АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовое регулирование деятельности субъектов естественных монополий»
На правах рукописи
Марасанов Николай Николаевич
(I
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СУБЪЕКТОВ ЕСТЕСТВЕННЫХ МОНОПОЛИЙ
Специальность 12.00.14 — административное право; финансовое право; информационное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
#
Москва - 2005
Диссертационное исследование выполнено на кафедре государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации
Научный руководитель: Барциц Игорь Нязбеевич,
доктор юридических наук, профессор
Официальные оппоненты: Юсупов Виталий Андреевич,
доктор юридических наук, профессор
Демин Алексей Афанасьевич, кандидат юридических наук, доцент
Ведущая организация — Московский государственный институт
международных отношений (университет) Министерства иностранных дел Российской Федерации
Защита состоится 15 декабря 2005 года в 14.00 часов на заседании диссертационного совета Д. 502.006.01 в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, Москва, пр. Вернадского 84,1 уч. корпус, ауд. 3370
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации
Автореферат разослан 14 ноября 2005 года
Ученый секретарь диссертационного совета кандидат политических наук, профессор
Т.С. Емельянова
лм-ч ивез$4
I.ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования обусловлена тем обстоятельством, что в условиях современной России развитие и поддержка конкуренции стали одним из ключевых направлений экономической политики. Однако в экономике существуют отрасли, где конкуренция по объективным причинам невозможна или неэффективна (сферы естественной монополии). Между тем отсутствие действенных конкурентных механизмов и угроза злоупотреблений экономической властью субъектов таких монополий заставляет государство создавать специальную систему регулирования в области естественных монополий, направленную на достижение баланса интересов потребителей и субъектов естественных монополий, который обеспечивает доступность реализуемого ими товара для потребителей и эффективное функционирование субъектов естественных монополий. С этой целью в России впервые был принят Федеральный закон от 17 августа 1995 года № 147-ФЗ «О естественных монополиях». За истекшее десятилетие для реализации положений данного закона было принято значительное число нормативных правовых актов (13-по вопросам транспортировки газа, 12 по транспорту, отдельно 10 по железнодорожному транспорту, 9 по связи). Не смотря на столь объемный массив нормативных источников, в настоящее время существует ряд проблем действующей системы регулирования, к числу которых необходимо отнести следующие:
1) краткосрочное асинхронное регулирование, направленное в большей степени на подавление текущей инфляции, а не на привлечение инвестиций и долгосрочное развитие;
2) «догоняющее», по сравнению со структурными реформами, развитие системы регулирования;
3) «несбалансированная» социальная нагрузка на инфраструктурные сектора, препятствующая развитию экономики, в том числе конкурентных сег ментов рынка;
4) неунифицированность, пробелы и противоречия в законодательстве;
5) ограниченность ресурсов у органов регулирования для выполнения возложенных на них контрольных функций.
Решить выше перечисленные проблемы крайне сложно ввиду того, что в настоящее время осуществляется реформа в сфере электроэнергетики, в газовой отрасли, на железнодорожном транспорте. Проблема выявле-
ния основных каналов взаимного влияния реформируемых субъектов и направлений их взаимодействия с органами государства, осуществляющими регулирование их деятельности, представляется чрезвычайно важной с точки зрения сохранения управляемости процесса перехода к новой структуре.
Отмеченные факторы определили выбор темы и необходимый круг рассматриваемых проблем.
Степень изученности проблемы. Естественные монополии в Российской Федерации являются сравнительно новым институтом, законодательство, определяющее статус субъектов естественных монополий, динамично развивается, в настоящее время сформировался огромный массив нормативных правовых актов органов исполнительной власти, регулирующих статус отдельных видов субъектов естественных монополий, которые нуждаются в системном, комплексном исследовании. Проблемы административно-правового, финансового и бюджетного регулирования деятельности естественных монополий По-прежнему остаются малоизученными ввиду своей сложности, объемности в плане законодательства и закрытости информации (которая является зачастую коммерческой тайной). Одним из примеров, наглядно иллюстрирующих объем правового регулирования изучаемого предмета, является подготовленная и представленная на официальном сайте РАО ЕЭС информация по реформированию электроэнергетики, объединяющая 37 нормативных источника (7 федеральных законов, 16 Постановлений, 7 Распоряжений Правительства Российской Федерации, 4 Приказа Федеральной службы по тарифам и Постановления Федеральной энергетической комиссии и 3 нормативных акта федеральных органов исполнительной власти, принятых в 2005 году). Проводимые исследования по вопросам функционирования естественных монополий в основном касались экономических, а не правовых аспектов их деятельности. В этой связи можно заключить, что в настоящей диссертации предпринята одна из первых попыток проведения системного анализа проблем административно- правового и финансового регулирования деятельности субъектов естественных монополий. ~
Изучение практики функционирования естественных монополий в Российской Федерации осуществлялось в контексте сравнительного анализа с опытом развития данного института на Западе, где рыночные отношения, механизм государственного регулирования экономики сформировались давно и развивались постепенно. Выводы, сделанные в трудах ученых-экономистов России и зарубежных стран, были положены в основу
настоящего диссертационного исследования, среди них работы: Б.Ф. Андреева, Н. Байкова, Н.И. Белоусовой, Н.Ю. Бродского, А.Я. Бутыр-кина, А. Вуроса, Е.В. Грицени, В. Кокорева, Н. Розановой, Е. Ясина, С. Брю, X. Вэриана, А.О. Курно, К. Макконнелли, Дж. С. Милля, Д. Морриса.
Теоретическую основу работы составили также труды ведущих специалистов в области теории государства и права, административного, финансового, сравнительного зарубежного права, таких как: А.П. Алехина, JI.K. Вороновой, Е.Ю. Грачевой, М.В. Карасевой, Ю.А. Крохиной, В.Е. Кузнеченковой, В.А. Парыгиной, А.Д. Селюкова, A.A. Тадеева, Ю.А. Тихомирова, Н.И. Химичевой и др.
Автор основывает свои выводы на работах А.И. Багандова, Г. Кирюш-киной, Н.И. Клейна, В.И. Лавршцева, А. Паламарчука, К.Ю. Тотьева, посвященных проблемам антимонопольного законодательства, правового регулирования естественных монополий.
Целью данного исследования являются выявление основных элементов механизма государственно-правового регулирования; определение особенностей административного, бюджетного, налогового регулирования деятельности субъектов естественных монополий в Российской Федерации.
Основные задачи исследования:
- рассмотреть основные общетеоретические понятия и категории: «естественная монополия», «субъект естественной монополии», «механизм государственного регулирования», «административно-правовой статус», «бюджетное, налоговое регулирование»;
- осуществить системно-структурное исследования государственного регулирования деятельности субъектов естественных монополий;
- изучить реализацию правовых норм, определяющих основы административно-правового, финансово-правового статуса, в деятельности субъектов естественных монополий.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере функционирования субъектов естественных монополий, их взаимодействия с органами государственной власти, иными хозяйствующими субъектами.
Предметом исследования являются нормативные правовые акты, регулирующие деятельность субъектов естественных монополий в Российской Федерации.
Методология исследования. В процессе работы применен целостный подход к изучаемому предмету. Использованы исторический, сравнительно-правовой, системно-структурный методы, формально-юридический анализ, моделирование и толкование норм права. Для характеристики изучаемых проблем использованы наблюдение, сбор фактических данных и их обработка, иные социологические методы.
Нормативно-правовую базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997г. № 2-ФКЗ (ред. от 3 ноября 2004 г.) «О Правительстве Российской Федерации», федеральные законы: от 17 августа 1995 № 147-ФЗ (ред. от 29 июня 2004 г.) «О естественных монополиях»; от 14 апреля 1995 г. № 41-ФЗ (ред. от 30 декабря 2004 г. № 211-ФЗ) «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации»; от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ (ред. от 7 июля 2003 г.) «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации»; от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ (ред. от 7 июля 2003 г.) «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации»; Закон РСФСР от 22 марта 1991 г. № 948-1 (в ред. Федерального закона от 7 марта 2005 г. № 13-Ф3) «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»; Бюджетный, Воздушный, Налоговый кодексы Российской Федерации, Кодекс торгового мореплавания, другое федеральное законодательство, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации о локальных естественных монополиях.
Эмпирическая база исследования основана на анализе деятельности субъектов естественных монополий в Российской Федерации: РАО ЕЭС, ОАО «Газпром». В диссертации использованы статистические, аналитические материалы, данные социологических опросов, судебная практика.
Научная новизна диссертационного исследования. В настоящей работе автор в числе первых проводит комплексное исследование механизма государственного регулирования деятельности субъектов естественных монополий в Российской Федерации.
Научная новизна исследования состоит в теоретическом осмыслении форм и меюдов государственного воздействия на деятельность субъектов естественных Монополий.
К элементам на>чной новизны следует отнести комплексный анализ системы органов государственной власти, осуществляющих госу-
дарственное регулирование деятельности субъектов естественных монополий. В работе сформулированы общие положения, характеризующие правовой статус субъектов естественных монополий в целом и специфические особенности регулирования субъектов естественных монополий в таких сферах как: транспортировка газа, электрической энергии, железнодорожные перевозки.
Новизна проявляется в выделении наиболее важных, узловых проблем механизма государственно-правового регулирования деятельности субъектов естественных монополий и в научном обосновании путей и способов их разрешения.
На защиту выносятся следующие выводы и положения: В статье 5 Федерального закона № 147 в систему органов регулирования естественных монополий включены только органы исполнительной власти, данная норма не отражает всего спектра институциональных образований механизма правового регулирования естественных монополий. Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе принципа разделения властей, законодательная власть создает правовые нормы, на основе которых осуществляют свою деятельность субъекты естественных монополий, а также формируется система органов исполнительной власти, обеспечивающая регулирование данной деятельности. В рамках законодательной власти функционирует механизм парламентского контроля за исполнительной властью, благодаря которому парламент может косвенным образом влиять на органы управления естественными монополиями и на деятельность их субъектов;
В Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации создана Комиссия по естественным монополиям, полномочия которой определяются п. 23 ст. 30 Регламента Совета Федерации, основной задачей которой является именно законодательное обеспечение естественных монополий, в эюй связи к числу органов государственного регулирования деятельности субъектов естественных монополий следует отнести Комиссию Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по естественным монополиям;
Необходимо внесение изменений в Федеральный закон «О естественных монополиях», в соответствии с которыми Правительство Российской Федерации наделяется правом утверждать основы ценообразования в сфере оказания услуг морских портов;
Необходимо в правовом регулировании деятельности естественных монополий четко разграничить полномочия федеральных органов государ-
ственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Поскольку в настоящее время действующее законодательство ориентировано на естественные монополии федерального уровня. Таким образом, масса предприятий, являющихся локальными естественными монополистами, оказывается вне системы действенного контроля, имеющего под собой адекватную правовую базу;
Следует уточнить круг субъектов естественных монополий. Предприятия ресурсоснабжения и жилищно-коммунального хозяйства могут и должны рассматриваться как естественные монополисты, несмотря на то, что в существующей редакции закона дан исчерпывающий перечень видов деятельности субъектов естественных монополий. Тем более, что в законодательных актах субъектов Российской Федерации данные предприятия признаются локальными естественными монополиями.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается во внесении вклада в разработку ряда теоретических положений науки административного и финансового права; в формулировании рекомендаций при подготовке законодательных актов о субъектах естественных монополий, которые могут быть использованы в нормотворческой деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти. Ряд положений диссертации могут быть использованы в преподавании отдельных тем курса административного, финансового права и разработке учебных пособий по названным дисциплинам.
Апробация результатов исследования. Основные положения, выводы диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседаниях предметно-методической комиссии и кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, а также нашли отражение в научных публикациях диссертанта.
Структура диссертации состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка нормативных правовых источников и литературы.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы, показывается степень се разработанности, определяются цель и задачи исследования, теоретические, методологические и нормативно-правовые основы, раскрывается научная новизна диссертации, ее теоретическая и практическая значимость, приводятся сведения об апробации результатов исследования.
В главе первой «Механизм государственного регулирования деятельности естественных монополий» освещены теоретические вопросы: выявлены доктрииальные и законодательные подходы к определению понятия «естественная монополия», «государственное регулирование», «административно-правовое регулирование», системно изложен вопрос об органах государственного регулирования субъектов естественных монополий, определены особенности регулирования деятельности субъектов естественных монополий в отдельных отраслях, таких как: топливно-энергетический комплекс, транспорт, услуги общедоступной электрической и почтовой связи.
В параграфе первом «Понятие естественной монополии: правовой аспект» автор прослеживает динамику развития взглядов и представлений о естественных монополиях в зарубежной и российской экономической теории. В работе подчеркивается возрастание интереса к данному явлению не только в среде специалистов, но и среди граждан Российской Федерации, хотя, как показывают результаты опросов общественного мнения (40% опрошенных имеют некоторое представление о предмете, 18% смогли определить понятие «естественная монополия» и только лишь 8% опрошенных приблизились к пониманию сути естественных монополий), четкого понимания существа предмета нет.
Отмечается, что нормативное определение понятия естественной монополии впервые было дано в Постановлении Правительства Российской Федерации от 9 марта 1994 г. № 191 в ред. от 4 сентября 1995 г. «О государственной программе демонополизации экономики и развитии конкуренции на рынках Российской Федерации (основные направления и первоочередные меры)»1: «естественная монополия - монополия, при которой создание конкурентной среды на товарном рынке (в том числе путем ввоза продукции на данный рынок) независимо от уровня спроса невозможно или экономически неэффективно при существующем уровне научно-технического прогресса».
' Собрание акюв Президеша и Правительства Российской Федерации 1994 Л« 14 Ст 1052
Современная трактовка данного термина определена в статье 3 Федерального закона от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ (в ред. от 29 июня 2004 г.) «О естественных монополиях». Так, естественная монополия характеризуется как особое состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров1.
На основе анализа доктринальных источников в диссертации сформулированы следующие признаки естественных монополий:
1) деятельность субъектов естественных монополий эффективна в отсутствии конкуренции, что связано с существенной экономией на масштабах производства и высокими условно-постоянными издержками;
2) высокие барьеры входа на рынок, поскольку фиксированные издержки, связанные со строительством таких сооружений, как дороги, линии связи, столь высоки, что организация параллельной системы, выполняющей те же самые функции, (строительство параллельного трубопровода или прокладка железнодорожного полотна проблематично) вряд ли может окупиться;
3) низкая эластичность спроса, поскольку спрос на продукцию или услуги, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены, чем спрос на другие виды продукции (услуг), поскольку их невозможно заменить другими товарами;
4) сетевой характер организации рынка, т.е. наличие целое гной системы протяженных в пространстве сетей, посредством которой производится оказание определенной услуги, в том числе наличие организованной сети, для которой необходимо диспетчирование из единого центра в реальном масштабе времени.
В параграфе втором «Органы государственного регулирования деятельности естественных монополий» в качестве основ государственного регулирования естественных монополий названо необходимое усло-
1 Собрание законодательства Российской Федерации 1995 №34 Ст 3426 7003 №13 Ст 1181
вие обеспечения эффективного функционирования товарных рынков; соблюдение баланса интересов производителей (субъектов естественных монополий) и потребителей их услуг.
Необходимость осуществления государственной политики по отношению к естественным монополиям обусловлена рядом обстоятельств и, прежде всего, тем, что рассматриваемые хозяйствующие субъекты в силу своего «естественно-монопольного» положения имеют возможность определять характер хозяйственных взаимоотношений, навязывать «правила игры» своим экономически и юридически более слабым контрагентам. Получение значительных управленческих и коммерческих свобод этих организаций в процессе происходящих реформ при минимальном соответствии условиям «совершенного рынка» требует создания действенной системы государственного участия и (или) контроля, разработки мер защиты интересов потребителей, а также организации справедливой конкуренции в той степени, в которой она возможна в существующих экономических условиях. В качестве основных форм государственного регулирования естественных монополий можно выделить регулирование отношений собственности хозяйствующих субъектов, функционирующих на рынках естественных монополий; ограничение доходности производителя - естественного монополиста; ценообразование на продукцию и услуги естественных монополий.
Каждая из перечисленных форм государственного регулирования естественных монополий оказывает воздействие на структуру и поведение хозяйствующих субъектов, действующих в сфере естественных монополий.
Гак, регулирование отношений собственности включает в себя такие мероприятия как приватизация (национализация), организация конкуренции за рынок естественной монополии, определение лицензионного режима и г.д. Ограничение доходности и ценообразование на продукцию и услуги естественных монополий влияют на то, сможет ли фирма компенсировать издержки производства и, соответственно, продолжить деятельность или ей придется покинуть данный рынок.
Автор разделяет точку зрения о том, что государственное регулирование деятельности естественных монополий включает следующие элементы:
1) целевые (программные), организационные, стимулирующие, учетные и контрольные мероприятия;
2) определение правового статуса регулирующих государственных
органов, порядка осуществления их правомочий, а также процедур и правовых форм взаимодействия этих органов между собой и с иными государственными структурами;
3) установление сфер (границ) действия режима естественных монополий, а также правового статуса хозяйствующих субъектов, функционирующих в сферах естественной монополии;
4) установление перечня и правовых форм реализации методов воздействия на деятельность субъектов естественных монополий;
5) реализацию мер государственного принуждения за нарушение положений законодательства о естественных монополиях и иных нормативных правовых актов1. I
В соответствии со ст. 5 Федерального закона № 147 для регулирования и контроля деятельности субъектов естественных монополий образуются федеральные органы исполнительной власти по регулированию есте- ' ственных монополий в порядке, установленном для федеральных органов исполнительной власти. В число основных органов регулирования естественных монополий входят: 1) Комиссия Совета Федерации по естественным монополиям, 2) Правительство Российской Федерации, 3) Министерство экономического развития и торговли; 4) Федеральная антимонопольная служба; 5) Федеральная служба по тарифам и сборам.
В параграфе 3 «Особенности регулирования деятельности естественных монополий в отдельных отраслях» рассмотрена специфика регулирования естественных монополий в топливно-энергетическом комплексе (передача электрической и тепловой энергии, транспортировка нефти и газа); естественных монополий на транспорте, включая железнодорожный транспорт, услуги аэропортов, услуги морских и речных портов и терминалов; а также регулирования услуг общедоступной электрической и почтовой связи.
В соответствии с Федеральным законом «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федера- , ции» к числу полномочий федерального органа исполнительной власти по ' регулированию естественных монополий относится установление тарифов ( на услуги по передаче электрической энергии и их предельные (минимальный и (или) максимальный) уровни и тарифов на услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике.
В свою очередь, вышеназванный Федеральный закон закрепил, чю на региональном уровне органы исполнительной власти субъектов Российской
1 Тотьев К Ю Конкуренция и монополии Правовые аспекты регулирования М 1996 С 156
Федерации устанавливают тарифы на услуги по передаче электрической энергии по распределительным сетям в рамках установленных федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов предельных (минимального и (или) максимального) уровней тарифов на услуги по передаче электрической энергии по распределительным сетям, а также тарифы на услуги по передаче тепловой энергии.
Регулирование тарифов на услуги по передаче электрической и тепловой энергии, а также услуг по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике, осуществляется в соответствии с Основами ценообразования в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2004 г. № 109 (в ред. Постановления Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2004 г. № 893) и методическими указаниями, утверждаемыми Федеральной службой по тарифам Российской Федерации, и рядом других нормативных правовых актов.
Государственное регулирование тарифов на услуги по транспортировке газа по трубопроводам осуществляется путем установления фиксированных цен (тарифов) или их предельных уровней исходя из:
а) возмещения организациям, осуществляющим регулируемые виды деятельности, экономически обоснованных затрат, связанных с добычей, транспортировкой, переработкой, хранением, распределением и поставкой (реализацией) газа (при регулировании оптовых цен), а также возмещения экономически обоснованных затрат, связанных с транспортировкой и распределением газа (при регулировании тарифов);
б) установления для организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности, обоснованной нормы прибыли на капитал, используемый в регулируемых видах деятельности;
в) удовлетворения платежеспособного спроса на газ, достижения баланса экономических интересов покупателей и поставщиков газа;
г) учета в структуре регулируемых цен (тарифов) всех налогов и иных обязательных платежей в соответствии с законодательством Российской Федерации;
д) учета разницы в стоимости услуг по транспортировке и поставке (реализации) газа различным группам потребителей и в различные районы;
Расчет регулируемых цен (тарифов) осуществляется на основании методических указаний, утверждаемых ранее Федеральной энергетической комиссии Российской Федерации, а ныне Федеральной службы по тарифам
Российской Федерации раздельно по каждой организации, осуществляющей регулируемые виды деятельности, исходя из раздельного учета продукции (услуг) и затрат на ее производство.
Основные принципы и методы расчета тарифов на транспортировку нефтепродуктов по магистральным трубопроводам, устанавливаются Постановлением Федеральной энергетической комиссии Российской Федерации от 16 октября 2002 г. № 70-Э/51. Решение об установлении (изменении) цен (тарифов) на услуги по транспортировке нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам принимается также временным Правлением Федеральной службы по тарифам Российской Федерации и подлежит обязательному опубликованию.
Государственное регулирование естественных монополий на транспорте имеет целью достижение баланса интересов потребителей и субъектов естественных монополий, обеспечение эффективного функционирования субъектов естественных монополий на транспорте и доступности их услуг для потребителей. Оно направлено на недопущение необоснованного роста тарифов субъектов естественных монополий на транспорте и учет социальных факторов при установлении или изменении тарифов2 Наряду с этим, тарифы должны возмещать затраты на оказание услуг, обеспечивая при этом рентабельную работу регулируемых государством субъектов естественных монополий на транспорте.
Согласно ст. 8 Федерального закона от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» тарифы, сборы и плата, связанные с выполнением в местах общего пользования работ (услуг), относящихся к сфере естественной монополии, устанавливаются в соответствии с Федеральным законом «О естественных монополиях» и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Указанные тарифы, сборы и плата устанавливаются на основе себестоимости и уровня рентабельности, обеспечивающего безубыточность деятельности организаций железнодорожного транспорта и индивидуальных предпринимателей на железнодорожном транспорте.
До настоящего времени государственное регулирование в области пассажирских железнодорожных перевозок осуществлялось, исходя из необходимости обеспечения доступности этого вида транспорта для потребителей всех категорий. Важно отметить, что работа по установлению
1 Информационный бюллетень Федеральной энергетической комиссии Российской Федерации 2002 №23
2 Авилов Г Е Вопросы в сфере естественных монополий//Право и жономика 2002 №22 С 67
1Ь
тарифов на пассажирские железнодорожные перевозки осуществлялась на фоне сохранения убыточности данных услуг, которая объясняется значительной социальной нагрузкой из-за большого числа льготных категорий граждан. При этом компенсации недополученных доходов за счет средств бюджетов всех уровней не производится, вследствие чего сохраняется перекрестное субсидирование пассажирских перевозок за счет грузовых. Дотации из федерального бюджета на покрытие убытков и развитие пассажирского транспорта в настоящее время практически отсутствуют, а поддержка перевозок пассажиров силами регионов недостаточно эффективна. Вкупе со сдерживанием роста тарифов на пассажирские перевозки эти факторы обусловливают ситуацию, когда получаемые доходы не обеспечивают покрытие расходов отрасли, связанных с пассажирскими перевозками. Перечисленные выше негативные явления обусловили необходимость проведения реформы механизма государственного регулирования железнодорожного транспорта, которая нацелена на достижение баланса интересов субъектов естественной монополии на железнодорожном транспорте и потребителей их услуг; защиту экономических интересов потребителей услуг субъектов естественной монополии на железнодорожном транспорте и обеспечения доступности услуг железнодорожного транспорта для потребителей; развитие конкурентной среды на рынке транспортных услуг; обеспечение устойчивого и экономически эффективного функционирования субъектов естественной монополии на железнодорожном транспорте; создание в отношении субъектов естественной монополии на железнодорожном транспорте экономических стимулов к снижению себестоимости перевозок и повышению качества транспортного обслуживания, а в отношении потребителей их услуг - стимулов к оптимизации транспортных связей'.
В настоящее время проблема регулирования услуг морских портов, а также терминалов осложнена тем, что нет единых подходов к ценообразованию установления тарифов на указанные виды услуг Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 марта 2004 г. № 116 утверждено Положение об установлении и применении тарифов на погрузку и выгрузку грузов и связанные с ними услуги внутреннего водного транспорта, которое устанавливает порядок рассмотрения, утверждения и изменения тарифов па погрузку и выгрузку грузов и связанные с ними услуги внутрен-
1 Сч Положение об основах государственного регулирования тарифов на железнодорожном транспорте Утв Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 декабря 2004 г № 787// Собрание законодательства Российской Федерации 2004 №51
него водного транспорта, а также правила применения таких тарифов. В свою очередь, подобный документ, определяющий основы ценообразования в сфере оказания услуг морских портов, а также терминалов Правительство Российской Федерации утвердить не может, т.к. не наделено подобными полномочиями. В этой связи необходимо внесение изменений в Федеральный закон «О естественных монополиях», в соответствии с которыми Правительство Российской Федерации наделяется правом утверждать основы ценообразования в сфере оказания услуг морских портов.
Основные положения государственного регулирования тарифов на услуги общедоступной электрической и почтовой связи, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 октября 2001 г. № 715 с последующими изменениями «О совершенствовании механизма государственного регулирования тарифов на услуги связи», разработаны в целях реализации положений Концепции развития рынка телекоммуникационных услуг Российской Федерации, одобренной Правительством Российской Федерации 21 декабря 2000 г. и определяют цели, принципы и механизм государственного регулирования тарифов на услуги общедоступной электрической и почтовой связи на внутреннем рынке Российской Федерации. Государственному регулированию подлежат тарифы на услуги связи, предоставляемые операторами связи, включенными в установленном порядке в реестр субъектов естественных монополий в области связи.
В главе второй «Система правового регулирования деятельности естественных монополий» содержится комплексный сравнительно-правовой анализ действующего российского антимонопольного законодательства, норм бюджетного и налогового законодательства, регулирующих деятельность субъектов естестзенных монополий, а также определены перспективы развития законодательства в указанных сферах.
В параграфе первом «Антимонопольное законодательство как инструмент регулирования деятельности естественных монополий» отмечается, что развитию конкурентной сферы способствует разработка и проведение антимонопольной политики государства. Антимонопольная политика основывается на вывод з, что общество несет экономические и иные потери от вытеснения рь,ночной конкуренции монополией. Многогранный анализ антимонопольной политики, ее целей, взаимосвязей с экономической теорией, с развил :;м оби есгва в целом позволяет выявить сущность этой политики. Как -ис1ем антимонопольное регулирование предполагает наличие нодсиа - \к нов и форм регулирования, режи-
ма ее функционирования в виде совокупности определенных механизмов, действующих под определенным контролем (президента, правительства, органов исполнительной и судебной власти) сообразно определенным нормам, правовым и этическим, оно (регулирование) предполагает и развитие по определенной программе в направлении к намеченной цели.
Сердцевиной антимонопольного регулирования является формирование законодательства в этой сфере, предусматривающего как прямые методы (финансово-кредитные, бюджетные и налоговые), так и косвенные (комплекс правил сосуществования участников рыночной системы, а также экономических санкций за их нарушение).
Автор не разделяет существующую в научной литературе точку зрения о том. что антимонопольное законодательство по своему уровню является федеральным (Тотьев К.Ю.). Ряд вопросов находятся в совместном ведении на основании ст. 72 Конституции Российской Федерации, в частности, «вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами» (п. «в»). Более того, рядом субъектов Российской Федерации приняты нормативные акты, регулирующие те или иные сферы деятельности естественных монополий, например: Закон города Москвы от 26 февраля 1997 г. № 3 <<0 государственном контроле за соблюдением порядка применения регулируемых цен и тарифов, цен и тарифов субъектов естественной монополии).
В систему нормативных актов, регулирующих деятельность естественных монополий в Российской Федерации входят:
1) Федеральные акты:
а) федеральные конституционные и федеральные законы;
б) нормативные правовые акты Президента Российской Федерации;
в) нормативные правовые акгы Правительства Российской Федерации;
г) нормативные правовые акгы федеральных органов исполнительной власти;
2) нормативные правовые акты субъе} тов Российской Федерации:
а) законы субъектов Российской Федерации;
б) нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Проводя сравнительный анализ федерального законодательства о естественных монополиях и актов субъекто ? Российской Федерации, автор отмечает, что Закон Челябинской области от 5 июля 1997 г. № 16-30 (ред.
1в
от 30 мая 2002 г.) «О локальных естественных монополиях», по сути, воспроизводит положения Федерального закона в части, определяющей понятие «естественная монополия». А вот сфера действия субъектов локальных естественных монополий несколько отличается от положений федерального законодательства. К ним относятся:
1) производство, передача и распределение электрической энер1 ии;
2) производство, передача и распределение тепловой энергии;
3) услуги систем водоснабжения и канализации;
4) реализация населению и жилищно - строительным кооперативам природного газа;
5) реализация населению ¿ля бытовых нужд газа сжиженного (кроме I аза для заправки автотранспор гных средств);
6) реализация населению топлива 1вердого, топлива печною бытового;
7) услуги населению по содержанию жилья и коммунальные услуги, кроме услуг по вывозу твердых бытовых отходов и обслуживания лифтового хозяйства;
8) перевозки пассажиров и ба1ажа всеми видами общественного фанспорта в городском, включая метрополитен, и пригородном сообщении (кроме железнодорожного транспорта);
9) услуги, оказываемые предприятиями промышленного железнодорожного транспорта на подъездных путях.
В параграфе втором «Бюджетное и налоговое регулирование деятельности естественных монополий» определяются данные понятия и раскрывается их содержание. Под бюджетным регулированием понимают совокупность средств и методов разграничения расходных обязательств, а также разграничения и перераспределения доходов между уровнями бюд-жешой системы, применяемых в ходе осуществления бюджетного процесса, в соответствии с принципами строения и функционирования бюджетной системы. Оно направлено на приведение в соответствие объема доходов каждого регионального и местного бюджета с объемом закрепленных за ними обязательных расходов и предполагает передачу доходов вышестоящих бюджетов бюджетам нижестояще! о уровня.
Бюджетное регулирование является одной из ор1 анизационно-правовых форм бюджетной до -1гелых>сги, оно предполагает применение органами государственной вла ги Рос ийской Федерации, субъектов Российской Федерации в от ноше. 111 ни, есгоящих бюджетв определенных
форм и способов упорядочения отношений по расходам и доходам уровней бюджетной системы.
К методам бюджетного регулирования специалисты относят:
1) установление и распределение регулирующих источников доходов бюджета;
2) перечисление самих бюджетных источников;
3) безвозмездная помощь, оказываемая нижестоящим бюджетам за счет средств вышестоящего бюджета;
4) ссуды, выделяемые одним бюджетом за счет средств других бюджетов.
В бюджетном законодательстве, как федерального уровня, так и уровня субъектов Федерации нет отдельных норм, посвященных непосредственно субъектам естественных монополий. Вместе с тем в доходной и расходной частях бюджетов встречаются отдельные статьи, непосредственно касающиеся субъектов естественных монополий.
На субъекты естественных монополий распространяется конституционная обязанность, предусмотренная ст. 57 Конституции Российской Федерации, платить законно установленные налоги и сборы, которые составляют доходную часть бюджетов различных уровней.
На основании ст. 50 Бюджетного Кодекса Российской Федерации в федеральный бюджет зачисляются налоговые доходы от следующих федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами:
налога на прибыль организаций по ставке, установленной для зачисления указанного налога в федеральный бюджет, - по нормативу 100 процентов;
налога на добавленную стоимос гь - по нормативу 100 процентов; налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (газ горючий природный) - по нормативу 100 процентов;
налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (за исключением газа горючего природного) - по нормативу 95 процентов и некоторые другие.
В бюджеты субъектов Российской Федерации на основании ст. 56 Бюджешого Кодекса Российской Федерации подлежат зачислению налоговые доходы 01 следующих региональных налогов:
налога на имущество организаций - по нормативу 100 процентов; транспортного налога - по нормативу 100 процентов.
В местные бюджеты зачисляются налоговые доходы земельного налога - по нормативу 100 %, а также часть доходов от федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, по единым нормативам отчислений, установленным законами субъектов Российской Федерации для зачисления соответствующих налоговых доходов в бюджеты соответствующих муниципальных образований.
Самым крупным плательщиком налогов в доход федерального бюджета является ОАО «Газпром», как в федеральном, так и в бюджетах субъектов Российской Федерации, которые получают большую часть налога на прибыль, налог на имущество и другие налоги: в 2002 году было перечислено 236 млрд. рублей, в 2003 году - 254 млрд. рублей.
Диссертант отмечает, что в настоящее время идет очень острая борьба между регионами, когда обсуждается вопрос о том, где, в каком месте должен выплачивать налоги «Газпром». Ведь это единая, вертикально интегрированная компания. Тем не менее, было бы неправильно, если бы все налоги выплачивались в одном субъекте Федерации, где находится, предположим, штаб-квартира «Газпрома». Поэтому в целый ряд законов были внесены поправки, общий смысл которых заключается в том, что налоги должны платиться по месту, где расположены активы компаний, входящих в систему «Газпрома». Это правильный, справедливый принцип, который позволяет получать доходы не только одному или двум субъектам Федерации.
О предмете налогового регулирования в юридической литературе говорится в основном в контексте рассмотрения предмета налогового права, под которым понимают подотрасль финансового права и сферу российского законодательства. Нормативно предмет налогового регулирования установлен в ч. 1 ст. 2 Налогового Кодекса Российской Федерации: «Законодательство о налогах и сборах ре!улируег властные отношения по установлению, введению и взиманию налогов и сборов в Российской Федерации, а также отношения, возникающие в процессе осуществления налогового контроля, обжалования актов на югош.г: органов и привлечения к ответственности за совершение налогового ripa юнарушения».
Правовое регулирование гбязаге ьных налоговых платежей определяется особенностями компетен щи го ударе ( венных органов по их установлению, изменению и отмен- а так ice четким закреплением всех элементов, характеризующих на ¡- как юлостный механизм. По мнению
Ю.А. Крохиной, правовой механизм налога регулируется путем закрепления императивного набора элементов, определяющих содержание и особенности реализации налоговой обязанности1. В научной литературе элементы правового механизма налога подразделяют на обязательные и факультативные, а обязательные в свою очередь делят на основные и дополнительные.
Основные элементы определяют фундаментальные, сущностные характеристики налога, которые формируют представление о налоговом механизме, к ним относятся: 1) плательщик налога и сбора; 2) объект налогообложения; 3) ставка налога или сбора.
Дополнительные элементы детализируют специфику конкретного - платежа, создают завершенную и полную систему налогового механизма и включают: 1) налоговые льготы; 2) предмет, база, единица налогообложения; 3) источник уплаты налога; 4) методы, сроки и способы уплаты налога; 5) особенности налогового режима; 6) бюджет или фонд поступления налога (сбора); 7) особенности налоговой отчетности.
Факультативные элементы налога, характеризуют именно данный вид налога и могут не использоваться в других налогах. Например: ведение специальных кадастров по имущественным налогам, бандерольный способ уплаты и некоторые другие.
Автор анализирует общие положения, характеризующие механизм налогового регулирования, и рассматривает систему налогообложения естественных монополий на примере ОАО «Газпром».
В систему налогов, обязанность уплаты которых возлагается на организации, входят следующие виды налогов: а) федеральные: налог на прибыль, налог на добавленную стоимость, акцизы, налог на добычу полезных ископаемых; б) региональные налоги: налог на имущество организаций, транспортный налог; в) местные: земельный налог.
Диссертант отмечает, что система налогообложения организаций постоянно меняется, что может оказывать негативное воздействие на деятельность субъектов естественных моноголий. В результате предложенных Министерством финансов Российской Федерации и Правительством изменений системы налогообложения «Га шрома» (смысл которых состоял в том, чтобы практически отказаться от акциза на природный газ, зато установить налог гга добычу полезных ископаемых в размере 16,5% от стоимости добываемого газа, а также существенно повысить экспортную пошлину с 5 до 30%.) была установлена ставка налога на добычу полезных
1 Крохина Ю Л Бюажетнос право и россииский федерализм М Норма 2002 С
ископаемых в размере 117 рублей за тысячу куб.м. (впоследствии размеры ставки изменялись). Вместе с экспортной пошлиной 30%, с учетом всех остальных налогов налоговая нагрузка в целом на «Газпром» возросла. Это означало, что в 2004 году «Газпром» заплатил больше налогов, существенно больше, чем он платил до этого. Их общая сумма на уровне 350 млрд. рублей. В целом вклад «Газпрома» в общую долю доходов в бюджет увеличился до 14%.
В настоящее время ставка налога на добычу полезных ископаемых установлена статьей 342 Налогового Кодекса Российской Федерации в размере 135 рублей за 1 ООО кубических метров газа при добыче газа горючего природного из всех видов месторождений углеводородного сырья. Данный показатель введен Федеральным законом от 7 июля 2003 г. № 117-ФЗ (в ред. Федерального закона от 18 августа 2004 г. № 102-ФЗ). Однако этот показатель снова был изменен Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 107-ФЗ на более высокий 147 рублей за 1000 кубических метров газа. Указанная норма начинает действовать с 1 января 2006 года.
Изменения в правовом регулировании системы налогообложения коснулись и налога на имущество. Федеральный законом от 11 ноября 2003 г. № 139-ФЭ введена новая глава 30 Налогового Кодекса Российской Федерации - налог на имущество организаций. Она существенно отличается ог того налога на имущество, который был. Смысл расчетов по системе «Газпрома» заключается в том, что там несколько увеличивается ставка, гем не менее, не будут облагаться товарные запасы. В соответствии с принятыми изменениями налоговые ставки устанавливаются законами субъектов Российской Федерации и не могут превышать 2,2 процента. Допускается установление дифференцированных налоговых ставок в зависимости от категорий налогоплательщиков и (или) имущества, признаваемого объектом налогообложения (ст.80 Налогового Кодекса Российской Федерации).
В параграфе третьем «Перспективы развития законода1ельства в сфере регулирования деятельности естественных монополий» отмечается, что в условиях современной России развитие законодательства в сфере регулирования деятельности естественных монополий будет осуществляться по двум основным направлениям: 1) осуществление структурной реформы естественных монополий, совершенс; вонаш/с общих положений, определяющих их статус; 2) совершечововаиие механизма правового реагирование отдельных сфер {^нкш^ниро "ния субъектов естественных монополий.
В настоящее время i ¡ ir.i i цецлй i шплекс проблем правового регулирования деяь ¡ к^'п ,¡ чпыч м шополий, к числу которых
относится несовершенство определения самого понятия «естественная монополия», а также сфер деятельности субъектов естественных монополий. Исходя из положений действующего законодательства, например, транспортировка нефти, газа и электричества регулируется законом «О естественных монополиях», а добыча и производство относятся к сфере действия Федерального закона от 22 марта 1991 г. № 948-1 (ред. 9 октября 2002 г.) «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках». Причем, поскольку транспортировка и нефти, и газа, и электроэнергии является завершающим звеном единого технологического цикла, монопольная транспортная составляющая дает возможность монопольного завышения конечных цен. Необходимо указать на несоответствие определения естественной монополии посредством перечисления конкретных отраслей и общего определения, представленного в законе. В правоприменительной практике необходимо осознавать, что конкретная отрасль не является естественно монопольной сама по себе.
Закон «О естественных монополиях» в основном ориентирован на федеральный уровень. Таким образом, масса предприятий, являющихся локальными естественными монополистами, оказывается вне системы действенного контроля, имеющего под собой адекватную правовую базу. В этой связи следует четко разграничить полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере правового регулирования деятельности естественных монополий, законодательным и исполнительным органам власти субъектов принять нормативные акты, регулирующие статус локальных естественных монополий.
Вторым направлением совершенствования правового регулирования естественных монополий является развитие законодательства об отдельных видах субъектов естественных монополий. Диссертант вносит свои предложения по совершенствованию правового регулирования транспорта и газовой отрасли. В частности: органам исполнительной власти необходимо осуществить поиск эффективных механизмов контроля качества при строительстве новых транспортно-инфраструктурных объектов, следует решить задачу стимулирования развития конкуренции в сфере предоставления услуг транспортной инфраструктуры (традиционно относимых к естественно-монопольным видам деятельности) с соответствующей конкретизацией законодательства о естественных монополиях. Организовать взаимодействие между ведущими российскими нефтегазовыми компаниями, органами государственной власти и хозяйствующими субъектами регионов Восточной Сибири и Дальнего Востока в целях разработки и реализации государственной Программы по освоению углеводородных ресурсов и других по-
лезных ископаемых; привлечения инвестиций; выработки единой экспортной политики по поставкам российского газа в страны Азиатско-Тихоокеанского региона. Разработать региональные программы освоения газовых ресурсов совместно с органами государственной власти субъектов Федерации в Восточной Сибири и на Дальнем Востоке.
В заключении сформулированы вытекающие из диссертационного исследования выводы и предложения по совершенствованию законодательства в сфере регулирования деятельности субъектов естественных монополий.
Основные положения диссертации отражены в следующих работах автора:
1. Марасанов H.H. К вопросу о понятии естественной монополии // Право и экономика: Сб. научных трудов межвузовской конференции. Выпуск 1. М., 2005. - 0,6 пл.;
2. Марасанов H.H. Органы государственного регулирования деятельности естественных монополий // Проблемы государственного строительства и права. 2005. № 14. М.: Мос.ГУ,- 0,5 п.л.;
3. Марасанов H.H. Топливно-энергетический комплекс России: регулирование естественных монополий II Национальные интересы. 2005. № 4
4. Марасанов H.H. Особенности регулирования естественных монополий на транспорте // Государственное управление и право: Сб. научных трудов кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы РАГС. Выпуск 1. М., 2005,- 0,6 п.л.
(39).- 0,8 п.л.;
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Марасанова Николая Николаевича
Тема диссертационного исследования Правовое регулирование деятельности субъектов естественных монополий
Научный руководитель: Барциц Игорь Нязбеевич, доктор юридических наук, профессор
Изготовление оригинал-макета Марасанов Николай Николаевич
Подписано в печать //Тиражэкз. Усл. п.л. й, Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации
Отпечатано ОПМТ РАГС Заказ № СГ 119606, г. Москва, пр. Вернадского, 84
г
р? 5 93 2
РНБ Русский фонд
2006-4 30241
\ \
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Марасанов, Николай Николаевич, кандидата юридических наук
Введение.3 стр.
Глава 1.Механизм государственного регулирования деятельности естественных монополий.
1.1 Понятие естественной монополии: правовой аспект.11 стр.
1.2 Органы государственного регулирования деятельности естественных монополий.17 стр.
1.3 Особенности регулирования деятельности естественных монополий в отдельных отраслях.45 стр.
Глава 2. Система правового регулирования деятельности естественных монополий.
2.1 Антимонопольное законодательство как инструмент регулирования деятельности естественных монополий.67 стр.
2.2 Бюджетное и налоговое регулирование деятельности естественных монополий:.75 стр.
2.2.1 бюджетное регулирование деятельности субъектов естественных монополий.78 стр.
2.2.2 налоговое регулирование деятельности субъектов естественных монополий.101 стр.
2.3 Перспективы развития законодательства в сфере регулирования деятельности естественных монополий.132 стр.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Правовое регулирование деятельности субъектов естественных монополий"
Актуальность темы исследования обусловлена тем обстоятельством, что в условиях современной России развитие и поддержка конкуренции стали одним из ключевых направлений экономической политики. Однако в экономике существуют отрасли, где конкуренция по объективным причинам невозможна или неэффективна (сферы естественной монополии). Между тем отсутствие действенных конкурентных механизмов и угроза злоупотреблений экономической властью субъектов таких монополий заставляет государство создавать специальную систему регулирования в области естественных монополий, направленную на достижение баланса интересов потребителей и субъектов естественных монополий, обеспечивающего доступность реализуемого ими товара для потребителей и эффективное функционирование субъектов естественных монополий. С этой целью в России впервые был принят Федеральный закон от 17 августа 1995 года № 147-ФЗ «О естественных монополиях». За истекшее десятилетие в реализацию положений данного закона было принято значительное число нормативных правовых актов (13-по вопросам транспортировки газа, 12 по транспорту, отдельно 10 по железнодорожному транспорту, 9 по связи)1. Не смотря на объемный массив нормативных источников, в настоящее время существует ряд проблем действующей системы регулирования, к числу которых необходимо отнести следующие:
1) краткосрочное асинхронное регулирование, направленное в большей степени на подавление текущей инфляции, а не на привлечение инвестиций и долгосрочное развитие;
2) «догоняющее», по сравнению со структурными реформами, развитие системы регулирования;
3) «несбалансированная» социальная нагрузка на инфраструктурные сектора, препятствующая развитию экономики, в том числе конкурентных сегментов рынка;
1 http://www.fstrf.ru
4) неунифицированность, пробелы и противоречия в законодательстве;
5) ограниченность ресурсов у органов регулирования для выполнения возложенных на них контрольных функций.
Решить вышеназванные проблемы крайне сложно ввиду того, что в настоящее время осуществляется реформа в сфере электроэнергетики, в газовой отрасли, на железнодорожном транспорте. Проблема выявления основных каналов взаимного влияния реформируемых субъектов и направлений их взаимодействия с органами государства, осуществляющими регулирование их деятельности, представляется чрезвычайно важной с точки зрения сохранения управляемости процесса перехода к новой структуре.
Отмеченные факторы определили выбор темы и необходимый круг рассматриваемых проблем.
Целью данного исследования являются выявление основных элементов механизма государственно-правового регулирования; определение особенностей административного, бюджетного, налогового регулирования деятельности субъектов естественных монополий в Российской Федерации.
Основные задачи исследования:
- Рассмотреть основные общетеоретические понятия и категории: «естественная монополия», «субъект естественной монополии», «механизм государственного регулирования», «административно-правовой статус», «бюджетное, налоговое регулирование»;
- осуществить системно-структурное исследования государственного регулирования деятельности субъектов естественных монополий;
- изучить реализацию правовых норм, определяющих основы административно-правового, финансово-правового статуса, в деятельности субъектов естественных монополий.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере функционирования субъектов естественных монополий, их взаимоотношений с иными хозяйствующими субъектами, органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации.
Предметом исследования являются нормативные правовые акты, регулирующие деятельность субъектов естественных монополий в Российской Федерации, субъектах Российской Федерации.
Степень изученности проблемы. Естественные монополии в Российской Федерации являются сравнительно новым институтом, законодательство, определяющее статус субъектов естественных монополий, динамично развивается, в настоящее время сформировался огромный массив нормативных правовых актов органов исполнительной власти, регулирующих статус отдельных видов субъектов естественных монополий, которые нуждаются в системном, комплексном исследовании. Проблемы административно-правового, финансового и бюджетного регулирования деятельности естественных монополий по-прежнему остаются малоизученными ввиду своей сложности, объемности в плане законодательства и закрытости информации (которая является коммерческой тайной). Одним из примеров, наглядно иллюстрирующих массив правового регулирования изучаемого предмета, является подготовленная и представленная на официальном сайте РАО ЕЭС информация по реформированию электроэнергетики, объединяющая 37 нормативных источника (7 федеральных законов, 16 Постановлений, 7 Распоряжений Правительства Российской Федерации, 4 Приказа Федеральной службы по тарифам и Постановления Федеральной энергетической комиссии и 3 нормативных акта федеральных органов исполнительной власти, принятых в 2005 году). Проводимые исследования по вопросам функционирования естественных монополий в основном касались экономических, а не правовых аспектов их деятельности. В этой связи можно заключить, что настоящая работа по сути является одной из первых попыток проведения системного анализа проблем административно- правового и финансового регулирования деятельности субъектов естественных монополий.
Изучение практики функционирования естественных монополий в Российской Федерации осуществлялось в контексте сравнительного анализа с опытом и практикой работы данного института на Западе, где рыночные отношения, механизм государственного регулирования экономики сформировались давно и развивались постепенно. Выводы, сделанные в трудах ученых-экономистов России и зарубежных стран, были положены в основу настоящего диссертационного исследования, среди них: Б.Ф. Андреев, Н. Байков, Н.И. Белоусова, Н.Ю.Бродский, А.Я.Бутыркин, А Вурос, Е. В. Гриценя, В. Кокорев, Н. Розанова, Е. Ясин, С. Брю, X. Вэриан, А.-О. Курно, К. Макконнелл, Дж.С.Милль, Д. Моррис, Д. Хэй.
Теоретическую основу работы составили также труды ведущих специалистов в области теории государства и права, административного, финансового, сравнительного зарубежного права, таких как: А.П.Алехин, Л.К.Воронова, Е.Ю. Грачева, М.В.Карасева, Ю.А.Крохина,
В.Е.Кузнеченкова, В.А. Парыгина, А.Д.Селюков, А.А. Тадеев, Ю.А.Тихомиров, Н.И.Химичева.
Автор основывает свои выводы на работах, посвященных проблемам антимонопольного законодательства, правового регулирования естественных монополий, созданных такими авторами как А.И. Багандов, Г. Кирюшкина, Н.И. Клейн, В.И. Лаврищев, А. Паламарчук, К.Ю.Тотьев.
Нормативно-правовую базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997г. № 2-ФКЗ (ред. от 3 ноября 2004 г.) «О Правительстве Российской Федерации», федеральные законы: от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ (ред. от 29 июля 2004 г.) «О естественных монополиях», Закон РСФСР от 22 марта 1991 г. № 948-1 (в ред. Федерального закона от 7 марта 2005 г. № 13-ФЗ) «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», Федеральный закон от 14 апреля 1995 г. № 41-ФЗ (в ред. от 30 декабря 2004 г. № 211-ФЗ) «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации»,
Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ в ред. от 7 июля 2003 г. «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации», Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ (в ред. от 7 июля 2003 г.) «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации» Бюджетных, Воздушный, Налоговый кодексы, Кодекс торгового мореплавания, другое федеральное законодательство, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации о локальных естественных монополиях.
Эмпирическая база основана на анализе деятельности субъектов естественных монополий в Российской Федерации: РАО ЕЭС, ОАО «Газпром». В диссертации использованы статистические, аналитические материалы, данные социологических опросов, судебная практика.
Методология исследования. В процессе работы применен целостный подход к изучаемому предмету. Использованы исторический, сравнительно-правовой, системно-структурный методы, формально-юридический анализ, моделирование и толкование норм права. Для характеристики изучаемых проблем использованы наблюдение, сбор фактических данных и их обработка, иные социологические методы.
Научная новизна диссертационного исследования. В настоящей работе впервые проведено комплексное исследование механизма государственного регулирования деятельности субъектов естественных монополий в Российской Федерации.
Научная новизна исследования состоит в теоретическом осмыслении форм и методов государственного воздействия на деятельность субъектов естественных монополий.
Впервые удалось осуществить комплексный анализ системы органов государственной власти, осуществляющих государственное регулирование деятельности субъектов естественных монополий. Сформулировать общие положения, характеризующие правовой статус субъектов естественных монополий в целом и специфические особенности регулирования субъектов естественных монополий в таких сферах как: транспортировка газа, электрической энергии, железнодорожные перевозки, услуги общедоступной электрической и почтовой связи.
Новизна проявляется в выделении наиболее важных, узловых проблем механизма государственно-правового регулирования деятельности субъектов естественных монополий и в научном обосновании их разрешения.
На защиту выносятся следующие выводы и положения, в которых представлена научная новизна работы:
1. В статье 5 Федерального закона № 147 в систему органов регулирования естественных монополий включены только органы исполнительной власти, данная норма не отражает всего спектра институциональных образований механизма правового регулирования естественных монополий. Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе принципа разделения властей, законодательная власть создает правовые нормы, на основе которых осуществляют свою деятельность субъекты естественных монополий, а также формируется система органов исполнительной власти, обеспечивающая регулирование данной деятельности. В рамках законодательной власти функционирует механизм парламентского контроля за исполнительной властью, благодаря которому парламент может косвенным образом влиять на органы управления естественными монополиями и на деятельность их субъектов.
В Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации создана Комиссия по естественным монополиям, полномочия которой определяются п. 23 ст. 30 Регламента Совета Федерации и основной задачей которой является именно законодательное обеспечение естественных монополий, в этой связи к числу органов государственного регулирования деятельности субъектов естественных монополий следует отнести Комиссию Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
2. Необходимо внесение изменений в Федеральный закон «О естественных монополиях», в соответствии с которыми Правительство Российской Федерации наделяется правом утверждать основы « ценообразования в сфере оказания услуг морских портов.
3. Необходимо в правовом регулировании деятельности естественных монополий четко разграничить полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Поскольку в настоящее время законодательство ориентировано на естественные монополии федерального уровня. Таким образом, масса предприятий, являющихся локальными естественными монополистами, оказывается вне системы действенного контроля, имеющего под собой адекватную правовую базу.
4. Следует уточнить круг субъектов естественных монополий. Предприятия ресурсоснабжения и жилищно-коммунального хозяйства могут и должны рассматриваться как естественные монополисты, несмотря на то, что в существующей редакции закона дан исчерпывающий перечень видов деятельности, подпадающих под его действие. Тем более что в законодательных актах субъектов Российской Федерации данные предприятия признаются локальными естественными монополиями.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается во внесении вклада в разработку ряда теоретических положений науки административного и финансового права; в формулировании рекомендаций при подготовке законодательных актов о субъектах естественных монополий, которые могут быть использованы в нормотворческой деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти. Ряд положений диссертации могут быть использованы в преподавании отдельных тем курса административного, финансового права и разработке учебных пособий по названным дисциплинам.
Апробация результатов исследования. Основные положения, выводы диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседаниях предметно-методической комиссии и кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, а также нашли отражение в научных публикациях диссертанта.
Структура диссертации состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка нормативных источников и литературы.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Марасанов, Николай Николаевич, Москва
Заключение
В качестве основ государственного регулирования естественных монополий можно выделить необходимое условие обеспечения эффективного функционирования товарных рынков; соблюдение баланса интересов производителей (субъектов естественных монополий) и потребителей их услуг. Необходимость осуществления государственной политики по отношению к естественным монополиям обусловлена рядом обстоятельств: рассматриваемые хозяйствующие субъекты в силу своего «естественно-монопольного» положения имеют возможность определять характер хозяйственных взаимоотношений, навязывать «правила игры» своим экономически и юридически более слабым контрагентам. Получение значительных управленческих и коммерческих свобод этих организаций в процессе происходящих реформ при минимальном соответствии условиям «совершенного рынка» требует создания действенной системы государственного участия и (или) контроля, разработки мер защиты интересов потребителей, а также организации справедливой конкуренции в той степени, в которой она возможна в существующих экономических условиях109.
На основании проведенного анализа механизма государственного регулирования деятельности субъектов естественных монополий диссертант пришел к следующим выводам:
1.Существуют проблемы государственного регулирования деятельности субъектов естественных монополий в отдельных отраслях. Так, сложность регулирования услуг аэропортов предопределена общими проблемами гражданской авиации. Гражданская авиация, являясь транспортом общего пользования, практически недоступна для широкого круга пользователей (услугами авиации пользуется не более 3 % населения). Наиболее существенное влияние на авиационные тарифы оказывают факторы, связанные с нерегулируемыми в административном порядке ценами
109 Конкуренция и антимонопольное регулирование: Учебное пособие. Под ред. А.Г.Цыганова. М.'Логос. 1999. С.240. на авиационное топливо (затраты по этой позиции составляют до 40 % всех расходов авиакомпаний), а также на техническое обслуживание и ремонт. Для подавляющего большинства аэропортов средства, поступающие от аэропортовых сборов и тарифов, являются единственным средством возмещения затрат на оказание услуг аэропортов. Поэтому государственное ценовое регулирование услуг аэропортов имеет целью приведение уровня аэропортовых сборов и тарифов к уровню экономически обоснованной себестоимости соответствующих услуг. Это отвечает и политике по сокращению перекрестного субсидирования при ценообразовании на услуги субъектов естественных монополий.
2.Сфера налогового регулирования деятельности субъектов естественных монополий является крайне нестабильной. О чем свидетельствуют происшедшие изменения в системе налогообложения организаций, в том числе субъектов естественных монополий. Изменение норм налогового законодательства осуществлялось по следующим направлениям: а) уменьшение размера налога на прибыль до 24 % привели к тому, что величина налога на прибыль ОАО «Газпром» за девять месяцев, закончившихся 30 сентября 2003 г., снизилась по сравнению с аналогичным периодом 2002 г. на 35 057 млн. руб. и составила 55 198 млн. рублей. В основном, это произошло за счет прекращения с 1 января 2003 г. применения положений МСФО 29, что в предшествующие периоды приводило к увеличению балансовой стоимости основных средств ОАО «Газпром» по сравнению с их налогооблагаемой стоимостью и вело к возникновению расхода по отложенному налогу на прибыль. Величина чистой прибыли за три и девять месяцев, закончившихся 30 сентября 2003 г., составила 22 678 млн. руб. и 126 439 млн. руб. соответственно; б) Министерство финансов Российской Федерации и Правительство инициировали изменение системы налогообложения «Газпрома». Было предложено практически отказаться от акциза на природный газ. Зато установить налог на добычу полезных ископаемых в размере 16,5% от стоимости добываемого газа, а также существенно повысить экспортную пошлину с 5 до 30%. Ранее Налоговый Кодекс Российской Федерации предусматривал ставки акциза на природный раз (за исключением сухого отбензиненного): на территории Российской Федерации - в размере 15 % стоимости природного газа.
Законодатель частично не согласился с правительственными инициатива и установил ставку налога на добычу полезных ископаемых в размере 117 рублей за тысячу куб.м. (впоследствии размеры ставки изменялись). Вместе с экспортной пошлиной 30%, с учетом всех остальных налогов налоговая нагрузка в целом на «Газпром» возросла. Это означало, что в 2004 году «Газпром» заплатил больше налогов, существенно больше, чем он платил до этого. Их общая сумма на уровне 350 млрд. рублей. В целом вклад «Газпрома» в общую долю доходов в бюджет увеличился до 14%.
В настоящее время произошли изменения в регулировании налога на добычу полезных ископаемых. Ставка налога установлена статьей 342 Налогового Кодекса Российской Федерации в размере 135 рублей за 1 000 кубических метров газа при добыче газа горючего природного из всех видов месторождений углеводородного сырья. Данный показатель введен Федеральным законом от 7 июля 2003 г. № 117-ФЗ в ред. Федерального закона от 18 августа 2004 г. № 102-ФЗ. Однако этот показатель снова был изменен Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 107-ФЗ на более высокий 147 рублей за 1000 кубических метров газа. Указанная норма начинает действовать с 1 января 2006 года; в) Федеральный законом от 11 ноября 2003 г. № 139-Ф3, введена новая глава 30 Налогового Кодекса Российской Федерации - налог на имущество организаций. Она существенно отличается от того налога на имущество, который был. Смысл расчетов по системе «Газпрома» заключается в том, что там несколько увеличивается ставка, тем не менее, не будут облагаться товарные запасы. Налоговые ставки устанавливаются законами субъектов Российской Федерации и не могут превышать 2,2 процента. Допускается установление дифференцированных налоговых ставок в зависимости от категорий налогоплательщиков и (или) имущества, признаваемого объектом налогообложения. Так, ст. 2 Закона г. Москвы от 5 ноября 2003 г. № 64 (в ред. от 26 января 2005 г. № 4) «О налоге на имущество организаций»110 определяет, что налоговая ставка по налогу на имущество организаций устанавливается в размере 2,2 %; г) субъекты естественных монополий являются плательщиками местных налогов, к числу которых относится земельный налог (гл. 31 Налогового Кодекса Российской Федерации). Налоговые ставки по которому устанавливаются на основании ст.394 Налогового кодекса Российской Федерации нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований (законами городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга) и не могут превышать установленных Налоговым Кодексом размеров.
Допускается установление дифференцированных налоговых ставок в зависимости от категорий земель и (или) разрешенного использования земельного участка. Например, ст. 2 Закона г. Москвы от 24 ноября 2004 г. № 74 «О земельном налоге» установлены следующие размеры налоговой ставки:
0,3 % от кадастровой стоимости участка в отношении земельных участков, отнесенных к землям сельскохозяйственного использования ;
0,1% от кадастровой стоимости участка в отношении земельных участков, занятых жилищным фондом и подобными объектами;
1,5 % от кадастровой стоимости для прочих земельных участков.
В Санкт-Петербурге размеры ставок земельного налога на основании ст. 2 Закона Санкт-Петербурга от 26 июня 1998 г. № 129-21 (в ред. от 4 апреля 2003 г. № 101-8) «О ставках земельного налога в Санкт-Петербурге»
110 Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2003. N° 68.25 ноября. установлены дифференцировано по районам в соответствии с зонами градостроительной ценности территорий и исчисляется в твердой сумме, а не в процентном выражении. Ставки земельного налога применяются в 2004 году по отношению к 1998 году с коэффициентом 9,504 (Закон Санкт-Петербурга от 11 ноября 2003 г. № 625-93). Подобная методика расчета земельного налога представляется крайне запутанной и сложной особенно для предприятий, имеющих несколько объектов недвижимости в городе, или владеющих несколькими земельными участками, расположенными в различных частях Санкт-Петербурга и пригорода.
3.Одной из сфер государственного регулирования деятельности субъектов естественных монополий является установление цен, тарифов. К настоящему времени сложившаяся в газовой отрасли политика цен на газ привела к перекосу ценовых соотношений. В результате цены на газ у потребителей ниже цен угля в 1,5-2,0 раза и мазута в 4-5 раз. В тоже время на развитых рынках (например, европейском) цены газа практически равны ценам мазута и в 1,6 раза выше цен угля. Для создания цивилизованного рынка необходим переход от системы государственного регулирования цен к формированию договорных цен на газ, складывающихся с учетом спроса -предложения и конкуренции с другими энергоносителями.
4.0дним из перспективных направлений государственного регулирования естественных монополий является разработка и реализация региональных программ развития. Примером может служить Программа освоения газовых ресурсов Восточной Сибири и Дальнего Востока. Хотя претворение в жизнь региональной программы потребует значительных затрат. Суммарная потребность в инвестициях для реализации Программы на период до 2020 г. по предварительным оценкам составляет около 30 млрд. долларов США.
Налоги в бюджеты всех уровней от реализации Программы, включая налоги, входящие в себестоимость, составят 14 млрд. долларов США.
Перечисленные налоги должны распределяться в бюджеты всех уровней следующим образом: в Федеральный бюджет - 8,6 млрд. долларов США; г. в региональные бюджеты - 4,6 млрд. долларов США; в местные бюджеты - 0,8 млрд. долларов США.
Чистая прибыль к распределению, накопленная в период 2005 - 2020 гг. после отчисления налогов и сборов в бюджеты всех уровней, составит свыше 20 млрд. долларов США. Таким образом, вложенные затраты в перспективе окупятся, плюс будут созданы инфраструктуры в новых месторождениях, созданы новые рабочие места.
Работа по совершенствованию законодательства о естественных монополиях ведется крайне медленно, даже правительственные законопроекты не проходят с первого раза и утверждаются после разрешения разногласий между палатами парламента (к примеру, Проект Федерального закона «Об энергосбережении», внесенный Правительством Российской Федерации в Государственную Думу 29 апреля 2002 г.), а депутатские инициативы могут подолгу оставаться в форме законопроектов (Проект № 99045329-2 Федерального закона «О магистральном трубопроводном транспорте»), хотя принятие этих актов обусловлено современными потребностями российской экономики в целом и деятельностью субъектов естественных монополий, в частности.
