Государственное управление на уровне федерального округа

Черкасов, Константин Валерьевич

Государственное управление на уровне федерального округатекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Государственное управление на уровне федерального округа»

□□о^кэ^ 1 —

На правах рукописи

Черкасов Константин Валерьевич

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ НА УРОВНЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО ОКРУГА: АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ

12.00.14 — Административное право; финансовое право; информационное право

Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук

Москва 2009

003469768

Работа выполнена на кафедре административного права Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации».

Научный консультант: доктор юридических наук, профессор

Сергун Петр Павлович

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

Бакаева Ольга Юрьевна

доктор юридических наук, профессор Кононов Анатолий Михайлович

доктор юридических наук, доцент Максимов Иван Владимирович

Ведущая организация —

Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Ростовский юридический институт Министерства внутренних дел Российской Федерации»

Защита состоится 28 мая 2009 года в 1200 часов на заседании диссертационного совета Д 229.001.01 при Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации по адресу: 117638, г. Москва, ул. Азовская, д. 2, корп. 1, зал заседаний диссертационного совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации.

Автореферат разослан 27 апреля 2009 года.

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук, доцент

'. Л. Смирникова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. Принятие Конституции РФ 1993 г. и конкретизирующего ее законодательства не позволило сразу сформировать в стране действенный механизм реализации государственных управленческих функций в условиях разделения властей как по вертикали, так и по горизонтали. Советская административно-командная система управления страной была фактически ликвидирована, а правовая система в работоспособном виде еще не создана. Становление новой российской государственности конца XX — начала XXI вв. характеризовалось нарушением ряда базовых конституционных устоев, утратой способности центральной власти влиять на политические и социально-экономические процессы в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, противостоянием представительных, исполнительных, судебных органов публичной власти на всех ее уровнях, и особенно на местном. Следствием этого явились центробежные, сепаратистские устремления субъектов Российской Федерации, реальная угроза территориальной целостности России, снижение эффективности работы территориальных органов федеральных органов исполнительной власти по решению неотложных социально-экономических проблем и возникновение опасности активного проявления массового недовольства населения, что наложило значительный отпечаток на развитие современного территориального управления.

Государственное управление и система органов публичной власти в России с 2000 г. претерпевают существенные изменения, которые в большой степени связаны с образованием семи федеральных округов и созданием государственных органов на уровне федерального округа. В настоящее время государственное управление на уровне федерального округа находится в стадии становления, характеризуется интенсивным поиском центральной властью места государственных органов на уровне федерального округа в структуре государственного аппарата и механизме государственного управления. Некоторые из этих органов пока лишь формируются, а созданные порой действуют недостаточно результативно. Повышение эффективности деятельности государственных органов на уровне федерального округа является важнейшей частью проводимой сегодня в России административной реформы, а потому вопросы их функционирования, равно как и существования федеральных округов, подлежат рассмотрению в рамках административного права. Оптимизация государственного управления в контексте реализации административной реформы во многом зависит от организаци-

онно-правовых и институциональных механизмов ее воплощения на уровне федерального округа.

Однако должного комплексного научного изучения государственного управления и государственных органов на уровне федерального округа, а также федеральных округов как управленческого уровня до сих пор не проводилось. В существующих изданиях государственные органы на уровне федерального округа рассматривались фрагментарно, что являлось причиной отсутствия в этих трудах анализа эффективности работы данных органов в достижении и решении поставленных перед ними целей и задач, а также обобщающих выводов и конкретных предложений, направленных на совершенствование их правовых статусов. Не было концептуальных обобщений, ответов на многие вопросы, выдвигаемые практикой. Проблемы организации и функционирования государственных органов на уровне федерального округа, как правило, освещались в рамках конституционного, а не административного права, и поэтому оставались неисследованными административно-правовые аспекты их деятельности.

Отсутствие тщательно проработанной теоретической основы значительно затрудняет процесс модернизации государственных органов на уровне федерального округа. В этой связи важнейшей задачей науки административного права сегодня является комплексное исследование государственного управления на уровне федерального округа, осмысление регулирования различных аспектов деятельности государственных органов на уровне федерального округа, а также внедрение в практику наиболее результативных форм их организации и работы. В целом необходимость научного исследования государственного управления на уровне федерального округа обусловлена не только важностью теоретического изучения вопроса о том месте, которое занимают государственные органы на уровне федерального округа в системе публичного управления, но и в большей степени потребностью в обобщении опыта их функционирования и предложении конкретных мер, направленных на повышение эффективности административно-правового регулирования деятельности этих органов.

Цель диссертационного исследования состоит в комплексном административно-правовом исследовании государственного управления на уровне федерального округа, выработке теоретических конструкций и практических предложений, направленных на оптимизацию и повышение эффективное™ функционирования государственных органов на уровне федерального округа.

В соответствии с целью диссертационной работы поставлены следующие основные исследовательские задачи:

- рассмотреть теоретико-исторические основы государственного управления на уровне федерального округа;

- осветить вопросы построения и функционирования органов исполнительной власти на уровне федерального округа;

- раскрыть административно-правовые аспекты деятельности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах;

- уяснить механизмы, степень интеграции и взаимодействия государственных органов на уровне федерального округа;

- проанализировать сущность, состояние и тенденции развития федеральных округов как уровня управления;

- сформулировать конкретные предложения и рекомендации, направленные на совершенствование государственного управления, повышение результативности деятельности государственных органов на уровне федерального округа, а также оптимизацию системы и структуры федеральных округов как управленческой сферы воздействия.

Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, возникающие в сфере государственного управления, административно-управленческой деятельности государственных органов на федеральном уровне и уровне федерального округа.

Предмет диссертационного исследования составляют доктри-нальные положения теории административного права в области государственного управления, этапы становления и развития государственных органов на уровне федерального округа; правовое регулирование структурной организации, задач, функций государственных органов на уровне федерального округа, а также перспективы его совершенствования; правовое обеспечение территориальной сферы управленческой деятельности государственных органов на уровне федерального округа.

Степень разработанности темы исследования характеризуется тем, что учреждение дополнительного уровня федерального управления, создание и функционирование государственных органов на уровне федерального округа вызвали заметный интерес к ним исследователей, занимающихся изучением истории, социологии, политологии, теории управления, экономики и юриспруденции. Отечественная и зарубежная правовая наука содержит обширный материал, раскрывающий некоторые вопросы государственного управления, функционирования территориальных органов федеральных государственных органов.

В диссертации использованы научные труды дореволюционных, советских, современных ученых и государственных деятелей:

С. А. Авакьяна, О. А. Авдеевой, А. С. Автономова, А. П. Алехина, Г. В. Атаманчука, М. И. Байгина, О. Ю. Бакаевой, И. Н. Барцица, Д. Н. Бах-раха, И. Л. Бачило, А. В. Безрукова, К. С. Вельского, В. П. Беляева, В. Г. Бессарабова, В. Г. Вишнякова, Б. Н. Габричидзе, М. В. Глигич-Золотаревой, А. Д. Градовского, А. А. Гришковца, Г. В. Дегтева,

B. В. Денисенко, Н. М. Добрынина, Б. П. Елисеева, В. Г. Ермакова,

C. М. Зубарева, Д. А. Керимова, В. О. Ключевского, С. В. Кодана, Ю. М. Козлова, Н. М. Конина, А. М. Кононова, И. А. Конюховой, Н. М. Коркунова, М. А. Краснова, Ю. А. Крохиной, Б. М. Лазарева, М. А. Лапиной, И. В. Левакина, И. В. Лексина, В. И. Ленина, В. Н. Лысенко, Ю. М. Лужкова, А. Е. Лунева, Т. Б. Макаровой, И. В. Максимова,

A. А. Максурова, А. В. Малько, В. В. Мамонова, Г. Н. Манова, В. М. Манохина, Н. И. Матузова, С. Н. Махиной, Т. Л. Мигуновой, С. Е. Нарышкина, С. И. Некрасова, В. И. Новоселова, А. Ф. Ноздрачева, А. В. Оболонского, Д. М. Овсянко, Л. А. Окунькова, М. И. Пискотина, В. С. Прониной, А. В. Ремнева, Ю. А. Розенбаума, Б. В. Российского, Н. Г. Салищевой, И. Н. Сенякина, П. П. Сергуна, С. С. Собянина, Ю. П. Соловья,

B. Д. Сорокина, Ю. Н. Старилова, М. С. СтуДеникиной, А. М. Тарасова, Ю. А. Тихомирова, Т. Я. Хабриевой, Н. Ю. Хаманевой, В. А. Черепанова, А. Г. Чернявского, А. Н. Черткова, В. Е. Чиркина, Е. В. Шориной, Б. С. Эбзеева, Ц. А. Ямпольской и других, в том числе зарубежных, исследователей (например, Г. Брэбана, Ж. Веделя, К. Хессе).

Вопросы государственного управления и функционирования государственных органов на уровне федерального округа так или иначе были затронуты в диссертациях на соискание ученой степени кандидата и доктора юридических наук следующих авторов: Р. М. Асланова, А. И. Багбы, О. Н. Бирина, И. С. Вагина, П. М. Кандалова, В. Ю. Каткова, О. Ю. Кокури-ной, В. Д. Кошлевского, О. В. Красных, И. Ю. Макановой, Н. И. Макарова, И. Ю. Маньковского, Г. О. Матюшкина, В. Н. Медведева, А. А. Муравьева, В. И. Радченко, А. А. Саурина, А. В. Семенова, К. А. Скалеуха, А. С. Соло-губова, И. В. Сысковой, О. А. Углановой, В. С. Чепикова, С. Н. Чернова, В. Н. Шарикова. Данными исследователями предприняты первые шаги в изучении государственного управления и государственных органов на уровне федерального округа, что, бесспорно, представляет научный интерес. Однако в их трудах отсутствует комплексный подход, не уделено должного внимания административно-правовым аспектам создания и деятельности государственных органов на уровне федерального округа. Кроме того, рассмотрение в юридической литературе отдельных сторон и направлений функционирования государственных органов на уровне федерального округа не исключает возможности проведения новых обобщений в этой области с позиции административно-правового регулирования.

Методологическую основу диссертационного исследования

составляют общетеоретические и специальные научные методы познания: анализ, синтез, логический, диалектический, исторический, социологический, статистический, системно-структурный методы, а также методы сравнительного правоведения, экспертных оценок и аналитического толкования правовых норм. Их применение позволило исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимостях, выявить определенные тенденции, сделать обобщения и выводы. При написании работы использован междисциплинарный подход.

Теоретическая основа исследования представлена современными достижениями науки административного права. Кроме того, использованы обобщения и выводы экономической теории, политологии, социологии, теории управления, теории государства и права, а также результаты исследований в области конституционного, уголовного, гражданского отраслей права, привлечены работы, в том числе диссертации, отечественных и зарубежных ученых, государственных и политических деятелей, энциклопедические и хрестоматийные издания.

Нормативную основу диссертационного исследования составили: Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, акты Администрации Президента РФ, полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, федеральных органов исполнительной власти и иных государственных органов, решения высших судебных инстанций Российской Федерации и материалы решений Европейского суда по правам человека, акты органов публичной власти иностранных государств, законодательство Российской империи и СССР. Проанализированы проекты ряда федеральных законов, некоторые договоры о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, ежегодные послания Президента РФ к Федеральному Собранию РФ о положении в стране, основных направлениях внутренней и внешней политики государства.

Эмпирическая основа диссертационного исследования базируется на статистическом, аналитическом и практическом материале, полученном при прохождении стажировки в аппарате полномочного представителя Президента РФ в Приволжском федеральном округе, а также в процессе участия в работе Управления Минюста России по Приволжскому федеральному округу. Исследованы архивные материалы аппарата полномочного представителя Президента РФ в Приволжском федеральном округе, информация подразделений Администрации

Президента РФ, контрольных департаментов аппаратов полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. Использованы материалы социологических исследований (опроса и анкетирования), проведенных соискателем среди государственных гражданских служащих аппарата полномочного представителя Президента РФ в Приволжском федеральном округе и Управления Минюста России по Приволжскому федеральному округу. Проанализирована информация, содержащаяся в стенограммах заседаний и совещаний государственных органов, судебных решениях, актах законодательных органов государственной власти, рекомендациях экспертов, записях интернет-конференций полномочного представителя Президента РФ в Центральном федеральном округе, на официальных интернет-сайтах ряда федеральных государственных органов, в информационно-справочных правовых системах.

Научная новизна диссертационного исследования. Работа является комплексным исследованием государственного управления на уровне федерального округа. В ней на монографическом уровне освещены: теоретические основы и исторические этапы становления государственного управления на уровне федерального округа; административно-правовые аспекты учреждения и деятельности государственных органов на уровне федерального округа, их взаимодействия между собой и иными государственными органами; тенденции развития и перспективы повышения эффективности функционирования государственных органов на уровне федерального округа; федеральные округа как управленческий уровень. Осуществлено системное по характеру и концешуальное по содержанию исследование проблем государственного управления на уровне федерального округа, что позволило диссертанту выдвинуть ряд самостоятельных предложений, направленных на совершенствование государственного управления, оптимизацию организации и деятельности государственных органов на уровне федерального округа. С опорой на достижения юридической мысли в административно-правовую науку привнесены принципиально новые обобщения и выводы, касающиеся государственного управления и государственных органов на уровне федерального округа.

В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие положения, являющиеся новыми или содержащими элементы новизны и отражающие авторское понимание государственного управления и административно-правовой природы государственных органов на уровне федерального округа:

округа является территориальный орган федерального государственного органа (представительство) или структурное подразделение (представитель) центрального аппарата федерального государственного органа, созданные в соответствии с федеральным законодательством федеральным государственным органом, действующие в рамках предоставленных полномочий, распространяющихся на определенную пространственно-территориальную единицу России — федеральный округ, и подотчетные федеральному государственному органу. Государственные органы на уровне федерального округа — федеральные государственные структуры, реализующие функции отдельных федеральных государственных органов на соответствующем управленческом уровне. Правовые отношения, возникающие в процессе создания, организации и деятельности государственных органов на уровне федерального округа, являются административными.

2. Констатируется существование на уровне федерального округа двух основных тенденций. Первая тенденция состоит в учреждении и функционировании государственных органов на уровне федерального округа. Реорганизация затронула органы, осуществляющие контрольно-надзорные функции, бывшие межрегиональные территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, полномочия которых распространялись на территории граничащих друг с другом субъектов России или их частей, а также федеральные органы исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ. Создание территориальных органов федеральных органов исполнительной власти на уровне федерального округа представляет собой горизонтальную деконцентрацию властных полномочий. Структура, компетенция и организация деятельности органов исполнительной власти на уровне федерального округа различаются, что обусловлено задачами и функциями федеральных государственных органов и зависит от того, являются ли они подразделениями центральных аппаратов или территориальными органами. Отличия внутреннего устройства и отчасти полномочий органов исполнительной власти на уровне федерального округа одного федерального органа между собой определены специфическими проблемами, существующими в тех или иных федеральных округах, видением руководства путей и способов их решения. В целом в вопросах учреждения и функционирования федеральных органов исполнительной власти на уровне федерального округа прослеживается формальный подход, несовершенство и декларативность их правовой основы. Статус таких органов зачастую необоснованно занижен, деятельность малоэффективна. Главная проблема — отсутствие унификации в построении и право-

вом статусе государственных органов на уровне федерального округа. Вторая тенденция во многом предопределена первой и характеризуется созданием на уровне федерального округа негосударственных структур.

3. Доказывается наличие объективных и субъективных причин, препятствующих усилению и упрочению взаимодействия и интеграции государственных органов на уровне федерального округа. Особенности построения, неопределенность правового статуса и иерархического положения ряда государственных органов исполнительной власти на уровне федерального округа затрудняют взаимодействие как между ними, так и между иными подразделениями федеральных органов исполнительной власти, полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также негосударственными структурами. Тем не менее на уровне федерального округа начали создаваться в определенной мере самостоятельные управленческие и иные структуры с устоявшимися взаимными и многосторонними связями.

4. Аргументируется, что осуществляемая в Российской Федерации административная реформа имеет во многом избирательный, фрагментарный характер не только применительно к государственным органам, относящимся к различным структурам, но и к уровням публичного управления. Если в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях ее отдельные элементы проводятся уже сейчас, то на уровне федерального округа обозначились лишь кошуры предстоящих преобразований. Управленческий эффект, связанный с учреждением территориальных органов федеральных органов исполнительной власти на уровне федерального округа, не достигнут из-за незавершенности данного процесса. В этой связи обосновывается необходимость проведения реформы территориального управления, которая состоит в создании и функционировании территориальных органов федеральных органов исполнительной власти на уровне федерального округа при одновременной ликвидации (реорганизации) территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. Образование территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации оправдано лишь в том случае, если единая система исполнительной власти не в состоянии обеспечить действенное исполнение полномочий Российской Федерации на местах. Вопросы федеральных органов исполнительной власти на уровне федерального округа следует отразить в предлагаемом к принятию федеральном законе «Об административно-управленческих округах в Российской Федерации».

5. Обосновывается, что создание правительств федеральных округов, придание полномочным представителям Президента РФ в фе-

деральных округах или специальным (полномочным) представителям Правительства РФ и их аппаратам статуса администраций федеральных округов с наделением их исполнительно-распорядительными полномочиями и утверждением бюджетов для каждого из семи федеральных округов нецелесообразно. В противном случае это либо приведет к нарушению принципа разделения властей или ведомственной вертикали органов исполнительной власти (единства системы исполнительной власти), либо может спровоцировать сепаратизм федеральных округов. Не ясны круг полномочий правительств федеральных округов как предположительно органов общей компетенции, механизмы взаимодействия их с Правительством РФ, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также степень подчинения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти как их центральным аппаратам, так и правительствам федеральных округов. При этом будет затруднено взаимодействие центральных и территориальных федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а на федеральные государственные органы возложена ответственность за просчеты в сфере регионального развития, допущенные органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

6. Отмечается, что закрепление правового статуса полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах нормами подзаконных правовых актов является недостаточным, не вполне отвечающим их значимости. Положения предлагаемого к принятию федерального закона «Об административно-управленческих округах в Российской Федерации» могут восполнить данный пробел и закрепить основные элементы правового статуса полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, а также определить ключевые направления их деятельности, основы взаимодействия как между ними, так и с иными публичными органами, негосударственными структурами. Вместе с тем ошибочно было бы полностью отказаться от практики издания подзаконных нормативных правовых актов, регламентирующих отдельные сферы деятельности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах и детализирующих федеральный закон. В противном случае глава государства будет фактически лишен возможности оперативной модернизации своих структур на территориальном уровне, ограничен в правомочиях в области формирования Администрации Президента РФ, назначения и освобождения полномочных представителей Президента РФ.

7. Вносятся предложения, направленные на совершенствование правового статуса полномочных представителей Президента РФ в фе-

деральных округах, в частности об установлении дополнительных условий для назначения их на должность. Такие требования могут быть сформулированы в утвержденном Указом Президента РФ от 13.05.2000 № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» Положении о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе (далее — Положение о полномочном представителе) следующим образом: «Полномочным представителем Президента Российской Федерации в федеральном округе может быть назначен гражданин Российской Федерации, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, и достигший возраста 30 лет». Целесообразно детализировать федеральное законодательство и четко, определить «зависимость» полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах от главы государства, указать в Положении о полномочном представителе, что досрочное прекращение исполнения полномочий Президента РФ, отрешение его от должности влечет за собой освобождение от должности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах; полномочные представители Президента РФ в федеральных округах слагают свои полномочия перед вновь избранным и вступившим в должность главой государства.

8. Указывается на то, что, выступая структурными элементами своеобразного государственного образования — президентуры, аппараты полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах совместно с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах способствуют осуществлению полномочий Президента РФ на межтерриториальном и региональном уровнях. По своей правовой природе полномочные представители Президента РФ в федеральных округах вместе со своими аппаратами являются рабочими, вспомогательными структурами главы государства на местах общей компетенции. Они — обособленные структурные подразделения и должностные лица Администрации Президента РФ. Таким образом, полномочные представители Президента РФ в федеральных округах в совокупности со своими аппаратами образуют территориальные президентские государственные структуры (органы), целью деятельности которых выступает обеспечение реализации основных задач и функций главы государства на местах.

9. Делается вывод о том, что административная реформа в России должна решать не только проблемы организации и деятельности органов исполнительной власти. Не менее острыми являются и вопро-

сы совершенствования президентских структур, их взаимодействия с иными публичными органами, институтами гражданского общества, устранения дублирования функций внутри аппарата главы государства. В этой связи назрела необходимость в оптимизации аппаратов полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, заключающейся, в частности, в принятии регламентов аппаратов полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах; создании комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов в аппаратах полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах; реорганизации должностей главных федеральных инспекторов и федеральных инспекторов аппаратов полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.

10. Определяется, что содержание задач, функций и прав полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, а также механизмы их взаимодействия с иными публичными органами и негосударственными структурами обусловлены местом Президента РФ в системе разделения властей, его статусом и значением как главы государства, гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, а также должностного лица, занимающего доминирующее положение в системе органов публичного управления в Российской Федерации. Как глава государства Президент РФ вынужден в ряде случаев принимать на себя функции исполнительной власти на своем уровне. Точно так же и полномочные представители Президента РФ в федеральных округах зачастую поставлены перед такой же необходимостью на местном уровне в силу недостаточной эффективности работы органов исполнительной власти в современной России. Полномочия полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах в основе своей сконцентрированы на решении вопросов стратегического значения, обеспечения национальной безопасности и имеют полифункциональную направленность, а их правовой статус «вторичен» по отношению к правовому статусу Президента РФ. При этом административно-правовой статус полномочного представителя Президента РФ в Южном федеральном округе выше, чем статус его коллег, что обусловлено необходимостью решения в Северо-Кавказском регионе некоторых проблем в сфере государственного строительства, не свойственных, по крайней мере в таких масштабах, для остальной территории страны. В данной особенности состоит схожесть его правового статуса со статусом наместника на Кавказе в царской России.

11. Устанавливается, что решение основных задач, поставленных главой государства перед полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах, а также реализация возложенных на них функций трудноосуществимы, а в ряде случаев невозможны без участия в этом процессе иных государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений, организаций, граждан. В этой связи важное значение приобретает деятельность консультативных и совещательных органов при полномочных представителях Президента РФ в федеральных округах, которые могут быть условно разделены на три группы: органы, создание и деятельность которых в обязательном порядке не предусмотрены федеральным законодательством (учреждаются полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах по собственному усмотрению); органы, создание и деятельность которых в обязательном порядке предусмотрены федеральным законодательством (усмотрение полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах исключается); органы, создание которых предусмотрено федеральным законодательством, а вопросы деятельности определяются полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах. Необходима кодификация правовых актов, регламентирующих статус консультативных и совещательных органов при полномочных представителях Президента РФ в федеральных округах, результатом которой должна стать унифицированная и непротиворечивая основа их функционирования. Таким актом может стать федеральный закон «Об административно-управленческих округах в Российской Федерации».

12. Формулируются рекомендации, способствующие повышению эффективности деятельности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, в частности о наделении их, во-первых, функцией внесения в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, представительные органы муниципальных образований представлений в случае противоречия принятых ими нормативных правовых актов Конституции РФ и федеральному законодательству, а равно предписаний в отношении территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов исполнительной власти муниципальных образований в случае нарушения, неисполнения или ненадлежащего исполнения ими федеральных правовых актов и вступивших в законную силу решений федеральных судов; во-вторых, правом правотворческой инициативы в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, представительные органы муниципальных образований, а также внесения высшим должност-

ным лицам субъектов Российской Федерации, высшим органам исполнительной власти субъектов России, исполнительным органам муниципальных образований предложений и рекомендаций о целесообразности принятия ими того или иного правового акта, внесения в него изменений или отмены; в-третьих, функцией внесения Президенту РФ, Правительству РФ предложений об отмене правовых актов федеральных органов исполнительной власти в случае противоречия их Конституции РФ, федеральным законам, нормативным правовым актам Президента РФ и Правительства РФ, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина; в-четвертых, правом внесения Президенту РФ представлений о награждении государственными наградами России, Почетной грамотой Президента РФ или поощрении в виде объявления благодарности Президента РФ руководителей территориальных органов федеральных государственных органов, а также глав муниципальных образований; в-пятых, правом внесения в государственные и муниципальные органы предложений по рационализации, совершенствованию их системы, структуры и повышению эффективности деятельности, а также рекомендации высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации кандидатур для назначения на должности руководителей органов исполнительной власти субъектов России.

13. Приводятся доводы о нецелесообразности реорганизации института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах в институт полномочных представителей Правительства РФ в федеральных округах. Во-первых, полномочные представители Президента РФ в федеральных округах выполняют задачи и функции, не свойственные иным государственным органам и не могущие быть эффективно реализованными полномочными представителями Правительства РФ в федеральных округах. Во-вторых, осуществление полномочий (особенно контрольных) Президента РФ на местах будет серьезно затруднено, в то время как произойдет значительное и, скорее всего, конфликтное перераспределение полномочий между государственными органами исполнительной власти. В-третьих, полномочные представители Правительства РФ в федеральных округах не смогут в должной мере координировать и тем более контролировать работу территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, деятельностью которых руководит Президент РФ, а равно территориальных органов иных федеральных государственных органов и структур, обладающих ярко выраженной спецификой правового статуса. В-четвертых, возникнет проблема неопределенности правового статуса полномочных представителей Правительства РФ в федеральных округах. В-пятых, на сегодняшний день отсутствуют серьезные причины для такой кардиналь-

ной модернизации территориального управления, разрыва сложившихся и отработанных управленческих связей. В-шестых, отчасти опыт функционирования полномочных представителей Правительства РФ в федеральных округах уже существует в виде деятельности представительств Правительства РФ в определенных субъектах Российской Федерации, работа которых не имела должного результата.

14. Удостоверяется, что федеральные округа не являются субъектами Российской Федерации, не вносят каких-либо изменений в государственное устройство России, в правовой статус субъектов Российской Федерации, не меняют их территориальных границ. Объединение субъектов Российской Федерации в федеральные округа носит формальный, абстрактный характер. Сегодня федеральные округа выступают управленческим уровнем, территориальной сферой деятельности соответствующих государственных органов. Вместе с тем централизованное и в большинстве своем единообразное управленческое воздействие федеральных государственных органов на процессы в федеральных округах так или иначе способствует формированию на их основе неких с юридической точки зрения условных (во всяком случае пока), но тем не менее территориальных образований, теоретически могущих именоваться прототерриториальными образованиями.

15. Подчеркивается необходимость оптимизации федеральных округов, состоящей в увеличении их общего количества и изменении структуры некоторых из них. Перспективным видится, во-первых, образовать на территории сегодняшнего Сибирского федерального округа два федеральных округа — Западно-Сибирский и ВосточноСибирский — с центрами в городах Новосибирске и Иркутске соответственно; во-вторых, создать на территории нынешнего Дальневосточного федерального округа также два федеральных округа — Юго-Восточный и Северо-Восточный — с центрами в городах Хабаровске и Магадане. Республики Удмуртия, Башкортостан, Пермский край, Оренбургская область должны войти в Уральский федеральный округ и, следовательно, выйти из Приволжского федерального округа. Тюменская область, Ханты-Мансийский (Югра) и Ямало-Ненецкий автономные округа должны выйти из Уральского федерального округа и войти в создаваемый Западно-Сибирский федеральный округ. Принципы образования, структуру и пространственно-территориальные пределы федеральных округов следует отразить в федеральном законе «Об административно-управленческих округах в Российской Федерации».

Теоретическая и практическая значимость исследования. Выводы и предложения, сформулированные в диссертационной работе, могут быть применены для дальнейшего теоретического исследования во-

просов государственного управления на федеральном уровне и уровне федерального округа, организации и деятельности государственных органов на уровне федерального округа, а равно для совершенствования правовой регламентации и практики их функционирования в современных условиях и на перспективу, обеспечения эффективности осуществления поставленных перед ними целей и задач. Кроме того, теоретическая значимость работы определяется научным обоснованием положений, не нашедших достаточного отражения в действующих нормативных правовых актах и в практике государственных органов на уровне федерального округа. Результаты исследования могут быть использованы при подготовке учебников, учебных пособий, учебно-методических материалов по курсу административного права, а также в процессе преподавания учебной дисциплины «Административное право» в образовательных учреждениях.

Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения и результаты исследования прошли апробацию по следующим направлениям:

- при прохождении в 2002 г. стажировки в аппарате полномочного представителя Президента РФ в Приволжском федеральном округе;

- в ходе проведения научно-исследовательской работы по теме: «Механизмы повышения эффективности кадровой политики и формирования системы управления государственной службой в Приволжском федеральном округе, направленные на реализацию федеральной программы "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003—2005 годы)"» (тема утверждена приказом ректора Российской академии государственной службы при Президенте РФ от 06.03.2003 № 213 «Об утверждении плана бюджетных НИР на 2003 год»);

- в процессе проведения лекционных и семинарских занятий в Поволжском (г. Саратов) юридическом институте (филиале) Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации (далее — РПА Минюста России), Поволжской академии государственной службы имени П. А. Столыпина, Омском юридическом институте;

- в ходе обучения в 2007 г. в рамках программы сотрудничества под патронатом Посольства Франции в Российской Федерации между Поволжской академией государственной службы имени П. А. Столыпина и Национальным центром территориальной службы;

- в процессе разработки и внесения на рассмотрение в 2007 г. в Комитет по информационной политике Государственной Думы Федерального Собрания РФ авторского проекта федерального закона, регламентирующего вопросы государственного управления на уровне федерального округа;

- в ходе подготовки работы на тему: «Современные тенденции и перспективы развития публичного администрирования на уровне федерального округа» для участия во Всероссийском конкурсе «Новые имена в публично-правовой науке — 2008» (организатор — Центр публично-правовых исследований; по итогам конкурса присуждено первое место);

- при выступлении на заседании Координационного совета при Управлении Минюста России по Приволжскому федеральному округу с докладом на тему: «Роль государственных органов на уровне федерального округа и перспективы повышения их значения в механизме обеспечения единого правового пространства в Российской Федерации» (Чебоксары, 30 сентября 2008 г.);

- при утверждении направления и темы диссертационного исследования ученым советом РПА Минюста России, а также обсуждении диссертации на кафедре административного права РПА Минюста России;

- при подготовке публикаций и издании их (в том числе в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертации на соискание ученой степени доктора и кандидата наук), а также выступлениях на международных, всероссийских, межвузовских научных и научно-практических конференциях.

По теме диссертационного исследования опубликовано более 100 научных работ общим объемом свыше 100 п. л., в том числе три монографии общим объемом 39,85 п. л. На монографические работы имеются положительные рецензии в федеральных периодических изданиях, а также отзывы государственных деятелей, признанных ученых-юристов.

Структура диссертации подчинена логике исследования, его цели и задачам. Диссертация включает введение, четыре главы, состоящие из 16 параграфов, заключение и библиографический список.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, определяются цель и задачи, объект и предмет исследования, показывается степень научной разработанности темы, раскрываются методологическая, теоретическая, нормативная и эмпирическая основы исследования, научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы, формулируются основные положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации результатов и структуре диссертации.

Глава первая «Теоретико-исторические основы государственного управления на уровне федерального округа» состоит из четырех параграфов.

В первом параграфе освещены концептуальные вопросы государственного управления на уровне федерального округа. На основе имеющихся в юридической литературе точек зрения определен и проанализирован основной категориальный (понятийный) аппарат настоящего исследования. Особое внимание уделено таким понятиям, как: «государственная власть», «государственное управление», «орган государственной власти», «государственный орган», «должностное лицо». С традиционной точки зрения, которой придерживается, в частности, диссертант, сформулировано авторское понимание государственного управления и государственного органа на уровне федерального округа. Высказанные в этом параграфе суждения соискателя находятся в логической взаимосвязи с последующим изложением результатов исследования, что проявляется в структуре работы, а также в дальнейших обобщениях и выводах.

Во втором параграфе исследовано территориальное управление в дореволюционной России. Подробный анализ генерал-губернаторской (наместнической) системы управления позволил диссертанту выявить исторические корни государственного управления на уровне федерального округа. По мнению автора, институт генерал-губернаторства был неоднозначен. Он хорошо зарекомендовал себя в тех регионах Российского государства, уровень экономического развития в которых был ниже, чем в коренных русских губерниях. В провинциях, где уровень развития был выше, генерал-губернаторства своей цели достигли не в полной мере. Успехи генерал-губернаторской системы управления были неодинаковы в различных частях страны и зависели также от отдаленности региона от центра, его этнического состава, давления центробежных сил, стремившихся к национальному самоопределению. Серьезным недостатком генерал-губернаторского управления являлось чрезмерное превалирование административного фактора над экономическим. При

этом на протяжении всей истории существования полномочия генерал-губернаторов (наместников) не были четко определены в законодательстве.

В работе отражена функциональная схожесть генерал-губернаторов (наместников) и полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. В то же время подчеркивается и рассматривается различие их правовых статусов, в основе которого находится существовавшая тогда и установленная сегодня форма правления. В заключение параграфа отмечается, что система и структура территориального управления в царской России были неоднородны и обусловлены учетом при проведении территориального деления особенностей политико-правового развития существовавших этносов, наций и народов, что затрудняло государственное управление. Однако попытки унификации территориального управления в рамках действовавшей правовой системы оказались несостоятельными, так как вызывали резкое неприятие со стороны национальных элит и лишь множили противоречия территориального развития.

Третий параграф посвящен изучению укрупненного территориального управления в советской России. Диссертант прослеживает двойственную и противоречивую политику руководства страны, направленную на оптимизацию территориального управления. С одной стороны, экономическая целесообразность заставляла предпринимать неоднократные попытки создать укрупненные территориальные образования; с другой стороны, в условиях трансформации России из провозглашенного федеративного государства в фактически унитарное с сильной центральной и сравнительно слабой местной властью в угоду политической необходимости постоянно происходило разукрупнение и увеличение числа регионов. Должное внимание уделено вопросам районирования и деятельности советов народного хозяйства.

В системе территориального управления советского государства превалировал принцип демократического централизма, широко применялось двойное подчинение. Главенствующая роль принадлежала отраслевому принципу организации управления. Фактически взаимоотношения между всеми уровнями власти и управления строились по принципу вертикальной подчиненности. В советское время сложился устойчивый механизм согласования интересов центра, ведомств, территорий, замыкавшийся на партийных структурах, подменивших собой административную власть. Различные уровни партийно-государственного воздействия представляли централизованную систему управления. Стержнем государственного аппарата служили партийные органы с их строгой субординацией и высоким уровнем дисциплины. Первые секретари республиканских, областных и крае-

вых комитетов КПСС являлись представителями правящей партии и проводниками ее политики в регионах. Отчасти они унаследовали значение генерал-губернаторов в механизме государственного аппарата, так как, находясь вне жесткой правительственной иерархии, также реализовывали на местах политическую волю руководства государства. В целом аппарат государственного территориального управления в советской России представлял собой хотя и громоздкий, но достаточно эффективный механизм.

В четвертом параграфе проанализирован современный этап становления государственного управления на уровне федерального округа. Выявлены три временных этапа учреждения государственных органов на уровне федерального округа. Первый этап (с августа 1991 г. по декабрь 1993 г.) определяется как этап становления института представителей Президента РФ на местах и создания межрегиональных органов исполнительной власти в период изменения основ конституционного строя России, характеризуется поиском центральной властью их места в начавшемся процессе построения новой системы публичных органов в России. Второй этап (с декабря 1993 г. по май 2000 г.) знаменуется активным поиском федеральной властью, политическими деятелями, научной общественностью наиболее эффективной модели института полномочных представителей Президента РФ на местах как действенного механизма, способного обеспечить единство государственной политики на территории страны, а равно созданием необходимых условий для повышения результативности работы межрегиональных органов исполнительной власти. Третий этап (с мая 2000 г. по настоящее время) является новейшим периодом в истории учреждения государственного управления на уровне федерального округа и характеризуется усилением влияния президентских и исполнительных федеральных государственных органов, укрупнением территориальной сферы деятельности федеральных государственных органов, начавшимся процессом укрепления российской государственности. Их рассмотрение определило структуру параграфа.

По мнению диссертанта, становление современной российской государственности обнаружило две проблемы: совмещение широкой самостоятельности субъектов Российской Федерации с необходимостью сохранения суверенитета и территориальной целостности России. Механизмом обеспечения решения общегосударственных задач на местах должны были стать представители главы государства и территориальные федеральные государственные органы. Однако они были подвержены воздействию негативных факторов, препятствующих упрочению единства системы исполнительной власти в стране, что привело к угрожающим для российской государственности последствиям. В параграфе опреде-

лены основные причины создания государственного управления на уровне федерального округа; проанализированы предложения ученых и государственных деятелей в сфере реорганизации территориального управления государства (некоторые из них сегодня нашли юридическое закрепление в федеральных нормативных правовых актах).

Глава вторая «Полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах» содержит пять параграфов.

В первом параграфе рассмотрена институционализация полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. По мнению диссертанта, право назначения полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах проистекает не только из конституционно установленных полномочий, но и из «подразумеваемых» прерогатив Президента РФ. Исследован институт представительства на местах в зарубежных государствах, в результате чего автор пришел к выводу, что в странах, где центральное присутствие в регионах обеспечивается в виде назначаемых «сверху» чиновников, эти должностные лица, как правило, во-первых, назначаются правительством, во-вторых, наделяются административной властью.

Утверждается, что полномочные представители Президента РФ в федеральных округах представляют собой организационно обособленную структуру в системе президентских органов, которая в пределах своих полномочий юридически независима и подчиняется в полной мере единственно главе государства, но с ним организационно не сливается. Должное внимание уделено вопросам назначения полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах на должность, а также освобождения от нее. Проанализировано место полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах в структуре Администрации Президента РФ, их иерархическое положение, что позволило автору говорить о двойственности подчинения полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. В сравнении с институтом полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах рассмотрены институты специальных представителей Президента РФ и Правительства РФ на местах.

Во втором параграфе исследованы аппараты полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. Их главное назначение заключается в непосредственном обеспечении деятельности, практической реализации полномочий полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, в содействии исполнению поставленных главой государства перед ними задач. Автор отмечает, что компетенцией аппаратов полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах охватываются практически все

традиционные сферы исполнительно-распорядительной деятельности, а потому в настоящее время численность их кадрового состава уступает масштабности поставленных перед ними задач.

Диссертант подробно анализирует структуру аппаратов полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, их место в составе Администрации Президента РФ, полномочия должностных лиц Администрации Президента РФ в отношении аппаратов полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. Особое внимание уделено правовому статусу заместителей, помощников полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, главных федеральных инспекторов и федеральных инспекторов аппаратов полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, а также статусу и структуре департаментов аппаратов полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. По мнению автора, на сегодняшний день полномочные представители Президента РФ в федеральных округах наделены более значимыми полномочиями в отношении своих аппаратов, чем их предшественники. Предложены меры, способные, с точки зрения соискателя, улучшить структуру аппаратов полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, служебно-должностные отношения в них и таким образом повысить эффективность их работы в целом.

В третьем параграфе освещены вопросы консультативных и совещательных органов при полномочных представителях Президента РФ в федеральных округах. Разделение их на три группы и дальнейшее исследование определили структуру изложения материала. Выделены характерные черты консультативных и совещательных органов при полномочных представителях Президента РФ в федеральных округах и главных федеральных инспекторах аппаратов полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, определены их общие признаки и особенности, предложена классификация. Выявлена потребность в уменьшении количества консультативных и совещательных органов при полномочных представителях Президента РФ в федеральных округах. В то же время в целях повышения эффективности деятельности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах предложено учредить при них в обязательном порядке такие консультативные и совещательные органы, как: общественная палата, комиссия по вопросам помилования, управление Совета Безопасности РФ, институт регионального законотворчества, совет по приграничному сотрудничеству, совет по противодействию коррупции, расширенный совет. Необходимое внимание уделено Региональным коллегиям федераль-

ных органов исполнительной власти, Советам при полномочных представителях Президента РФ в федеральных округах, Комиссии по вопросам улучшения социально-экономического положения в Южном федеральном округе.

В четвертом параграфе проведен компетенционно-функциональный анализ основных направлений деятельности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. Последние опосредованы и ограничены поставленными перед полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах задачами и возложенными на них функциями. От их разрешения и реализации зависит эффективность осуществления главой государства, федеральными органами исполнительной власти своих полномочий на местном уровне. В то же время автор отмечает, что установленный в Положении о полномочном представителе перечень основных задач полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах неточен, не является исчерпывающим и не в полной мере отражает весь спектр их деятельности. В этой связи предложена постановка и иных задач. Диссертант указывает на неоднозначное восприятие своих задач полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах, что объясняется геополитическими, экономическими, социальными и иными особенностями того или иного федерального округа, а также отчасти личностными воззрениями самих полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.

Положение о полномочном представителе восприняло большинство позиций, содержавшихся в характеристике ранее существовавших институтов представителей главы государства на местах. Вместе с тем правовой статус полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах серьезно повышен по сравнению с правовым статусом их предшественников, усилены их роль и значение в механизме государственного управления. Данное положение обосновывается в диссертации. Исследование задач, функций, прав, в том числе не нашедших закрепления в Положении о полномочном представителе, а также основных направлений работы полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах (объединены в функциональные блоки: представительский, кадрово-наградной, социально-экономический, контрольно-координационный, информационно-аналитический, отдельно выделена работа с обращениями граждан) позволило соискателю сделать ряд выводов, раскрывающих их административно-правовой статус и государственно-правовую сущность.

В пятом параграфе рассмотрены вопросы повышения эффективности функционирования полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. Выводы и предложения в этой сфере

концентрированно содержатся в диссертационном исследовании. Их практическая реализация позволит конкретизировать правовой статус полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, повысить эффективность не только их деятельности, но и работы иных государственных органов на уровне федерального округа и в субъектах Российской Федерации. В целом, по мнению соискателя, дальнейшее развитие института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах должно быть осуществлено в рамках, очерченных ч. 2 ст. 80 Конституции РФ, закрепляющей общую компетенцию Президента РФ.

Диссертант полагает, что институциональных структур, способных действенно решать поставленные перед полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах задачи, а также осуществлять принадлежащие им функции, обеспечивать реализацию полномочий главы государства на местах в рамках принципа разделения властей и системы органов публичной власти в Российской Федерации и таким образом могущих их заменить, на сегодняшний день нет. Их возможности в построении современного государственного управления далеко не исчерпаны.

Глава третья «Федеральные органы исполнительной власти на уровне федерального округа» состоит из трех параграфов.

В первом параграфе исследованы организационно-правовые основы учреждения и функционирования федеральных органов исполнительной власти на уровне федерального округа. Констатируется, что на сегодняшний день федеральные органы исполнительной власти, а также некоторые государственные органы, относящиеся к иным структурам, в целом завершили процесс формирования на уровне федерального округа своих территориальных органов или соответствующих подразделений в центральных аппаратах. Образование рядом федеральных государственных органов (в подавляющем большинстве — органов исполнительной власти) своих территориальных структур на уровне федерального округа позволяет говорить о создании на этом управленческом уровне подразделений федеральных государственных органов, основная задача которых состоит в выполнении традиционных функций территориальных органов и (или) в обобщении и анализе информации, координации работы и контроле за деятельностью своих ведомственных структур в субъектах Российской Федерации, а в некоторой мере и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Диссертант приходит к выводу, что учреждение территориальных органов федеральных органов исполнительной власти на уровне

федерального округа позволяет выстроить территориальное государственное управление по «кустовому» принципу, отойти от отраслевого (министерского) принципа к функционально-отраслевому принципу государственного управления. В этих условиях полномочные представители Президента РФ в федеральных округах способны синтезировать и направлять в единое русло комплекс региональных ведомственных вертикалей федерального центра, организуя тем самым исполнительную вертикаль более эффективного уровня.

Во втором параграфе раскрыты административно-правовые аспекты интеграции и взаимодействия федеральных государственных органов на уровне федерального округа. Интеграция федеральных органов исполнительной власти на уровне федерального округа, а также взаимодействие между ними и полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах определены функциями последних и обусловлены как необходимостью обеспечения взаимодействия подразделений федеральных органов исполнительной власти внутри их структур (по вертикали), так и потребностью повышения степени и интенсивности совместной деятельности государственных органов на уровне федерального округа (по горизонтали). В диссертации указаны их основные механизмы и направления.

В соответствии с рядом правовых актов в типовых положениях о территориальных органах федеральных органов исполнительной власти должны быть определены типовые правила взаимодействия с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах. Однако на практике в этом вопросе нет единообразия. В большинстве типовых положений о территориальных органах содержится лишь общее указание на осуществление взаимодействия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах. Однако акты Правительства РФ требуют установления именно правил такого взаимодействия. В большинстве положений о федеральных органах исполнительной власти в разделе «Общие положения» используется формулировка, согласно которой они осуществляют свою деятельность во взаимодействии с органами, к которым полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах отнести нельзя. Аналогичная формулировка содержится и в общих положениях положений о территориальных органах некоторых федеральных органов исполнительной власти. Причина такой несогласованности видится автору в частой модернизации системы и структуры федеральных органов исполнительной власти при отсутствии внесения соответствующих изменений в нормативные правовые акты, регламентирующие их взаимодействие с

президентскими органами. Рассмотрению этих вопросов в диссертационной работе уделено важное место.

В третьем параграфе освещены проблемы и перспективы оптимизации территориальных органов федеральных органов исполнительной власти на уровне федерального округа. Диссертант утверждает, что размещение территориальных органов федеральных органов исполнительной власти осуществлено сегодня неравномерно и бессистемно. Пока происходят лишь фрагментарные перемены, приводящие к усложнению структур органов исполнительной власти на всех уровнях и их взаимоотношений. Возникла ситуация, когда одни федеральные органы исполнительной власти имеют свои территориальные органы или представительства в федеральных округах; другие — в субъектах Российской Федерации (во всех или некоторых); третьи — на части территории субъекта Российской Федерации; четвертые — в регионах, включающих субъекты Российской Федерации, расположенные как на территории одного федерального округа, так и сопредельных федеральных округов; пятые — в федеральных округах и субъектах Российской Федерации; шестые — одновременно в федеральных округах, регионах, а также в субъектах Российской Федерации; седьмые — вообще не имеют таковых. Налицо избыточность территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в субъектах России. В итоге сложившаяся разноуровневая система территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, повышенная бюрократизация государственного управления ведут к снижению эффективности реализации управленческих решений.

В этой связи рассмотрены имеющиеся в юридической литературе точки зрения о способах и направлениях совершенствования системы территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации. Отмечается, что непродолжительный период функционирования территориальных органов федеральных органов исполнительной власти на уровне федерального округа показал не столько эффективность их работы в целом, сколько правильность выбранного центральной властью направления оптимизации территориального государственного управления в России. Выдвинуто и обосновано предложение о переходе к двухзвенной и лишь в ограниченных случаях — трехзвенной системе федеральных органов исполнительной власти, где низовым звеном станут территориальные органы федеральных органов исполнительной власти на уровне федерального округа.

Глава четвертая «Федеральные округа в Российской Федерации: состояние и тенденции развития» включает четыре параграфа.

В первом параграфе проанализирована сущностная характеристика федеральных округов в России. По мнению диссертанта, федеральные округа представляют собой не оговоренный, но допускаемый Конституцией РФ инструмент, нацеленный на оптимизацию государственного территориального управления. Они представляют собой сферу (уровень) управленческого воздействия, пространственные пределы, в границах которых государственные органы реализуют принадлежащие им полномочия. Обосновывается конституционность и целесообразность создания федеральных округов. Проведен сравнительный анализ федеральных округов в России и схожих образований в зарубежных государствах, который показал их различие по ряду значимых характеристик, обозначенных в диссертации.

Отмечается, что федеральные округа являются образованиями не отраслевого и не функционального типа, а созданы для управления государственными делами во всем их объеме в рамках федеральной компетенции. Проанализировано значение федеральных округов в вопросах усиления исполнительной вертикали власти. Делается вывод, что создание федеральных округов в широком смысле следует рассматривать как переход от двухзвенной (федеральный центр — субъекты Российской Федерации) к трехзвенной (федеральный центр — федеральные округа — субъекты Российской Федерации) структуре федерального государственного территориального управления. В узком смысле они выступают территориальной сферой деятельности главы государства, образованиями, в которых полномочные представители Президента РФ на межрегиональном уровне обеспечивают реализацию политики главы государства на местах.

Во втором параграфе освещено состояние и определено место федеральных округов в системе иных межрегиональных образований в России. Исследование федеральных округов выявило их существенные различия по ряду значимых характеристик. Отмечается, что, несмотря на сокращение субъектного состава России и изменения наименований некоторых субъектов Российской Федерации, перечень федеральных округов по содержанию изменений не претерпел. Так как центры федеральных округов не всегда являются таковыми с географической точки зрения, закрепленная сегодня в Положении о полномочном представителе формулировка «Полномочный представитель размещается в центре федерального округа» требует уточнения. Предлагается изложить данную норму в следующей редакции: «Полномочный представитель размещается в соответствующем федеральном округе в месте, определяемом Президентом Российской Федерации с учетом предложений полномочного представителя и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, расположенных в

пределах федерального округа. Место размещения полномочного представителя является центром федерального округа».

Проведенное сравнительное исследование федеральных округов и иных существующих в России межрегиональных образований позволило соискателю выдвинуть ряд обобщений. В частности, сделан вывод о том, что, с одной стороны, в отличие от других образований федеральные округа способствуют созданию реальных предпосылок к повышению эффективности централизованного управления социально-экономическим развитием страны и обеспечивают реализацию стратегии построения государственного управления на межрегиональном уровне. С другой стороны, федеральные округа, не выступая препятствием развития иных межтерриториальных образований, в необходимой мере учитывают их размещение и субъектные составы, сложившееся экономическое зонирование страны, особенности организации базовых отраслей экономики, транспортной инфраструктуры. Это позволяет государственным органам на уровне федерального округа использовать накопленный межтерриториальными образованиями опыт, осуществлять свои функции на базе уже отработанных экономических и отчасти политических связей. Указывается, что границы федеральных округов были определены так, чтобы полностью не совпадать с границами иных межрегиональных образований.

Третий параграф посвящен изучению значения федеральных округов в вопросе изменения государственно-территориального устройства Российской Федерации. Диссертант подчеркивает, что аргументов в обоснование необходимости укрупнения субъектов России более чем достаточно. Однако относительно схемы укрупнения субъектов Российской Федерации, конечного результата и процесса его течения до сих пор нет единства мнений: они во многом спорны и неоднозначны. Обосновывается, что действующая Конституция РФ не позволяет осуществить полномасштабного изменения территориального деления Российского государства только путем объединения субъектов Российской Федерации. При этом указывается, что территориальные преобразования, скорее всего, вызовут уточнение пределов федеральных округов, их внутренней структуры.

Подчеркивая важную роль федеральных округов в реформе территориального устройства России, соискатель высказывает точку зрения о неприемлемости трансформации федеральных округов в субъекты Российской Федерации и укрупнения регионов до размеров существующих федеральных округов. Фактическая подмена федеральными округами субъектов Российской Федерации вызовет негативные последствия, обозначенные автором в диссертации. Если же

вести речь об образовании нескольких уровней субъектов Российской Федерации, многоуровневой федерации в России (иными словами, федераций в федерации) либо о создании в границах предположительно новых субъектов Российской Федерации — федеральных округов своеобразных «автономий» в виде существующих сегодня субъектов России, то для этого потребуется внесение существенных изменений в Конституцию РФ. К тому же определенный опыт существования схожего типа территориального деления страны отрицательно зарекомендовал себя на примере так называемых сложносоставных субъектов России. Федеральные округа предлагается рассматривать как своего рода альтернативу укрупнению субъектов Российской Федерации.

В четвертом параграфе исследована модернизация структуры и системы федеральных округов в России в современных условиях. Утверждается, что существующие размеры федеральных округов влекут ряд управленческих проблем, связанных со значительной удаленностью их периферий. При этом в процессе формирования федеральных округов в некоторые из них были включены субъекты Российской Федерации, географическое местоположение которых не соответствует их названию (например, расположение Пермского края, Оренбургской области в пределах Приволжского федерального округа, Тюменской области, Ханты-Мансийского (Югра) и Ямало-Ненецкого автономных округов — в пределах Уральского федерального округа). К тому же территории некоторых субъектов Российской Федерации расположены в одних федеральных округах и одновременно включены в составы иных территориальных объединений, географически не совпадающих с ними. Возражения вызывает и наименование «Центральный федеральный округ». Изложено авторское понимание сложившейся ситуации.

Диссертантом обосновывается целесообразность учреждения в России девяти федеральных округов, что, по его мнению, позволит, не нарушая сложившихся в федеральных округах межрегиональных связей, выровнять их между собой в социально-экономическом плане, а также усилить в их размещении управленческий аспект. Вносится предложение о переименовании федеральных округов в административно-управленческие округа, что, с точки зрения соискателя, даст возможность точнее постигнуть сущность округов как управленческого уровня, а также отразить в их названии осуществляемую в стране административную реформу. Определяется государственная принадлежность округов как административно-управленческих округов в Российской Федерации.

В заключении подводятся итоги, обобщаются выводы, полученные в ходе проведенного исследования.

Основное содержание диссертации отражено в следующих публикациях автора:

Монографии

1. Становление и развитие института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах / К. В. Черкасов ; под ред. П. П. Сергуна. — Саратов : СЮИ МВД России, 2006. — 9,25 п. л.

2. Институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах: состояние и перспективы развития / К. В. Черкасов ; под ред. П. П. Сергуна. — Саратов : РПА Минюста России, 2007. — 8,5 п. л.

3. Система органов государственной власти и управления на уровне федерального округа / К. В. Черкасов ; под ред. П. П. Сергуна. — Саратов : РПА Минюста России, 2008. — 22,1 п. л.

Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях,

указанных в перечне Высшей аттестационной комиссии

4. О вопросе институционализации правового статуса полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах / К. В. Черкасов И Российская юстиция. — 2006. — № 9. — 0,25 п. л.

5. Вопросы трансформации правового статуса полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах / К. В. Черкасов, П. П. Сергун // Вестник Саратовской государственной академии права. — 2006. — № 4 (49). — 0,5 п. л. / 0,25 п. л.

6. Главный федеральный инспектор и федеральный инспектор аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе: вопросы функционирования на современном этапе / К. В. Черкасов // Вестник Саратовской государственной академии права. — 2006. — № 50 (юбилейный выпуск). — 0,5 п. л.

7. Органы конституционной юстиции на уровне федерального округа: перспективы становления / К. В. Черкасов // Российская юстиция. — 2007. — № 1. — 0,25 п. л.

8. Федеральные округа как территориальная сфера деятельности полномочных представителей Президента РФ: состояние и перспективы развития системы / К. В. Черкасов // Конституционное и муниципальное право. — 2007. —№ 3. — 0,5 п. л.

9. К вопросу о консультативных и совещательных органах при полномочных представителях Президента Российской Федерации в

федеральных округах / К. В. Черкасов // Право и политика. — 2007. — № 6. — 0,6 п. л.

10. Об учреждении в федеральных округах самостоятельного уровня власти / К. В. Черкасов // Закон и право. — 2007. — № 5. — ОД 5 п. л.

11. К вопросу о территориальной сфере деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах / К. В. Черкасов // Современное право. — 2007. — № 5. — 0,3 п. л.

12. К вопросу о задачах полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах / К. В. Черкасов // Вестник Московского университета МВД России. — 2007. — № 2. — 0,15 п. л.

13. Институт представителей главы государства на местах в России и за рубежом / К. В. Черкасов // Вестник Московского университета МВД России. — 2007. — № 4. — 0,15 п. л.

14. О месте полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в системе и структуре Администрации Президента Российской Федерации / К. В. Черкасов // «Черные дыры» в российском законодательстве. — 2007. — № 5. — 0,3 п. л.

15. Совершенствование системы государственного территориального управления в Российской Федерации / К. В. Черкасов // Современное право. — 2007. — № 11. — 0,45 п. л.

16. Еще раз о «назначении» глав регионов или о повышении эффективности функционирования территориальных органов президентской вертикали власти в ракурсе административной реформы / К. В. Черкасов // Конституционное и муниципальное право. — 2008. — № 8. — 0,3 п. л.

17. Представители главы государства на местах в дореволюционной и современной России: общее и особенное в правовом статусе / К. В. Черкасов // «Черные дыры» в российском законодательстве. — 2008. —№ 1.-0,25 п. л.

18. О сущности института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах / К. В. Черкасов // Закон и право. — 2008. —№3.-0,15 п. л.

19. Взаимодействие полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах с управлениями Минюста России по федеральным округам / К. В. Черкасов // Современное право. — 2008. — № 4. — 0,3 п. л.

20. Вопросы деконцентрации государственно-территориального управления в России (на опыте федерального округа) / К. В. Черкасов // «Черные дыры» в российском законодательстве. — 2008. — № 2. — 0,2 п. л.

21. Система органов исполнительной власти на уровне федерального округа: вопросы построения и развития / К. В. Черкасов // Российская юстиция. — 2008. — № 6. — 0,4 п. л.

22. Институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах: характеристика и место в системе государственной власти России / К. В. Черкасов // Современное право. — 2008. — № 7. — 0,45 п. л.

23. Вопросы построения системы территориального управления в период от Петра I до Екатерины II / К. В. Черкасов // «Черные дыры» в российском законодательстве. — 2008. — № 3. — 0,3 п. л.

24. Федеральные округа в механизме модернизации современного российского федерализма / К. В. Черкасов // Журнал российского права. — 2008. — № 8. — 0,5 п. л.

25. Координация как основное направление деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах / К. В. Черкасов // «Черные дыры» в российском законодательстве. — 2008. — № 4. — 0,25 п. л.

26. Некоторые вопросы организации и перспективы функционирования органов государственной власти и управления на уровне федерального округа / К. В. Черкасов // Конституционное и муниципальное право. — 2008. — № 16. — 0,5 п. л.

27. Постановление Правительства Российской Федерации от 28 июля 2005 г. № 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти»: некоторые вопросы совершенствования правовых предписаний / К. В. Черкасов // Российская юстиция. — 2008. — № 9. — 0,4 п. л.

28. Федеральные округа: сущность и место в федеративном устройстве России / К. В. Черкасов // Государство и право. — 2008. — № 12. —1,1 п. л.

Статьи, опубликованные в центральных (федеральных) периодических изданиях

29. Становление и развитие института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в современной России: этап первый (1990—1993 гг.) / К. В. Черкасов // Политика и общество. — 2007. — № 5. — 0,6 п. л.

30. Становление и развитие института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в современной России: этап второй (1993—1997 гг.) / К. В. Черкасов // Политика и общество. — 2007. — № 9. — 0,5 п. л.

31. Становление и развитие института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в современной России: этап третий (1997—2000 гг.) / К. В. Черкасов // Политика и общество. — 2007. — № 12. — 0,5 п. л.

32. Административная реформа на уровне федерального округа: реальность и обозримые перспективы / К. В. Черкасов // Правовая политика и правовая жизнь. — 2007. — № 2. — ОД п. л.

33. К вопросу о месте полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в структуре государственной службы России / К. В. Черкасов // Государственная власть и местное самоуправление. — 2007. — № 12. — 0,4 п. л.

34. К вопросу об аппарате полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе / К. В. Черкасов // Административное и муниципальное право. — 2008. — № 2. — 0,5 п. л.

35. Федеральные округа в государственном устройстве России / К. В. Черкасов // Правовая культура. — 2008. — № 1. — 0,8 п. л.

36. Органы исполнительной власти на уровне федерального округа: организационно-правовые основы функционирования / К. В. Черкасов, А. А. Рождествина // Административное и муниципальное право. — 2008. — № 6. — 1,25 п. л. / 1 п. л.

37. К вопросу о поступлении на государственную гражданскую службу в аппарат полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе / К. В. Черкасов, А. А. Рождестаина И Административное право. — 2008. — № 2. — 0,35 п. л. / 0,2 п. л.

38. Административно-правовой статус заместителей и помощников полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах / К. В. Черкасов // Административное и муниципальное право. — 2008. —№8. —0,35 п. л.

39. Некоторые аспекты повышения эффективности функционирования полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах / К. В. Черкасов // Гражданин и право. — 2008. — № 9. — 0,8 п. л.

40. К вопросу о содержании понятия «государственное управление» в российской юридической науке / К. В. Черкасов // Административное и муниципальное право. — 2008. — № 11. — 0,5 п. л.

Статьи, опубликованные в материалах всероссийских и международных конференций

41. Об институте полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе / К. В. Черкасов // Конституционные чтения : межвуз. сб. науч. тр. / отв. ред. канд. юрид. наук Г. Н. Комкова. — Саратов : Поволж. акад. гос. службы, 2002. — Вып. 3. — Ч. 2. — 0,6 п. л.

42. Вопросы конституционно-правового статуса института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах / К. В. Черкасов // Конституция Российской Федерации и современное законодательство: проблемы реализации и тенден-

ции развития (к 10-летию Конституции России): международ, науч.-практ. конф. (1—3 октября 2003 г.): в 3 ч. / под ред. А. И. Демидова, В. Т. Кабыше-ва. — Саратов : Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2004. — Ч. 2. — 0,2 п. л.

43. Вопросы взаимодействия полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах с органами местного самоуправления / К. В. Черкасов // Местное самоуправление в системе публичной власти: российский и мировой опыт : сб. науч. тр. / отв. ред. д-р ист. наук, проф. С. Ю. Наумов. — Саратов : Поволж. акад. гос. службы, 2004. — 0,2 п. л.

44. Федеральные округа и перспективы изменения административно-территориального деления России / К. В. Черкасов // Татшцевские чтения: актуальные проблемы науки и практики: Правоотношения и юридическая ответственность : материалы международ, науч. конф. / отв. ред. д-р юрид. наук, проф. В. А. Якушин, д-р юрид. наук, проф. Р. Л. Хачатуров. — Тольятти: Волж. ун-т им. В. Н. Татищева, 2005. — 4.1. — 0,3 п. л.

45. Институт представительства главы государства на местах в дореволюционной и современной России / К. В. Черкасов // 35 лет Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации и ее роль в развитии юридического образования : материалы международ, науч.-практ. конф. (Москва, 13 октября 2005 г.) : в 2 т. / отв. ред. заслуженный юрист РФ, д-р юрид. наук, профессор И. Э. Зве-чаровский. — М. : РПА МЮ РФ, 2005. — Т. 1. — 0,6 п. л.

46. Вопросы сущностной характеристики системы федеральных округов в России / К. В. Черкасов // Право и политика: история и современность : материалы международ, науч. конф. (сентябрь 2005 г.) / отв. ред. В. В. Кожевников. — Омск: Омск. акад. МВД России, 2006. — 0,3 п. л.

47. Перспективы развития системы федеральных округов на современном этапе / К. В. Черкасов // Международные юридические чтения : материалы науч.-практ. конф. (12 апреля 2006 г.). — Ч. 2 / отв. ред. Ю. В. Деришев, А. И. Казанник, Ю. П. Соловей. — Омск : Изд-во Омск. юрид. ин-та, 2006. — 0,4 п. л.

48. Институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах — механизм стратегического управления социально-экономическим развитием регионов / К. В. Черкасов // Стратегическое управление предприятиями, организациями и регионами : сб. ст. Всерос. науч.-практ. конф. / под общ. ред. д-ра экон. наук, проф. О. А. Лузгиной — Пенза : РИО ПГСХА, 2007. — 0,15 п. л.

49. К вопросу об организации системы территориального управления на Руси в допетровскую эпоху / К. В. Черкасов // Теоретические аспекты и правоприменительная практика российского законодательства :

материалы Всерос. науч.-практ. конф. / ред. кол.: С. Г. Емельянов [и др.] ; Курск, гос. техн. ун-т. — Курск, 2007. — 0,2 п. л.

50. Полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах в механизме обеспечения единого правового пространства России / К. В. Черкасов // Татищевские чтения: актуальные проблемы науки и практики: Правоотношения и юридическая ответственность : материалы международ, науч. конф. / отв. ред. д-р юрид. наук, проф. В. А. Якушин, д-р юрид. наук, проф. Р. Л. Хачатуров. — Тольятти : Волж. ун-т им. В. Н. Татищева, 2007. — 0,35 п. л.

51. К вопросу о причинах учреждения института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах / К. В. Черкасов // Вопросы теории и практики российской правовой науки : сб. ст. П1 международ. науч.-практ. конф. / под ред. канд. юрид. наук Г. В. Синцова. — Пенза : АНОО «Приволжский Дом знаний», 2007. — 0,15 п.л.

52. К вопросу об укрупненном управлении территорией Сибири в дореволюционной и современной России / К. В. Черкасов // Государственное и муниципальное управление в Сибири: состояние и перспективы. Государство и право : материалы международ, науч.-практ. конф. (26—27 февраля 2007 года, г. Новосибирск) / отв. ред. И. В. Князева. — Новосибирск : СибАГС, 2007. — 0,25 п. л.

53. Полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах и комиссары Временного правительства: исторические параллели / К. В. Черкасов // Вузовская наука — региону : материалы пятой Всерос. науч.-техн. конф. : в 2 т. / отв. ред. д-р хим. наук, проф., проректор по НИР В. А. Шорин.— Вологда: ВоГТУ, 2007. — Т. 2, —0,15 п. л.

54. Полномочные и специальные представители Президента Российской Федерации на местах в механизме государственного управления России: вопросы соотношения / К. В. Черкасов // Современный российский менеджмент: состояние, проблемы, развитие : сб. ст. VII международ, науч,-метод. конф. / под ред. д-ра экон. наук, проф. Б. Н. Герасимова. — Пенза : АНОО «Приволжский Дом знаний», 2007. — 0,15 п.л.

55. Полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе как элемент механизма обеспечения устойчивого развития муниципальных образований — городов России / К. В. Черкасов // Проблемы устойчивого развития городов : сб. ст. участников IV международ. науч.-практ. конф. — Т. 1 / отв. ред. К. В. Криничанский. — Миасс : Геотур, 2007. — 0,2 п. л.

56. К вопросу о сущности системы федеральных округов в России и за рубежом: сравнительный анализ / К. В. Черкасов // Вторые Всероссийские Державинские чтения (Москва, 9—10 ноября 2006 г.) :

сб. ст. : в 8 кн. — Кн. 2 : Проблемы конституционного и международного права / отв. ред. В. А. Виноградов ; ГОУ ВПО РПА Минюста России. — М. : РПА МЮ РФ, 2007. — 0,25 п. л.

57. К вопросу о реализации права граждан на обращение в органы президентской властной вертикали / К. В. Черкасов // Право граждан на обращение: проблемы теории, нормативного регулирования и практики : материалы международ, науч.-практ. конф. (28 февраля 2007 г.). — М.: Моск. ин-т права, 2007. — 0,15 п. л.

58. Полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах как инструмент антикризисного менеджмента территориальным развитием / К. В. Черкасов // Теория и практика антикризисного менеджмента : сб. ст. V международ, науч.-практ. конф. / под ред. д-ра экон. наук, проф. С. П. Бурланкова, д-ра экон. наук, проф. Н. Г. Тарасова, канд. техн. наук., доц. О. Е. Чуфисто-ва. — Пенза: АНОО «Приволжский Дом знаний», 2007. — 0,15 п. л.

59. Федеральные округа и иные надсубъектные образования в Российской Федерации: сравнительный анализ / К. В. Черкасов // Этапы модернизации государственно-правовых систем стран СНГ (опыт, реалии, перспективы): материалы международ. науч.-практ. конф. / под общ ред. канд. юрид. наук, д-ра ист. наук, проф. К. Д. Жоломана, канд. ист. наук, доц. Р. С. Арына.— Павлодар : «КПОУ» ПЛОИ, 2007. — 0,35 п. л.

60. Правительство на уровне федерального округа: необходимость создания или абсурдность существования / К. В. Черкасов // Современная российская государственность: теоретические и конституционно-правовые аспекты / М-во образования и науки РФ, МГУ им. Н. П. Огарева; [под общ. ред. проф. А. Р. Еремина]. — Саранск, 2007. — 0,3 п. л.

61.0 правовом статусе Комиссии по вопросам улучшения социально-экономического положения в Южном федеральном округе / К. В. Черкасов // Тенденции развития современного права: теоретические и практические проблемы : сб. ст. (по материалам международ, науч.-практ. конф. 18 мая 2007 года): в 3 т. — Краснодар, 2007. — Т. 3. — 0,25 п. л.

62. Реализация административной реформы на уровне федерального округа / К. В. Черкасов // Качество государственного и муниципального управления как фактор конкурентоспособности российских регионов : сб. науч. тр. / отв. ред. д-р ист. наук, проф. С. Ю. Наумов. — Саратов : Поволж. акад. гос. службы, 2007. — 0,2 п. л.

63. Вопросы повышения эффективности деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в сфере взаимодействия с иными органами публичной власти / К. В. Черкасов // Федерализм и регионализм: приоритеты XXI века: материалы международ, науч. конф. / под общ. ред. канд. юрид. наук,

доц. М. А. Миндзаева. — Владикавказ : Владикавказ, ин-т управления, 2007. — 0,4 п. л.

64. К вопросу о взаимодействии органов президентской властной вертикали с институтами гражданского общества в Российской Федерации / К. В. Черкасов // Проблемы становления гражданского общества в России (14—15 мая 2006 г., Йошкар-Ола): материалы Все-рос. науч. конф. студентов и молодых ученых / председ. ред. кол. д-р филос. наук, проф. Г. М. Пурынычева. — Йошкар-Ола : Марийск. гос. техн. ун-т, 2007. — 0,3 п. л.

65. Полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе и подразделение Генеральной прокуратуры РФ в федеральном округе: вопросы взаимодействия / К. В. Черкасов // Конституционные чтения : межвуз. сб. науч. тр. / отв. ред. д-р ист. наук, проф. С. Ю. Наумов. — Саратов: Поволж. акад. гос. службы, 2007.—Вып. 8. — 0,25 п. л.

66. К вопросу о совершенствовании правового статуса органов президентской властной вертикали в России / К. В. Черкасов // Актуальные вопросы государства и гражданского общества на современном этапе : материалы международ, науч.-практ. конф. (10—И апреля 2007 года). / отв. ред. д-р юрид. наук, проф. 3. И. Еникеев. — Уфа : РИЦ БашГУ, 2007. — Ч. 11. — 0,25 п. л.

67. Об укрупненном территориальном управлении в советской России / К. В. Черкасов // Инновации в государстве и праве России : материалы Всерос. науч.-практ. конф. (Нижний Новгород, 19—20 апреля 2007 г.) : в 2 ч. / отв. ред. А. В. Петров. — Н. Новгород : Изд-во Нижегород. гос. ун-та, 2007. — Ч. 1. — 0,4 п. л.

68. Вопросы становления системы судов общей юрисдикции на уровне федерального округа / К. В. Черкасов // Приоритетные направления развития правового государства : материалы международ, науч.-практ. конф. / отв. ред. канд. юрид. наук, проф. В. П. Колесова. — Барнаул : Изд-во ААЭП, 2008. — 0,15 п. л.

69. К вопросу о возможности учреждения на уровне федерального округа органа законодательной (представительной) власти / К. В. Черкасов // Третьи Всероссийские Державинские чтения (Москва, 14—15 декабря 2007 г.): сб. ст.: в 8 кн. — Кн. 2 : Проблемы конституционного и международного права / отв. ред. В. А. Виноградов ; ГОУ ВПО РПА Минюста России. — М. : РПА МЮ РФ, 2008. — 0,25 п. л.

70. К вопросу об основных направлениях деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах: компетенционно-функциональный анализ / К. В. Черкасов // Науч. тр. / Рос. академия юрид. наук.—Вып. 8 : в 3 т. / от ред. В. В. Гриб — М.: Изд. группа «Юрист», 2008. — Т. 1. — 0,3 п. л.

Подписано в печать 28.01.2009. Формат 60x90 1/16. Усл. печ. л. 2,4. Тираж 150 экз.

Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации». 117638, г. Москва, ул. Азовская, д. 2, корп. 1

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Черкасов, Константин Валерьевич, доктора юридических наук

ВВЕДЕНИЕ 4

Глава 1. ТЕОРЕТИКО-ИСТОРИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ НА УРОВНЕ 24-130 ФЕДЕРАЛЬНОГО ОКРУГА

1.1. Концептуальные вопросы государственного управления на 24-54 уровне федерального округа

1.2. Территориальное управление в дореволюционной России 54

1.3. Укрупненное территориальное управление в 83-97 советской России

1.4. Современный этап становления государственного 97-130' управления на уровне федерального округа

Глава 2. ПОЛНОМОЧНЫЕ ПРЕДСТАВИТЕЛИ ПРЕЗИДЕНТА 131-292 РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОКРУГАХ

2.1. Институционализация полномочных представителей 131-155 Президента Российской Федерации в федеральных округах

2.2. Аппараты полномочных представителей Президента 155-188 Российской Федерации в федеральных округах

2.3. Консультативные и совещательные органы при полномочных представителях Президента Российской Федерации в 188-218 федеральных округах

2.4. Основные направления деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных 218-261 округах: компетенционно-функциональный анализ

2.5. Вопросы повышения эффективности функционирования полномочных представителей Президента Российской Федерации в 261-292 федеральных округах

Глава 3. ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ 293-373 ВЛАСТИ НА УРОВНЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО ОКРУГА

3.1. Организационно—правовые основы: учреждения и функционирования федеральных органов исполнительной власти на 293-330 уровне федерального округа

312. Административно-правовые аспекты интеграции и взаимодействия федеральных государственных органов на уровне 330-354 федерального округа

3.3. Проблемы и перспективы оптимизации территориальных органов федеральных органов исполнительной власти на уровне 354-373 федерального округа

Глава 4. ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ОКРУГА В РОССИЙСКОЙ 374-423 ФЕДЕРАЦИИ: СОСТОЯНИЕ И ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ

4.1. Сущностная характеристика федеральных округов в России 374

4.2. Состояние и место федеральных округов в системе иных межрегиональных образований в России 390

4.3. Федеральные округа в вопросе изменения государственно-территориального устройства Российской Федерации 403

4.4. Модернизация структуры и системы федеральных округов в России в современных условиях 414

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Государственное управление на уровне федерального округа"

Актуальность темы диссертационного исследования. Принятие Конституции Российской Федерации 1993 г. и конкретизирующего ее законодательства не позволило сразу сформировать в стране действенный механизм реализации государственных управленческих функций в .условиях разделения властей как по вертикали, так и по горизонтали. Советская административно-командная система управления страной была фактически ликвидирована, а правовая система в работоспособном виде еще не создана. Становление новой российской государственности конца XX — начала XXI вв. характеризовалось нарушением ряда базовых конституционных устоев, утратой способности центральной власти влиять на политические и социально-экономические процессы в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, противостоянием представительных, исполнительных, судебных органов публичной власти на всех ее уровнях, и особенно на местном. Следствием этого явились центробежные, сепаратистские устремления субъектов Российской Федерации, реальная угроза территориальной целостности России, снижение эффективности работы территориальных органов федеральных органов исполнительной власти по решению неотложных социально-экономических проблем и возникновение опасности активного проявления массового недовольства населения, что наложило значительный отпечаток на развитие современного территориального управления.

Цель диссертационного исследования, состоит в комплексном административно-правовом исследовании государственного управления на уровне федерального округа, выработке теоретических конструкций и практических предложений, направленных на оптимизацию и повышение эффективности функционирования государственных органов на уровне федерального округа.

В-соответствии с целью диссертационной работы поставлены следующие основные исследовательские задачи:

-рассмотреть теоретико-исторические основы государственного управления-на уровне федерального округа;

-осветить вопросы построения и функционирования органов исполнительной власти на уровне федерального округа; раскрыть административно-правовые аспекты деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах; уяснить механизмы, степень интеграции и взаимодействия государственных органов на уровне федерального округа;

-обосновать целесообразность и определить перспективы совершенствования территориальных органов федеральных органов исполнительной власти на уровне федерального округа; проанализировать сущность, состояние и тенденции развития федеральных округов как уровня управления;

-сформулировать конкретные предложения и рекомендации, направленные на совершенствование государственного управления, повышение результативности деятельности государственных органов на уровне федерального округа, а также оптимизацию системы и структуры федеральных округов как управленческой сферы* воздействия.

Объектом, диссертационного исследования выступают общественные отношения, возникающие в сфере государственного управления, административно-управленческой деятельности государственных органов на федеральном уровне и уровне федерального округа.

Предмет диссертационного исследования составляют доктринальные положения теории административного права в области государственного управления, этапы становления и развития государственных органов на уровне федерального округа; правовое регулирование структурной организации, задач, функций государственных органов на уровне федерального округа, а также перспективы его совершенствования; правовое обеспечение территориальной сферы управленческой деятельности государственных органов на уровне федерального округа.

Степень разработанности темы исследования характеризуется тем, что учреждение дополнительного уровня федерального управления, создание и функционирование государственных органов на уровне федерального округа вызвали заметный* интерес к ним исследователей, занимающихся изучением истории, социологии, политологии, теории управления, экономики.и юриспруденции. Отечественная и зарубежная правовая наука содержит обширный материал, раскрывающий некоторые вопросы государственного управления, функционирования территориальных органов федеральных государственных органов.

В диссертации использованы научные труды дореволюционных, советских, современных ученых и государственных деятелей: С.А. Авакьяна, О.А. Авдеевой, А.С. Автономова, А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, М.И. Байтина, О.Ю. Бакаевой, И.Н. Барцица, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, А.В. Безрукова, К.С. Вельского, В.П. Беляева, В.Г. Бессарабова, В.Г. Вишнякова, Б.Н. Габричидзе, М.В. Глигич-Золотаревой, А.Д. Градовского, А.А. Гришковца, Г.В. Дегтева, В.В. Денисенко, Н.М. Добрынина, Б.П. Елисеева, В.Г. Ермакова, С.М. Зубарева, Д.А. Керимова, В.О. Ключевского, С.В. Кодана, Ю.М. Козлова, Н.М. Конина, A.M. Кононова, И:А. Конюховой, Н.М. Коркунова, М.А. Краснова, Ю.А. Крохиной, Б.М. Лазарева, М.А. Лапиной, И.В. Левакина, И.В. Лексина, В.И. Ленина, В.Н. Лысенко, Ю.М. Лужкова, А.Е. Лунева, Т.Б. Макаровой, И.В.Максимова, А.А. Максурова, А.В. Малько, В.В. Мамонова, Г.Н. Манова, В.М. Манохина, Н.И. Матузова, С.Н. Махиной, Т.Л. Мигуновой, С.Е. Нарышкина, С.И. Некрасова, В.И. Новоселова, А.Ф. Ноздрачева, А.В. Оболонского, Д.М. Овсянко, JI.A. Окунькова, М.И. Пискотина, B.C. Прониной, А.В. Ремнева, Ю.А. Розенбаума, Б.В'. Российского, Н.Г. Салищевой, И.Н. Сенякина, П.П. Сергуна, С.С. Собянина, Ю.П. Соловья, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, A.M. Тарасова, Ю.А. Тихомирова, Т.Я. Хабриевой, Н.Ю. Хаманевой,.В.А. Черепанова, А.Г. Чернявского, А.Н. Черткова, В.Е. Чир-кина, Е.В. Шориной, Б.С. Эбзеева, Ц.А. Ямпольской и других, в том числе зарубежных, исследователей (например, Г. Брэбана, Ж. Веделя, К. Хессе).

Вопросы государственного управления и функционирования государственных органов на уровне федерального округа так или иначе были затронуты в диссертациях на соискание ученой степени кандидата и доктора юридических наук следующих авторов: Р:М. Асланова, А.И. Багбы, О.Н. Бирина, И.С. Вагина, П.М. Кандалова, В:Ю. Каткова, О.Ю. Кокуриной, В.Д. Кошлевского, О.В. Красных, И.Ю. Макановой, Н.И. Макарова, И.Ю. Маньковского, Г.О. Матюшкина, В.Н1 Медведева, А.А. Муравьева, В.И. 1 Радченко, А.А. Саурина, А.В. Семенова, К.А. Скалеуха, А.С. Сологубова;, И.В. Сысковой, О.А. Углановой, B.C. Чепикова, С.Н. Чернова, В'.Н. Шарикова. Данными исследователями предприняты первые шаги в изучении государственного управления и государственных органов на уровне федерального округа, что, .бесспорно, представляет научный интерес. Однако в их трудах отсутствует комплексный подход, не уделено должного внимания административно-правовым аспектам создания и деятельности государственных органов на уровне федерального округа. Кроме того, рассмотрение в юридической литературе отдельных сторон и направлений функционирования государственных органов на уровне федерального округа не исключает возможности проведения новых обобщений в этой области с позиции административно-правового регулирования.

Методологическую основу диссертационного исследования составляют общетеоретические и специальные научные методы познания: анализ, синтез, логический, диалектический, исторический, социологический, статистический, системно-структурный методы, а также методы сравнительного правоведения, экспертных оценок и аналитического толкования правовых норм. Их применение позволило исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимостях, выявить определенные тенденции, сделать обобщения и выводы. При написании работы использован междисциплинарный подход.

Теоретическая основа, исследования: представлена современными достижениями науки административного права. Кроме того, использованы обобщения и выводы экономической теории, политологии, социологии, теории управления;, теории государства, й права, а также результаты исследований: в; области конституционного, уголовного, гражданского- отраслей- права, привлечены работы, в том числе диссертации, отечественных и зарубежных ученых, государственных и политических деятелей, энциклопедические и хрестоматийные издания;

Нормативную основу диссертационного исследованияссоставили: Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы;, федеральные законы, указы и распоряжения Президента Российской Федерации, по, t становления и распоряжения Правительства Российской Федерации, акты Администрации Президента Российской Федерации, полномочных представителей Президента. Российской; Федерации в федеральных округах, федеральных органов исполнительной власти и иных государственных органов, решения* высших судебных инстанций Российской Федерации и материалы решений Европейского суда по правам человека,. акты органов публичной власти иностранных государств, законодательство Российской империи и СССР; Проанализированы проекты ряда федеральных законов, некоторые договоры о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, ежегодные послания Президента Российской Федерации к Федеральному Собранию Российской Федерации о положении в стране, основных направлениях внутренней и внешней политики государства.

Эмпирическая основа диссертационного* исследования; базируется на статистическом, аналитическом» и практическом материале, полученном при прохождении стажировки; в аппарате полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе, а.также в процессе участия в работе Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Приволжскому федеральному округу. Исследованы архивные материалы аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе, информация подразделений Администрации Президента Российской Федерации, контрольных департаментов аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Использованы материалы социологических исследований (опроса и анкетирования) j проведенных соискателем среди государственных гражданских служащих аппарата полномочного представителя; Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе и Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Приволжскому федеральному округу. Проанализирована информация, содержащаяся в стенограммах заседаний и совещаний государственных органов, судебных решениях, актах законодательных органов государственной' власти, рекомендациях экспертов, записях интернет-конференций полномочного представителя Президента Российской Федерации в Центральном федеральном округе, на. официальных интернет-сайтах ряда федеральных государственных органов, в информационно-справочных правовых системах.;

Научная новизна диссертационного исследования. Работа является комплексным исследованием государственного управления на уровне федерального округа. В ней на монографическом уровне освещены: теоретические основы и исторические этапы становления государственного управления на уровне федерального округа; административно-правовые аспекты учреждения и деятельности государственных органов на уровне федерального округа, их взаимодействия между собой и иными государственными органами; тенденции развития и перспективы повышения эффективности функционирования государственных органов на уровне федерального округа;,федеральные округа как управленческий уровень. Осуществлено системное по характеру и концептуальное по содержанию исследование проблем государственного управления на уровне федеральнр-го округа, что позволило диссертанту выдвинуть ряд самостоятельных предложений, направленных на совершенствование государственного управления, оптимизацию организации и деятельности государственных органов на уровне федерального округа. С опорой на достижения юридической мысли в административно-правовую науку привнесены принципиально новые обобщения и выводы, касающиеся государственного управления и государственных органов на уровне федерального округа.

В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие' положения, являющиеся новыми или содержащими элементы новизны и отражающие авторское понимание государственного управления и административно-правовой природы государственных органов на уровне федерального округа:

1. Утверждается, что государственное управление на уровне федерального округа представляет собой деятельность государственных органов на уровне федерального округа по реализации принадлежащих им полномочий. Государственным органом на уровне федерального округа является территориальный орган федерального государственного органа (представительство) или структурное-подразделение (представитель)/Центрального аппарата федеральноготосударстг венного органа, созданные в соответствии, с федеральным законодательством федеральным государственным органом, действующие в. рамках предоставленных полномочий, распространяющихся на определенную пространственно-территориальную единицу России — федеральный округ, и подотчетные федеральному государственному органу. Государственные органы на уровне федерального округа — федеральные государственные структуры, реализующие функции отдельных федеральных государственных органов на соответствующем управленческом уровне. Правовые отношения, возникающие в процессе создания, организации и деятельности государственных органов на уровне федерального округа, являются административными.

2. Констатируется существование на уровне федерального округа двух основных тенденций. Первая тенденция состоит в учреждении и функционировании государственных органов на уровне федерального округа. Реорганизация затронула органы, осуществляющие контрольно-надзорные функции, бывшие межрегиональные территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, полномочия которых распространялись на территории граничащих друг с другом субъектов России или их частей, а также федеральные органы исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации. Создание территориальных органов федеральных органов исполнительной власти на уровне федерального округа представляет собой горизонтальную деконцентрацию властных полномочий. Структура, компетенция и организация деятельности органов исполнительной власти на уровне федерального округа различаются, что обусловлено задачами и функциями федеральных государственных органов и зависит от того, являются ли они подразделениями центральных аппаратов или территориальными органами. Отличия внутреннего устройства и отчасти полномочий органов исполнительной власти > на уровне федерального округа одного федерального органа между собой определены специфическими проблемами, существующими в тех или иных федеральных округах, видением руководства путей и способов.их решения. В целом в вопросах учреждения и функционирования федеральных органов исполнительной власти на уровне федерального округа прослеживается формальный подход, несовершенство и декларативность, их правовой основы. Статус таких органов зачастую необоснованно занижен, деятельность малоэффективна. Главная проблема — отсутствие унификации в построении и правовом статусе государственных органов на уровне федерального округа. Вторая тенденция во многом предопределена первой и характеризуется созданием на уровне федерального округа негосударственных структур.

3. Доказывается наличие объективных и субъективных причин, препятствующих усилению и упрочению взаимодействия и интеграции государственных органов на уровне федерального округа. Особенности построения, неопределенность правового статуса и иерархического положения ряда государственных органов исполнительной власти на уровне федерального округа затрудняют взаимодействие как между ними, так и между иными подразделениями федеральных органов исполнительной власти, полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах, органами* исполнительной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также негосударственными структурами. Тем не менее на уровне федерального округа начали создаваться в определенной мере самостоятельные управленческие и иные структуры с устоявшимися взаимными и многосторонними связями.

4. Аргументируется, что осуществляемая в Российской Федерации административная реформа имеет во многом избирательный, фрагментарный характер не только применительно к государственным органам, относящимся к различным структурам, но и к уровням публичного управления. Если в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях ее отдельные элементы проводятся уже сейчас, то на уровне федерального округа обозначились лишь контуры предстоящих преобразований. Управленческий эффект, связанный с учреждением территориальных органов федеральных органов исполнительной власти на уровне федерального округа, не достигнут из-за незавершенности данного процесса. В этой связи обосновывается необходимость проведения реформы территориального управления, которая состоит в создании и функционировании территориальных органов федеральных органов исполнительной власти на уровне федерального округа при одновременной ликвидации (реорганизации) территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. Образование территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации оправдано лишь в том случае, если единая система исполнительной власти не в состоянии обеспечить действенное исполнение полномочий Российской Федерации на местах. Вопросы федеральных органов исполнительной власти на уровне федерального округа следует отразить в предлагаемом к принятию федеральном законе «Об административно-управленческих округах в Российской Федерации».

5. Обосновывается, что создание правительств федеральных округов, придание полномочным представителям Президента Российской Федерации в федеральных округах или специальным (полномочным) представителям Правительства Российской Федерации и их аппаратам статуса администраций федеральных округов с наделением их исполнительно-распорядительными полномочиями и утверждением бюджетов для каждого из семи федеральных округов нецелесообразно. В противном случае это либо приведет к нарушению принципа разделения властей или ведомственной вертикали органов исполнительной власти (единства системы исполнительной власти), либо может спровоцировать сепаратизм федеральных округов. Не ясны круг полномочий правительств федеральных округов как предположительно органов общей компетенции, механизмы взаимодействия их с Правительством Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также степень подчинения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти как их центральным аппаратам, так и правительствам федеральных округов. При этом будет затруднено взаимодействие центральных и территориальных федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а на федеральные государственные органы возложена ответственность за просчеты в сфере регионального развития, допущенные органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

6. Отмечается; что закрепление правового статуса полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах нормами подзаконных правовых актов является недостаточным; не вполне отвечающим их значимости. Положения» предлагаемого к принятию федерального закона «Об административно-управленческих округах в Российской Федерации» могут восполнить данный пробел и закрепить основные элементы правового статуса полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, а также определить ключевые направления их деятельности, основы взаимодействия как между ними, так и с иными публичными органами, негосударственными структурами. Вместе с тем ошибочно было бы полностью отказаться от практики издания подзаконных нормативных правовых актов, регламентирующих отдельные сферы деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и детализирующих федеральный закон. В противном случае глава государства будет фактически лишен возможности оперативной модернизации своих структур на территориальном уровне, ограничен в. правомочиях в области формирования Администрации Президента Российской Федерации, назначения и освобождения, полномочных представителей Президента Российской Федерации.

7. Вносятся предложения, направленные на совершенствование правового статуса полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, в частности об установлении дополнительных условий для назначения их на должность. Такие требования могут быть сформулированы в Положении о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе (утверждено Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. №849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе») следующим образом: «Полномочным представителем Президента Российской Федерации в федеральном округе может быть назначен гражданин Российской Федерации, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, и достигший возраста 30 лет». Целесообразно детализировать федеральное законодательство и четко определить «зависимость» полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах от главы государства, указать в Положении о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе, что досрочное прекращение исполнения полномочий Президента Российской Федерации, отрешение его от должности влечет за собой освобождение от должности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах; полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах слагают свои полномочия перед вновь избранным и вступившим в должность главой государства.

8. Указывается на то, что, выступая структурными элементами своеобразного государственного образования — президентуры, аппараты полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах совместно с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах способствуют осуществлению полномочий Президента Российской Федерации на межтерриториальном и региональном уровнях. По своей правовой природе полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах вместе со своими аппаратами являются рабоними, вспомогательными структурами главы государства на местах общей компетенции. Они — обособленные структурные подразделения и должностные лица Администрации Президента России. Таким образом, полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах в совокупности со своими аппаратами образуют территориальные президентские государственные структуры (органы), целью деятельности которых выступает обеспечение реализации основных задач и функций главы государства на местах.

9. Делается вывод о том, что административная реформа'в России должна решать не только проблемы организации и деятельности органов исполнительной власти. -Не менее острыми являются и вопросы совершенствования президентских структур, их взаимодействия с иными публичными органами, институтами гражданского общества, устранения дублирования функций внутри аппарата главы государства. В; этой связи назрела необходимость в оптимизации аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, заключающейся; в частности, в принятии регламентов аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах; создании комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов в аппаратах полномочных представителей Президента Российской1 Федерации в федеральных округах; реорганизации должностей главных федеральных инспекторов^ федеральных инспекторов аппаратов полномочных представителей Президента Российской- Федерации в федеральных округах.

10. Определяется, что содержание задач, функций и прав полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, а также механизмы их взаимодействия с иными публичными органами и негосударственными структурами обусловлены местом Президента Российской Федерации в системе разделения властей, его статусом и значением как главы государства, гаранта Конституции Российской Федерации, правки, свобод человека и гражданина, а также должностного лица, занимающего» доминирующее положение в системе органов публичного управления в Российской Федерации. Как

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Черкасов, Константин Валерьевич, Москва

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проблемы эффективной организации государственного управления вообще и государственного территориального управления в частности, функционирования территориальных структур центральной власти, оптимизации централизации и децентрализации властных функций, обеспечения баланса между общегосударственными интересами и самостоятельностью на местах оставались актуальными на протяжении всей истории Российского государства — со времени его образования по настоящее время. Поиск путей их разрешения диктовался разными потребностями и задачами государственного строительства на различных этапах и был затруднен вследствие определенных внутренних причин — огромных территорий России при слаборазвитых коммуникациях, постоянной нехватке финансовых ресурсов и высококвалифицированных кадров, отсутствия в стране сформированного гражданского общества и т.д. Существенным образом на данный процесс повлияли также геополитическое положение России, наличие на ее территории больших запасов востребованных в мире природных ресурсов, а равно постоянная угроза внешней агрессии со стороны иных государств и их союзов, а в последнее время еще и со стороны международного терроризма.

Необходимость обеспечения государственного суверенитета, единства и целостности современной России обусловила целесообразность сформирования в стране более крупных, чем субъекты Российской Федерации,- управленческих единиц — федеральных округов. Отсутствие до образования федеральных округов в определенной степени унифицированного уровня межрегионального федерального администрирования значительно затрудняло территориальное управление, взаимодействие публичных органов различных властных уровней, снижало эффективность работы территориальных органов федеральных государственных органов, возможности центральной власти влиять на политические и социально-экономические процессы в субъектах Российской Федерации. Однако федеральные округа представляют собой не просто административные, но и географические категории, обусловленные культурно-историческими и экономическими предпосылками. Появление в виде федеральных округов межрегиональных территориапьных комплексов содействует выравниванию чрезмерных социально-экономических различий, хозяйственной и политической интеграции субъектов Российской Федерации, создает систему крупномасштабных, много- и разноре-сурсных сегментов единого экономического и правового пространства, способствует углублению и развитию как вертикальных, так и горизонтальных внутригосударственных управленческих связей. Если рассматривать каждый из них как своеобразный народнохозяйственный комплекс со своей исторической, природной и экономической спецификой, производственным и людским потенциалом, то раскрываются значительные резервы для перестройки и подъема экономики страны. Таким образом, не внося изменений в государственное устройство страны, и лишь представляя собой уровень федерального государственного управления, федеральные округа позволили сформировать на своей основе с правовой точки зрения условные территориальные образования, могущие именоваться «прототерриториальными образованиями».

Учреждение и деятельность государственных органов на уровне'федерального округа следует рассматривать в контексте осуществления административной реформы, реализации полномочий федеральных государственных органов, осуществления кардинальных мер в сфере укрепления единства системы исполнительной власти в стране, совершенствования государственного территориального управления, нивелирования проблемных вопросов российского федерализма. Сегодня можно определенно говорить о свершившемся, но до конца не законченном реформировании по окружному принципу президентских и значительной части государственных структур исполнительной власти (данный процесс не затронул законодательные (представительные) и судебные органы), а также негосударственных образований. В результате официально оформился1 межрегиональный (окружной) уровень федерального государственного управления — новое промежуточное управленческое звено осуществления полномочий федеральных государственных органов, обеспечен переход от трехуровневой к четырехуровневой системе публичного управления.

Основным итогом работы государственных органов на уровне федерального округа явилось: прекращение процессов дробления и восстановление единого правового, политического и экономического пространства Российской Федерации; утверждение утраченного ранее авторитета федеральной власти на местном уровне; налаживание взаимодействия публичных органов разных властных уровней и ветвей власти между собой, а также с институтами гражданского общества; ликвидация управленческого разрыва между центральными федеральными органами исполнительной власти и их территориальными подразделениями в субъектах Российской Федерации; усиление контроля со стороны центральных федеральных государственных органов, за деятельностью органов публичной власти местах; создание новых и восстановление прежних механизмов и инструментов координационной практики на межрегиональном и субъектном уровнях; системность осуществления полномочий федеральных государственных органов,на местах; повышение эффективности государственного территориального управления.

Таким образом, государственные органы на уровне федерального округа решают не только повседневные вопросы государственного управления территориальным развитием, реализации полномочий федеральных государственных структур на межрегиональном уровне и в субъектах Российской Федерации, но и задачи осуществления стратегических установок центральной власти, состоящих в обеспечении на соответствующем управленческом уровне интересов национальной безопасности, особенно в части поддержания государственной целостности страны. Конечная цель существования федеральных округов как управленческого уровня видится в организации эффективного государственного территориального администрирования, оптимизации и окончательной перестройке большинства территориальных структур федеральных государственных органов и прежде всего федеральных органов исполнительной власти, по надсубъектно-му (межрегиональному) окружному принципу.

Вместе с тем на сегодняшний день государственному управлению на уровне федерального округа присущ ряд проблем, препятствующий одномоментному, даже при наличии соответствующей политической воли центральной власти, широкому и окончательному переходу к действенной одноструктурной и жестко унифицированной системе межрегионального окружного федерального администрирования. Направления их разрешения могут быть представлены в виде двух взаимосвязанных, но в некоторой мере обособленных векторов, состоящих в следующем. Во-первых, в необходимости создания единообразной и непротиворечивой рамочной нормативной правовой основы построения, структурирования и функционирования территориальных структур государственных органов на уровне федерального округа (особенно в части федеральных органов исполнительной власти). Учреждение единого (однотипного) межрегионального государственного управления на уровне федерального округа, к сожалению, автоматически не повлекло за собой массовую и единообразную организацию межсубъектных территориальных органов^ федеральных государственных органов. Во-вторых, в потребности совершенствования системы и структуры самих федеральных округов как уровня .управленческого воздействия. Более подробно основные проблемы в сфере государственного управления на уровне федерального округа, способы и механизмы их решения проанализированы и изложены (сформулированы) в настоящей работе; по возможности они должны быть нивелированы и реализованы одновременно в рамках осуществляемой в настоящее время в стране административной реформы.

В целом комплексное исследование государственного управления на уровне федерального округа позволяет утверждать, что в такой стране, как Россия, с ее огромной территорией и малой заселенностью, особенно в азиатской ее части, существенно повысить эффективность управления территориальным развитием возможно, пожалуй, только посредством создания универсальной системы межрегиональных территориальных государственных органов, перехода к межсубъектной форме федерального государственного территориального управления. Закрепить имеющуюся положительную практику деятельности государственных органов на уровне федерального округа и обеспечить развитие системы государственного управления на уровне федерального округа как одной из перспективных форм межрегионального публичного администрирования позволит принятие федерального закона «Об административно-управленческих округах в Российской Федерации».

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Государственное управление на уровне федерального округа»

1. Нормативные акты, акты применения права

2. Конституция Российской Федерации. Принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г. (с поел. изм. и доп.).

3. Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (с поел. изм. и доп.) // СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.

4. Федеральный конституционный закон от 28 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» (с поел. изм. и доп.) // СЗ РФ. 1995. № 18. Ст. 1589.

5. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (с поел. изм. и доп.) // СЗ РФ. 1997. №51. Ст. 5712.

6. Федеральный конституционный закон от 25 декабря 2000 г. № 1-ФКЗ «О Государственном флаге Российской Федерации» (с поел. изм. и доп.) // СЗ РФ: 2000. № 52 (Ч. 1). Ст. 5020.

7. Федеральный конституционный закон от 25 декабря 2000 г. № 2-ФКЗ «О Государственном гербе Российской Федерации» (с поел. изм. и доп.) // СЗ РФ; 2000. №52 (Ч. 1). Ст. 5021.

8. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001' г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» (с поел. изм. и доп.) // СЗ РФ: 2001. № 52 (Ч. 1). Ст. 4916.

9. Федеральный конституционный закон от 21 июля 2007 г. № 5-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской

10. Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа» // СЗ РФ. 2007. № 30. Ст. 3745.

11. Гражданский кодекс РФ (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 59-ФЗ (с поел. изм. и доп.) // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.

12. Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» (с поел. изм. и доп.) // СЗРФ. 1995. №29. Ст. 2757.

13. Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г. № 63-Ф3 (с поел. изм. и доп.) // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954.

14. Федеральный закон от 4 января 1999 г. № 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» //СЗРФ. 1999. №2. Ст. 231.

15. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с поел. изм. и доп.) // СЗ РФ: 1999. № 42. Ст. 5005.

16. Федеральный закон от 17 декабря 1999 г. № 211-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации» (с поел. изм. и доп.) // СЗРФ. 1999. №51. Ст. 6286.

17. Федеральный закон от 5 августа 2000 г. № 113-Ф3 «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» (с поел. изм. и доп.) // СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3336.

18. Уголовно-процессуальный кодекс РФ от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ (с поел. изм. и доп.) // СЗ РФ. 2001. № 52 (Ч. 1). Ст. 4921.

19. Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (с поел. изм. и доп.) // СЗРФ. 2002. № 1 (Ч. 1). Ст. 1.

20. Трудовой кодекс РФ от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ (с поел. изм. и доп.) // СЗ РФ. 2002. № 1 (Ч. 1). Ст. 3.

21. Арбитражный процессуальный кодекс РФ от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ (с поел. изм. и доп.) // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3012.

22. Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14 ноября 2002 г № 138-Ф3 (с поел. изм. и доп.) // СЗ РФ. 2002. № 46. Ст. 4532.

23. Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (с поел. изм. и доп.) // СЗРФ. 2003. №22. Ст. 2063.

24. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с поел, изм. и доп.) // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

25. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (с поел. изм. и доп.) // СЗ РФ. 2004. №31. Ст. 3215.

26. Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32-Ф3 «Об Общественной палате Российской Федерации» (с поел. изм. и доп.) // СЗРФ. 2005. № 15. Ст. 1277.

27. Федеральный закон от 5 декабря 2005 г. № 154-ФЗ «О государственной службе российского казачества» (с поел. изм. и доп.) // СЗ РФ. 2005. № 50. Ст. 5245.

28. Федеральный закон от 24 ноября 2008 г. № 204-ФЗ «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов» (с поел. изм. и доп.) // СЗ РФ. 2008. № 48. Ст. 5499.

29. Федеральный закон от 3 декабря 2008 г. № 228-ФЗ «Об исполнении федерального бюджета за 2007 год» // СЗ РФ. 2008. № 49. Ст. 5726.

30. Закон РФ от 17 июня 1992 г. № 3056-1 «О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. №28. Ст. 1618.

31. Закон РФ от 3 июля 1992 г. № 3198-1 «Об установлении переходного периода по государственно-территориальному разграничению в Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 32. Ст. 1868.

32. Указ Президента РСФСР от 24 августа 1991 г. № 87 «О представителях Президента РСФСР в краях и областях» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. №35. Ст. 1161.

33. Указ Президента РФ от 14 июля 1992 г. № 763 «О представителе Президента Российской Федерации в Ингушетии» // САПП. РФ. 1992. № 3. Ст. 116.

34. Указ Президента РФ от 7 октября 1993 г. № 1612 «О Конституционном Суде Российской Федерации» (с поел. изм. и доп.) // САПП. 1993. №41. Ст. 3921.

35. Указ Президента РФ от 2 марта 1994 г. № 442 «О государственных наградах Российской Федерации» (с поел. изм. и доп.)'// САПП РФ. 1994. № 10. Ст. 775.

36. Указ Президента РФ от 3 октября 1994 г. № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» (с поел. изм. и доп.) // СЗ РФ. 1994 № 24. Ст. 2598.

37. Указ Президента РФ от 30 ноября 1994 г. № 2136 «О Егорове Н.Д.» // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3345.

38. Указ Президента РФ от 17 декабря 1994 г. № 2200 «О восстановлении федеральных территориальных органов исполнительной власти на территории Чеченской Республики» (с поел. изм. и доп.) // СЗ РФ. 1994. № 34. Ст. 3589.

39. Указ Президента РФ от 11 января 1995 г. № 32 «О государственных должностях Российской Федерации» (с поел. изм. и доп.) // РГ. 1995. 17 янв.

40. Указ Президента РФ от 16 февраля 1995 г. № 141 «О Сосковце О.Н.» //СЗРФ. 1995. №8. Ст. 660.

41. Указ Президента РФ от 16 октября 1995 г. № 1041 «О выборах глав администраций Приморского края, Белгородской, Новосибирской, Тверской и Ярославской областей» // СЗ РФ. 1995. № 43. Ст. 4033.

42. Указ Президента РФ от 16 октября-1995 г. № 1052 «О выборах глав администраций Оренбургской, Тамбовской и Томской областей // СЗ РФ. 1995. № 43. Ст. 4034.

43. Указ Президента РФ от 1 декабря 1995 г. № 1211 «О правовых гарантиях участникам незаконных вооруженных формирований в Чеченской Республике, добровольно прекративших противоправные действия» // РГ. 1995. 5 дек.

44. Указ Президента РФ от 24 января 1996 г. № 86 «О мерах по восстановлению экономики и социальной сферы Чеченской Республики в 1996 году» // СЗ РФ. 1996. № 5. Ст. 457.

45. Указ Президента РФ от 18 апреля 1996 г. № 567 «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью» (с поел, изм. и доп.) // СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1958.

46. Указ Президента РФ от 30 апреля 1996 г. № 614 «О дополнительных мерах по реализации Федерального закона "О ветеранах"» // СЗРФ. 1996. № 19. Ст. 2255.

47. Указ Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 803 «Об Основных положениях региональной политики в Российской Федерации» // СЗРФ. 1996. №23. Ст. 2756.

48. Указ Президента РФ от 14 августа 1996 г. № 1169 «О дополнительных мерах по урегулированию кризиса в Чеченской Республике» // ИПС «Гарант».

49. Указ Президента РФ от 6 ноября 1996 г. № 1536 «О мерах по совершенствованию организации контроля и проверки исполнения поручений Президента Российской Федерации» (с поел. изм. и доп.) // СЗРФ. 1996. №46. Ст. 5241.

50. Указ Президента РФ от 2 декабря 1996 г. № 1612 «О некоторых мерах по стабилизации положения в судебной системе Российской Федерации» // СЗ РФ. 1996. № 49. Ст. 5536.

51. Указ Президента РФ от 23 мая 1997 г. № 522 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в Приморском крае» // СЗ РФ. 1997. №21. Ст. 2479.

52. Указ Президента РФ от 17 декабря 1997 г. № 1300 «Об утверждении Концепции национальной безопасности Российской Федерации» (с поел. изм. и доп.) // РГ. 1997.26 дек.

53. Указ Президента РФ от 25 мая 1998 г. № 586 «О Региональной коллегии федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 1998. Ст. 2407.

54. Указ Президента РФ от 27 июля 1998 г. № 900 «О военно-административном делении Российской Федерации» (с поел. изм. и доп.) // СЗ РФ. 1998. №31. Ст. 3839.

55. Указ Президента РФ от 27 июля 1998 г. № 901 «Об утверждении Положения о военном округе Вооруженных Сил Российской Федерации» (с поел, изм. и доп.) // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3840.

56. Указ Президента РФ от 13 мая 2000 года № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» (с поел. изм. и доп.) // СЗ РФ. 2000. № 20. Ст. 2112.

57. Указ Президента РФ от 18 мая 2000 г. № 894 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в Центральном федеральном округе» // СЗ РФ. 2000. № 21. Ст. 2202.

58. Указ Президента РФ от 18 мая 2000 г. № 896 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе» // СЗ РФ. 2000. № 21. Ст. 2204.

59. Указ Президента РФ от 21 июня 2000 г. № 1149 «Вопросы обеспечения деятельности аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах» (с поел. изм. и доп.) // СЗ РФ. 2000. № 26. Ст. 2748.

60. Указ Президента РФ от 28 июля 2000 г. № 1403 «О размещении полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и сотрудников их аппаратов» (с поел. изм. и доп.) // СЗ РФ. 2000. № 31. Ст. 3257.

61. Указ Президента РФ от 1 сентября 2000 г. № 1602 «О Государственном совете Российской Федерации» (с поел. изм. и доп.) // СЗ РФ. 2000. № 36. Ст. 3633.

62. Указ Президента РФ от 24 марта 2001 г. № 337с «Об обеспечении строительства и развития Вооруженных Сил Российской Федерации, совершенствовании их структуры» // СЗ РФ. 2001. № 14. Ст. 1326.

63. Указ Президента РФ от 4 июня 2001 г. № 644 «О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации» (с поел. изм. и доп.) // СЗ РФ. 2001. № 24. Ст. 2416.

64. Указ Президента РФ от 9 июня 2001 г. № 679 «О включении нового наименования субъекта Российской Федерации в статью 65 Конституции Российской Федерации» // СЗ РФ. 2001. № 24. Ст. 2421.

65. Указ Президента РФ от 4 октября 2001 г. № 1185 «О Комиссии при Президенте Российской Федерации по предварительному рассмотрению кандидатур на должности судей федеральных судов» (с поел. изм. и доп.) // СЗ РФ. 2001. №41. Ст. 3938.

66. Указ Президента РФ от 28 декабря 2001 г. № 1500 «О Комиссиях по вопросам помилования на территориях субъектов Российской Федерации» (с поел. изм. и доп.) // СЗ РФ. 2001. № 53 (Ч. 2). Ст. 5149.

67. Указ Президента РФ от 28 декабря 2001 г'. № 1501 «О неотложных мерах по улучшению финансирования муниципальных образовательных учреждений основного общего образования» // СЗ РФ. 2001. № 53 (Ч. 2). Ст. 5150.

68. Указ Президента РФ от 5 августа 2002 г. № 846 «Вопросы деятельности военных советов» (с поел. изм. и доп.) // СЗ РФ. 2002. № 32. Ст. 3165.

69. Указ Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» (с поел, изм. и доп.) // СЗ РФ. 2002. № 33. Ст. 3196.

70. Указ Президента РФ от 14 ноября 2002 г. № 1318 «Об утверждении Положения о Комиссии по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации и ее состава» (с поел. изм. и доп.) // СЗ РФ. 2002. № 46. Ст. 4570.

71. Указ Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336 «О Федеральной программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003—2005 годы)"» (с поел. изм. и доп.) // СЗ РФ. 2002. № 47. Ст. 4664.

72. Указ Президента РФ от 25 февраля 2003 г. № 249 «О совершенствовании деятельности по возрождению и развитию российского казачества» // СЗ РФ. 2003. №9. Ст. 850.

73. Указ Президента РФ от 25 июля 2003 г. № 841 «О включении нового наименования субъекта Российской Федерации в статью 65 Конституции Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 30. Ст. 3051.

74. Указ Президента РФ от 11 августа 2003 г. № 960 «Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации» (с поел. изм. и доп.) // СЗ РФ. 2003. № 33. Ст. 3254.

75. Указ Президента РФ от 27 ноября 2003 г. № 1395 «О мерах по развитию федеративных отношений и местного самоуправления в Российской Федерации» (с поел. изм. и доп.) // СЗ РФ. 2003. № 48. Ст. 4660.

76. Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (с поел. изм. и доп.) // СЗ РФ. 2004. № И. Ст. 945.

77. Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 331 «О Казанцеве В.Г.» // СЗ РФ. 2004. №11. Ст. 966.

78. Указ Президента РФ от 25 марта 2004 г. № 400 «Об Администрации Президента Российской Федерации» (с поел. изм. и доп.) // СЗ РФ. 2004. №13. Ст. 1188.

79. Указ Президента РФ от 26 марта 2004 г. № 415 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в Центральном федеральном округе» // СЗ РФ. 2004. № 13. Ст. 1220.

80. Указ Президента РФ от 26 марта 2004 г. № 418 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в Сибирском федеральном округе» // СЗ РФ. 2004. № 13. Ст. 1223.

81. Указ Президента РФ от 30 марта 2004 г. № 455 «О помощнике Президента Российской Федерации, специальном представителе Президента Российской Федерации по вопросам развития отношений с Европейским союзом» // СЗ РФ. 2004. № 14. Ст. 1320.

82. Указ Президента РФ от 6 апреля 2004 г. № 490 «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации» (с поел. изм. и доп.) // СЗ РФ. 2004. № 15. Ст. 1395.

83. Указ Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» (с поел. изм. и доп.) // СЗ РФ. 2004. №21. Ст. 2023.

84. Указ Президента РФ от 28 мая 2004 г. № 699 «Об утверждении Положения о Государственно-правовом управлении Президента Российской Федерации» (с поел. изм. и доп.) // СЗ РФ. 2004. № 22. Ст. 2147.

85. Указ Президента РФ от 8 июня 2004 г. № 727 «Об утверждении Положения об Управлении Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы» (с поел. изм. и доп.) // СЗ РФ. 2004. № 24. Ст. 2393.

86. Указ Президента РФ от 8 июня 2004 г. № 729 «Об утверждении Положения о Контрольном Управлении Президента Российской Федерации» (с поел. изм. и доп.) // СЗ РФ. 2004. № 24. Ст. 2395.

87. Указ Президента РФ от 21 июня 2004 г. № 791 «Об утверждении Положения об Управлении Президента Российской Федерации по внутренней политике» (с поел. изм. и доп.) // СЗ РФ.С 2004. № 26. Ст. 2650.

88. Указ Президента РФ от 25 июня 2004 г. № 799 «Об утверждении Положения об Управлении Президента Российской Федерации по кадровым вопросам и государственным наградам» (с поел. изм. и доп.) // СЗ РФ. 2004. № 26. Ст. 2652.

Автор: Черкасов, Константин Валерьевич
Город: Москва
Год: 2009
Звание: доктора юридических наук
КОД ВАК: 12.00.14

Диссертация

Государственное управление на уровне федерального округа тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

Государственное управление на уровне федерального округатекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Государственное управление на уровне федерального округа»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Черкасов, Константин Валерьевич, доктора юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Государственное управление на уровне федерального округа"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Черкасов, Константин Валерьевич, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Государственное управление на уровне федерального округа»

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Государственное управление на уровне федерального округа»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Черкасов, Константин Валерьевич, доктора юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Государственное управление на уровне федерального округа"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Черкасов, Константин Валерьевич, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Государственное управление на уровне федерального округа»