СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Розахунова, Нонна Расуловна, кандидата юридических наук
ВВЕДЕНИЕ.
Глава 1. Понятие, механизм и система государственно-правового регулирования подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, специалистов и других работников.
1.1. Понятийный аппарат подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих и других работников.
1.2. Государственно-правовое регулирование подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников и его механизм.
1.3. Система подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, специалистов и других работников.
Глава 2. Государственно-правовое регулирование подготовки и переподготовки государственных служащих.
2.1. Правовые основы государственной службы и ее принципы
2.2. Организационно-правовые формы подготовки и переподготовки государственных служащих. —.
2.3. Правовое регулирование профессиональной подготовки и переподготовки руководящих работников государственной службы.
Глава 3. Правовые проблемы государственно-правового и комплексного правового регулирования подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, специалистов и других работников
3.1. Правовые основы формирования государственной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих и других работников.
3.2. Проблемы комплексного правового регулирования подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, специалистов и других работников
3.3. Пути повышения эффективности и совершенствования правового регулирования подготовки, переподготовки, повышения квалификации с участием международных организаций.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Государственно-правовое регулирование подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников как комплексный институт системы права Кыргызской Республики"
Актуальность исследования. Диссертационное исследование по данной проблеме обусловлено отсутствием до настоящего времени в Кыргызской Республике научных разработок по анализу законодательства, касающегося ряда важных проблем правового регулирования подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников, его отграничению от смежных общественных отношений в условиях осуществления экономической и правовой реформы, формирования национальной правовой системы с учетом внешнеэкономических факторов международных правовых стандартов.
За последние годы в области правового регулирования правовых общественных отношений произошли существенные сдвиги, вызванные глубокими изменениями в сфере организации и применения труда под влиянием глобальных изменений в общественной и гражданской жизни кыргызского общества, возрастающей роли права в условиях рынка, научно-технического прогресса, развития внешнеэкономических отношений.
Дальнейшая демократизация общества в переходный период формирования рыночных отношений привели к глубокому изменению всей системы связанных с этим общественных отношений, в первую очередь отношений между государством и людьми, возникающих в процессе подготовки их к трудовой деятельности, в сфере труда, переподготовке, повышении квалификации государственных служащих, специалистов и других работников.
Появились новые общественные отношения, изменения в политико-правовой сфере, в кадровом вопросе, в повышении общей культуры, правовой в частности. Возросла роль подготовки, переподготовки, повышения квалификации работников и их правового регулирования, что требует их социально-экономического, материального содержания и структуры, механизма, метода правового регулирования. Все это неукоснительно диктует необходимость совершенствования системы государственного управления и государственно-правового регулирования вопросов подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников, исходя из того, что в сфере труда ведущая роль принадлежит именно человеку как главной производительной силе общества.
В условиях создания и функционирования, дальнейшего развития подлинной демократии, повышения правосознания и правовой культуры одна отрасль права не может урегулировать сложный комплекс исследуемых нами общественных отношений. Недостаточно их регулирования важнейшей отраслью права - конституционным (государственным) правом. Необходимо комплексное правовое регулирование общественных отношений государственным, административным, муниципальным, трудовым, гражданским, международным правом по подготовке, переподготовке, повышении квалификации работников. Этот актуальный вопрос не нашел решения ни в законодательстве ни в правовой науке. Имеются работы отдельно о повышении, о переподготовке кадров.
Будет неправильно считать, что этого не делалось в сфере законодательства. Однако практически это осуществлялось единичными правовыми актами правительства. Так, Советом министров СССР 6 февраля 1988 г. было принято постановление «О перестройке системы повышения квалификации и переподготовки руководящих работников и специалистов народного хозяйства» № 1661. 2 сентября 1960 г. Совет министров Киргизской ССР принял постановление «О системе повышения квалификации руководящих инженерно-технических работников отраслей народного хозяйства и работников государственного аппарата»2.
Защищен ряд диссертаций: Головиной С.Ю. «Правовые вопросы подготовки и повышения квалификации руководящих кадров Производственных предприятий и объединений» в 1985 г., Сафиной Д.А. «¿Правовое регулирование повышения квалификации служащих» в 1982 г.,
5 См.: СП СССР. - 1988. - № 10. - Ст. 21.
2 См.: СП Кыргызской ССР. - 1989, - Т. 3. - С. 385.
Проскуднным В.П. «Правовое регулирование подготовки и повышения квалификации рабочих в условиях научно-технического прогресса» в 1979 г. Имеются монографические исследования (Батышев С.Я. Подготовка и повышение квалификации рабочих на производстве. - М., 1967; Артемова В.Н. Право советских граждан на профессиональную подготовку и повышение квалификации. - Минск: Наука и техника, 1981). Наша диссертация по комплексной теме является первой и единственной в Кыргызской Республике и в странах Содружества Независимых Государств (СНГ).
В Кыргызской Республике в правовой науке отдельные проблемы подготовки, переподготовки, повышения квалификации исследовались в работах ученых правоведов (Аксянов Ф.Ш., Бейшембиев Э.Д., Зайков Ф.А., Михайленко Н.Т., Раманкулов К.С., Сооданбеков С.С., Тургунбеков Р.Т.,.), Следует отметить монографию Михайленко Н.Т., Михайленко В.Н. «Служащий государственного аппарата» (Бишкек: КГПУ им. И. Арабаева, 2001), в которой указанные вопросы нашли определенное решение, касающееся государственных служащих. Ряд вопросов нашли отражение в наших учебных пособиях и статьях. Вопросы научных исследований подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих и других работников, правового их регулирования были и остаются проблемой в суверенном, независимом Кыргызстане.
Современный технический прогресс, развитие науки, их связь между собой, удовлетворение запросов личности, совершенствование производства, образования требуют подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников, прежде всего государственных служащих, и превращают их в обязательное условие успешного труда все более широких слоев работников, ибо успех работы учреждения, организации, предприятия зависит от общего результата творческой инициативы, профессионального опыта и объема знаний каждого члена производственного коллектива, от научной организаций труда, от непрерывного роста профессионального мастерства и повышения уровня технических и экономических, правовых знаний.
Разрозненно в разных отраслях права Кыргызской Республики регулируются подготовка и переподготовка кадров (в государственном, административном праве). Сегодня любой руководитель не может успешно управлять производством, работать, опираясь только на опыт и интуицию, на «связи». Отметим главное: хотя регулирование отношений по подготовке, переподготовке и повышению квалификации работников кроме конституционного (государственного) права регулируется и такими отраслями права, как трудовое, гражданское, муниципальное право, основные правовые нормы содержатся в государственном праве, а правовые нормы других отраслей базируются, вытекают из норм государственного права и регулирование общественных отношений по подготовке, переподготовке и повышению квалификации является государственно-правовым, а со стороны других отраслей права - субсидиарным.
Говоря о комплексном регулировании отношений по подготовке, переподготовке, повышению квалификации работников, имеется в виду сложный их характер по субъекту, объекту (государственные служащие, специалисты, функционеры, рабочих, их подготовка, переподготовка, повышение квалификации) правового регулирования, а комплексное их правовое регулирование является проблемой в праве и дискуссией в юриспруденции, ибо нет комплексной отрасли права, регулирующей эти отношения. Возникает проблема всестороннего исследования системы работы с руководящими кадрами, особого внимания заслуживает изучение правовых вопросов подготовки и повышения квалификации государственных служащих, специалистов в области экономики, права, информатики, передовой технологии, роли в совершенствовании производства, материальных стимулов, поощрений в заработной плате работников, зависимости ее от качества труда.
Связь данной работы с другими научными исследованиями. Действие экономических законов развития общественного производства предполагает все более полное вовлечение и эффективное использование трудовых ресурсов на базе их высокого образовательного и культурного уровня. профессиональных знаний, а это обуславливает интерес и внимание к подготовке, переподготовке и повышению квалификации государственных служащих, специалистов, функциональных и других работников не только государственных органов, органов самоуправления, но и ученых-философов, социологов, экономистов, правоведов, психологов, медицинских работников и др.
Значительный интерес представляет исследование роли государственно-правового регулирования на становление и развитие системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации, организацию обучения и т.п. В этом плане важными являются труды специалистов государственного, административного права.
Большой вклад в изучение проблемы правового регулирования подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров составляют также труды представителей науки трудового права, посвященные углубленному исследованию правовых вопросов переподготовки и повышения квалификации работников, воспроизводства, распределения, использования и перераспределения трудовых ресурсов, правового положения лиц, совмещающих обучение с производительным трудом.
Так, Уржинский К.П.1 посвятил исследования гарантам права на труд. Дальнейшему выяснению этих проблем способствовали диссертационные исследования В.П. Прокудина2 и J1.B. Сухаревой3, в том числе о выявлении юридической природы правового регулирования повышения квалификации.
Д.А. Сафиной рассматриваются организационные формы реализации служащими права на повышение квалификации. В работах Ю.П. Орловского освещены вопросы повышения квалификации работников. С.Я. Батышев, С.М. Крапивин, A.M. Михилев, P.A. Тимерманис,
1 См.: Уржинский К.П. Гарантии права на труд. - М.: Юрид. лит., 1984.
2 См.Прокудин В.П. Правовое регулирование подготовки и повышения квалификации рабочих: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. - Харьков, 1979. - 15 с.
См.: Сухарева Л.В. Право рабочих и служащих на бесплатное повышение квалификации: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. - Л. 1979.- 25 с.
Н.Т. Михайленко1, Гусов К.Н., Толкунова В.Н., Уваров В.Н., Е.В. Магницкая, М.В. Молодцов, В.Г. Сойфер2 исследовали правовые вопросы повышения квалификации кадров, социального планирования, стабильности трудовых отношений.
С.Ю. Головина3 диссертационное исследование посвятила разработке ряда теоретических и практических вопросов, касающихся подготовки непосредственно на предприятии кадров для выдвижения на руководящие должности и повышения квалификации хозяйственных руководителей, поиску путей совершенствования общественных отношений по подготовке и повышению квалификации руководящих кадров, ввела понятие правоотношений по повышению квалификации руководителей, коснулась одного из эффективных способов подготовки кадров хозяйственных руководителей —стажировки, вопросов подбора и подготовки кадров. Кроме вышеуказанных ученых в изучении проблемы регулирования подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров внесли свой вклад такие представители науки, как В.О, Андреев и Ю.П. Орловский, В.А. Глозман, Л .Я. Гинцбург, П.И. Карпенко, М.Е. Панкин, В.Н, Якимов, A.B. Ярхо, A.C. Пашков и др. В своих исследованиях они опирались на общую теорию государства и права, использовали данные других наук, в частности, экономики и социологии.
Однако многие правовые вопросы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, специалистов и других работников не получили еще достаточного освещения, в частности в трудах государствоведов, административистов и других ученых. В настоящее время основным вопросом законодательства Кыргызской Республики является
1 См.: Михайленко Н.Т. Правоведение Кыргызской Республики в 2 ч.: - Бишкек: Полиглот, 1997. -Ч. 1.-372 с.
2 См.: Молодцов М.В., Сойфер В.Г. Стабильность трудовых отношений. - М.: Юрид. лит., 1976. См.: Головина С.Ю. Правовые вопросы подготовки и повышения квалификации руководящих кадров производственных предприятий и объединений: Дис. . канд. юрид. наук. - Свердловск, 1985. - 226 с. создание комплекса социально-правовых гарантий, охватывающих весь круг вопросов, связанных с деятельностью граждан, который представляется возможным лишь на преемственности законодательства, с одной стороны, и установления новых гарантий, необходимых в условиях рыночной экономики, - с другой.
Правовое регулирование отношений по подготовке, переподготовке, повышению квалификации государственных служащих, специалистов и других работников осуществляется с учетом всей системы права, что объясняется многогранностью предмета регулирования и видов, типов метода правового регулирования. При этом учитываются конструкции, теории, выводы не только правовой науки, но и философии, социологии, политологии, педагогики, психологии, физиологии, технических наук.
Цель и задачи исследования. Целью настоящей работы является комплексное исследование правового регулирования подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников, имеющее своей задачей разработку на научной основе правовой концепции по подготовке, переподготовке и повышению квалификации работника на государственном уровне и дать предложения по совершенствованию законодательства. Исходя из данной цели, перед диссертантом стояли следующие задачи:
- сформулировать понятия подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, специалистов и других работников;
- формирование содержания деятельности по подготовке, переподготовке и повышению квалификации государственных служащих, специалистов и других работников;
- проанализировать юридическую природу прав и обязанностей в отношениях по подготовке, переподготовке и повышению квалификации государственных служащих, специалистов и других работников;
- выявить отраслевую принадлежность отношений по подготовке, переподготовке и повышению квалификации; и провести сравнительно-правовой анализ правовых норм, регулирующих общественные отношения исследуемой области; выявить общегосударственный характер отношений, возникающих при подготовке, переподготовке и повышении квалификации государственных служащих и других работников, и обосновать необходимость его государственно-правового регулирования; обосновать необходимость разработки и принятия закона (или иного акта) о подготовке, переподготовке и повышении квалификации государственных служащих, специалистов и других работников; выявить основные звенья в государственной системе подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, специалистов и других работников, определить их место в механизме государства; выработать рекомендации по использованию опыта зарубежных стран, фирм, центров по подготовке, переподготовке и повышению квалификации государственных и иных служащих;
- провести сравнительно-правовой анализ форм повышения квалификации; выявить из них оптимальные и рекомендовать для пользования;
- проанализировать комплексное правовое регулирование различными отраслями права подготовки, переподготовки государственных служащих, инженерно-технических и руководящих работников и обосновать необходимость его научного исследования и отражения результатов в печати;
- обобщить практику учебных и других учреждений по подготовке, переподготовке и повышению квалификации государственных служащих и других работников и дать соответствующие рекомендации.
Методологическая основа диссертационного исследования. Общеметодическую базу диссертационного исследования составили диалектический метод и теория познания, требующие рассмотрения предмета научного исследования в его качественном, всестороннем, непрерывном развитии, изменении и совершенствовании с всеобщими связями в обществе и природе.
Рассмотрение исследуемой темы обусловило выбор в качестве методов познания как общенаучных методов (соотношение исторического и логического, восхождения от абстрактного к конкретному, моделирование), так и частнонаучных методов с использованием исторического, сравнительного, системно-функционального, метода индукции и дедукции. Это дало возможность достижения поставленной цели настоящего диссертационного исследования.
Автором широко использовались правовые акты в историко-правовом аспекте, регулирующие отношения в сфере подготовки, переподготовки, повышения квалификации кадров в бывшем Союзе ССР, РСФСР, Киргизской ССР, выявлялась их социально-правовая эффективность, возможность их использования в правовом регулировании указанных отношений применительно к государственным служащим, специалистам, другим работникам. Главное внимание было уделено анализу действующего законодательства Кыргызской Республики, актам международного, международного частного права в указанной сфере общественных отношений в сравнении их с законодательством некоторых стран СНГ.
Теоретическая основа исследования. Теоретическую базу диссертационного исследования составили труды ученых в области общественных наук, прежде всего, общей теории государства и права, конституционного, административного, муниципального права, а также профилирующих отраслей права (трудового, гражданского), философии, социологии, исследования ученых юристов зарубежных стран, материалы научно-теоретических и научно-практических конференций, семинаров, совещаний, симпозиумов по проблемам государственного, трудового, гражданского права Кыргызской Республики, других стран СНГ и зарубежья.
Важным теоретическим источником послужили для автора настоящего исследования труды представителей общей теории государства и права. конституционного, административного, трудового, гражданского, а также муниципального: С.С. Алексеева, Н.Г. Александрова1, B.C. Андреева, В.Н. Артемовой2, В.Д. Перевалова, В.И. Леушина, А.П. Семитко, A.C. Смыкалина, A.C. Шабурова, Д.Н. Габричидзе, Л.Я. Гинцбург3, С.Ю. Головиной, О,С. Иоффе4, Д.А. Керимова, O.A. Красавчикова, В.Н. Кудрявцева, В.В. Лазарева, A.B. Малько, Е.В. Магницкой, Н.Т. Михайленко5, М.В. Молодцова6, Ю.П. Орловского, A.C. Пашкова, А.Е. Пашерстника, А. Панасюка, А.И.
1 S
Процевского , В.Г. Сойфера, С.С. Сооданбекова, О.В. Смирнова, Э.С. Старобинского, Ю.А. Тихомирова, Ю.К. Толстого, В.Н. Уварова9, К.П. Уржннского, P.O. Халфиной10, Л.С. Явича, В.Ф. Яковлева11.
Важной теоретической базой являлись выступление по вопросам темы диссертационного исследования участников конференций и рекомендации, а также защищенные диссертации, в которых затрагивались вопросы подготовки, переподготовки, повышения квалификации государственных служащих, специалистов и других работников, рассматривался их правовой статус (Головиной С.Ю., Сафиной Д.А., Орго И.М., Сухаревой Л.В.). Воды и предложения делались в результате анализа распоряжений компетентных См.: Александров Н.Г. Трудовое правоотношение. - М.: Юриздат, 1948. - С. 72-246.
2 См.: Артемова В.Н. Повышение квалификации рабочих и служащих (правовые вопросы). -Минск: Наука и техника, 1972. - 124 е.; Артемова В.Н. Трудовое право и подготовка. -Минск: Наука и техника, 1972. - С. 232; Артемова В.Н. Право советских граждан на профессиональную подготовку и повышение квалификации. — Минск: Наука и техника, 1981. -С. 11-82,191/
3 См.: Гинцбург Л.Я. Социалистическое трудовое правоотношение. - М.: Наука, 1977. - С. 151-183.
4 См.: Иоффе О.С. Правоотношение по советскому гражданскому праву. - Л.: Изд-во ЛГУ, 1949.-С. 30-42.
5 См.: Михайленко Н.Т. Законодательство о труде для всех и для каждого. - Бишкек: Кыргызстан, 1992.- С.291, 318.
6 См.: Молодцов М.В. Система советского трудового права и система законодательства о труде. - М.: Юрид. лит., 1985. - С. 125-176. См.: Процевский А.И. Предмет советского трудового права. - М.: Юрид. лит., 1979. - С. 7387.
8 См.: Сооданбеков С.С, Укушев М.А. Конституционное право Кыргызской Республики:
Общая и особенная части). - Бишкек, 1999. - С. 222-224. См.: Уваров В.Н. Трудовое право: Учебн. - Алматы, 2000. - С. 318-334.
10 См.: Халфина P.O. Общее учение о правоотношении. - М.: Юрид. лит., 1974. - С. 122-125, 226-227.
Qm.-.Яковлев В.Ф. Гражданско-правовой метод регулирования общественных отношений. — Свердловск, 1972. - С. 30, 35. органов и должностных лиц, учебных планов и программ, правил учебных заведений, их отчетов.
Научная новизна исследования. Диссертационная работа представляет собой первое в Кыргызской Республике и в странах СНГ в новых социально-экономических условиях перехода к рыночным отношениям комплексное исследование теоретических и практических вопросов подготовки, переподготовки, повышения квалификации работников, в котором подвергаются анализу их сущность, виды, содержание, обосновываются новые правовые и социальные категории формирования системы законодательства об образовании, о социальном развитии личности, о труде, закрепляющие юридические гарантии их реализации и охраны. С учетом имеющегося опыта, существующих в стране экономических и политических реалий в условиях рыночных отношений в диссертации формулируются выводы и предложения, составляющие новизну настоящего научного исследования.
Раскрывая сущность исследуемой правовой категории диссертант сформулировал понятие подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров и других, связанных с ними категорий работников. Важным условием обеспечения наиболее полного проявления способностей и опыта специалистов и руководителей, по мнению автора, является регламентация их трудового процесса.
Диссертант на основе анализа действующего законодательства сделал вывод, что регулирование подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, специалистов, функциональных и других работников является государственно-правовым регулированием на основе норм конституционного, административного, муниципального, трудового, гражданского, международного права, а другие виды правового регулирования (индивидуально-правовое, локальное) носят субсидиарный характер, т.е. это комплексное регулирование.
В трудовом праве уже сформировался правовой институт подготовки, переподготовки, повышения квалификации, осуществляемый предприятием, организацией, учреждением в соответствии с Трудовым кодексом Кыргызской Республики. Он должен быть и на частных предприятиях, на совместных предприятиях с иностранным элементом. Правовой институт подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих фактически имеется в государственном, административном, муниципальном праве, правовая наука должна помочь его оформлению. Нормы гражданского права в этом должны носить дополнительный характер.
Следует возродить в новом качестве, начавшуюся формироваться с 1988 года централизованную систему подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих и других работников на базе государственной и муниципальной собственности с одновременным развитием коммерческих образовательных структур. Формирование комплексной отрасли права - подготовки, переподготовки и повышения квалификации исключается, но в диссертации делается вывод, что в порядке de lego ferenda следует разработать и утвердить комплексный правовой акт на уровне закона о подготовке, переподготовке и повышении квалификации государственных служащих и специалистов.
С учетом того, что подготовка кадрового потенциала всецело зависит от системы высшей школы, испытывающей затруднения в централизованном финансировании, в диссертации делается предложение о том, что все предприятия государственного сектора экономики, а также акционированные структуры управления должны участвовать в финансировании высшей школы в определенном размере от получаемой ими прибыли. Целесообразно также ввести плату за подготовленного для них специалиста, как правило, в размере стоимости его подготовки в государственном вузе, колледже и т.д. Дополнительное финансирование государством должно иметь место и при подготовке, переподготовке и повышении квалификации, осуществляемой в зарубежных вузах, колледжах, центрах.
Изучение и обобщение практики подготовки, переподготовки государственных служащих через государственные системы дали возможность автору исследования внести следующие предложения: должна быть разработана корпоративная система подготовки и переподготовки, а также повышения квалификации;
- должна быть разработана схема подготовки, переподготовки и повышения квалификации как в масштабе государства, так и в масштабе учреждений, объединений, предприятий;
- должны быть созданы условия для непрерывного последипломного образования руководящих работников и специалистов;
- создание непосредственно в организациях, на производстве учебно-информационных центров и обеспечение консультативной и методической помощи работникам, самостоятельно повышающим квалификацию;
- совершенствование экономико-правоуправленческой подготовки кадров с обеспечением тесной взаимосвязи экзаменов, аттестации, отбора в резерв, повышения в должности;
- разработка научно обоснованных методов выявления, изучения и оценки кадров, создания в этих целях разветвленной сети экспертных центров при отраслевых, региональных и специализированных институтах и факультетах вузов;
- развертывание фундаментальных и прикладных исследований по правовым вопросам, проблемам педагогики и психологии образования в сфере подготовки, переподготовки и повышения квалификации специалистов.
В Кыргызской Республике комплексных научных работ по правовым вопросам подготовки, переподготовки и повышения квалификации не публиковалось, опубликованные мной в 2001 году четыре учебные пособия и ряд статей восполняют этот пробел в правовой литературе (работы д-ра юрид.наук, профессора Н.Т. Михайленко посвящены правовому статусу государственного служащего).
В диссертационном исследовании обобщен опыт подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих и других работников в вузах, колледжах, центрах, в том числе в международных вузах (кыргызско-российских, кыргызско-американских, кыргызско-турецких), в вузах и структурах при Президенте Кыргызской Республики и сделаны соответствующие выводы и предложения. Автор предлагает расширение сферы подготовки, переподготовки специалистов на договорных началах непосредственно в заграничных вузах, колледжах и т.п., в том числе в порядке помощи.
Практическая значимость проводимого исследования заключается в том, что предполагаемые в нем выводы по теоретическим и практическим вопросам могут быть непосредственно использованы при совершенствовании законодательства Кыргызской Республики при регулировании общественных отношений по подготовке, переподготовке, повышении квалификации государственных служащих и других работников, а также:
- для дальнейшего совершенствования проведения научных исследований по проблемам подготовки, переподготовки, повышения квалификации государственных служащих;
- в практической работе по совершенствованию деятельности учреждений, организаций и предприятий независимо от разнообразных форм собственности при организации применения труда их работников;
- в учебном процессе при чтении лекций, написании учебников и учебно-методических пособий по государственному, административному, гражданскому, трудовому праву для студентов высших и специальных средних профессиональных учебных заведений;
- в правоприменительной деятельности правоохранительных органов, в проведении научных исследований в сфере подготовки, переподготовки и повышении квалификации государственных служащих, специалистов и других работников;
- в разработке государственных программ подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, специалистов и других работников;
- при совершенствовании системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников при организации подготовки, переподготовки, повышения квалификации работников при вузах, центрах.
Текст диссертации является восполнением пробелов в правовой литературе по теме научного исследования.
Апробация материалов диссертации. Материалы диссертации автор использовал в докладах, сообщениях и выступлениях на заседаниях отдела права Института философии и права Национальной академии наук Кыргызской Республики, кафедры гражданского права и процесса Кыргызско-Российского Славянского университета, Бишкекского филиала Международного Славянского института, кафедры гражданского права и процесса Государственного Национального университета Кыргызской Республики, Бишкекского гуманитарного университета, Института целевой подготовки, Института гуманитарных знаний при КГПУ им. И. Арабаева, департаменте общественных наук при КГПУ им. Арабаева, Центре подготовки специалистов обществоведов при КГПУ им. Арабаева.
Кроме того, материалы диссертации автор докладывал на Республиканской I научно-практической конференции «Современность: философские и правовые проблемы» (Бишкек, 1997 г.); Республиканской II научно-практической конференции «Современность: философские и правовые проблемы» (Бишкек, 1998 г.); научно-практической конференции, посвященной 50-летию принятия ООН Всеобщей декларации прав человека (1948 г.), «Кыргызстан на пороге XXI века: вопросы строительства правового государства» (Бишкек, 1998 г.); научно-теоретической конференции КГПУ им. И. Арабаева (Бишкек, 1999 г.); научно-теоретической конференции КГПУ им. И. Арабаева (Бишкек, 2000 г.); научно-практической конференции 19982000 гг. Института гуманитарных знаний (Бишкек, 2000 г.); научнопрактической конференции, департамент общественных наук (Бишкек, 2001 г.); Международной конференции «Молодежь и образование», институт повышения квалификации и переподготовки кадров (Бишкек, 2001 г.); Международной научно-практической конференции «Правоприменение нового Трудового кодекса на практике, институт гуманитарных знаний (Бишкек, 2001 г.).
Результаты исследований изложены в опубликованных работах: Повышение квалификации государственных служащих. - Бишкек: КГПУ им. И. Арабаева, 1999, 0,5 п.л.; Правовые основы подготовки и повышения квалификации работников (общий обзор). - Бишкек: КГПУ им. И. Арабаева, 2000, 0,5 п.л.; От организации подготовки, переподготовки, повышения квалификации зависит качество кадров. - Бишкек: ДОН, 2001, 0,5 п.л.; Стажировка как одна из форм повышения квалификации кадров. - Бишкек: ИПКиП, 2001, 0,5 п.л.; Повышение квалификации за рубежом. - Бишкек: КГПУ им. И. Арабаева, 2001, 0,5 п.л.; Теоретическая основа повышения квалификации. - Бишкек: ПКОсОО «Салам», 2001, 6,3 п.л.; Учебное пособие: Повышение квалификации кадров. - Бишкек: ПКОсОО «Салам», 2001, 7,43 п.л.; Учебное пособие: Государственно-правовое регулирование подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, специалистов и других работников. - Бишкек: ПКОсОО «Салам», 2001, 5,3 п.л.; Учебное пособие: Система и механизм государственно-правового регулирования подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников по законодательству Кыргызской Республики^ - Бишкек: Наука и образование, 2001, 7,2 п.л.
Структура работы обусловлена целями и методологией научного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих девять параграфов, заключения, библиографии и приложения!
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве", Розахунова, Нонна Расуловна, Бишкек
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Вопросы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров всегда стояли в центре законодательной власти, органов управления как в центре, так и на местах. Им уделялось должное внимание в правовой науке, в экономике, философии, социологии, психологии, педагогике и других общественных науках, что диктовалось интересами общества, производства, потребностями людей, в том числе запросами культуры. Особую значимость эти вопросы приобрели в условиях научно-технического прогресса, в связи с новыми важными открытиями, изобретениями, широким размахом компьютеризации, программирования, прогрессивными методами приобретения знаний, изучения иностранных языков, потребностями личности в своем совершенствовании, продвижении по служебной лестнице, служении обществу.
Необходимость в подготовке, переподготовке, повышении квалификации возросла с распадом лагеря социализма, в формировании рыночных отношений в странах СНГ и ближнего зарубежья, в международном кооперировании производства, в расширении внешнеэкономической деятельности, в совершенствовании форм и методов управления и их взаимном использовании, обмене передовым опытом подготовки, повышения квалификации, общего образовательного уровня. Нельзя в этом недооценивать правовой фактор, правовое регулирование порядка, условий подготовки, повышения квалификации, правовой культуры и сам механизм правового регулирования возникающих при этом общественных отношений.
В условиях формирования и развития национальных правовых систем необходимым является заимствование концепций права развитых демократических государств в регулировании подготовки, переподготовки, повышения квалификации работников. Не будет преувеличением высоко оценить уровень образования, степень подготовленности к управленческой, производственной деятельности работников государственного аппарата, хозяйственных структур на базе частной, кооперативной собственности. По ряду причин правовое регулирование в бывшем Союзе ССР общественных отношений по подготовке, переподготовке, повышению квалификации работников не достигло должного уровня, что было характерно и для Киргизской ССР. Начавшаяся формироваться в восьмидесятых годах государственная система переподготовки и повышения квалификации работников не успела получить высокого уровня развития, не успела она сформироваться и в настоящее время в Кыргызской Республике. Вполне очевидно, что только государственно-правовое регулирование отношений по подготовке, переподготовке, повышению квалификации и весомый вклад правовой науки может обеспечить снабжение высококачественными кадрами. Эти и другие основания обусловили необходимость моего диссертационного исследования о государственно-правовом (преимущественно) регулировании подготовки, переподготовки и повышении работников как комплексного правового института в системе права Кыргызской Республики.
1. Конституция Кыргызской Республики 1993 г. закрепила важнейшие права и свободы граждан: в т. 28 п. 2 установлено, что государство заботится о подготовке и повышении профессиональной квалификации граждан, благоприятствует и содействует международным соглашениям, международным организациям, имеющим целью закрепить и упрочить право на выбор трудовой деятельности, а в ст. 32 п, 3 записано, что государство обеспечивает доступность для всех в соответствии со способностями каждого профессионального, среднего специального и высшего образования. Эти права осуществляются в разных формах, дающих реальную возможность получения соответствующего образования, в том числе путем переподготовки, получения другого образования.
Право на профессиональную подготовку является одной из организационно-правовых гарантий права на образование и элементом правового статуса гражданина и элементом статуса трудящегося, а также отраслевым правовым статусом, правом на выбор трудовой деятельности работников. Вопрос о правовых концепциях подготовки и переподготовки работника, гражданина учеными (Пашков A.C., Иванкина Т.В., Магницкая Е.В., Процевский А.И., Батышев С .Я., Уржинский Н.П. и др.) специально в литературе не рассматривался, но затрагивался (Артемова В.Н.).
Осмысливание трудов указанных и других ученых в области общей теории государства и права, конституционного, административного, трудового права позволили автору диссертационного исследования дать понятие подготовки, переподготовки работников.
В ряде работ ученых правоведов, психологов, социологов (Зайкин А.Д., Орловский Ю.П., Уваров В.Н., Иофчук М.Т. и др.) даются понятия и определения повышения классификации и смежных с нею понятий с учетом новых профессий и специальностей, требований более высокой квалификации на службе, производстве.
Нами дается такое понятие повышения квалификации: это дальнейшее совершенствование теоретических знаний, производственного опыта и навыков работника в пределах имеющейся специальности или расширение его классификационного профиля путем обучения вторым смежным профессиям. Однако это общее энциклопедическое, а не правовое понятие. Не дает правового понятия квалификации Трудовой кодекс Кыргызской Республики. Закон о государственной службе Кыргызской Республики от 30 ноября 1999 года также не дает понятия повышения квалификации, а устанавливает условия продвижения работника по службе: обучение, приобретение и совершенствование практических навыков и теоретических знаний. На наш взгляд, повышение квалификации как юридическая категория это: как вид общественных отношений между участниками производства, как группа правовых норм, как правовое средство усиления эффективности профессионального труда, как форма реализации субъективного права граждан на образование, на труд, на участие в общественном производстве.
Можно сделать вывод: необходим комплексный правовой акт в виде закона (или Положения) о повышении квалификации государственных служащих, специалистов и других работников; нужна теоретическая разработка в виде комплексной проблемы повышения квалификации и отдельно - о государственных служащих; диктуется надобность публикаций новых научно-практических работ о квалификации в условиях рынка.
2. Существующая система подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников и граждан несовершенна и по ряду причин не всегда срабатывает, к тому же нет твердых основ их планирования на производстве, в ведомствах, регионах. Нарушаются правовые предписания о переподготовке, повышении квалификации по целому ряду объективных и субъективных факторов. Общественные отношения по подготовке, переподготовке, повышении квалификации сложны и многогранны и не могут в точной мере быть урегулированы одной, двумя отраслями права. Они объективно подвержены комплексному, государственно-правовому регулированию, как указывает С.С. Алексеев, организационными, управленческими, контрольными, надзорными, правовыми способами как функция государства. Государственно-правовое регулирование (как прерогатива государства) отношений по подготовке, переподготовке, повышению квалификации кадров специфическими методами правового регулирования подпадает под общие положения правового регулирования, глубоко обоснованными в правовой науке Алексеевым С.С. Дюрягиным И .Я., Горшеневым В.М., Переваловым В.Д., Семитко А.П., Халфиной P.O., Яковлевым В.Ф. и др.
Алексеев С.С. пишет: «Правовое регулирование - это осуществление при помощи системы правовых средств (правовых норм, правоотношений, индивидуальных предписаний и др.) результативного организационного правового воздействия на общественные отношения в целях их упорядочения, охраны, развития в соответствии с требованиями экономического базиса, общественными потребностями данного социального строя»1.
К государственно-правовому регулированию общественных отношений по подготовке, переподготовке, повышению квалификации государственных
1 См.: Алексеев С.С. Общая теория права. - Т. I. - М., 1981. - С. 289. служащих, специалистов и других работников приемлемы положения о методах, способах, типах правового регулирования, средствах воздействия на предмет регулирования, прежде всего, применением правовых санкций. Выделяются методы субординации и координации: централизованное, императивное и децентрализованное, диспозитивное регулирование. В государственном, административном праве - централизованное регулирование, в гражданском - децентрализованное. Главное в методе - обязывания, дозволения, запреты (Алексеев С.С., Горшенев В.М., Исаков В.Б., Лившиц Р.З., Перевалов В.Д.).
Одной из особенностей государственно-правового регулирования отношений по подготовке, переподготовке и повышению квалификации государственных служащих, специалистов и других работников является его властно-государственный характер, применение правовых норм специальными (компетентными) органами и должностными лицами, выполняющими государственные функции в форме исполнения, использования, соблюдения, а также властно-организующая деятельность правоохранительных органов 1.
Важным в государственно-правовом регулировании отношений по подготовке, переподготовке, повышении квалификации государственных служащих является восполнение пробелов в праве, возникших с распадом СССР, изменением структуры органов, упразднением, изменением образовательных структур. Не меньшее значение имеет проведение государственной реформы высшего и среднего специального образования в Кыргызской Республике, совершенствование деятельности вузов, центров, взаимодействие науки, учебных заведений, планирование государственными органами количественного и качественного состава подготовки кадров, использование опыта передовых зарубежных демократических государств, деятельности международных организаций, вузов, центров, установление Президентом квалификационных требований, порядка проведения аттестации работников, проведения экзамена государственных служащих, утверждение
1 См.: Дюрягин И, А. Применение норм советского права.-Сверддовск,1971. - С. 6.
Положения о государственном высшем учебном заведении Кыргызской Республики от 25 августа 1993 года № 3951.
Важным атрибутом государственного правового регулирования подготовки, переподготовки, повышения квалификации государственных служащих, специалистов является установление системы образования, установление правового статуса высших и средних профессиональных учебных заведений, их программ, планов научных исследований, подготовки, переподготовки, повышения квалификации. Автор считает, что не утратило юридической силы в Кыргызской Республике Постановление Совета Министров СССР от 16 февраля 1988 года № 166 «О перестройке системы повышения квалификации и переподготовки руководящих работников и специалистов народного хозяйства» и его некоторые правовые нормы следует применять.
3. Правовое регулирование отношений по подготовке, переподготовке, повышению квалификации государственных служащих, специалистов осуществляется правовыми нормами конституционного (государственного) права, административного права, а в рамках учреждений, предприятий, организаций применительно к своим работникам - трудовым правом. Отдельные отношения подвержены правовому регулированию муниципальным, гражданским (договорная подготовка, переподготовка, повышение квалификации в коммерческих службах, ученичество и др.), международным и международным частным правом. Указанное дает основание считать правовое регулирование комплексным и требует его совершенствования.
В Трудовом кодексе Кыргызской Республики главой XVII предусмотрен правовой институт профессионального обучения работников, повышения их квалификации и переподготовки на предприятиях. Соответствующие правовые институты подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, специалистов и других работников должны
1 См.: Нормативные акты Кыргызской Республики. - Бишкек. 2000. — № 4. - С. 22. сформироваться из правовых норм в государственном, административном, муниципальном праве, а в принципе - и из норм гражданского права. Комплексная отрасль подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников как вторичное правовое образование надлежащей почвы не имеет и не признается рядом ученых правоведов (Лившиц Р.З., Киримова Е.А.).
Тем не менее указанное не снимает проблемы существования комплексного правоотношения, комплексного правового акта (Лившиц Р.З.). Целесообразна разработка и принятие на уровне закона комплексного общего правового акта в системе права о подготовке, переподготовке, повышении квалификации государственных служащих, специалистов и других работников в форме «Основ законодательства», а в отраслях права — отраслевые акты подготовки, переподготовки, повышения квалификации работников (кадров). Это повысило бы ценность права - собственную и инструментальную, особенно - социально-экономических прав граждан.
Кыргызская Республика признает Конвенцию о признании учебных курсов, дипломов о высшем образовании и ученых степеней в государствах Европы т 21 ноября 1979 года № 3084, но в ряде стран дипломы Кыргызской Республики игнорируются, фактически не признаются. То же самое относится к юридической силе Классификации (Перечня) направлений и специальностей высшего образования Кыргызской Республики1. Этот вопрос нуждается в безотлагательном решении на уровне международного сообщества как гарантия конституционных прав граждан.
Одним из элементов государственно-правового регулирования подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих является заключение и действие международных договоров (конвенций, пакетов, деклараций, двухсторонних и многосторонних договоров, протоколов) Кыргызской Республики с другими государствами, признание, присоединение к международным договорам, согласование программ
5 Ш 1С «Токтом-юрист». - 1994.
Программа «Ага-Хана», договор с образовательной фирмой «Себат-1»); функционирование Кыргызско-Российского Славянского университета, Кыргызско-Узбекского университета, договоры с Монголией, Болгарией, Казахстаном, Грузией и др. на подготовку, переподготовку и повышение квалификации кадров.
К элементам государственно-правового регулирования следует отнести применение в субсидиарном порядке норм гражданского и других отраслей (семейного права) к регулированию отношений по подготовке, переподготовке, повышению квалификации государственных служащих, специалистов, других работников.
4. Важнейшим элементом механизма государства является его государственный аппарат, а в нем государственная служба, «сердцевина» аппарата, кадры государственной службы, законодательной и исполнительной власти, а это категория государственных служащих, специалистов, функциональных работников, способных осуществлять сложные управленческие, распорядительные, властные функции государства. В этом плане важнейшую роль имеет подготовка, переподготовка государственных служащих, прохождение ими службы, продвижения по службе, их аттестация, присвоение им классных чинов, итоговая оценка их деятельности. Вопросы управления может решать только комплекс государственных органов. Большинство этих вопросов рассматривалось в работах государствоведов (Копейчиков В.В., Ямпольская Ц.А., Малько A.B.),
В подготовке и переподготовке государственных служащих нуждаются правоохранительные органы, органы власти и управления, отраслевые органы управления, дипломатических, военных, торговых, консульских представительств за границей. Изучение и обобщение опыта подготовки и переподготовки государственных служащих показывает, что в Кыргызской Республике в основном сформировалась довольно сложная система подготовки и переподготовки государственных служащих, функционирует механизм подготовки, осуществляется государственно-правовое регулирование их подготовки и переподготовки, детально рассмотренный в главе 2 диссертации, который может быть использован и в других странах.
Основные положения о подготовке, переподготовке, повышении квалификации государственных служащих закреплены в Законе о государственной службе Кыргызской Республики от 30 ноября 1999 г., в Законах об образовании в Кыргызской Республике, О прокуратуре, О Министерстве внутренних дел Кыргызкой Республики и др. Согласно ст. 4 Закона о государственной службе «Государственным служащим является гражданин Кыргызской Республики, занимающий государственную должность, осуществляющий профессиональную деятельность по реализации предоставленных по должности полномочий и несущий ответственность за их исполнение»1.
Автором делается предложение о том что кандидат на государственную должность должен владеть основами научной организации управления и законодательства. Координация работы с кадрами в Кыргызской Республике осуществляется Комиссией Правительства Кыргызской Республики по реформированию государственной службы из представителей Президента, Жогорку Кенеша, Правительства Кыргызской Республики, высших органов судебной власти Кыргызской Республики. В администрации Президента имеется отдел государственной службы, ведущий подготовительную, аналитическую, методическую работу с кадрами. Такая работа ведется также республиканскими и территориальными органами государственной власти и управления, учебными и научными учреждениями.
Автор считает, что нужно иметь Комплексный правовой акт о подготовке, переподготовке и повышении квалификации государственных служащих и координирующий республиканский орган в виде государственного департамента по подготовке, переподготовке и повышению квалификации
1 Закон о государственной службе // Эркин-Тоо. - 1999. - 1 дек. - № 99. государственных служащих и утвержденное Президентом Кыргызской Республики о нем Положение.
5. В новых условиях развития общества, с проведением политических реформ, оформлением государственно-правового института государственной службы, государственных служащих утрачивают значение названия, категории работников прошлого (руководители, подчиненные, технический, обслуживающий персонал, вспомогательные работники и др.), которые по новому законодательству относятся к государственным служащим. Мы их будем называть «служащие», «специалисты», «функционально обслуживающий персонал», «другие работники», ибо термин «кадры», «работники» не дает точного понятия, о ком в правовой норме идет речь, но четко выделяет категорию государственных служащих. В данном случае мы будем употреблять выражение «подготовка и переподготовка специалистов и других работников».
Регулирование подготовки, переподготовки специалистов и других работников мы относим к государственно-правовому регулированию, осуществляемому в соответствии с нормами конституционного (государственного) и административного права. Если отдельные стороны подготовки и переподготовки специалистов и других работников осуществляются в соответствии с Правилами, Положениями, договорами, то, тем не менее, в их основе лежит государственно-правовое регулирование. Формирование гармонично развитой личности происходит в основном в государственной системе общеобразовательной и профессиональной подготовки и переподготовки специалистов и других работников как осуществление права гражданина на профессиональную подготовку как конституционного права.
Отметим, что государственное правовое регулирование подготовки и переподготовки кадров государственных служащих может выступать и как элемент в системе подготовки, переподготовки специалистов и других работников, которые могут реализовать свои способности, полученные знания при проведении конкурсов на занятие соответствующей должности в государственном аппарате. Подготовка и переподготовка учителей осуществляется в специальных учебных заведениях, курсах (Кыргызский институт образования, областные институты усовершенствования учителей). Закон Кыргызской Республики «О начальном профессиональном образовании» от 26 ноября 1999 г. № 1291 предусматривает переподготовку работников за счет средств заинтересованных учреждений и организаций, а также средств по межправительственным соглашениям.
В Кыргызской Республике подготовка специалистов и других работников осуществляется целой сетью учебных заведений, в том числе межгосударственных, государственных вузов, ранее нами не указанных: Американский университет (АУК), Институт восточных языков и культуры при КГПУ им. И. Арабаева, Кыргызско-Российская академия образования, Кыргызско-Турецкий лицей «Себат», Международный университет «Ататюрк-Алатоо», Бишкекская финансово-экономическая академия (БФЭА), Международный университет бизнеса и управления (МУБиУ), его студенты практику проходят в 8 государствах . Важным звеном обучения, подготовки резервов специалистов является целевое обучение, подготовка резервов на замещение руководящих должностей по двум этапам (экономико-управленческая подготовка и подготовка для выполнения конкретных производственных функций, нередко объединяющихся), непрерывное обучение.
Под переподготовкой специалистов и других работников в сфере государственной службы следует понимать получение нового специального образования с целью оперативного обеспечения кадрами новейших направлений научно-технического и социального прогресса, а также перемещения кадров из устаревших сфер деятельности в современные. Переподготовка специалистов и других работников осуществляется в академиях, институтах повышения
1 См.: ИПС «Токтом-юрист». - 1999.
2 См.: Отчет учебного отдела Бишкекской финансово-экономической академии // Архив БФЭА. - 1996-2000. -№ 3, 9, 12, 15,18. квалификации, на специальных факультетах вузов, в средних специальных учебных заведениях в порядке, установленном нормативными актами, как показывает практика, на правительственном уровне.
Анализ состояния переподготовки (переобучения) работников Министерства труда и социальной защиты Кыргызской Республики показывает, что основной состав системы Министерства совершенствуется именно путем переподготовки, чего требует повышение уровня управления социальной защитой, а также неблагожелательные результаты аттестации среднего звена (районного) управления. Широко используется опыт иностранных специалистов в процессе обучения (Англия, Германия и др.).
6. Сложнее решается вопрос о правовом регулировании повышения квалификации государственных служащих, специалистов и других работников, хотя в его основе прежде всего лежит государственно-правовое регулирование. Повышение квалификации государственных служащих, других работников часто осуществляется теми же структурами, что и подготовка, переподготовка этих работников, однако, в различных организационно-правовых формах в соответствии не только с конституционным (государственным) и административным правом, но и с трудовым, гражданским. Повышение квалификации как правовой институт известен практически большинству отраслей права.
7. Комплексный характер государственного правового регулирования особенно четко проявляется в регулировании повышения квалификации государственных служащих, специалистов и других работников государственным, административным, муниципальным, трудовым, гражданским, международным правом, а в ряде отношений, в частности, при повышении квалификации государственных служащих - жилищным, семейным правом. Комплексный характер правового регулирования исследуемых отношений проявляется и в том, что одни и те же правовые акты регулируют и переподготовку и повышение квалификации (постановление Совета Министров СССР от 6 февраля 1988 г. № 166 «О перестройке системы повышения квалификации и переподготовки руководящих работников и специалистов народного хозяйства (СП СССР. - 1988. - №. 10. - Ст. 27). Этими обстоятельствами объясняется вывод и предложения диссертанта о создании центральной профессионально-организованной государственной службе по разработке кадровой политики, подготовке новых нормативных актов, реализации системы подбора кадров и продвижения по службе государственных служащих, специалистов.
8. Повышение квалификации работников, как известно, осуществляется в различных организационно-правовых формах и на основе конституционных норм в соответствии с правилами различных отраслей права, в том числе трудового права, и государственно-правового воздействия на становление и развитие системы повышения квалификации. В науке нет единого взгляда на право повышения квалификации. Одни ученые считают ее правом работника (Магницкая Б.В., Артемова В.Н.), другие - обязанностью. Автор считает повышение квалификации обязанностью и правом работника, что вытекает из ст. 336 Трудового кодекса Кыргызской Республики, а также норм административного права. Отдельные ученые (Сапаргалиев Г.) указывают, что учебные отношения по подготовке, обучению работников возникают на основе трудовых отношений.
9. При определении отраслевой принадлежности изучаемых отношений по подготовке, переподготовке и повышению квалификации решающее значение имеют взаимообусловленность их трудовыми отношениями.
Представляется целесообразным при определении предмета трудового права наряду с другими видами общественных отношений включать в него и отношения по профессиональной подготовке и переподготовке кадров непосредственно на производстве, составной частью которых являются и отношения повышения квалификации.
10. Целевое назначение и служебная роль правового регулирования ученических отношений и отношений по подготовке, переподготовке и повышению квалификации едины.
К предмету регулирования правовыми нормами ученичества и повышении квалификации относятся отдельные виды общественных отношений, не являющиеся трудовыми, но тесно связанные с последними и обусловленные ими.
11. Отношения, складывающиеся при применении труда внутри учебных заведений, лишь охраняются частично нормами трудового права, не относятся к предмету трудового права и в силу этого остаются за пределами рассматриваемого института - регулируются административным правом.
12. По ряду высказываний и соображений, на наш взгляд, целесообразно объединение правовой регламентации сравниваемых видов общественных отношений в едином отраслевом институте подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников в системе трудового права и выделение соответствующей группы правовых норм в особый институт права -комплексный правовой институт подготовки, переподготовки и повышения квалификации в системе права Кыргызской Республики.
13. Ряд общественных отношений по подготовке, переподготовке, повышению квалификации связан с учебным процессом, который может протекать по месту работы работника либо в специальных учреждениях. Процесс обучения тесно связан с использованием имущества (специальная литература, оборудование, учебные помещения и т.д.), которым пользуется занимающийся в процессе обучения. Возникающие имущественные отношения регулируются гражданским правом. Организации, учреждения, предприятия заключают договор с юридическими лицами (средние специализированные, высшие учебные заведения, институты подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников). На основании заключенных договоров стороны имеют соответствующие права и несут определенные обязанности.
14. Выявив юридическую природу общественных отношений на подготовку, переподготовку и повышение квалификации лиц, отраслевую принадлежность этих видов общественной связи, мы пришли к выводу, что процесс подготовки, переподготовки и повышения квалификации является комплексным, регламентируется комплексом норм государственного, административного, муниципального, трудового, гражданского права, а государственно-правовое регулирование подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников является комплексным институтом в системе права Кыргызской Республики.
14. В условиях приобретения Кыргызстаном государственного суверенитета и независимости, расширения экономических, политических, культурных связей с зарубежными странами, формированием правового государства, национальной правовой системы нормы международного и международного частного права, признаваемые Кыргызской Республикой, входят в ее правовую систему, поскольку без этого невозможны межгосударственные, общечеловеческие отношения.
Во многих правовых актах мирового содружества предусматриваются правовые нормы о подготовке, переподготовке, повышении квалификации. В договорах предусмотрены следующие мероприятия: обмен студентами, научными работниками; осуществление подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, специалистов и других работников для Кыргызской Республики; стажировки, практика обучающихся, а также научных работников.
Ряд соглашений также рассматривает порядок решения вопросов подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров. Программа подготовки и повышения квалификации специалистов за рубежом реализуется министерствами, административными ведомствами, местными государственными администрациями на основе прямого сотрудничества с представительствами зарубежных стран и организаций. Все это способствует успешному решению экономических, социальных, культурных и других задач, стоящих в настоящее время перед Кыргызской Республикой.
Проведенный нами анализ понятия, системы государственно-правового регулирования общественных отношений в сфере подготовки, переподготовки и повышения квалификации дает основание сделать следующие выводы и внести некоторые предложения.
Анализ существующего порядка подготовки, переподготовки, повышения квалификации кадров, нормативных актов Кыргызской Республики по правовому регулированию складывающихся общественных отношений дает основание внести следующие предложения в Законодательное собрание Жогорку Кенеша Кыргызской Республики.
В целях повышения эффективности системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров необходимо разработать механизм управления этим процессом. Для этого, по нашему мнению, необходимо:
Первое. Возродить в новом качестве и с принципиально новыми задачами централизованную систему переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, специалистов и других работников с одновременным развитием коммерческих образовательных структур, решающих проблемы повышения квалификации. В механизме переподготовки и повышения квалификации приоритетное право должно быть отдано вузам, где, как ни в каких других учреждениях, сохранился кадровый потенциал, способный решить эту задачу и функционирующий на основе государственной и муниципальной (коммунальной) собственности.
Второе. Подготовка кадрового потенциала с новым типом мышления всецело зависит от системы высшей школы, которая испытывает непредвиденные и не спрогнозированные трудности в области централизованного финансирования, управления материальной базой, мотивации профессорско-преподавательского состава, студентов и аспирантов. По нашему мнению, помимо централизованного финансирования в расходах на подготовку специалистов любого профиля должны участвовать как предприятия государственного сектора экономики, так и коммерческие организации и акционированные структуры управления, в определенном размере от получаемой ими прибыли, или же следует ввести плату за подготовленного ими специалиста, как правило, в размере затрат на его подготовку в государственном вузе, колледже и т.п.
Третье. В целях интеграции подготовки и переподготовки кадров высококвалифицированных специалистов необходимо дополнительное финансирование кадров, проходящих обучение, стажировку, повышение квалификации в зарубежных вузах и центрах, так как обещанная помощь в этом вопросе со стороны зарубежных стран носит эпизодический характер и только частично решает проблему.
Четвертное. Для успешного функционирования системы переподготовки и повышения квалификации необходимо разработать типовые учебные программы, адаптированные к региональным особенностям предприятий различных уровней и материальной базы, организационно-правовых форм собственности, а также структурную схему управления этой системой. Больших финансовых затрат на эти цели не потребуется, а результаты могут быть вполне ощутимыми.
Пятое. В целях повышения эффективности системы переподготовки и повышения квалификации кадров и усиления взаимосвязи квалификации и классности работников, а также должностного и профессионального роста требуется разработка корпоративных систем повышения квалификации, которые в настоящее время уже начали функционировать.
Одним из факторов эффективности рекомендуемой системы является разработка схемы подготовки, переподготовки и повышения квалификации как в масштабе государства, так и в масштабе учреждений, объединений и предприятий, поскольку быстро изменяющиеся в условиях рынка, научно-технического прогресса профессиональные стандарты требуют систематического расширения, углубления, обновления знаний государственных служащих, специалистов и других работников, роста их профессионального мастерства.
Для практического решения актуальной проблемы подготовки, переподготовки и повышения квалификации необходимо решить комплекс таких первоочередных задач:
- оптимизация структуры, совершенствование функций, научно-методического и информационного обеспечения непрерывного последипломного образования, формирование и удовлетворение потребностей в обучении руководящих работников и специалистов;
- совершенствование содержания обучения на основе прогнозирования развития общества, обеспечения преемственности различных уровней и ступеней образования, гуманитаризации, ориентации не только на профессиональное, но и на общее развитие специалиста, расширение его мировоззрения, культурного уровня;
- разработка экономического и правового механизма деятельности учреждений образования;
- укрепление взаимодействия государственных, общественных и кооперативных форм обучения кадров;
- создание непосредственно в организациях, на производстве учебно-информационных центров, оказание консультационной и методической помощи работникам, самостоятельно повышающим квалификацию;
- создание при учебных заведениях хозрасчетных курсов для граждан, желающих получить знания по определенной программе, получить новую специальность;
- проведение кардинальных мер по совершенствованию экономико-правоуправленческой подготовки кадров, обеспечение тесной взаимосвязи экзаменов, аттестации, отбора в резерв, обучения и использования кадров, а также организации действенного контроля за проведением этих мер;
- разработка научно обоснованных методов выявления, изучения и оценки кадров, создание в этих целях разветвленной сети экспертных центров (центров оценки персонала) при отраслевых, региональных и специализированных институтах и факультетах вузов;
- разработка действенных мер по обеспечению системы образования высококвалифицированными кадрами, создание условий для широкого привлечения к педагогической работе ведущих ученых, крупных руководителей организаций, передовых специалистов и новаторов производства;
- внедрение новых педагогических и информационных технологий;
- развертывание фундаментальных и прикладных исследований по правовым вопросам, проблемам педагогики и психологии образования, проводимых научных учреждениями и учебными заведениями повышения квалификации, переподготовки, подготовки кадров.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Государственно-правовое регулирование подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников как комплексный институт системы права Кыргызской Республики»
1. О признании статуса конституционного закона Декларации о государственной независимости Республики Кыргызстан; Закон Кыргызской Республики от 11 декабря 1991 года № 645-Х11 // ИПС «Токтом-юрист». -1991.
2. О местном самоуправлении и местной государственной администрации в Кыргызской Республике: Закон Кыргызской Республики от 19 декабря 1991 года № 678-89 // Нормативные акты Кыргызской Республики «Токтом» (далее -НАКР «Токтом»). 1999. - № 17. - С. 3.
3. Об образовании: Закон Кыргызской Республики от 16 декабря 1992 г. // НА КР «Токтом». 2000. - № 4. - С. 3.
4. Трудовой кодекс Кыргызской Республики. Б., 1997. - С. 270, 290, 337, 378386.
5. Конституция Кыргызской Республики 1993 г. Б., 1998. - С. 63, 64.
6. Гражданский кодекс Кыргызской Республики: Ч. 1-11. Б., 1998.
7. О начальном профессиональном образовании: Закон Кыргызской Республики от 26 ноября 1999 г. № 129 // ИПС «Токтом-юрист». 1999.
8. Закон о государственной службе от 30 ноября 1999 г. // Эркин-Тоо. 1999. -17 дек. (№> 99).
9. О внесении изменений и дополнений в постановление от 22 марта 1996 г. № 125 «О порядке возмещения командировочных расходов»: Постановление правительства Кыргызской Республики от 8 мая 1998 г. № 254 // НА КР «Токтом». 1998. - № 12. - С. 49.
10. Об утверждении положения о выплатах и иных вопросах повышения квалификаций: Постановление правительства Кыргызской Республики от 21 сентября 1999 г. № 473 // НА КР «Токтом». 1999. - № 18. - С. 23.
11. Об утверждении Положения о предоставлении творческих отпусков: Постановление правительства Кыргызской Республики от 24 ноября 1999 г. № 635 // НА КР «Токтом». 1999. - № 22. - С. 52.
12. Об основных направлениях национальной образовательной программы «Билим»: Указ Президента Кыргызской Республики от 20 марта 1996 г. № УП-102 // Кутбилим. 1993. - 30 мая (№ 13).
13. Об образовании единого учебно-научного комплекса по подготовке и переподготовке кадров: Указ Президента Кыргызской Республики от 19 января 1998 г. № УП-19 // Наша газета. 1998. - 21 янв. (№ 4).
14. О дальнейшем развитии местного самоуправления в Кыргызской Республике: Указ Президента Кыргызской Республики от 2 августа 1999 года УП № 196 // НА КР «Токгом». 1999. - № 17. - С. 23.
15. Об объявлении 2000 года Годом молодежи и образования: Указ Президента Кыргызской Республики // НА КР «Токтом». 2000. - № 1, 2. — С. 64.
16. О государственной доктрине образования Кыргызской Республики: Указ Президента Кыргызской Республики // НА КР «Токтом». 2000. - № 17. -С. 17.
17. Национальная программа «Жаштык» по развитию молодежи Кыргызстана до 2010 г. Утверждена Указом Президента Кыргызской Республики от 18 июня 2000 г. № 152 // ИПС «Токтом-юрист». 2000.
18. Концепция о развитии туристической отрасли в Кыргызской Республике до 2010 г. Утверждена Указом Президента Кыргызской Республики 4 сентября 2000 г. УП № 255 // ИПС «Токтом-юрист». 2000.
19. Типовое положение о непрерывном профессиональном и экономическом обучении кадров народного хозяйства от 15 июня 1988 г. М., 1988. - № 11.-С. 6-10, 12-15.
20. Положение о многоуровневой структуре высшего образования в Кыргызской Республике от 25 августа 1993 года № 397 // НА КР «Токтом», -2000.-№4,- С. 15.
21. Положение о колледже (высшем профессиональном училище) Кыргызской Республики от 25 августа 1993 года № 395 // НА КР «Токтом». 2000. - № 4. - С, 27-28.
22. Положение о государственном высшем учебном заведении Кыргызской Республики, утвержденное постановлением правительства Кыргызской Республики от 25 августа 1993 года № 395 // НА КР «Токтом». 2000. -№ 4. - С. 22-24.
23. Положение о негосударственным высшем учебным заведении Кыргызской Республики, утвержденное постановлением правительства Кыргызской Республики 25 августа 1993г. № 396.// НА КР «Токтом».2000. № 4. - С.26-27.
24. Положение о подготовке научно-педагогических и научных кадров в Кыргызской Республике. Утверждено приказом министра образования и науки Кыргызской Республики от 9 ноября 1995 г. № 8 с/с-3/3 // ИПС «Токтом-юрист». 1995.
25. Положение о порядке проведения аттестации глав айыл окмоту Кыргызской Республики // НА КР «Токтом». 1997. - № 2. - С.15-16.
26. Положение о медицинском послевузовском образовании. Утверждено приказом министра здравоохранения Кыргызской Республики 17 февраля 1999 г. № 50 // ИПС «Токтом-юрист». 1999.
27. Положение о порядке проведения аттестации государственных служащих Кыргызской Республики. Утверждено Указом Президента Кыргызской Республики от 25 июня 2000 г. № 191 // ИПС «Токтом-юрист». 2000.
28. Положение о порядке проведения квалификационных экзаменов государственных служащих Кыргызской Республики. Утверждено Указом Президента Кыргызской Республики от 25 июля 2000 г. № 191 // ИПС «Токтом-юрист». 2000.
29. Положение о порядке присвоения классных чинов государственных служащих Кыргызской Республики. Утверждено Указом Президента Кыргызской Республики от 25 июля 2000 г. № 191 // ИПС «Токтом-юрист». 2000.
30. Положение о служебном продвижении государственных служащих Кыргызской Республики. Утверждено Указом Президента Кыргызской Республики от 25 июля 2000 г. № 191 // ИПС «Токтом-юрист». 2000.
31. Решения. Приложения Решение
32. Решение об утверждении Положения о Совете руководителей таможенных служб государств-участников Содружества от 23 декабря 1993 г. // ИПС «Токтом-юрист». 1994.
