаком равноправия, если горизонталь возникает между несо-подчинешшми сторонами и, как противоречащий реальной действительности, если горизонталь возникает между соподчиненными сторонами, развивающаяся по схеме "снизу - вверх".
Неоднозначно решается не менее важный вопрос о том, на каком уровне иерархической лестницы органов государственного управления могут возникнуть горизонтальные управленческие отноше-о ния? Иными словами, кто может быть сторонами в такого рода отношениях, возможно ли их возникновение в управленческих связях типа: "субъект - субъект", "субъект - объект", "объект - объект", "объект - субъект"?
Рассматриваемого вопроса касается также предложение связы
1 См.; например: Козлов Ю.М. Горизонтальные управленческие отношения. - Советское государство и право, 1973, № 12, с. 6770; он же. Административные правоотношения. М., 1976, с. 171183; Петров Г.И. Советские административно-правовые отношения. Л., 1972, с. 105; Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. М., 1972, с. 117. о
См.: Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. М., 1968, с. 165; Козлов Ю.М. Административные правоотношения, с.173.
- 10 вать с горизонтальными отношения согласования (а они могут быть в связях типа "субъект - субъект") по инициативе сторон (по "доброй воле"), а с вертикальными - отношения обязательного согласования"1".
Такая постановка вопроса ставила под сомнение возможность возникновения правовых горизонтальных управленческих отношений, ибо о какой "доброй воле" может идти речь, если согласование прямо предусмотрено вышестоящим органом в качестве обязательного условия правомерности тех или иных управленческих решений.
Обзор точек зрения, анализ действующего законодательства и реальной действительности позволил сделать вывод о том, что правовые горизонтальные связи могут возникать на уровне исполнительства , поскольку они развиваются под воздействием нормы права, являющейся правовым опосредованием управленческого решения субъекта управления. Причем уровень исполнительства в данном случае может быть самым различным, от центральных органов управления до самых низовых звеньев системы этих органов, т.е. от общесоюзных министерств до администрации предприятий, их структурных подразделений или даже отдельных исполнителей, а отношения согласования "субъект - субъект", осуществляемые под влиянием вышестоящего органа государственного управления не теряют своего горизонтального характера, т.к. прерывающие вертикаль горизонтальные связи должны рассматриваться как самостоятельные горизонтальные административно-правовые отношения.
Осторожно воспринимается учеными-административистами идея отнесения к горизонтальным управленческим связям отношения раз См.: Фролов Е.С. Взаимоотношения министерств СССР. Ав-тореф. канд. дис. М., 1973, с. 10-11.
- II вивающиеся "снизу - вверх", к которым относят управленческие связи, возникающие как по инициативе подчиненного органа государственного управления, так и по инициативе общественных организаций и граждан. Сомнения обусловливаются тем, что отношения в данном случае возникают между сторонами либо соподчиненными, либо между сторонами, одна из которых подвластна другой*.
Исключив признак несоподчиненности сторон и оставив в качестве единственного критерия вычленения горизонтальных отношений признак равноправия сторон, делается вывод о возможности возникновения горизонтальных отношений между сторонами, связанными между собой отношениями соподчиненности (подвластности), отношения типа "объект - субъект". В данном случае обнаруживает себя сложный состав управленческого отношения, составными элементами которого являются: а) управляющее воздействие со стороны субъекта управления (обязательно являющегося субъектом для обеих сторон), облеченное в правовую форму и предоставляющее возможность (возлагающее обязанность) подчиненному органу (подвластному, подконтрольному, общественной организации и гражданину) обратиться в вышестоящий орган по поводу решения какого-либо вопроса, т.е. требовать по отношению к себе должного поведения. Здесь налицо вертикальная линия; б) действия ищущей стороны, которая, воспользовавшись предоставленным ей правом (или в соответствии с возложенной на нее обязанностью), требует от контрагента (субъекта управления) решения интересующего ее вопроса и ответные действия субъекта управления, который в соответствии с возложенной на него обязанностью См.: Сорокин В.Д. Указ. соч., с. 118; Козлов Ю.М. Горизонтальные управленческие отношения, с. 64-65.
- 12 рассматривает интересующий инициатора отношения вопрос. На данном уровне вертикальная линия связи отсутствует; в) принятие субъектом управления в соответствии с действующим законодательством решения по данному вопросу, которое по своему характеру будет односторонним, властным, т.е. вертикальным.
Изложенное приводит к выводу о том, что, разрешая вопрос по инициативе подчиненной (подвластной) стороны, орган государственного управления не теряет своего статуса как субъекта управления и остается в этом конкретном отношении стороной, обладающей большим объемом правомочий. Поэтому горизонтальности, предполагающей равноправие сторон,в данном случае не обнаруживается. Тогда же, когда подчиненная (подвластная) сторона приобретает право (обязанность) требовать от органа управления разрешения интересующего ее вопроса, ее правовое положение поднимается до уровня правового положения стороны, компетентной решить этот вопрос, и они становятся равноправными, что характерно для горизонтальных административно-правовых отношений. На основании этого делается вывод о том, что горизонтальные административно-правовые отношения могут возникать на различных уровнях системы советского государственного управления, а также в связях типа: "субъект - субъект", "объект - субъект".
Впервые предпринята попытка рассмотреть правомерность конструирования горизонтальных административно-правовых отношений с позиции механизма административно-правового регулирования общественных отношений, складывающихся в процессе государственно-управленческой деятельности.
Дело в том, что в советской юридической литературе длительное время существовала точка зрения, в соответствии с которой считалось, что административное право имеет свой особый
- 13 метод регулирования общественных отношений, выражающийся исключительно во властных предписаниях, обусловленных соподчи-ненностью или подвластностью сторон, а складывающиеся под воздействием этого метода общественные отношения выступают как отношения власти и подчинения'''.
В силу этого обстоятельства идея горизонтальности в управлении вступала в противоречие с административно-правовым методом регулирования общественных отношений, трактовавшимся как метод властных предписаний. Отношения же, складывающиеся под воздействием властных предписаний соответственно признавались только вертикальными.
Однако реальная действительность побудила некоторых ученых совершенно обоснованно пересмотреть свои позиции относительно административно-правового метода регулирования управленческих р отношений . Несмотря на некоторую противоречивость высказанных См., например: Шаргородский М.Д., Иоффе О.С. О системе советского права. - Советское государство и право, 1957, № 6; Иоффе О.С. О гражданско-правовом и административно-правовом методах регулирования хозяйственной деятельности. - Правоведение, 1959, № 3; Алексеев С.С. Предмет советского социалистического гражданского права. Свердловск, 1959; Братусь С.Н. Предмет и система советского гражданского права. M., 1963; Юрченко А.К. Разграничение административных и гражданских правоотношений.
Проблемы гражданского и административного права". Л., 1965 и др. о
См., например: Сорокин В.Д. Метод правового регулирования (теоретические проблемы). M., 1976; Пешков А.Б. Проблемы административно-правового метода регулирования советских общественных отношений. Иркутск, 1974; Козлов Ю.М. Некоторые теоретические проблемы административно-правового регулирования обществ этой связи точек зрения, ясным, однако, становится то, что сформулированный ранее административно-правовой метод регулирования общественных отношений, равно как и другие отраслевые методы правового регулирования не имеют право на жизнь, как противоречащие реальной действительности. Существует единый метод правового регулирования общественных отношений, не зависящий от их отраслевой принадлежности, состоящий из трех диалектически связанных между собой компонентов - предписаний, запретов и дозволений. "Соответственно при характеристике конкретных отраслей права необходимо руководствоваться конкретными особенностями правового регулирования соответствующих общественных отношений, проявляющихся в рамках действия единого метода регулирования, включающего в свой юридический состав предписания, запреты и дозволения"*.
На основании изложенного делается вывод о том, что снято, наконец, серьезное препятствие, мешавшее конструированию горизонтальных управленческих отношений, коим длительное время являлся административно-правовой метод регулирования общественных отношений. Механизм административно-правового регулирования (не ад-министра т ив но- правовой метод) включает в себя дозволения, на базе которых бесспорно возможно развитие инициативы равноправных субъектов, т.е. горизонтальных административно-правовых отношений, хотя последние, как уже было показано, могут возникнуть и на базе предписаний. предпринята также попытка рассмотрения горизонтальности в управлении с позиции административно-договорной концепции. В последние годы административный договор стал предметом иссле
- 15 т дования многих ученых-юристов . Анализ высказанных в литературе точек зрения, нормативных актов и реальной действительности привели к выводу о том, что административно-договорная концепция не может быть использована при конструировании горизонтальных административно-правовых отношений на базе равноправия участвующих в них сторон и имеющих непосредственное отношение к процессу управления, т.е. к непосредственному управляющему воздействию субъекта управления на его объект.
Неоднозначно в юридической литературе решается вопрос и о классификации горизонтальных административно-правовых отно-о шений . Это предопределило необходимость поиска методологичест
См., например: Ямпольская Ц.А. О теории административного договора. - Советское государство и право, 1966, № 10, с.134; Козлов 10.М. Административные правоотношения, с. 182-183; Ста-росьцяк Е. Правовые формы административной деятельности. М., 1959, с. 263-264; Манохин В.М, Хозяйственное обслуживание организаций и граждан. М., 1975, с. 147-153; Новоселов В.И. К вопросу об административных договорах. - Правоведение, 1969, № 3, с. 43; Безденежных В.М. 0 (формах административной деятельности советской милиции и их классификации. - Труды ВШ МВД СССР, 1968, В 20, с. 31-43; Юсупов В.А. Административный договор как форма регулирования режима социалистической собственности. -В кн.: Государственное управление социалистической общенародной собственностью. М., 1983, с. 120-156, и др. 2
См., например: Козлов Ю.М. Административные правоотношения, с. 145-151; Петров Г.И. Советские административно-правовые отношения, с. 96-106; Коренев А.П., Петров Г.И. Конституция СССР и административно-правовые отношения. - Правоведение, 1980, № 2, с. 54-56. кой основы их классификации, в соответствии с которой классификационными признаками горизонтальных административно-правовых отношений могут быть их субъектный состав и их содержание. В соответствии с названными признаками строится классификационная система горизонтальных административно-правовых отношений, отличающаяся от тех, которые встречаются в юридической литературе.
Исследование проблемы горизонтальных административно-правовых отношений позволило внести предложения по дальнейшему совершенствованию правового регулирования некоторых аспектов осуществления советского государственного управления, которые сводятся к разработке и правовому закреплению процедуры осуществления действий, необходимо предшествующих принятию научно обоснованного управленческого решения, предусматривающей круг вопросов, решение которых действительно должно предшествовать осуществлению управленческого воздействия, необходимый состав участников, сроки их решения и т.п.
Методологической и теоретической базой диссертации является диалектический материализм. Исследование основывается на важнейших положениях марксистско-ленинской теории познания, изложенных в трудах классиков марксизма-ленинизма, учитывает идеи и требования Коммунистической партии и Советского государства по вопросам государства и права. Диалектический материализм в исследовании сочетается с применением частнонаучных методов: правовых (формально-логический, сравнительное правоведение) и методов конкретно-социологических исследований.
Диссертантом изучены важнейшие документы КПСС по вопросам совершенствования управленческой деятельности, нормативные акты, научные труды различного профиля, практика органов советского государственного управления.
Практическая значимость исследования. Диссертация выполнена с административно-правовых позиций. Ее значение заключается в дальнейшем углублении одной из глобальных проблем административно-правовой науки - теории административных правоотношений. Теоретический характер исследования органически сопряжен с выводами, имеющими определенную практическую значимость. В частности привлекается внимание к вопросам процедцры осуществления действий, необходимо предшествующих принятию управленческих решений (согласование, учет мнения заинтересованных сторон и т.п.). Отсутствие должного правового регулирования возникающих здесь управленческих отношений горизонтального типа влечет за собой нередко затягивание процесса разработки и принятия этих решений, нарушения государственной плановой и трудовой дисциплины. Использование предложений диссертанта, которые в обобщенном варианте сводятся к разработке процедуры принятия управленческих решений и ее правового закрепления, в нормотвор-ческой деятельности могло бы способствовать дальнейшему совершенствованию правового регулирования общественных отношений в развитом социалистическом обществе.
Диссертационное исследование может служить источником для более глубокого изучения отдельных разделов учебного курса "Советское административное право", преподаваемого в системе юридических высших учебных заведений, а также использоваться для дальнейших разработок актуальных проблем теории и практики советского государственного управления.
Апробация результатов исследования. Наиболее существенные положения и результаты исследования опубликованы в печатных работах диссертанта, обсуждались на кафедре административ
- 18 ного права Волгоградской Высшей следственной школы МВД СССР и кафедре административного и финансового права юридического факультета МГУ им. М.В.Ломоносова. Результаты работы использовались в учебном процессе по курсу "Советское административное право" в Волгоградской Высшей следственной школе МВД СССР.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения и библиографии.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Черепанов, Юрий Григорьевич, Москва
- 176 -ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Теория и практика советского государственного управления, таким образом, красноречиво свидетельствуют о действительном существовании, необходимости и значительной значимости управленческих отношений горизонтального типа. Они способствуют развитию инициативы и самостоятельности участников управленческого процесса как на стадии выработки вариантов упорядочивающего общественные отношения управляющего воздействия, так и на стадии реализации принятого в одностороннем порядке юридически-властного управленческого решения. Вместе с тем в их рамках реализуются, охраняются и обеспечиваются права и законные интересы тех участников процесса государственного управления, которые занимают в конкретных управленческих ситуациях положение управляемого объекта.
Отсюда понятна роль правового регулирования подобных управленческих отношений: придать им официальный характер, установить взаимные обязанности и права сторон, гарантировать их выполнение и использование в интересах обеспечения должного порядка в сфере государственного управления, определить вид и меру ответственности сторон за недолжное поведение. Значительным в этом смысле должен быть удельный вес административно-правового регулирования горизонтальных управленческих отношений.
К сожалению, приходится констатировать, что пока еще должное административно-правовое регулирование всей совокупности разнообразных управленческих отношений горизонтального типа отсутствует. Наиболее полно регламентирован лишь порядок рассмотрения заявлений и жалоб граждан на неправильные действия должностных лиц аппарата государственного управления. Что же касается других вариантов горизонтальных связей управленческого характера, то о них в соответствующих нормативных актах либо вообще нет никаких упоминаний, либо они программируются, а точнее говоря - лишь упоминаются без какого-либо юридического оформления.
В частности в силу этого,как показывает практика, страдают интересы дела, интересы должной упорядоченности режима отношений в сфере государственного управления. И это является прямым свидетельством фактического отсутствия разработки и правового опосредствования различного рода административных процедур, в рамках которых должен совершаться комплекс действий участников управленческих отношений, предшествующих выработке и принятию научно обоснованных управленческих решений. В результате - неизбежное затягивание решения многих важных вопросов, которые возникают на стадии управленческого цикла, предшествующей осуществлению непосредственного управляющего воздействия на процессы, происходящие в хозяйственной, социально-культурной и административно-политической областях, нередко нарушение государственной плановой, трудовой и исполнительской дисциплины.
Например, горизонтальность управленческого характера проявляется довольно часто в совершении таких взаимных действий участников управляемых процессов, как согласование, учет мнения заинтересованных сторон, дача предложений и иных аналогичных действий. Естественно, что на подобной основе должны возникать соответствующие управленческие связи, содержанием которых является выработка оптимального управленческого решения. Они возникают, но юридического выражения не имеют, ибо ни в одном из действующих административно-правовых актов не определяются в настоящее время основные параметры, должные характеризовать положение участников возникающих при этом горизонтальных управленческих связей, как то: порядок и сроки согласования или учета мнений, их форма, обязанности и права участников данного процесса, гарантии согласования и учета мнения, ответственность за уклонение от согласования или учета мнения и т.п. Следовательно, механизм согласования управленческих решений не имеет реального административно-правового оформления, а потому он нередко либо вообще не приводится в движение, либо действует неупорядоченно, стихийно.
Не урегулирован должным образом и порядок работы органов государственного управления с ходатайствами, предложениями, поступающими в их адрес от нижестоящих органов и работников, а также руководимых ими предприятий, учреждений и организаций, от общественных организаций и т.п.
Очевидно, что налицо существенный пробел, который должен быть устранен в порядке совершенствования административно-правового регулирования управленческих отношений.
Соответственно было бы целесообразным начать разработку процедурных проблем, неизбежно возникающих в процессе функционирования аппарата государственного управления на всех его уровнях. В частности важное в этом плане значение, как представляется, имеет определение круга вопросов, решение которых необходимо на стадии подготовки управляющего воздействия, круга участников данной процедуры, сроков совершения необходимых процедурных действий и т.п.
Четкое административно-правовое закрепление горизонтальных управленческих отношений - необходимый и важный элемент дальнейшего совершенствования правового регулирования общественных отношений в развитом социалистическом обществе.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Горизонтальные административно-правовые отношения»
1. Произведения основоположников марксизма-ленинизма
2. Маркс К. Капитал. Т. I, М., i960. - 907 с. - (Сочинения, 2-е изд. (К.Маркс, Ф.Энгельс; т. 23).
3. Маркс К. Капитал. Т. 3, ч. I, М., 1961. - 545 с. - (Сочинения, 2-е изд. (К.Маркс, Ф.Энгельс; т. 25, ч. I).
4. Энгельс Ф. Об авторитете. Маркс К., Энгельс Ф. Соч., 2-е изд., т. 18, с. 302-305.
5. Энгельс Ф. Анти-Дюринг. Маркс К., Энгельс Ф. Соч., 2-е изд., т. 20, с.5-338.
6. Энгельс Ф. Людвиг Фейербах и конец классической немецкой философии. Маркс К., Энгельс Ф. Соч., 2-е изд., т. 21, с. 269-317.
7. Ленин В.И. Доклад комиссии по выработке резолюции о государственной думе. 18 (31) мая. Полн. собр. соч.,т. 15, с. 360-363.
8. Ленин В.И. Отношение к буржуазным партиям. Полн. собр. соч., т. 15, с. 368-388.
9. Ленин В.И. Конспект книги Гегеля "Наука логика". Полн. собр. соч., т. 29, с. 77-218.
10. Ленин В.И. Как организовать соревнование? Полн. собр. соч., т. 35, с. 195-205.
11. Ленин В.И. Политический отчет Центрального Комитета. 7 марта. Полн. собр. соч., т. 36, с. 3-26.
12. Ленин В.И. Первоначальный вариант статьи "Очередные задачи Советской власти". Полн. собр. соч., т. 36,с. 127-164.- 180
13. Ленин В.И. Детская болезнь "левизны" в коммунизме. -Полн. собр. соч., т. 41, с. 1-104.
14. Ленин В.И. Наказ от СТО местным советским учреждениям. -Полн. собр. соч., т. 43, с. 266-291.
15. Ленин В.И. О "двойном" подчинении и законности. Полн. собр. соч., т. 45, с. 197-201.
16. Официально-документальные и директивные материалы
17. Черненко К.У. Речь на Пленуме ЦК КПСС 13 февраля 1984 г. -Коммунист, 1984, Я 3, с. 7-13.
18. Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик. М.: Политиздат, 1978. - 62 с.
19. Материалы ШУ съезда КПСС. М.: Политиздат, 1971, 320 с.
20. Материалы ХХУ съезда КПСС. М.: Политиздат, 1976, 256 с.
21. Материалы ХХУ1 съезда КПСС. М.: Политиздат, 1981, 223 с.
22. Программа Коммунистической партии Советского Союза. М.: Политиздат, 1969, 144 с.
23. Материалы Пленума Центрального Комитета КПСС, 14-15 июня 1983 г. М.: Политиздат, 1983. - 80 с.
24. О дальнейшем совершенствовании хозяйственного механизма и задачах партийных и государственных органов. Постановление ЦК КПСС от 12 июля 1979 г. Правда, 1979, 13 сентября.
25. Об улучшении планирования и усилении воздействия хозяйственного механизма на повышение эффективности производства и качества работы. Постановление ЦК КПСС и СМ СССР от 12 июля 1979 г. СП СССР, 1979, № 18, ст. 118.- 181
26. Об улучшении планирования и экономического стимулирования производства и заготовок сельскохозяйственных продуктов. Постановление ЦК КПСС и СМ СССР от 14 ноября 1980 г.
27. СП СССР, 1981, В I, ст. I.
28. Об улучшении управления сельским хозяйством и другими отраслями агропромышленного комплекса. Постановление ЦК КПСС и СМ СССР от 24 мая 1982 г. СП СССР, 1982,17, ст. 89.
29. Закон Союза Советских Социалистических Республик о Совете Министров СССР от 5 июля 1979 г. Ведомости Верховного Совета СССР, 1978 г., № 28, ст. 436; 1979 г., № 49, ст. 850; 1981 г., № 26, ст. 839, № 47, ст. 1238.
30. Закон Союза Советских Социалистических Республик о трудовых коллективах и повышении их роли в управлении предприятиями, учреждениями, организациями. Ведомости Верховного Совета СССР, 1983, № 25, ст. 382.
31. Положение о правах ФЗМК. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 27 сентября 1971 г. Ведомости Верховного Совета СССР, 1971, № 39, ст. 382.
32. О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. (В редакции Указа от 4 марта 1980 г.). -Ведомости Верховного Совета СССР, 1980, № II, ст. 192.
33. Об основных обязанностях и правах советской милиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 8 июня 1973 г. -Ведомости Верховного Совета СССР, 1973, № 24, ст. 309.
34. Общее положение о министерствах СССР. Постановление Совета Министров СССР от 10 июля 1967 г. № 641. СП СССР, 1967, № 17, ст. 116.
35. Положение о Государственном плановом комитете СССР (Госплане СССР). Постановление Совета Министров СССР от 17 июня 1982 г. № 544. СП СССР, 1982, № 20, ст. 102.
36. Положение о Государственном комитете СССР по стандартам. Постановление Совета Министров СССР от 9 декабря 1968 г. № 956. СП СССР, 1968, № 23, ст. 168.
37. Положение о Государственном комитете СССР по делам строительства. Постановление Совета Министров СССР от 26 января 1968 г. № 60. СП СССР, 1968, № 3, ст. 14.
38. Положение о Государственном комитете СССР по науке и технике. Постановление Совета Министров СССР от I сентября 1966 г. № 797. СП СССР, 1966, В 21, ст. 193.
39. Положение о Государственном комитете СССР по материально-техническому снабжению (Госснабе СССР). Постановление Совета Министров СССР от 15 мая 1969 г. СП СССР, 1969, № 13, ст. 69.
40. Положение о Министерстве здравоохранения СССР. Постановление Совета Министров СССР от 17 июня 1968 г. А& 548. -СП СССР, 1968, № 14, ст. 91.
41. Положение о социалистическом государственном производственном предприятии. Постановление Совета Министров СССР от 4 октября 1965 г. № 731. СП СССР, 1965, № 19-20,ст. 155.
42. Положение о Министерстве станкостроительной и инструментальной промышленности СССР. Постановление Совета Министров СССР от 6 января 1970 г. № 16. СП СССР, 1970, № 3, ст. 15.
43. Положение о Министерстве легкой промышленности СССР. Постановление Совета Министров СССР от 10 июня 1968 г.й 431. СП СССР, 1968, № II, ст. 71.
44. Положение о Министерстве химического и нефтяного машиностроения СССР. Постановление Совета Министров СССР от20 июня 1968 г. № 464. СП СССР, 1968, № 12, ст. 76.
45. Положение о медицинской промышленности СССР. Постановление Совета Министров СССР от 26 июня 1968 г. № 481.
46. СП СССР, 1968, № 12, ст. 78.
47. Положение о Министерстве заготовок СССР. Постановление Совета Министров СССР от 7 декабря 1970 г. № 971.
48. СП СССР, 1970, А* 21, ст. 163.
49. Положение о Министерстве строительного, дорожного и коммунального машиностроения СССР. Постановление Совета Министров СССР от 9 сентября 1968 г. №717. СП СССР, 1968, № 17, ст. 114.
50. Положение о Министерстве промышленности строительных материалов СССР. Постановление Совета Министров СССР от 29 августа 1968 г. № 665. СП СССР, 1968, № 17, ст. 115.
51. Положение о Министерстве электронной промышленности СССР. Постановление Совета Министров СССР от 4 июня 1969 г.
52. СП СССР, 1969, № 16, ст. 86.
53. Положение о Министерстве пищевой промышленности СССР. Постановление Совета Министров СССР от II января 1968 г.,- 184
54. СП СССР, 1968, № 2, ст. 8.
55. Положение о Министерстве тяжелого, энергетического и транспортного машиностроения СССР. Постановление Совета Министров СССР от 15 марта 1968 г. № 163. СП СССР, 1968, № 6, ст. 31.
56. Положение о Министерстве связи СССР. Постановление Совета Министров СССР от 22 марта 1968 г. № 176. СП СССР, 1968, № 6, ст. 32.
57. Положение о Министерстве мясной и молочной промышленности СССР. Постановление Совета Министров СССР от 30 мая 1968 г. № 405. СП СССР, 1968, № II, ст. 68.
58. Положение о Министерстве путей сообщения СССР. Постановление Совета Министров СССР от 16 августа 1968 г. №. 635. -СП СССР, 1968, й 16, ст. 109.
59. Положение о Министерстве цветной металлургии СССР. Постановление Совета Министров СССР от 21 августа 1968 г. № 640. СП СССР, 1968, № 16, ст. ПО.
60. Положение о Министерстве нефтедобывающей промышленности СССР. Постановление Совета Министров СССР от 23 сентября 1968 г. № 749. СП СССР, 1968, № 18, ст. 127.
61. Положение о Министерстве геологии СССР. Постановление Совета Министров СССР от 24 октября 1968 г. № 834. -СП СССР, 1968, № 20, ст. 144.
62. Положение о Министерстве тракторного и сельскохозяйственного машиностроения. Постановление Совета Министров СССР от II апреля 1968 г. № 232. СП СССР, 1968, № 7, ст. 39.
63. Положение о Министерстве газовой промышленности СССР. Постановление Совета Министров СССР от 24 января 1969 г.- 185 -№ 71. СП СССР, 1969, të 5, ст. 28.
64. Положение о Министерстве гражданской авиации. Постановление Совета Министров СССР от 25 марта 1969 г. № 224. -СП СССР, 1969, № 8, ст. 50.
65. Конституция (Основной Закон) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики. М.: Советская Россия, 1978, с. 47.
66. Закон Российской Советской Федеративной Социалистической Республики о Совете Министров РСФСР от 3 августа 1979 г. М.: Советская Россия, 1979. 23 с.
67. Об улучшении управления сельским хозяйством и другими отраслями агропромышленного комплекса. Постановление Совета Министров РСФСР от 10 июня 1982 г. № 345. СП РСФСР, 1982, № 15, ст. 98.3. Книги
68. Азовкин И.А. Местные советы в системе органов власти. М.: Юрид. лит., 1971. 272 с.
69. Алексеев С.С. Общая теория права. М.: Юрид. лит., 1981, т. I. 359 с.
70. Алексеев С.С. Проблемы теории права. Свердловск: Изд. Сверд^ ун-та, 1973. 346 с.
71. Алексеев С.С. Структура советского права. М.: Юрид. лит., 1975. 263 с.
72. Алексеев С.С. Предмет советского социалистического гражданского права. В кн.: Ученые труды. Т. I, серия "Гражданское право". Свердловск: Изд. Свердл. юрид. ин-та, 1959. - 336 с.
73. Алехин А.П. Место министерств СССР в механизме советского государственного управления. В кн.: Правовое положение- 187 министерств СССР. М.: Юрид. лит., 1971. 296 с.
74. Ананов И.Н. Министерства в СССР. М.: Госюриздат, i960. -288 с.
75. Афанасьев В.Г. Общество: системность, познание и управление. М.: Политиздат, 1981. 432 с.
76. Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. М.: Политиздат, 1973. 392 с.
77. Берг А.И. Кибернетика и строительство коммунизма. В кн.: Кибернетика, мышление, жизнь. Сборник статей под ред. А.И.Берга. М.: Мысль, 1964. - 511 с.
78. Берг А.И. Кибернетика наука об оптимальном управлении. М.-Л.: Энергия, 1964. - 64 с.
79. Бир С.Т. Кибернетика и управление производством. М.: Наука, 1965. 391 с.
80. Братусь С.Н. Предмет и система советского гражданского права. М.: Госюриздат, 1963. 197 с.
81. Васильев Р.Ф. Правовые акты органов управления. М.: Изд. Моск. ун-та, 1970. 108 с.
82. Власов В.А., Студеникин С.С. Советское административное право. М.: Госюриздат, 1959. 535 с.
83. Годунов A.A. Введение в теорию управления (система промышленного производства). М.: Экономика, 1967. 200 с.
84. Дейнеко O.A. Методологические проблемы науки управления производством. М.: Изд. Акад. наук СССР, 1970. 294 с.
85. Еропкин М.И. Управление в области охраны общественного порядка. М.: Юрид. лит., 1965. 214 с.
86. Еропкин М.И. Адаинистративно-правовая охрана общественного порядка. Л.: Лениздат, 1973. 328 с.
87. Зеленевский Я. Организация трудовых коллективов. Введение- 188 в теорию организации и управления. М.: Прогресс, 1971. -311 с.
88. Кегельян С.Ф. Правоотношения в социалистическом обществе. М.: АН СССР, 1958. 187 с.
89. Кичигин П.С. Особенности отношений управления социалистическим производством. В кн.: Вопросы экономики и социализма. Саратов, 1965. - 132 с.
90. Козлов Ю.М. Административные правоотношения. М. : Юрид. лит., 1976. 184 с.
91. Козлов Ю.М. Координация в управлении народным хозяйством СССР. М. : Изд. Моск. ун-та, 1976. 172 с.
92. Козлов Ю.М. Предмет советского административного права. М.: Изд. Моск. ун-та, 1967. 160 с.
93. Козлов Ю.М. Управление народным хозяйством СССР. Ч. I. М.: Изд. Моск. ун-та, 1976. 158 с.
94. Козлов Ю.М. Соотношение государственного и общественного управления в СССР. М.: Юрид. лит., 1966. 214 с.
95. Коренев А.П. Кодификация советского административного права. М.: Юрид. лит., 1970. 136 с.
96. Коренев А.П. Нормы административного права и их применение. М.: Юрид. лит., 1978. 142 с.
97. Косыгин А.Н. Об улучшении управления промышленностью, совершенствовании планирования и усилении экономического стимулирования промышленного производства. М.: Политиздат, 1966, 64 с.
98. Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М.: Юрид. лит., 1972. 280 с.
99. Лукьянов А.И., Лазарев Б.М. Советское государство и общественные организации. М.: Госюриздат: 1961. 323 с.
100. Мамутов B.K. Предприятие и вышестоящий хозяйственный орган. М.: Юрид. лит., 1969. 240 с.
101. Манохин В.М. Хозяйственное обслуживание организаций и граждан. ГЛ.: Юрид. лит., 1975. 224 с.
102. Манохин В.М. Советское административное право. Курс лекций. Выпуск первый часть Общая. Саратов, 1968. - 248 с.
103. Мицкевич A.B. Акты высших органов советского государства, юридическая природа нормативных актов высших органов государственной власти и управления СССР. М.: Юрид. лит., 1967. 175 с.
104. Муксинов И.Ш. О взаимоотношениях Совета Министров союзных республик с министерствами и ведомствами Союза ССР. "Правовые проблемы науки управления". М.: Юрид. лит., 1966. 175 с.
105. Недбайло П.С. Применение советских правовых норм. М.: Госюриздат, i960. 512 с.
106. Николаева М.Н. Нормативные акты министерств и ведомств СССР. М.: Юрид. лит., 1975. 143 с.
107. Новик И.Б. Кибернетика, философские и социологические проблемы. М.: ГосПолитиздат, 1963. 208 с.
108. Новоселов В.И. Законность актов органов управления. М.: Юрид. лит., 1970. 108 с.
109. Олигин-Нестеров Ц.И. Использование экономических законов социализма и управление производством. М.: Мысль, 1969. -189 с.
110. Петров A.C. О сочетании отраслевого и территориального принципов в управлении промышленным производством.
111. В кн.: Правовые проблемы науки управления. М.: Юрид. лит., 1966. 345 с.- 190
112. Петров Г.И. Советские административно-правовые отношения. Л.: Изд. Ленингр. ун-та, 1972. 157 с.
113. Петров Г.И. Советское административное право. Л.: Изд. ЛГУ, I960. 343 с.
114. Петрушенко Л.А. Принцип обратной связи. (Некоторые философские и методологические проблемы). М.: Госполитиздат, 1967. 343 с.
115. Пешков А.Б. Проблемы административно-правового метода регулирования советских общественных отношений. Иркутск:
116. Изд. Иркутск, ун-та, 1974. 180 с.
117. Пиголкин A.C. Подготовка проектов нормативных актов (организация и методика). М.: Юрид. лит., 1968. 167 с.
118. Правовое положение министерств СССР. М.: Юрид. лит., 1971. 296 с.
119. Проблемы теории государства и права. М.: Юрид. лит., 1979. 391 с.
120. Пронина B.C. Центральные органы управления народным хозяйством. М.: Юрид. лит., 1971. 168 с.
121. Пронина B.C. Конституционный статус органов межотраслевого управления. М.: Юрид. лит., 1981. 156 с.
122. Советское административное право. Государственное управление и административное право. М.: Юрид. лит., 1978. -360 с.
123. Советское административное право. (Под ред. Ю.М.Козлова). М.: Юрид. лит., 1973. 623 с.
124. Советское административное право. (Под ред. В.М.Манохина). М.: Юрид. лит., 1977. 544 с.
125. Советское административное право. Киев: Изд. ВШ МВД СССР, 1978. 398 с.- 191
126. Советское административное право. Методы и формы государственного управления. М.: Юрид. лит., 1977. 333 с.
127. Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. М.: Юрид. лит., 1972. 240 с.
128. Сорокин В.Д. Метод правового регулирования (теоретические проблемы). М.: Юрид. лит., 1976. 141 с.
129. Сорокин В.Д. Проблемы административного процесса. М.: Юрид. лит., 1968. 142 с.
130. Старосьцяк Е. Правовые формы административной деятельности. М.: Госгориздат, 1959. 567 с.
131. Стайнов П., Ангелов А. Административное право Народной ■Республики Болгарии. М.: ^осюриздат, i960. 507 с.
132. Студеникин С.С., Власов В.А., Евтихиев Н.Ф. Советское административное право. М.: Госюриздат, 1950. 440 с.
133. Теория государства и права. (Под ред. Д.И.Денисова). М.: Юрид. лит., 1980. 429 с.
134. Теория государства и права. М.: Юрид. лит., 1974. 662 с.
135. Трапезников A.B. Кибернетика и автоматическое управление. -В кн.: Возможное и невозможное в кибернетике. М.: Изд. Акад. наук СССР, 1963. 222 с.
136. Хан С.М. Управленческие отношения социализма. М.: Мысль, 1982. 208 с.
137. Юрченко А.К. Разграничение административных и гражданских правоотношений. "Проблемы гражданского и административного права". Л.: Изд. Ленингр. ун-та, 1965. 65 с.
138. Юсупов В.А. Административный договор как форма регулирования режима социалистической собственности. В кн.: Государственное управление социалистической собственностью. М.: Изд. Моск. ун-та, 1983. - 271 с.- 192
139. Юсупов В.А. Правоприменительная деятельность органов государственного управления. М.: Юрид. лит., 1979. -136 с.
140. Юсупов В.А. Право и советское государственное управление. Казань: Изд. Казан, ун-та, 1976. 259 с.
141. Явич Л.С. Общая теория права. Л.: Изд. Ленингр. ун-та, 1976. 286 с.
142. Ямпольская Ц.А. Общественные организации в СССР. М.: Наука, 1972. 216 с.4. Статьи
143. Безденежных В.М, 0 формах административной деятельности советской милиции и их классификации. Труды ВШ МВД СССР, 1968, № 20, с. 17-54.
144. Иоффе О.С. О гражданско-правовом и административно-правовом методах регулирования хозяйственной деятельности. -Правоведение, 1959, № 3, с. 48-62.
145. Козлов Ю.М. Горизонтальные управленческие отношения. -Советское государство и право, 1973, № 12, с. 62-70.
146. Козлов Ю.М. Некоторые теоретические проблемы административно-правового регулирования общественных отношений. -Управление и право (выпуск пятый). М.: Изд. Моск. ун-та, 1979, с. 3-39.
147. Колибаб К.Е. О правовом положении министерств СССР. -Советское государство и право, 1968, № I, с. 14-23.
148. Коренев А.П., Петров Г.И. Конституция СССР и административно-правовые отношения. Правоведение, 1980, № 2, с. 51-55.
149. Лепешкин А.И. О размежевании компетенции между органами- 193
150. Союза ССР и союзных республик в области руководства народным хозяйством. Советское государство и право, 1966, В 6, с. З-И.
151. Лунев A.C. Совершенствовать правовой статус и координацию деятельности министерств. Советское государство и право, 1966, Ji? I, с. 8-16.
152. Новоселов В.И. К вопросу об административных договорах. -Правоведение, 1969, № 3, с. 40-45.
153. Фролов Е.С. Надведометвенные полномочия министерств СССР. -Управление и право. Выпуск 1У, ч. I, М.: Изд. Моск. ун-та, 1978. с. 123-136.
154. Шаргородский М.Д., Иоффе О.С. О системе советского права. -Советское государство и право, 1957, № 6, с. I0I-II0.
155. Шергин А.П. Административная юрисдикция.-Советское государство и право, 1976, № 6, с. 11-19.
156. Диссертации, авторефераты диссертаций
157. Студеникин С.С. Советская административно-правовая норма и ее применение. Автореф. дис. . докт. юрид. наук.1. М., 1949. 37 с.
158. Фролов Е.С. Взаимоотношения министерств СССР. Дис. . канд. юрид. наук. М., 1973. 126 с.
159. Фролов Е.С. Взаимоотношения министерств СССР. Автореф. дис, . канд. юрид. наук. М., 1973. 24 с.
