АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Государственное регулирование естественных монополий»
На правах рукописи
O050t>^'*í■,
Чукалова Светлана Николаевна
ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЕСТЕСТВЕННЫХ МОНОПОЛИЙ (АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ)
Специальность 12.00.14 — Административное право; административный процесс
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
4 АПР 2013
Москва — 2013
005051421
Работа выполнена в Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации».
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор
Россинский Борис Вульфович
Официальные оппоненты: Женетль Светлана Закошуовна,
доктор юридических наук, доцент, ФГБОУ ВПО «Российская академия правосудия», профессор кафедры административного права
Гревцева Людмила Германовна, кандидат юридических наук, ФГБОУ ВПО «Нижегородский государственный университет им. Н. И. Лобачевского» (национальный . исследовательский университет), доцент кафедры предпринимательского права
Ведущая организация: ФГБОУ ВПО «Южно-Уральский
государственный университет» (национальный исследовательский университет)
Защита диссертации состоится 18 апреля 2013 года в 1600 часов на заседании диссертационного совета Д 229.001.01, созданного на базе ФГБОУ ВПО «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации», по адресу: 117638, г. Москва, ул. Азовская, д. 2, корп. 1, зал заседаний диссертационного совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГБОУ ВПО «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации».
Автореферат разослан 15 марта 2013 года.
Ученый секретарь диссертационного совета доктор юридических наук, доцент
7
Л. Смирникова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Естественные монополии занимают особое место в системе правоотношений, что определяется их уникальными свойствами и той специфической ролью, которую они играют в развитии всего общества. В научных трудах экономистов этот вопрос рассмотрен достаточно подробно, а представителями правовой науки долгие годы исследованию деятельности естественных монополий уделялось незначительное внимание. Как правило, специалисты в области юриспруденции при изучении естественных монополий опираются на работы экономистов, в этой связи необходима систематизация имеющихся правовых знаний в области государственного регулирования естественных монополий.
Федеральный закон № 147-ФЗ «О естественных монополиях» (далее — Закон о естественных монополиях) был принят 17 августа 1995 г., но до сих пор не прекращается совершенствование данного нормативного акта, как и развитие законодательства о естественных монополиях в целом. Правовые отношения в данной области с каждым годом развиваются все более стремительно, это подтверждается, в частности, количеством принятых нормативных актов, появлением новых сфер деятельности субъектов естественных монополий, а также новых направлений государственного регулирования. Все это свидетельствует о существовании специальной системы регулирования естественных монополий, которая находится в процессе развития и нуждается в четком структурировании.
За нарушение законодательства о естественных монополиях предусмотрены различные виды публично-правовой и частноправовой ответственности. Следует отметить тот факт, что недостаточно разработаны административно-правовые аспекты данной проблемы, поэтому существует потребность уделить особое внимание исследованию административной ответственности за нарушение законодательства о естественных монополиях.
Важность рассмотрения данного вопроса обусловлена и тем, что естественные монополии активно влияют на социальное, экономическое, культурное и политическое развитие общества. В связи с этим государство должно гарантировать высокий стандарт инфраструктуры, частью которой являются естественные монополии. Первым шагом на пути к достижению этой цели служит обеспечение упорядоченного правового регулирования, которое будет способствовать эффективному государственному регулированию. Для создания четкой системы правового регулирования данных отношений требуется комплексное изучение естественных монополий как целого, а не по отдельным частям или сферам деятельности субъектов естественных монополий.
В отечественной юридической литературе, по существу, не проводилось комплексного исследования правовых и организационных
вопросов государственного регулирования естественных монополий в административно-правовом аспекте. Большинство российских правоведов, так или иначе работавших над проблемами естественных монополий, акцентировали внимание в основном на анализе норм конкретных сфер деятельности субъектов естественных монополий.
В свете изложенного представляются актуальными системное исследование вопросов правовых и организационных основ государственного регулирования естественных монополий в административно-правовом аспекте, анализ проблем и дискуссионных теоретико-правовых вопросов выбранной темы, выработка предложений по уточнению и дополнению законодательства РФ, регулирующего общественные отношения в исследуемой сфере.
Цель диссертационного исследования — изучение механизма государственного регулирования естественных монополий, выявление недостатков этого регулирования, разработка предложений по совершенствованию законодательного регулирования естественных монополий.
Достижение указанной цели определило постановку и решение следующих задач:
1. Изучение понятия «естественная монополия», выявление имеющихся недостатков в данном понятии, выработка предложений по совершенствованию законодательно закрепленного понятия «естественная монополия» и выделение основных правовых признаков естественных монополий.
2. Исследование возникновения, становления и развития законодательства о естественных монополиях.
3. Изучение современного состояния регулирования естественных монополий, выделение имеющихся проблем в правовом регулировании и определение дальнейших направлений регулирования законодательства о естественных монополиях.
4. Исследование содержания понятия «субъект естественной монополии», анализ перечня сфер деятельности субъектов естественных монополий, рассмотрение возможных вариантов организации деятельности естественных монополий.
5. Изучение условий, при соблюдении которых возможно обеспечение баланса публичных и частных интересов в процессе осуществления государственного регулирования естественных монополий.
6. Исследование системы органов, осуществляющих регулирование деятельности естественных монополий.
7. Изучение вопросов административной ответственности за нарушение законодательства о естественных монополиях.
Объектом исследования является совокупность общественных отношений, складывающихся в сферах деятельности субъектов естественных монополий и их государственного регулирования.
Предметом исследования выступают теоретические положения и проблемы, касающиеся государственного регулирования естественных монополий, нормативные правовые акты, регулирующие деятельность субъектов естественных монополий в Российской Федерации, и практика применения законодательства о государственном регулировании деятельности естественных монополий.
Степень научной разработанности темы исследования. В современном понимании институт естественных монополий является сравнительно новым для законодательства РФ. Само понятие «естественная монополия» было впервые введено в связи с принятием постановления Правительства РФ от 09.03.1994 № 191 «О Государственной программе демонополизации экономики и развития конкуренции на рынках Российской Федерации (основные направления и первоочередные меры)» и только позднее появился специальный Закон о естественных монополиях.
Комплексных исследований естественных монополий с точки зрения права не так много. В настоящее время ввиду высокой социальной значимости и малой изученности естественные монополии вызывают большой интерес у ученых-юристов.
Основу исследования составили труды отечественных ученых-административистов: А. П. Алехина, Д. Н. Бахраха, И. И. Веремеенко, Л. Г. Гревцевой, А. С. Дугенца, С. 3. Женетль, А. А. Кармолицкого, Н. М. Конина, А. В. Мартынова, И. В. Михеевой, Н. И. Побежимовой, Л. Л. Попова, Б. В. Российского, Н. Г. Салищевой, П. П. Сергуна, П. П. Серкова, Ю. Н. Старилова, М. С. Студеникиной, Э. В. Талапиной, Ю. А. Тихомирова, А. А. Фатьянова, Н. Ю. Хаманевой, А. П. Шер-гина и др.
Среди исследователей естественных монополий, которые наиболее полно рассмотрели этот вопрос, можно выделить Н. И. Белоусову, А. Я. Бутыркина, А. Н. Варламову, Е. М. Васильеву, В. Е. Гаврилову, Е. Н. Ерину, А. Н. Кайля, Н. И. Клейн, Е. Н. Куд-ряшову, И. Е. Нельговского, Н. А. Петрусеву, К. А. Писенко, Ю. 3. Са-акяна, В. Студен-цова, К. Ю. Тотьева и др.
Рассмотрению отдельных аспектов функционирования естественных монополий посвящены работы Л. В. Андреевой, Т. Арментано Доминика, И. Ю. Артемьева, О. С. Белокрыловой, С. А. Бордуновой, В. Вар-навского, В. В. Витрянского, О. В. Воробьева, Г. Гермес, Т. Г. Дауровой, Д. И. Дедова, М. Дюбанова, А. В. Ермишиной, Н. И. Илькевича, С. В. Калашниковой, А. Ю. Кинёва, И. В. Князевой, А. А. Кошелева, Ю. А. Ме-телевой, И. Н. Нименья, К. Н. Пармененкова, О. В. Семеновой, В. Н. Ткачева, Э. Феррари, В. И. Якунина и др.
Методологической основой исследования является система научных методов. При написании работы были использованы такие специальные методы научного познания, как общенаучный, диалектический, историко-правовой, сравнительно-правовой, системно-структурный, логический, формально-юридический, статистические методы и др.
Применение комплекса методов позволило исследовать объекты во взаимосвязи и взаимозависимости, выявить определенные тенденции, сделать обобщения и выводы.
Нормативную основу исследования составляют международные правовые акты, Конституция РФ, федеральные законы и законы субъектов РФ, подзаконные нормативные правовые акты РФ и акты субъектов РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти.
Эмпирической основой исследования являются:
- экспертные оценки и аналитические заключения специалистов, осуществляющих свою деятельность в различных сферах регулирования естественных монополий;
- материалы судебной практики (постановления и определения Конституционного Суда РФ, решения и определения Верховного Суда РФ, постановления Пленума Верховного Суда РФ, решения и определения Высшего Арбитражного Суда РФ, постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ в части осуществления регулирования деятельности естественных монополий, а также постановления федеральных арбитражных судов округов, решения арбитражных судов субъектов РФ по делам, связанным с применением мер административно-правового принуждения и административно-правового ограничения);
- статистические и аналитические материалы Государственной Думы и Совета Федерации, Федеральной антимонопольной службы (далее — ФАС России), Федеральной службы по тарифам (далее — ФСТ России) и других органов в части осуществления регулирования деятельности естественных монополий;
- документы, отражающие деятельность субъектов естественных монополий, таких как ОАО «АК "Транснефть"», ОАО «Газпром», ОАО «Сургутгаз», ОАО «Российские железные дороги», ОАО «Южный речной порт», ОАО «Северный порт», ОАО «Международный аэропорт Шереметьево», ЗАО «Международный аэропорт "Домодедово"», ФГУП «Почта России», ОАО «Системный оператор Единой энергетической системы» и др.;
- решения и предписания органов, осуществляющих регулирование деятельности естественных монополий;
- материалы периодической печати, информация, касающаяся деятельности естественных монополий.
Научная новизна диссертации состоит в том, что проведено комплексное исследование правовых и организационных основ государственного регулирования естественных монополий, которое позволило выявить проблемы в государственном регулировании естественных монополий. Диссертантом сделаны выводы и сформулированы предложения по совершенствованию российского законодательства, регулирующего исследуемую сферу общественных отношений. В ра-
боте учтены последние изменения норм законодательства как регулирующих деятельность естественных монополий, так и устанавливающих административную ответственность за нарушение законодательства о естественных монополиях.
Автором выявлены признаки естественных монополий; исследованы закономерности возникновения, становления и развития законодательства о естественных монополиях; определены направления регулирования законодательства о естественных монополиях; исследовано содержание понятия «субъект естественной монополии», проведен анализ последнего варианта перечня сфер деятельности субъектов естественных монополий, рассмотрены возможные варианты организации функционирования естественных монополий. Сформулирован перечень условий, при соблюдении которых возможно достижение баланса публичных и частных интересов в процессе осуществления государственного регулирования естественных монополий. Определены проблемы административной ответственности за нарушение законодательства о естественных монополиях.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:
1. Авторское определение понятия «естественная монополия». Под естественной монополией следует понимать регулируемое государством состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в условиях ограниченной конкуренции в силу технологических особенностей производства, связанных с использованием инфраструктуры, при условии, что товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами.
2. Основные правовые признаки естественных монополий: наличие специальной ответственности; юридические особенности покупателя и продавца; закрепление в законодательстве определенных сфер деятельности субъектов естественных монополий, деятельность которых подлежит регулированию; зафиксированная в нормативных правовых актах, определяющих статус естественных монополий, исключительность оказания соответствующих услуг; внесение естественных монополий ФАС России и ФСТ России в специальные реестры; особенность административной ответственности. Отсутствие хотя бы одного из этих признаков не позволяет причислить субъект к субъектам естественных монополий.
3. Диссертантом поддерживается идея о необходимости проведения комплексной кодификации законодательства РФ о защите конкуренции (в которое, в частности, входит законодательство о естественных монополиях) путем принятия конкурентного кодекса РФ. Однако делается вывод о том, что подобного рода законодательный акт должен включать отдельный раздел «Естественные монополии», куда войдут положения Закона о естественных монополиях.
4. Положение о том, что в сети Интернет следует аккумулировать полную и достоверную правовую информацию о деятельности естественных монополий. С этой целью необходимо создать единый официальный информационный ресурс, освещающий все сферы деятельности субъектов естественных монополий и публикующий основные нормативные правовые акты, судебную практику, статистические данные разного характера (в том числе и об административных правонарушениях), комментарии специалистов, экспертные оценки, касающиеся государственного регулирования каждой из сфер деятельности естественных монополий. Это позволит, в частности, проводить всесторонний мониторинг деятельности естественных монополий, что в дальнейшем положительно скажется на совершенствовании государственного регулирования естественных монополий.
5. Вывод о том, что в настоящее время целесообразно выделить из общего перечня сфер деятельности субъектов естественных монополий, закрепленного в п. 1 ст. 4 Закона о естественных монополиях, некоторые сферы, где будет исключена возможность перехода из состояния естественной монополии в состояние конкурентного рынка. Для этого необходимо ввести в ст. 4 Закона о естественных монополиях п. 4 в следующей редакции: «Сдерживание экономически оправданного перехода сфер естественных монополий из состояния естественной монополии в состояние конкурентного рынка допускается только в следующих сферах: транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам; транспортировка газа по трубопроводам; услуги по использованию инфраструктуры внутренних водных путей; захоронение радиоактивных отходов; водоснабжение и водоот-ведение с использованием централизованных системы, систем коммунальной инфраструктуры».
6. Положение о том, что ввиду высокой социальной значимости естественных монополий необходимо упорядочить процесс перехода сфер деятельности субъектов естественных монополий из состояния естественной монополии в состояние конкурентного рынка путем создания и законодательного закрепления четкого механизма правового регулирования данного процесса. Даже в случае перехода какой-либо сферы деятельности субъектов естественных монополий в состояние конкурентного рынка государство обязано сохранять свое непосредственное регулирование путем осуществления планирования; обеспечения общей доступности; стимулирования модернизации, обновления технологий и оборудования, расширения; обеспечения слаженной работы.
7. Утверждение о том, что существует конфликт дублирующих функций между ФАС России и ФСТ России. Он заключается в том, что далеко не все естественные монополии из Реестра ФСТ России включены в Реестр ФАС России. И наоборот, не все организации, фактически осуществляющие естественно-монопольные виды деятельности и включенные в Реестр ФАС России, содержатся в Реестре ФСТ России.
Отсутствует четкий механизм взаимодействия и координации между ФАС России и ФСТ России при установлении статуса субъекта естественных монополий и включении монополиста в Реестр ФСТ России и Реестр ФАС России. Поскольку подобная ситуация усложняет процесс управления естественными монополиями, способствует возникновению коррупционных рисков в их деятельности, предлагается объединить имеющиеся данные у ФАС России и ФСТ России путем создания единой базы данных (единый реестр субъектов естественных монополий), к которой будет доступ как у ФАС России, так и у ФСТ России.
8. Вывод о том, что для осуществления государственного регулирования деятельности естественных монополий государство создало специальную систему регулирования, которая имеет как достоинства, так и недостатки. Система регулирования направлена на достижение баланса интересов потребителей и субъектов естественных монополий, обеспечение доступности реализуемого ими товара для потребителей и эффективного функционирования субъектов естественных монополий. При этом возникает определенная дилемма: с одной стороны, государство обязано оградить потребителей услуг естественных монополий от злоупотреблений монопольным положением на рынке; с другой — не должно своей политикой наносить вред деятельности субъекта естественной монополии.
В работе приведен перечень условий, при соблюдении которых возможно достижение баланса интересов потребителей и субъектов естественных монополий.
Теоретическая значимость диссертации состоит в том, что результаты исследования и разработанные теоретические положения систематизируют и углубляют научные знания в области государственного регулирования естественных монополий, вносят вклад в развитие административного права. Результаты данного диссертационного исследования представляют интерес для научных работников, занимающихся изучением проблем деятельности естественных монополий и их государственного регулирования.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в возможности использования содержащихся в нем выводов и предложений в законотворческом процессе при разработке мер, направленных на повышение эффективности правового регулирования естественных монополий, а также в работе органов, осуществляющих регулирование деятельности естественных монополий, при совершенствовании средств управления естественными монополиями и средств противодействия нарушению законодательства о естественных монополиях. Материалы диссертации могут быть также использованы при преподавании дисциплины «Административное право» и смежных дисциплин в высших учебных заведениях.
Апробация результатов исследования. Настоящая диссертационная работа подготовлена и обсуждена на кафедре административного
и финансового права Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации. Основные теоретические положения и выводы диссертации были представлены на ряде всероссийских и иных научных конференций, отражены в 11 научных статьях автора, три из которых опубликованы в изданиях, указанных в перечне ВАК Минобрнауки России.
Структура диссертации обусловлена целью и задачами проведенного исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, библиографического списка и приложений.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, определяются цель и задачи, объект и предмет исследования, показываются степень научной разработанности темы, научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы, раскрываются методологическая, теоретическая и эмпирическая основы исследования, формулируются основные положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации результатов исследования и структуре работы.
Первая глава «Правовые вопросы государственного регулирования естественных монополий» состоит из трех параграфов, в которых на основании анализа законодательства и обзора специальной литературы раскрываются понятие и признаки естественных монополий, проводится систематизация развития законодательства о естественных монополиях с момента появления данного понятия, а также анализируется современное состояние регулирования естественных монополий и вырабатываются стратегические направления в законодательном регулировании, которые уже наблюдаются либо появятся в процессе развития.
В первом параграфе первой главы на основании проведенного анализа законодательства РФ и обзора специальной литературы дорабатывается понятие естественной монополии и выделяются ее основные правовые признаки.
Для раскрытия этого вопроса потребовалось выяснение сущности монополии. Данная категория давно используется мировой экономической и правовой наукой, но до сих пор нет однозначного мнения относительно ее главных признаков и классификации. В работе приводятся разные подходы к вопросу о понятии «монополия», а также о том, какие виды монополий можно выделить.
В России понятие «естественная монополия» было впервые введено в связи с принятием постановления Правительства РФ от 09.03.1994 № 191 «О Государственной программе демонополизации экономики и развития конкуренции на рынках Российской Федерации (основные направления и первоочередные меры)», а начиная с 1995 г. получило законодательное закрепление в ст. 3 специального Закона о естественных монополиях.
На первый взгляд, легальное определение понятия «естественная монополия» не вызывает каких-либо критических замечаний. Однако при детальном анализе можно обнаружить некоторые пробелы и неточности в изложении нормативного материала. В связи с этим автором сделан вывод, что на данном этапе развития указанное понятие необходимо доработать, внести в него правовой оттенок. Соответственно, в диссертации предлагается авторское определение понятия «естественная монополия»: под естественной монополией следует понимать регулируемое государством состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в условиях
ограниченной конкуренции в силу технологических особенностей производства, связанных с использованием инфраструктуры, при условии, что товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами.
В данном параграфе также проводится исследование зарубежного опыта. Наглядно это показано в одном из приложений к диссертации, в котором перечислены законы, регулирующие деятельность естественных монополий, и, соответственно, приведены понятия естественных монополий в таких странах, как Республика Беларусь, Республика Казахстан, Кыргызская Республика, Республика Таджикистан, Республика Узбекистан. В ходе сравнительного анализа автором выделяются общие черты понятия естественной монополии, представленного в законах перечисленных стран и в Законе о естественных монополиях.
Всем естественным монополиям присущи некоторые общие черты, признаки. Они позволяют распознавать естественные монополии и отделять их от других видов монополий. На этот счет в науке нет однозначного мнения, поэтому в диссертации проводится исследование признаков естественных монополий и делается вывод о том, что в настоящее время существует необходимость законодательного закрепления признаков естественных монополий и внесения соответствующих изменений в Закон о естественных монополиях, что, в свою очередь, позволит четко их идентифицировать.
Во втором параграфе первой главы исследуются закономерности возникновения, становления и развития законодательства о естественных монополиях.
Законодательное регулирование естественных монополий включает обширнейший пласт нормативных правовых актов, но проанализировать все их не позволил объем диссертации. В связи с этим в работе процесс развития законодательства о естественных монополиях разделен на условные периоды, что позволило систематизировать знания о законодательном регулировании естественных монополий. Таким образом, в хронологии развития законодательства о естественных монополиях диссертантом выделено несколько последовательных периодов: 1) с 1991 по 1994 г.; 2) с 1995 по 2002 г.; 3) с 2003 г. по настоящее время.
В самом начале первого периода (1991-1994 гг.) был принят Закон РСФСР от 22 марта 1991 г. № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках». Факт его принятия ознаменовал собой появление антимонопольного регулирования. Это позволило России формально войти в число более чем 90 стран мира с антимонопольным законодательством.
Этот период был одним из сложнейших, потому что закладывались первые основы дня дальнейшего формирования естественно-монопольного законодательства. Одной из сдерживающих причин была трансформация командно-административной экономики в рыночную,
которая неразрывно связана с трансформацией самого государства: происходит переход от тоталитарного с его институтами планового централизованного директивного управления к демократическому, институты которого ориентированы на иные принципы вмешательства в экономику.
Во втором периоде (1995-2002 гг.) законодательство о естественных монополиях развивается «вширь»: определяется круг субъектов хозяйствования, регламентируются общие правила их поведения, намечаются отдельные (не всегда согласованные) мероприятия, преимущественно по структурному и ценовому регулированию.
Самым важным документом, принятым во втором периоде, является специальный Закон о естественных монополиях, который определил правовые основы федеральной политики в отношении естественных монополий.
На основании проведенного анализа можно сделать вывод, что часть нормативных правовых актов, изданных во второй период, была ориентирована на формирование основ законодательного регулирования некоторых сфер деятельности субъектов естественных монополий.
Исследование нормативных актов, принятых в первом и втором периодах, показало, что основной задачей регулирования деятельности естественных монополий законодатели считали ограничение и регулирование цен (тарифов). Лишь к концу 90-х гг. появились нормативные акты, направленные на реформирование отраслей. Реформы проходили болезненно и не всегда давали желаемый результат.
В третьем параграфе первой главы подробно исследуется третий период (с 2003 г. по настоящее время) в хронологии развития законодательства о естественных монополиях, который характеризуется совершенствованием имеющейся законодательной базы, а также формированием более современной и соответствующей мировым стандартам правовой базы.
Третий период можно рассматривать как развитие законодательства о естественных монополиях «вглубь», когда в Закон о естественных монополиях вносятся важные уточнения (поправки) относительно инфраструктурных объектов, подлежащих государственному регулированию. По этой причине стала появляться масса новых направлений в законодательном регулировании естественных монополий.
Особую роль для развития законодательства о естественных монополиях сыграло принятие Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЭ «О защите конкуренции». Все запреты и нормы данного Закона относятся к субъектам естественных монополий.
Развитие законодательства о естественных монополиях в этот период имеет следующие характерные особенности: 1) повышается внутренняя эффективность субъектов естественных монополий (например, стимулирование энергосбережения и повышение энергетической эффективности); 2) законодателем уделяется больше внимания проблеме обеспечения равного доступа к инфраструктуре естественных
монополий (нововведением законодательного регулирования стало появление актов, направленных на регулирование правил недискриминационного доступа к услугам в различных сферах деятельности субъектов естественных монополий); 3) делается упор на открытость естественных монополий, которая позволит их деятельности стать более прозрачной и подконтрольной (появляются нормативные правовые акты, направленные на утверждение стандартов раскрытия информации в различных сферах деятельности субъектов естественных монополий); 4) принимается ряд основополагающих документов стратегического характера, рассчитанных на долгосрочное развитие инфраструктурных отраслей; 5) делаются первые шаги в поднятии научного потенциала в сферах деятельности субъектов естественных монополий.
В третьем периоде, как и в предыдущих двух, одно из лидирующих мест по количеству принятых нормативных правовых актов занимает государственное регулирование цен (тарифов) на продукцию (услуги) естественных монополий. Безусловно, можно сделать вывод, что контроль со стороны государства за правовым регул1фованием цен (тарифов) на продукцию (услуги) естественных монополий занимает центральное место во всем правовом регулировании естественных монополий.
В законодательство о естественных монополиях были заложены основы для определенной структуры и некоторой упорядоченности. Анализ нормативных правовых актов, изданных в это время, позволяет сделать вывод, что часть из них ориентирована на формирование основ законодательного регулирования естественных монополий. Это связано с появлением в Законе о естественных монополиях множества новых сфер деятельности субъектов естественных монополий, а также с усложнением имеющихся правоотношений.
В целом законодательство о естественных монополиях активно развивается. Необходимо отметить, что эффективное государственное регулирование естественных монополий невозможно без постоянного изменения законодательной базы, поэтому работа по совершенствованию законодательного регулирования естественных монополий не останавливается.
Проведенное исследование позволило автору выделить стратегические направления в законодательном регулировании естественных монополий, которые уже наблюдаются либо появятся в процессе дальнейшего развития: 1) безопасность естественных монополий (в том числе экологическая безопасность и снижение вредного воздействия на экологию в сферах деятельности субъектов естественных монополий); 2) антитеррористическая защищенность субъектов естественных монополий; 3) технологическая модернизация производства и повышение экономической (внутренней) эффективности субъектов естественных монополий; 4) бережное расходование (использование) некоторых ресурсов (энергосбережение, ресурсосбережение и др.); 5) повышение производительности труда; разработка критериев оценки качества трудовых ресурсов; 6) обеспечение прозрачности механизма ценообразо-
вания на услуги субъектов естественных монополий и в целом прозрачности деятельности естественных монополий; 7) обеспечение равного доступа к инфраструктуре естественных монополий; 8) создание современных моделей управления естественными монополиями.
Вторая глава «Организационные вопросы государственного регулирования естественных монополий» состоит из четырех параграфов, в которых на основании анализа законодательства и обзора специальной литературы рассматриваются вопросы организации деятельности естественных монополий, проблема обеспечения баланса публичных и частных интересов естественных монополий, система органов регулирования естественных монополий, подробно раскрывается административная ответственность за нарушение законодательства о естественных монополиях.
В первом параграфе второй главы рассматривается понятие «субъект естественной монополии», которое является ключевым компонентом поддержания и развития экономической системы в целом, анализируются сферы деятельности субъектов естественных монополий и возможные варианты функционирования естественных монополий.
Делается вывод о том, что закрепленное в Законе о естественных монополиях понятие достаточно точно характеризует субъект естественной монополии и в корректировке не нуждается, несмотря на множество имеющихся предложений в научной среде.
В мировой теории и практике государственного регулирования до сих пор не сформировалось единого подхода к тому, какие отрасли относятся к естественным монополиям.
Перечень сфер деятельности субъектов естественных монополий содержится в п. 1 ст. 4 Закона о естественных монополиях и после неоднократных законодательных изменений в настоящее время выглядит следующим образом: транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам; транспортировка газа по трубопроводам; железнодорожные перевозки; услуги в транспортных терминалах, портах и аэропортах; услуги общедоступной электросвязи и общедоступной почтовой связи; услуги по передаче электрической энергии; услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике; услуги по передаче тепловой энергии; услуги по использованию инфраструктуры внутренних водных путей; захоронение радиоактивных отходов; водоснабжение и водоотведение с использованием централизованных системы, систем коммунальной инфраструктуры; ледокольная проводка судов, ледовая лоцманская проводка судов в акватории Северного морского пути.
В диссертации проанализированы новейшие сферы деятельности естественных монополий, которые были введены в Закон о естественных монополиях в 2011-2012 гг. Среди таких сфер деятельности можно выделить: захоронение радиоактивных отходов (см. Федеральный закон от 11.07.2011 № 190-ФЗ «Об обращении с радиоактивными отходами
и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»); водоснабжение и водоотведение с использованием централизованных системы, систем коммунальной инфраструктуры (см. Федеральный закон от 06.12.2011 № 401-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О защите конкуренции" и отдельные законодательные акты Российской Федерации»); ледокольная проводка судов, ледовая лоцманская проводка судов в акватории Северного морского пути (см. Федеральный закон от 28.07.2012 № 132-ФЭ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части государственного регулирования торгового мореплавания в акватории Северного морского пути»).
Для отнесения предприятия к естественным монополиям, помимо выяснения признаков, обозначенных в понятии «субъект естественной монополии», необходимо, чтобы данное предприятие функционировало в одной из перечисленных в п. 1 ст. 4 Закона о естественных монополиях сфер деятельности. Без соблюдения этих условий хозяйствующий субъект не может быть отнесен к числу естественных монополий.
Говоря в целом о сферах деятельности субъектов естественных монополий, следует отметить, что в настоящее время выделяется проблема, которая касается произвольности включения или исключения тех или иных отраслей из списка естественно-монопольных, что, в свою очередь, свидетельствует о непонимании направления реформ соответствующих отраслей экономики. Выделяя из какой-либо отрасли отдельные сферы деятельности и называя их естественно-монопольными, Закон о естественных монополиях не охватывает всей совокупности отношений, которые существуют в этой отрасли в целом. Отсюда и неоднократные попытки искусственно ограничить сферу государственного регулирования естественно-монопольных отраслей в целом. Искусственное ограничение понятия субъекта естественной монополии приводит к противоречиям с законами, регулирующими деятельность отдельных отраслей.
Из этого следует, что перечень сфер деятельности субъектов естественных монополий нуждается в переосмыслении с учетом современных тенденций, доработке и дополнении. В связи с этим существует необходимость тщательно проработать данный перечень и определить сферы, требующие применения системы мер государственного регулирования естественных монополий.
Следует отметить тот факт, что естественно-монопольное состояние того или иного рынка не является неизменным. По мере развития производительных сил, внедрения достижений научно-технического прогресса происходит формирование экономических и технических основ для постепенной демонополизации соответствующих рынков. Подобный процесс наблюдается, например, в сфере услуг связи, где конкуренция развивается за счет сектора беспроводной (мобильной) связи.
Таким образом, естественная монополия (частично или полностью) приобретает другой статус. Посредством проводимого государст-
вом реформирования субъект естественной монополии либо некоторые из направлений его деятельности переходят в конкурентную среду. Следовательно, выделяется важное свойство естественной монополии — возможность перехода (частично или полностью) в конкурентную среду и, соответственно, утрата статуса естественной монополии (частично или полностью). Как правило, такой процесс очень сложный, длительный, требующий детального анализа всех возможных последствий при принятии решений, что объясняется высокой социальной значимостью сфер деятельности субъектов естественных монополий.
Но, несмотря на то, находится ли естественная монополия в собственности государства, либо она приобрела другой статус, государство обязано влиять на нее путем: осуществления планирования; обеспечения общей доступности; стимулирования модернизации, обновления технологий и оборудования, расширения; обеспечения слаженной работы.
Во втором параграфе второй главы рассматриваются проблемы соотношения публичных и частных интересов. Автором выделяется специально созданная система государственного регулирования в области естественных монополий, которая направлена на достижение баланса интересов потребителей и субъектов естественных монополий, а также на выработку правовых средств по преодолению конфликта интересов в данной области.
Интерес стал ключевым инструментом для развития права. В науке изучению данного понятия уделялось достаточно много внимания. Как известно, интерес послужил основой для различия публичного и частного права с присущими им объектами, методами регулирования и институтами.
Публичные интересы постоянно взаимодействуют с частными, так же как частные интересы и публичные интересы взаимодействуют между собой. Нельзя поощрять приоритет публичных интересов над частными, в то же время нельзя поощрять и обратное явление — приоритет частных интересов над публичными. У этих двух типов интересов есть общая цель — достижение баланса. Нарушение баланса интересов может привести к деструктивному развитию тех или иных правоотношений.
При этом баланс интересов не всегда следует трактовать как однозначное равенство интересов, поскольку при определенных обстоятельствах объективно необходимо устанавливать приоритет одного интереса и, следовательно, ограничение другого.
Применительно к естественным монополиям отсутствие действенных конкурентных механизмов и угроза злоупотреблений экономической властью субъектов таких монополий заставляет государство создавать специальную систему регулирования в области естественных монополий, направленную на достижение баланса интересов потребителей и субъектов естественных монополий, обеспечивающую доступность
реализуемого ими товара для потребителей и эффективное функционирование субъектов естественных монополий.
Государство находится перед определенной дилеммой: с одной стороны, оно обязано оградить потребителей услуг естественных монополий от злоупотреблений монопольным положением на рынке; с другой — не должно своей политикой наносить вред хозяйственной деятельности субъекта естественной монополии и приводить его к банкротству.
Достижение баланса интересов потребителей и субъектов естественных монополий необходимо для: а) обеспечения доступности реализуемого ими товара для потребителей; б) эффективного функционирования субъектов естественных монополий. На практике достижение данной цели реализуется с трудом и перекосом в какую-либо сторону.
В современном мире расширился спектр социальных интересов, но адекватно возрос удельный вес конфликтов интересов и, соответственно, роль инструментов их преодоления и достижения согласия. Право располагает набором средств, которые весьма специфичны применительно к отражению публичных и частных интересов.
В связи с высокой общественной значимостью естественных монополий вопрос конфликта интересов в данной сфере приобретает все большую актуальность. Это выглядит достаточно противоречиво: существует необходимость повышения экономической эффективности, с одной стороны, и достижение социальной справедливости — с другой.
Противоречивость заключается в самой сути естественных монополий по той причине, что, находясь в уникальном положении по сравнению с хозяйствующими субъектами, действующими в условиях конкуренции, естественная монополия, как и любая другая, не имеет внутренних стимулов к повышению своей эффективности и привлекательности для конечных потребителей. Государственное регулирование естественных монополий направлено на выработку правовых средств по преодолению конфликта интересов в данной области.
В диссертационном исследовании подробно рассмотрены конфликт публичных интересов и случаи его возникновения. Выведены необходимые меры, которые позволят достичь баланса интересов потребителей и субъектов естественных монополий. Если баланс интересов будет достигнут, то, как следствие, в данной ситуации не возникнет поводов для конфликта интересов. На основе проведенного анализа можно сделать вывод, что в процессе осуществления государственного регулирования естественных монополий соблюдение баланса публичных и частных интересов возможно при соблюдении определенных условий (они подробно описаны в тексте диссертации), включающих: 1) действия со стороны государства; 2) действия (обязанности) со стороны потребителей.
В третьем параграфе второй главы рассматриваются основные органы государственной власти, осуществляющие регулирование деятельности естественных монополий.
Особым субъектом, регулирующим деятельность хозяйствующих субъектов, упорядочивающим всю экономическую систему, является государство. Основной целью вмешательства государства в отношения между естественными монополиями и потребителями оказывается защита потребителей от негативных последствий, которые могут возникать при монополизации рынка.
Естественная монополия — сложное экономико-правовое явление, поэтому регулирование отношений в этой области осуществляют различные органы государственной власти, но, безусловно, рассмотреть их все не представляется возможным.
В диссертации рассматриваются полномочия Президента РФ в этой сфере и основных органов, осуществляющих регулирование деятельности естественных монополий: Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, Счетной палаты РФ, ФАС России, ФСТ России и некоторых иных.
Особо следует сказать о Правительстве РФ, которое осуществляет нормативно-правовое регулирование естественных монополий в пределах своих полномочий на основе, в соответствии и во исполнение федерального законодательства, соответствующих указов Президента РФ. Для обеспечения согласованных действий заинтересованных органов исполнительной власти при решении определенного круга задач при Правительстве РФ образуются координационные органы, именуемые комиссиями или организационными комитетами. Для предварительного рассмотрения вопросов и подготовки по ним предложений, носящих рекомендательный характер, формируются совещательные органы, именуемые советами. Для оперативной и качественной подготовки материалов и проектов актов координационные и совещательные органы могут своими решениями образовывать рабочие группы.
Среди координационных и совещательных органов Правительства РФ, так или иначе распространяющих свое влияние на естественные монополии, можно выделить Правительственную комиссию по экономическому развитию и интеграции, Правительственную комиссию по вопросам конкуренции и развития малого и среднего предпринимательства, Правительственную комиссию по транспорту и связи, Правительственную комиссию по вопросам топливно-энергетического комплекса, воспроизводства минерально-сырьевой базы и повышения энергетической эффективности экономики, Правительственную комиссию по вопросам развития электроэнергетики и др.
Согласно законодательству РФ субъекты естественных монополий подконтрольны двум федеральным органам исполнительной власти по регулированию естественных монополий: ФАС России — в рамках антимонопольного регулирования и контроля, и ФСТ России — в части ценового (тарифного) регулирования и контроля.
В целях реализации публичного интереса государства в структуре федеральных органов исполнительной власти РФ был образован специальный государственный орган, занимающий одно из ключевых
мест в системе органов, осуществляющих регулирование естественных монополий, — ФАС России.
Федеральная антимонопольная служба — это современное и открытое ведомство, но в диссертации отмечается тот факт, что за прошедшие несколько лет ФАС России в целом стала уделять мало внимания естественным монополиям. Такое положение дел в целом негативно отражается на государственном регулировании деятельности естественных монополий.
В последнее время все чаще и чаще возникают проблемы, касающиеся разделения полномочий ФАС России и ФСТ России. Это связано с распределением функций регулирования одной и той же естественной монополии между несколькими органами власти. Регулирующий орган должен быть один.
Среди других органов, принимающих участие в регулировании сфер естественных монополий, необходимо также выделить Министерство экономического развития РФ, Министерство промышленности и торговли РФ, Министерство связи и массовых коммуникаций РФ, Министерство транспорта РФ, Министерство регионального развития РФ.
В четвертом параграфе второй главы раскрываются особенность, содержание и основания применения административной ответственности за нарушение законодательства о естественных монополиях. Регулирующему воздействию со стороны государства подвергаются субъекты естественных монополий, сферы деятельности которых установлены в п. 1 ст. 4 Закона о естественных монополиях.
Вопрос административной ответственности за нарушение законодательства о естественных монополиях как никогда актуален в настоящее время по причине того, что сферы деятельности субъектов естественных монополий так или иначе касаются каждого члена нашего общества, поэтому институт административной ответственности активно участвует в обеспечении стабильности общественной жизни и повышении гарантий защищенности прав граждан.
В диссертации автор формулирует понятие административной ответственности за нарушение законодательства о естественных монополиях как вид юридической ответственности, выражающийся в назначении федеральным органом исполнительной власти по регулированию естественных монополий или должностным лицом, наделенным соответствующими полномочиями, административного наказания лицу, совершившему правонарушение.
В ходе исследования было выявлено, что для осуществления эффективного государственного регулирования естественных монополий необходимо проводить сбор статистических данных различного характера (в частности, об административных правонарушениях). Данный мониторинг играет очень важную роль, так как позволит выявить пробелы в законодательном регулировании, последние тенденции в правонарушениях и другие проблемные места. Подобные сведения
важны для совершенствования законодательства о естественных монополиях. В связи с этим следует обратить внимание ФАС России и ФСТ России на необходимость сбора и опубликования статистических данных о количестве административных правонарушений в каждой из сфер деятельности субъектов естественных монополий, а также других статистических данных, касающихся организации государственного регулирования естественных монополий.
В заключении обобщаются выводы, полученные в процессе диссертационного исследования, и намечены проблемы, нуждающиеся в дальнейшем, более глубоком изучении.
По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:
Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, указанных в перечне ВАК Минобрнауки России
1. Административная ответственность за нарушение законодательства о естественных монополиях / С. Н. Чукалова // Законы России: опыт, анализ, практика. — 2012. — № 3. — 0,3 п. л.
2. Контрольные функции ФАС России в сфере деятельности субъектов естественных монополий / С. Н. Чукалова // Административное право и процесс. — 2012. — № 1. — 0,5 п. л.
3. Основные аспекты реформирования естественных монополий / С. Н. Чукалова // Вестник Российской правовой академии. — 2011. — №3.-0,75 п. л.
Другие публикации
4. Государственное регулирование естественных монополий в Российской Федерации / С. Н. Чукалова // Актуальные проблемы юридической науки и правоприменительной практики : сб. работ участников II Международной заочной науч.-практ. конф. аспирантов и молодых ученых. — М.: МГЮА им. О. Е. Кутафина, 2010. — 0,4 п. л.
5. Естественная монополия и ее основные признаки / С. Н. Чукалова // Шестые Всероссийские Державинские чтения (Москва, 10 декабря 2010 года): сб. ст. : в 7 кн. — Кн. 3 : Проблемы административного, финансового и налогового права / отв. ред. Б. В. Россинский ; РПА Минюста России. — М.: РПА Минюста России, 2011. — 0,25 п. л.
6. Естественные монополии в Российской Федерации: историко-правовые аспекты / С. Н. Чукалова // Современные тенденции развития государства и права России : сб. материалов Всерос. науч.-практ. конф.: 30-31 марта 2010 г.; Т. 1. — Тамбов : Изд-во Першина Р. В., 2010.-0,4 п. л.
7. К вопросу о конфликте публичных и частных интересов / С. Н. Чукалова // Актуальные проблемы современного права в научных исследованиях молодых ученых-юристов : материалы науч.-практ. конф. аспирантов и соискателей (Москва, 27 мая 2011 года) / отв. ред. Б. В. Яцеленко ; РПА Минюста России. — М. : РПА Минюста России, 2011.-0,4 п. л.
8. О нововведении в перечне сфер деятельности субъектов естественных монополий / С. Н. Чукалова // Актуальные проблемы современного права в научных исследованиях молодых ученых-юристов : материалы науч.-практ. конф. аспирантов и соискателей (Москва, 5 июня 2012 года) / отв. ред. Б. В. Яцеленко ; РПА Минюста России. — М. : РПА Минюста России, 2012. — 0,3 п. л.
9. О понятии и сущности естественных монополий / С. Н. Чукалова // Научные чтения — 2010 : сб. ст. Междунар. науч.-практ. конф. (Казань, 21 апреля 2010 г.) / отв. ред. И. Б. Петрунина ; КЮИ (ф) РПА Минюста России. — Казань : Изд-во «Печать-Сервис XXI век», 2010.-0,3 п. л.
10. Правовой статус Федеральной антимонопольной службы / С. Н. Чукалова // Пятые Всероссийские Державинские чтения (Москва, 15 декабря 2009 года) : сб. ст. : в 7 кн. — Кн. 3 : Проблемы административного, финансового, налогового и информационного права / отв. ред. Б. В. Российский ; РПА Минюста России. — М. : РПА Минюста России, 2010. — 0,25 п. л.
11. Сферы деятельности субъектов естественных монополий / С. Н. Чукалова // Актуальные проблемы современного права в научных исследованиях молодых ученых-юристов : материалы науч.-практ. конф. аспирантов и соискателей, посвященной 40-летию Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации (Москва, 4 июня 2010 года) / отв. ред. Б. В. Яцеленко ; РПА Минюста России. — М.: РПА Минюста России, 2010. — 0,3 п. л.
Подписано в печать 15.03.2013. Формат 60x90 1/16. Усл. печ. л. 1,4. Тираж 100 экз.
Федеральное государственное бюджетное
образовательное учреждение высшего профессионального образования «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации». 117638, г. Москва, ул. Азовская, д. 2, корп. 1.
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Государственное регулирование естественных монополий»
ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ
ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ «РОССИЙСКАЯ ПРАВОВАЯ АКАДЕМИЯ МИНИСТЕРСТВА ЮСТИЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»
На правах рукописи
04201354968
Чукалова Светлана Николаевна
ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЕСТЕСТВЕННЫХ МОНОПОЛИЙ (АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ)
Специальность 12.00.14 — Административное право; административный процесс
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель:
доктор юридических наук, профессор
Россинский Борис Вульфович
Москва —2013
СОДЕРЖАНИЕ
Введение..................................................................................3
Глава I. Правовые вопросы государственного регулирования естественных монополий........................................................................12
§ 1. Понятие и признаки естественных монополий............................12
§ 2. Развитие законодательства о естественных монополиях................31
§ 3. Современное состояние регулирования естественных монополий...53
Глава II. Организационные вопросы государственного регулирования естественных монополий..........................................................75
§ 1. Организация деятельности естественных монополий...................75
§ 2. Обеспечение баланса публичных и частных интересов естественных
монополий..................................................................................105
§ 3. Система органов регулирования естественных монополий...........125
§ 4. Административная ответственность за нарушение законодательства о естественных монополиях............................................................145
Заключение..........................................................................170
Библиографический список....................................................178
Приложения.........................................................................218
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Естественные монополии занимают особое место в системе правоотношений, что определяется их уникальными свойствами и той специфической ролью, которую они играют в развитии всего общества. В научных трудах экономистов этот вопрос рассмотрен достаточно подробно, а представителями правовой науки долгие годы исследованию деятельности естественных монополий уделялось незначительное внимание. Как правило, специалисты в области юриспруденции при изучении естественных монополий опираются на работы экономистов, в этой связи необходима систематизация имеющихся правовых знаний в области государственного регулирования естественных монополий.
Федеральный закон № 147-ФЗ «О естественных монополиях» (далее — Закон о естественных монополиях)1 был принят 17 августа 1995 г., но до сих пор не прекращается совершенствование данного нормативного акта, как и развитие законодательства о естественных монополиях в целом. Правовые отношения в данной области с каждым годом развиваются все более стремительно, это подтверждается, в частности, количеством принятых нормативных актов, появлением новых сфер деятельности субъектов естественных монополий, а также новых направлений государственного регулирования. Все это свидетельствует о существовании специальной системы регулирования естественных монополий, которая находится в процессе развития и нуждается в четком структурировании.
За нарушение законодательства о естественных монополиях предусмотрены различные виды публично-правовой и частноправовой ответственности. Следует отметить тот факт, что недостаточно разработаны административно-правовые аспекты данной проблемы, поэтому существует потребность уделить особое внимание исследованию административной ответственности за нарушение законодательства о естественных монополиях.
Важность рассмотрения данного вопроса обусловлена и тем, что естественные монополии активно влияют на социальное, экономическое, культурное и политическое развитие общества. В связи с этим государство должно гарантировать
1 См.: СЗ РФ. 1995. № 34. Ст. 3426.
высокий стандарт инфраструктуры, частью которой являются естественные монополии. Первым шагом на пути к достижению этой цели служит обеспечение упорядоченного правового регулирования, которое будет способствовать эффективному государственному регулированию. Для создания четкой системы правового регулирования данных отношений требуется комплексное изучение естественных монополий как целого, а не по отдельным частям или сферам деятельности субъектов естественных монополий.
В отечественной юридической литературе, по существу, не проводилось комплексного исследования правовых и организационных вопросов государственного регулирования естественных монополий в административно-правовом аспекте. Большинство российских правоведов, так или иначе работавших над проблемами естественных монополий, акцентировали внимание в основном на анализе норм конкретных сфер деятельности субъектов естественных монополий.
В свете изложенного представляются актуальными системное исследование вопросов правовых и организационных основ государственного регулирования естественных монополий в административно-правовом аспекте, анализ проблем и дискуссионных теоретико-правовых вопросов выбранной темы, выработка предложений по уточнению и дополнению законодательства РФ, регулирующего общественные отношения в исследуемой сфере.
Цель диссертационного исследования — изучение механизма государственного регулирования естественных монополий, выявление недостатков этого регулирования, разработка предложений по совершенствованию законодательного регулирования естественных монополий.
Достижение указанной цели определило постановку и решение следующих задач:
1. Изучение понятия «естественная монополия», выявление имеющихся недостатков в данном понятии, выработка предложений по совершенствованию законодательно закрепленного понятия «естественная монополия» и выделение основных правовых признаков естественных монополий.
2. Исследование возникновения, становления и развития законодательства о естественных монополиях.
3. Изучение современного состояния регулирования естественных монополий, выделение имеющихся проблем в правовом регулировании и определение
дальнейших направлений регулирования законодательства о естественных монополиях.
4. Исследование содержания понятия «субъект естественной монополии», анализ перечня сфер деятельности субъектов естественных монополий, рассмотрение возможных вариантов организации деятельности естественных монополий.
5. Изучение условий, при соблюдении которых возможно обеспечение баланса публичных и частных интересов в процессе осуществления государственного регулирования естественных монополий.
6. Исследование системы органов, осуществляющих регулирование деятельности естественных монополий.
7. Изучение вопросов административной ответственности за нарушение законодательства о естественных монополиях.
Объектом исследования является совокупность общественных отношений, складывающихся в сферах деятельности субъектов естественных монополий и их государственного регулирования.
Предметом исследования выступают теоретические положения и проблемы, касающиеся государственного регулирования естественных монополий, нормативные правовые акты, регулирующие деятельность субъектов естественных монополий в Российской Федерации, и практика применения законодательства о государственном регулировании деятельности естественных монополий.
Степень научной разработанности темы исследования. В современном понимании институт естественных монополий является сравнительно новым для законодательства РФ. Само понятие «естественная монополия» было впервые введено в постановлении Правительства РФ от 09.03.1994 № 191 «О Государственной программе демонополизации экономики и развития конкуренции на рынках Российской Федерации (основные направления и первоочередные меры)» (далее — постановление о программе демонополизации и развития конкуренции) , и только позднее появился специальный Закон о естественных монополиях.
Комплексных исследований естественных монополий с точки зрения права не так много. В настоящее время ввиду высокой социальной значимости и малой
2 См.: САПП РФ. 1994. № 14. Ст. 1052.
изученности естественные монополии вызывают большой интерес у ученых-юристов.
Основу исследования составили труды отечественных ученых-административистов: А. П. Алехина, Д. Н. Бахраха, И. И. Веремеенко, Л. Г. Гревцевой, А. С. Дугенца, С. 3. Женетль, А. А. Кармолицкого, Н. М. Конина, А. В. Мартынова, И. В. Михеевой, Н. И. Побежимовой, Л. Л. Попова, Б. В. Российского, Н. Г. Салищевой, П. П. Сергуна, П. П. Серкова, Ю. Н. Старилова, М. С. Студеникиной, Э. В. Талапиной, Ю. А. Тихомирова, А. А. Фатьянова, Н. Ю. Хаманевой, А. П. Шергина и др.
Среди исследователей естественных монополий, которые наиболее полно рассмотрели этот вопрос, можно выделить Н. И. Белоусову, А. Я. Бутыркина,
A. Н. Варламову, Е. М. Васильеву, В. Е. Гаврилову, Е. Н. Ерину, А. Н. Кайля, Н. И. Клейн, Е. Н. Кудряшову, И. Е. Нельговского, Н. А. Петрусеву, К. А. Писен-ко, Ю. 3. Саакяна, В. Студенцова, К. Ю. Тотьева и др.
Рассмотрению отдельных аспектов функционирования естественных монополий посвящены работы Л. В. Андреевой, Т. Арментано Доминика, И. Ю. Артемьева, О. С. Белокрыловой, С. А. Бордуновой, В. Варнавского, В. В. Витрянского, О. В. Воробьева, Г. Гермес, Т. Г. Дауровой, Д. И. Дедова, М. Дюбанова, А. В. Ермишиной, Н. И. Илькевича, С. В. Калашниковой, А. Ю. Кинёва, И. В. Князевой, А. А. Коше-лева, Ю. А. Метелевой, И. Н. Нименья, К. Н. Пармененкова, О. В. Семеновой,
B. Н. Ткачева, Э. Феррари, В. И. Якунина и др.
Методологической основой исследования является система научных методов. При написании работы были использованы такие специальные методы научного познания, как общенаучный, диалектический, историко-правовой, сравнительно-правовой, системно-структурный, логический, формально-юридический, статистические методы и др.
Применение комплекса методов позволило исследовать объекты во взаимосвязи и взаимозависимости, выявить определенные тенденции, сделать обобщения и выводы.
Нормативную основу исследования составляют международные правовые акты, Конституция РФ, федеральные законы и законы субъектов РФ, подзаконные
нормативные правовые акты РФ и акты субъектов РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти.
Эмпирической основой исследования являются:
- экспертные оценки и аналитические заключения специалистов, осуществляющих свою деятельность в различных сферах регулирования естественных монополий;
- материалы судебной практики (постановления и определения Конституционного Суда РФ, решения и определения Верховного Суда РФ, постановления Пленума Верховного Суда РФ, решения и определения Высшего Арбитражного Суда РФ, постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ в части осуществления регулирования деятельности естественных монополий, а также постановления федеральных арбитражных судов округов, решения арбитражных судов субъектов РФ по делам, связанным с применением мер административно-правового принуждения и административно-правового ограничения);
- статистические и аналитические материалы Государственной Думы и Совета Федерации, Федеральной антимонопольной службы (далее — ФАС России), Федеральной службы по тарифам (далее — ФСТ России) и других органов в части осуществления регулирования деятельности естественных монополий;
- документы, отражающие деятельность субъектов естественных монополий, таких как ОАО «АК "Транснефть"», ОАО «Газпром», ОАО «Сургутгаз», ОАО «Российские железные дороги» (далее — ОАО «РЖД»), ОАО «Южный речной порт», ОАО «Северный порт», ОАО «Международный аэропорт Шереметьево», ЗАО «Международный аэропорт "Домодедово"», ФГУП «Почта России», ОАО «Системный оператор Единой энергетической системы» и др.;
- решения и предписания органов, осуществляющих регулирование деятельности естественных монополий;
- материалы периодической печати, информация, касающаяся деятельности естественных монополий.
Научная новизна диссертации состоит в том, что проведено комплексное исследование правовых и организационных основ государственного регулирования естественных монополий, которое позволило выявить проблемы в государственном регулировании естественных монополий. Диссертантом сделаны выводы
и сформулированы предложения по совершенствованию российского законодательства, регулирующего исследуемую сферу общественных отношений. В работе учтены последние изменения норм законодательства как регулирующих деятельность естественных монополий, так и устанавливающих административную ответственность за нарушение законодательства о естественных монополиях.
Автором выявлены признаки естественных монополий; исследованы закономерности возникновения, становления и развития законодательства о естественных монополиях; определены направления регулирования законодательства о естественных монополиях; исследовано содержание понятия «субъект естественной монополии», проведен анализ последнего варианта перечня сфер деятельности субъектов естественных монополий, рассмотрены возможные варианты организации функционирования естественных монополий. Сформулирован перечень условий, при соблюдении которых возможно достижение баланса публичных и частных интересов в процессе осуществления государственного регулирования естественных монополий. Определены проблемы административной ответственности за нарушение законодательства о естественных монополиях.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:
1. Авторское определение понятия «естественная монополия». Под естественной монополией следует понимать регулируемое государством состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в условиях ограниченной конкуренции в силу технологических особенностей производства, связанных с использованием инфраструктуры, при условии, что товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами.
2. Основные правовые признаки естественных монополий: наличие специальной ответственности; юридические особенности покупателя и продавца; закрепление в законодательстве определенных сфер деятельности субъектов естественных монополий, деятельность которых подлежит регулированию; зафиксированная в нормативных правовых актах, определяющих статус естественных монополий, исключительность оказания соответствующих услуг; внесение естественных монополий ФАС России и ФСТ России в специальные реестры; особенность
административной ответственности. Отсутствие хотя бы одного из этих признаков не позволяет причислить субъект к субъектам естественных монополий.
3. Диссертантом поддерживается идея о необходимости проведения комплексной кодификации законодательства РФ о защите конкуренции (в которое, в частности, входит законодательство о естественных монополиях) путем принятия конкурентного кодекса РФ. Однако делается вывод о том, что подобного рода законодательный акт должен включать отдельный раздел «Естественные монополии», куда войдут положения Закона о естественных монополиях.
4. Положение о том, что в сети Интернет следует аккумулировать полную и достоверную правовую информацию о деятельности естественных монополий. С этой целью необходимо создать единый официальный информационный ресурс, освещающий все сферы деятельности субъектов естественных монополий и публикующий основные нормативные правовые акты, судебную практику, статистические данные разного характера (в том числе и об административных правонарушениях), комментарии специалистов, экспертные оценки, касающиеся государственного регулирования каждой из сфер деятельности естественных монополий. Это позволит, в частности, проводить всесторонний мониторинг деятельности естественных монополий, что в дальнейшем положительно скажется на совершенствовании государственного регулирования естественных монополий.
5. Вывод о том, что в настоящее время целесообразно выделить из общего перечня сфер деятельности субъектов естественных монополий, закрепленного в п. 1 ст. 4 Закона о естественных монополиях, некоторые сферы, где будет исключена возможность перехода из состояния естественной монополии в состояние конкурентного рынка. Для этого необходимо ввести в ст. 4 Закона о естественных монополиях п. 4 в следующей редакции: «Сдерживание экономически оправданного перехода сфер естественных монополий из состояния естественной монополии в состояние конкурентного рынка допускается только в следующих сферах: транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам; транспортировка газа
