Конституционно-правовой статус института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах

Черкасов, Константин Валерьевич

Конституционно-правовой статус института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округахтекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Конституционно-правовой статус института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах»

На правах рукописи

ЧЕРКАСОВ Константин Валерьевич

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ИНСТИТУТА ПОЛНОМОЧНЫХ ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОКРУГАХ

12.00.02 - конституционное право; муниципальное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Саратов - 2003

Работа выполнена на кафедре конституционного права Поволжской академии государственной службы имени ПА. Столыпина

Научный руководитель

кандидат юридических наук, профессор

КОМКОВА Галина Николаевна

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор

СЕРГУН Петр Павлович

кандидат юридических наук, доцент

АСТАФИЧЕВ Павел Александрович

Ведущая организация

Волгоградская академия государственной службы

Защита состоится «16» сентября 2003 года в 14.00 часов на заседании диссертационного совета Д 212.239.02 в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Саратовская государственная академия права» по адресу: 410056, г. Саратов, ул. Чернышевского, 104, ауд. 102.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Саратовская государственная академия права».

Автореферат разослан

Ученый секретарь диссертационного совета

И.Н. Сенякин

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. Принятие Конституции РФ 1993 года позволило лишь приблизиться, но не добиться в необходимой мере гармонизации формально-юридической модели федерализма и фактически действующих отношений между Федерацией и ее субъектами. Становление и развитие Российской Федерации в 90-х годах XX века характеризовалось нарушением ряда базовых конституционных устоев российской государственности. Под угрозой оказались территориальная целостность и государственный суверенитет России. Возникла необходимость совершенствования федеративных отношений и возвращения их в конституционно-правовые рамки.

Одним из правовых механизмов решения этой проблемы явился процесс усиления вертикали президентской власти на местах. В соответствии с п. «к» ст. 83 Конституции РФ, Указом Президента России от 13 мая 2000 года на базе реорганизованного института полномочных представителей Президента РФ в регионах Российской Федерации был учрежден институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.

Непродолжительный период функционирования института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах в качестве нового инструмента президентской власти, призванного обеспечить реализацию конституционных полномочий главы государства на местах, объективно не позволил осуществить его всестороннее глубокое научное исследование.

На сегодняшний день перед наукой конституционного права и практикой стоят задачи разработки и внедрения наиболее результативных форм организации и деятельности института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, совершенствования его конституционно-правового статуса, определения перспектив развития системы федеральных округов, поиска моделей оптимального взаимодействия полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Рр^ди, рргярями местного самоуправления и институтами гражданского оф|№ЛАЦНОНАЛЫ1АЯ 1

I библиотека I

I СПете^вург I

з .. т «тЖ I

Изложенные проблемы предопределили выбор темы диссертационной работы, ее актуальность и значение.

Степень разработанности исследуемой темы и круг источников. Образование и функционирование института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах вызвали интерес к нему представителей различных наук: истории, социологии, политологии, теории управления, экономики и юриспруденции. Отечественная и зарубежная юридическая наука содержит обширный научный материал, раскрывающий многие аспекты федеративного строительства, функционирования института главы государства и его представителей в регионах.

Реформы государственного управления в дореволюционной России вызвали необходимость теоретического осмысления института представительства главы государства на местах, нашедшего отражение в трудах историков прошлого и современности Е.В. Анисимова, Г.В. Вернадского, М.Ф. Владимирского-Буданова, А.Д. Градовского,

A.Г. Данилова, Н.П. Ерошина, П.А. Зайончковского, A.A. Зимина,

B.Г. Игнатова, Т.П. Коржиной, В.О. Ключевского, А.Н. Марковой, Н.И. Павленко, Р.Г. Пихоя, A.B. Ремнева, М.М. Сперанского и других.

Большое значение в исследовании природы федерализма, российского в частности, проблем вертикали исполнительной власти в России, института Президента РФ и отчасти института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах имеют работы российских ученых и политических деятелей Р.Г. Абдулатипова,

C.А. Авакьяна, В.В. Алексеева, А.Н. Аринина, Д.Ф. Аяцкова, М.В. Баглая, И.Н. Барцица, Н.В. Варламовой, Б.Н. Елисеева, Д.Л. Златопольского, Л.М. Карапегяна, В.В. Кистанова, Е.М. Ковешникова, Е.И. Козловой,

A.Н. Кокотова, Н.М. Конина, Ю.А. Крохиной, В.А. Кряжкова, O.E. Кутафина, В.О. Лучина, В.Н. Лысенко, Ю.М. Лужкова,

B.В. Мамонова, В.М. Манохина, Н.И. Матузова, С.И. Некрасова, Л.А. Окунькова, В.И. Радченко, В.А. Савицкого, В.Н. Синюкова, Ю.Н. Старилова, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, И.А. Умновой, Т.Я. Хабриевой и других; зарубежных ученых Ж. Марку, Г. Уильямса, К. Хессе.

Определенный вклад в исследование проблем федерализма и реализации конституционных полномочий главы государства на уровне субъекта РФ был сделан в диссертациях: О.Ю. Кокуриной «Правовой статус полномочного представителя Президента Российской Федерации в субъектах Российской Федерации» (М., 1998); В.А. Лебедева «Проблемы организации деятельности законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации» (М., 2000); И.В. Лобанова «Оптимальная модель федеративных отношений в Российской Федерации» (Саратов, 2000); В.Н. Савина «Субъект Российской Федерации в системе федеративных отношений Российского государства (конституционно-

правовые основы)» (М., 1998); B.C. Чепикова «Организационно-правовые основы системы президентской власти в Российской Федерации» (Саратов, 2003).

В этих работах затронуты проблемы, связанные с исследованием института полномочных представителей главы государства на местах, перспектив развития федеральных округов. Вместе с тем конституционно-правовой статус института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах отдельно в научной литературе не освещался. В монографиях и статьях, посвященных проблемам федеративного устройства России, данная проблема рассматривалась фрагментарно. Это вызывает необходимость самостоятельного комплексного исследования вопросов правового статуса и функционирования института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.

С учетом актуальности проблемы и степени ее разработанности определяются цель и задачи настоящей работы.

Целью диссертации является изучение и раскрытие конституционно-правового механизма реализации полномочий Президента России на межрегиональном уровне, выработка предложений, рекомендаций, направленных на оптимизацию правового статуса и совершенствование нормативных правовых актов, регламентирующих функционирование института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.

В соответствии с целью настоящей работы на основе анализа нормативных правовых актов, сложившейся практики и опыта функционирования института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах в диссертационном исследовании определены и поставлены следующие задачи:

- рассмотреть эволюцию становления института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, выявить сходство и различие с ранее существовавшими подобными институтами;

- раскрыть место и роль института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах в процессе усиления вертикали исполнительной власти, совершенствования федеративных отношений в России, их упорядоченности и определенной централизации, укрепления российской государственности;

- определить характер и степень влияния федеральных округов как территориальных организаций на укрепление федеративных отношений, экономическое и политическое развитие регионов;

- выявить соотношение системы федеральных округов с существующим административно-территориальным устройством России, схемами размещения ассоциаций межрегионального экономического взаимодействия субъектов РФ, экономических районов страны, ассоциаций и союзов муниципальных образований, военных округов,

установить целесообразность изменения количества и границ федеральных округов;

- раскрыть перспективы изменения административно-территориального деления Российской Федерации, значение федеральных округов в этом процессе;

- рассмотреть правовой статус полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах как федеральных государственных служащих, изучить структуру аппаратов полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах;

- проанализировать основные направления деятельности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах в ракурсе закрепленной за ними компетенции, поставленных Президентом России задач и приоритетов;

- установить параметры, пределы, формы политико-правового взаимодействия полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах с органами публичной власти (федеральными, региональными, муниципальными), другими полномочными представителями главы государства в федеральных округах, дать оценку эффективности такого взаимодействия;

- исследовать механизмы взаимодействия полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах с негосударственными общественными объединениями и гражданами в процессе организации работы по реализации основных направлений внутренней и внешней политики государства;

- предложить конкретные рекомендации по оптимизации правового статуса и повышения эффективности функционирования института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.

Методологическую и теоретическую основу диссертационного исследования составляют следующие общетеоретические и специальные научные методы познания: анализ, синтез, логический, диалектический, исторический, социологический, статистический, системно-структурный методы, метод сравнительного правоведения и метод аналитического толкования правовых норм. Их применение позволило исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимостях, выявить определенные тенденции, сделать обобщения и выводы. При написании работы применялся междисциплинарный подход.

Нормативную основу исследования составляют Конституция РФ, федеральные конституционные и федеральные законы, указы и распоряжения Президента РФ, постановления Правительства РФ, акты Администрации Президента РФ и полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, приказы федеральных министерств и ведомств, постановления и определения Верховного Суда РФ, а также Конституционного Суда РФ по делам, связанным с вопросами федеративного и государственного строительства.

При работе над диссертацией использованы юридическая литература, материалы периодической печати, практический материал, полученный при прохождении стажировки в аппарате полномочного представителя Президента РФ в Приволжском федеральном округе, информационные правовые системы «Консультант плюс» и «Кодекс».

Объектом исследования в диссертационной работе выступают правовые отношения, возникающие в сфере укрепления и осуществления президентской власти на местах.

Предмет диссертационного исследования составляет конституционно-правовой статус института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, а также теоретическая, законодательная и практическая основы правового регулирования вопросов организации и деятельности института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.

Научная новизна работы. Диссертация представляет собой логически завешенное исследование. В ней предпринята одна из первых попыток на монографическом уровне провести комплексное исследование конституционно-правового статуса и практики функционирования института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах как территориальной структуры, призванной обеспечить реализацию полномочий главы государства на местах. Это позволило выдвинуть ряд самостоятельных выводов и рекомендаций, направленных на совершенствование правового статуса, определение путей оптимизации организации и функционирования института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.

На защиту выносятся следующие положения:

1. Правовые отношения, возникающие в процессе организации президентской вертикали власти на уровне федеральных округов, практической реализации полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах своих функций как обеспечивающих осуществление конституционных полномочий главы государства, составляют предмет регулирования конституционного права.

2. Система федеральных округов не вносит каких-либо изменений в устоявшееся административно-территориальное устройство Российской Федерации, в конституционно-правовой статус субъектов Федерации, не меняет их территориальные границы. Федеральные округа сами по себе не являются самостоятельными субъектами РФ, объединение субъектов РФ в федеральные округа по ряду признаков и параметров носит условный, формальный характер, чем частично преодолевается несовершенство существующего административно-территориального деления страны. На сегодняшний день статус федеральных округов должен определяться в качестве территорий, в границах которых полномочные представители Президента РФ, реализуя свою компетенцию, обеспечивают осуществление конституционных полномочий главы государства.

3. Федеральные округа как территориальные образования способствуют интеграции расположенных в границах их территорий субъектов РФ, укреплению горизонтальных федеративных связей. Несмотря на потенциально важную роль федеральных округов в возможной реформе административно-территориального устройства России, укрупнение субъектов Федерации до размеров существующих федеральных округов по ряду причин неприемлемо.

4. Совпадение территориальных границ федеральных округов с границами ассоциаций экономического взаимодействия субъектов РФ, экономических районов, межрегиональных ассоциаций, союзов муниципальных образований, военных округов весьма условно. Наблюдается несоответствие в их субъектных составах, что объясняется учетом не только экономических, но и политических, национальных факторов при определении территориальных размеров федеральных округов. Обосновывается необходимость в будущем трансформации территориальных границ федеральных округов без изменения их общего количества, что в наибольшей степени должно затронуть Приволжский и Уральский федеральные округа.

5. Полномочные представители Президента РФ в федеральных округах совместно со своими аппаратами в определенных сферах на межрегиональном уровне осуществляют функции по реализации конституционных полномочий Президента России, вместе с главой государства действуют в качестве специфического единства своеобразного государственного образования - Президентуры. В этой связи-диссертантом предлагается модернизировать структуру аппаратов полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.

6. Критический анализ нормативных правовых актов, регулирующих деятельность специальных представителей главы государства на местах, а также практика реализации специальными представителями Президента РФ на местах принадлежащей им компетенции выявили, что одновременное функционирование специальных представителей Президента РФ на местах и полномочных представителей Президента России в федеральных округах нелогично. Аргументируется необходимость ликвидации института специальных представителей Президента РФ на местах, как дублирующего институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.

7. Институту полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах принадлежит ведущее значение в процессе: восстановления единого правового пространства Российской Федерации, нейтрализации негативных последствий заключенных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерации и субъектами РФ; разрешения вопросов разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов

Федерации и органами местного самоуправления. Обосновывается целесообразность и предлагается ряд мер, направленных на повышение эффективности деятельности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах в указанных областях.

8. Осмысление форм взаимодействия полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления позволили выработать рекомендации организационно-правового характера, направленные на их совершенствование. В частности, предлагается передать часть функций Главного территориального управления Президента РФ по взаимодействию с органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления полномочным представителям Президента РФ в федеральных округах; активизировать работу по взаимодействию с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ, союзами законодателей субъектов Федерации, Советом законодателей России, Советом глав регионов при Министерстве иностранных дел РФ, союзами и ассоциациями муниципальных образований; учредить на уровне федеральных округов муниципальные научно-аналитические центры, которые бы выявляли муниципальные проблемы и вносили в аппараты полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах предложения по их разрешению; образовать при полномочных представителях Президента РФ в федеральных округах Советы федеральных округов в составе представителей всех уровней и ветвей публичной власти.

9. Анализ компетенции и направлений деятельности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах в сфере организации работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом России, позволяет сделать вывод об их особом положении в системе государственной власти России. Они выступают важным элементом механизма осуществления федеральной региональной политики, взаимодействия органов публичной власти с институтами гражданского общества, обеспечения баланса между общегосударственными интересами и региональной самостоятельностью.

Теоретическая и практическая значимость. Выводы и предложения, сформулированные в диссертационной работе, могут быть использованы для дальнейшего теоретического исследования вопросов организации территориальной системы президентской власти; совершенствования механизма повышения правового статуса и эффективности функционирования института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах в современных условиях и в перспективе; подготовки учебно-методических материалов,

пособий по курсу конституционного права, а также при преподавании курса конституционного права в высших учебных заведениях.

Апробация результатов исследования. Результаты данной работы прошли апробацию по различным направлениям:

- при обсуждении и одобрении на заседании кафедры конституционного права Поволжской академии государственной службы имени П. А. Столыпина;

- при подготовке автором научных публикаций;

- в выступлениях автора на межвузовских и международных научных и научно-практических конференциях;

- при проведении лекционных, практических и семинарских занятий по курсам «Конституционное право России», «Конституционное право зарубежных стран» на факультетах «Правовое обеспечение управления», «Государственное и муниципальное управление» Поволжской академии государственной службы имени П. А. Столыпина.

Кроме того, отдельные положения исследования были использованы при прохождении стажировки в аппарате полномочного представителя Президента РФ в Приволжском федеральном округе, а также в ходе проведения научно-исследовательской работы по теме: «Механизмы повышения эффективности кадровой политики и формирования системы управления государственной службой в Приволжском федеральном округе, направленные на реализацию федеральной программы "Реформирование государственной службы Российской Федерации (20032005 годы)"». (Тема утверждена приказом президента-ректора РАГС при Президенте Российской Федерации от 6 марта 2003 года №213 «Об утверждении плана бюджетных НИР на 2003 год»).

Структура диссертации подчинена логике исследования, его целям и задачам. Диссертация включает введение, три главы, состоящие из семи параграфов, заключение, библиографический список и приложение.

Основное содержание работы

Во введении обоснована актуальность исследования, степень научной разработанности проблемы, раскрываются цели, задачи, объект и предмет исследования, обозначается его методология, эмпирическая база, научная новизна, практическая значимость, сформулированы положения, выносимые на защиту, а также указаны направления апробации и внедрения полученных результатов.

Глава первая «Становление и развитие института представителей главы государства на местах» состоит из двух параграфов.

В первом параграфе прослеживается организация управления территориями государства в дореволюционной и советской России. Особое внимание уделено этапам становления и развития института представителей главы государства на местах, сравнительному анализу

института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах и институтов, существовавших ранее.

Отмечается, что в Российском государстве было несколько крупных реформ административного деления и территориального управления. Они диктовались разными потребностями и задачами государственного строительства на различных этапах. Система управления территориями в России, как в допетровскую эпоху, так и после, была довольно сложной и запутанной. Для осуществления власти на местах центр использовал неодинаковые способы и методы властвования - от децентрализации до полной централизации управления территориальным развитием. Административно-территориальное деление и местное управление единого государства основывались на экономическом и демографическом потенциале региона, военном значении территории, историческом наследии.

Определены особенности правового статуса института генерал-губернаторства в царской России в его сравнении с институтом губернаторства. Выявлены положительные и отрицательные стороны функционирования института представителей главы государства на местах, его взаимодействия с иными государственными институтами.

По мнению автора, институт генерал-губернаторства нельзя воспринимать однозначно. Генерал-губернаторская система управления территориями Российской империи зарекомендовала себя довольно успешно в отношении тех регионов России, которые были ниже по уровню экономического развития, чем коренные русские губернии. В тех провинциях,' где уровень развития был выше, система генерал-губернаторства своей цели достигла не в полной мере. Успехи административно-территориального деления России и генерал-губернаторской системы управления были неоднозначны в различных частях страны и зависели не только от уровня экономического развития регионов, но и степени отдаленности от центра, этнического состава, давления центробежных сил, стремившихся к национальному самоопределению. Существенным недостатком генерал-губернаторской системы управления территориями являлось чрезмерное превалирование административного фактора над экономическим.

Высокой эффективности генерал-губернаторской системы управления территориями во многом способствовало образование и развитие России как централизованного унитарного государства, отдельные регионы которого имели специфический правовой статус. Принцип сочетания на «трудных» территориях, составлявших более половины территории России, губернского и укрупненного генерал-губернаторского территориального деления позволял лучше совмещать оперативное управление в первом случае с функциями общего надзора и контроля во втором.

Полномочия генерал-губернаторов не были четко определены в законодательстве. Поэтому во вверенных им сферах управления они могли действовать по своему усмотрению, что нередко приводило к произволу и коррупции. Учитывая, что под контролем генерал-губернатора состояло 3-5 губерний, а он постоянно находился только в одной из них, его надзор за отдаленными губерниями практически сводился на нет. Это усугубляло и отсутствие, как такового, аппарата генерал-губернатора.

Сопоставление института генерал-губернаторства в дореволюционной России с институтом полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах позволило автору сделать вывод об их значительной функциональной схожести. В то же время в работе подчеркивается, что институт генерал-губернаторства функционировал в условиях унитарного государства, во многом предполагал децентрализацию управления и большую самостоятельность отдаленных от центра регионов. Институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах функционирует в условиях федеративного государства, создан с целью укрепления вертикали власти в стране. Генерал-губернаторства во главе с генерал-губернаторами учреждались на определенных территориях империи, федеральные округа во главе с полномочными представителями Президента РФ охватывают всю территорию страны. В царской России генерал-губернаторы и губернаторы назначались непосредственно государем (императором), тогда как в настоящее время полномочные представители Президента РФ в федеральных округах назначаются Президентом России, а высшие должностные лица субъектов Федерации являются выборными.

В этой связи автор напоминает, что всякая историческая аналогия всегда относительна. Сравнивая различные исторические явления, нередко можно обнаружить их формальное, сходство, подобие, но в содержательном отношении они не тождественны, поскольку возникают в иных исторических условиях, в обществе с иным опытом. Возврат к прошлому в полном смысле этого слова на практике невозможен.

Диссертантом отмечается, что, ликвидировав после Февральской революции 1917 года институт генерал-губернаторов, центральная власть сразу же создала собственный орган политического надзора в лице комиссаров Временного правительства, а после Октябрьского переворота - большевистских комиссаров.

Исследуя советский период в истории Российского государства, диссертант прослеживает двойственную и противоречивую политику высшего руководства СССР и РСФСР, направленную на оптимизацию территориального управления. С одной стороны, экономическая целесообразность заставляла предпринимать неоднократные попытки создать укрупненные территориальные образования. С другой стороны, в условиях трансформации России из федеративного государства в

фактически унитарное с сильной центральной и сравнительно слабой местной властью, в угоду политической целесообразности постоянно происходило разукрупнение и увеличение числа регионов.

Отраслевому принципу организации управления территориями принадлежала главенствующая роль. Стержнем государственного аппарата служили партийные органы с их строгой централизацией и высокой дисциплиной. Первые секретари республиканских, областных и краевых комитетов КПСС являлись представителями правящей партии и проводниками ее политики в регионах. В целом автор приходит к выводу, что аппарат государственного управления советского периода представлял собой хотя и громоздкий, но достаточно отлаженный механизм.

Экспериментируя на протяжении нескольких столетий с различными моделями управления территориями, центральная власть постоянно испытывала трудности, связанные, во-первых, с огромной территорией страны при слабо развитых коммуникациях и, во-вторых, с постоянной нехваткой финансовых средств и высококвалифицированных кадров. Как до 1917 года, так и после него заметного сближения интересов центра и регионов в России достичь не удавалось.

Во втором параграфе рассматривается современный этап развития института представителей главы государства на местах с последнего десятилетия прошедшего века по настоящее время.

Автором предложено выделить следующие этапы современного развития рассматриваемого института: первый этап - с августа 1991 года по март 1992 года; второй этап - с марта 1992 года по декабрь 1993 года; третий этап - с декабря 1993 года по июль 1997 года; четвертый этап - с июля 1997 года по май 2000 года; пятый этап - с мая 2000 года по сегодняшний день. Подробное рассмотрение указанных этапов предопределило структуру параграфа.

Становление в начале 90-х годов XX века новой российской государственности, органов власти и управления шло в условиях сложнейших социально-экономических и политических преобразований, которые не могли не наложить существенный отпечаток на этот процесс. В период политической нестабильности глава государства был вынужден в 1991 году обратиться к историческому опыту и учредить институт представителей Президента РСФСР на местах. В работе прослежен политический курс центральной власти, направленный на оптимизацию функционирования и повышения правового статуса института полномочных представителей Президента РФ в российских регионах.

С принятием в 1993 году Конституции РФ данный институт стал приобретать правовой статус, наиболее приближенный к правовому статусу института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, но в то же время и имеющий определенные отличия. Подробно рассмотрены ранее действовавшие нормативные

правовые акты, закреплявшие правовой статус, задачи и функции института представителей главы государства на местах.

По мнению диссертанта, созданный первым Президентом России институт представителей Президента РФ на местах был малоэффективным и не достиг поставленных перед ним целей. Представители Президента РФ, как правило, обслуживали местную элиту, что не позволяло главе государства реализовать свои конституционные полномочия на региональном уровне. Проанализированы предложения ученых и политиков в сфере реорганизации всей системы территориального управления государством, ряд из которых нашел юридическое закрепление в Указе Президента России от 13 мая 2000 года «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе».

Последнее десятилетие XX века характеризуется развитием суверенизации 89 субъектов РФ, ослабившей экономику, обострившей социальную обстановку в стране. Субъекты России фактически проводили политику обособления от федерального центра. Построение России как федеративного государства не на основе Конституции, а фактически на основе заключенных соглашений, договоров с каждым из субъектов РФ в отдельности, способствовало нарастанию асимметрии Федерации. Отношения РФ и ее субъектов характеризовались постоянным нарушением взаимных обязательств, нескончаемым торгом друг с другом, который часто происходил даже в нарушение российской Конституции и федерального законодательства.

Причинами учреждения института полночных представителей Президента РФ в федеральных округах, по мнению автора, явились неудовлетворительное состояние законности в субъектах Федерации, а также низкая степень эффективности в деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти на региональном уровне.

Глава вторая «Институциональное оформление полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах» включает два параграфа.

В первом параграфе уделено внимание месту системы федеральных округов как территориальных образований в административно-территориальном устройстве Российской Федерации.

Образование системы федеральных округов понимается автором как управленческий способ углубления и совершенствования федерализма в России, поиска форм и методов управления системой федеративных отношений, сглаживания проблем чрезмерной асимметричности Российской Федерации. Обосновывается конституционность нововведения, необходимость его существования для укрепления горизонтальных федеративных связей между субъектами России.

Диссертант приходит к выводу, что федеральные округа по сложившейся инфраструктуре и социально-экономическим возможностям практически самодостаточны, но их не следует рассматривать как некие самостоятельные и независимые друг от друга образования. Напротив, федеральные округа дают импульс надсубъектным трансграничным связям.

Сравнительный анализ системы федеральных округов в Российской Федерации и схожих территориальных образований в зарубежных федеративных государствах показал их значительное различие. Подвергнув критике точку зрения определенных авторов о том, что образование федеральных округов представляет собой путь к отказу от федерализма и возврату к унитаризму во внутригосударственном строительстве, диссертант сделал предположение о начавшемся процессе превращения России из децентрализованной федерации в централизованную федерацию. Последняя, по мнению исследователя, выступает наилучшей формой государственного устройства для России.

В процессе исследования констатируется, что суть образования федеральных округов не в укрупнении регионов, как это иногда воспринимается, а в укрупнении структур президентской вертикали. Федеральные округа не вносят каких-либо изменений в административно-территориальное устройство Российской Федерации, в конституционно-правовой статус субъектов РФ, не меняют их территориальных границ. Они определяются как территории, в границах которых полномочные представители Президента РФ обеспечивают реализацию политики главы государства. Объединение субъектов РФ в федеральные округа по ряду признаков носит условный характер, что можно рассматривать как попытку преодолеть несовершенство существующего административно-территориального деления страны.

Выдвинуто предположение, что образование федеральных округов -это необходимый по объективным причинам возможный шаг центральной власти к укрупнению российских регионов. Однако диссертант утверждает, что укрупнение субъектов РФ до территориальных размеров существующих федеральных округов неприемлемо. Вместе с тем процесс укрупнения субъектов Федерации целесообразно апробировать в границах федеральных округов. В будущем в системе федеративных отношений по всей вертикали власти, и прежде всего президентской, также следует использовать укрупненные управленческие модели - федеральные округа.

В работе высказана точка зрения, что федеральные округа создают реальные предпосылки построения территориального управления по «кустовому» принципу. Это позволяет осуществить переход от только отраслевого (министерского) к функционально-отраслевому принципу управления экономикой. Если рассматривать каждый федеральный округ как своеобразный народнохозяйственный комплекс со своей исторической, природной, экономической спецификой и

производственным потенциалом, то обнаруживаются резервы 1

перестройки и ускоренного подъема всей экономики страны. I

Проанализировано соотношение федеральных округов между собой. '

Рассматривая меру совпадения территориальных границ федеральных округов с границами ассоциаций экономического взаимодействия субъектов РФ, экономических районов России, союзов муниципальных образований, военных округов, сравнивая федеральные округа между собой, автор отмечает определенное различие в их субъектных составах. В целом формулируется вывод о том, что количество и состав федеральных округов учитывают как масштабы и численность населения субъектов РФ, расположенных на их территориях, так и политическую ситуацию в регионах, сложившееся экономическое зонирование страны, особенности организации базовых отраслей экономики, транспортной и социальной инфраструктуры. -

Для большей оптимизации встраиваемости системы федеральных округов в существующее административно-территориальное деление, экономическое районирование страны и размещение ассоциаций экономического взаимодействия субъектов России предлагается и обосновывается целесообразность изменения субъектных составов Приволжского и Уральского федеральных округов.

В заключение отмечается, что образование федеральных округов -это крайне важный элемент проводимой в стране административной реформы, тесно связанный с остальными. Федеральные округа представляют собой не просто административные, а. культурно-исторические и географические категории, обусловленные историческими и экономическими предпосылками. Результирующий вектор их формирования связан с учетом комплекса факторов, способствующих укреплению вертикали президентской власти, усилению влияния главы государства на политические и экономические процессы в регионах, и позволяющих полномочным представителям Президента РФ, опираясь на сложившиеся институты, ужесточить контроль за реализацией требований, вытекающих из Конституции РФ и федерального законодательства.

Во втором параграфе освещаются вопросы правового статуса полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, организации и структуры их аппаратов.

В работе подчеркивается, что Конституция РФ непосредственно не предусматривает института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, но в то же время в соответствии с п. «к» ст. 83 Основного Закона страны не ограничивает Президента России в назначении своих полномочных представителей. Это предоставляет главе государства возможность самостоятельно ' решать вопрос о своих полномочных представителях в любых государственных органах и территориальных образованиях, в том числе и в федеральных округах.

Выказывается негативное отношение к имеющей место сильной кадровой и правовой зависимости полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах от руководителя Администрации Президента России. Вместе с тем говорится о значительном обособлении полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах и их аппаратов от Администрации Президента РФ в сравнении с существовавшим ранее положением полномочных представителей Президента РФ в регионах Российской Федерации. Предлагается лишить руководителя Администрации Президента России ряда кадровых и управленческих полномочий в отношении полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах и их аппаратов.

Автор указывает, что в Положении о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе отсутствуют нормы, регламентирующие обязанности, гарантии деятельности, основания ответственности и отстранения от должности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. Вследствие этого представляется целесообразным нормативно определить указанные характеристики правового статуса полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, указав, в чем конкретно может выразиться неисполнение или ненадлежащее исполнение ими своих обязанностей, к каким последствиям оно привело или может привести.

Рассмотрение диссертантом перечня задач, стоящих перед полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах, показало, что данный перечень не является исчерпывающим и не в полной мере отражает спектр их деятельности. В этой связи выработан ряд предложений по оптимизации правового статуса рассматриваемого института в части детализации задач полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.

Подробное изучение структуры и назначения аппаратов полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах позволило сформулировать ряд предложений и рекомендаций, ориентированных на их модернизацию. Особое внимание уделено главным федеральным инспекторам и федеральным инспекторам аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Высказывается сомнение в целесообразности существования наряду с институтом полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах института специальных представителей Президента РФ на местах, как во многих случаях имеющего общий с изучаемым институтом объект воздействия, а также аналогичные управленческие и контрольные функции.

Анализ правового статуса полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах позволил автору сделать вывод, что по своей юридической природе полномочные представители Президента РФ в федеральных округах и их аппараты являются рабочими,

вспомогательными, обслуживающими аппаратами главы государства на местах. Полномочные представители Президента РФ в федеральных округах не обладают административно-распорядительной компетенцией, а реализуют исключительно контрольные функции. Они на межрегиональном и региональном уровнях обеспечивают реализацию конституционных полномочий Президента России. В этих целях они организуют деятельность органов публичной власти.

Повергнута сомнению точка зрения о необходимости принятия федерального закона, регламентирующего функционирование института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. По мнению диссертанта, это существенно ограничит конституционные права главы государства в области формирования структуры Администрации Президента РФ, назначения и освобождения полномочных представителей Президента России. В противном случае Президент РФ будет фактически лишен возможности оперативной модернизации своего аппарата в соответствии с новыми задачами и меняющимися приоритетами.

Глава третья «Основные направления деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах» состоит из трех параграфов.

Первый параграф посвящен деятельности института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах в решении вопросов обеспечения единого правового пространства России, разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти как предпосылок и условий существования современного федеративного государства.

По мнению автора, в условиях игнорирования властей некоторых субъектов Федерации требований и законных интересов Российской Федерации последняя была вынуждена прибегнуть к использованию в какой-то мере принудительного механизма обеспечения государственного, экономического и правового единства страны. Восстановление единства правовой системы России явилось основным направлением работы полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. В этой области они (при их ключевой роли) совместно с управлениями Генеральной прокуратуры РФ и Министерства юстиции России в федеральных округах достигли наиболее значительных результатов. Деятельность последних в соответствии с законодательством России была четко скоординирована и направлена полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах в единое русло, стала носить системный, а не эпизодический характер.

Полномочные представители Президента РФ в федеральных округах организовали свою собственную, независимую от прокуратуры, экспертизу региональных актов с привлечением научных заведений, наладили контроль за процессом приведения нормативных правовых актов субъектов Федерации в соответствие с федеральным

законодательством. Удалось выработать отлаженные механизмы взаимодействия органов юстиции и прокуратуры с органами законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации, судом.

Анализ нормативных правовых актов и практики функционирования института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах в сфере восстановления единого правового пространства России позволили диссертанту сформулировать определенные рекомендации, которые способны повысить эффективность деятельности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. В частности, предлагается учредить орган конституционной юстиции на уровне федерального округа, разработать «модельные» законы для федеральных округов по отдельным наиболее сложным и важным предметам правового регулирования, которые бы содействовали выполнению федеральных законов с учетом объективно существующих особенностей расположенных на территориях округов субъектов Федерации.

Рассмотрена проблема договорного разграничения предметов ведения и полномочий между Россией и ее субъектами. Определена авторская позиция к договорной практике федеративных отношений как переходной и неперспективной. Диссертант придерживается точки зрения, что разграничение предметов ведения и полномочий должно осуществляться в федеральных законах. Отслежена деятельность полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах по реализации курса центральной власти на расторжение ранее заключенных договоров.

Подробно проанализирована деятельность учрежденных при полномочных представителях Президента РФ в федеральных округах комиссий по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления.

Во втором параграфе рассматриваются проблемные вопросы взаимодействия полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Учреждение института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах представляется автору вынужденной мерой восстановления властных функций федерального центра в регионах, оказания помощи региональной власти ввиду ее неспособности во многих случаях решать местные проблемы самостоятельно. Есть все основания полагать, что посредством института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах глава государства реализует на местах свою компетенцию в области обеспечения осуществления полномочий федеральной государственной власти на территории России,

обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти.

Проанализированы нормативно-правовые акты, определяющие формы взаимодействия полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах с иными органами публичной власти. Большое внимание уделено их практической реализации. По мнению автора, компетенция полномочных представителей Президента России в федеральных округах в сфере взаимодействия с органами публичной власти и их координации значительно расширена по сравнению с полномочными представителями Президента РФ в регионах России.

Диссертантом выявлены три момента в деятельности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. Во-первых, соблюдается баланс между их координационной деятельностью и осуществлением федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами полномочий под свою ответственность. Во-вторых, практически полностью исключена возможность их вторжения в компетенцию и полномочия органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления. В-третьих, не происходит изоляции органов государственной власти субъектов Федерации от работы непосредственно с Президентом России, Правительством РФ, с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, с органами местного самоуправления.

Выработаны определенные рекомендации и предложения теоретического и практического плана, направленные на повышение эффективности взаимодействия полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов России, органами местного самоуправления.

В третьем параграфе освещены, вопросы деятельности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах в области организации работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом России.

Исходя из функций полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, их работа в области осуществления основных направлений внутренней политики государства условно разделена автором на четыре блока: правоохранительный, кадрово-наградной, политико-правовой и социально-экономический. В качестве отдельного направления, охватывающего все блоки, определена работа с обращениями граждан. Подробно освещаются цели создания, задачи, функции консультативных и совещательных органов при полномочных представителях Президента РФ в федеральных округах.

Подвергнута анализу международная деятельность полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. Ее основными

целями выступают: обеспечение внешнеполитических и внешнеэкономических интересов России на международной арене; координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации; пропаганда внутри страны и за рубежом российской внутренней и внешней политики; привлечение иностранных инвестиций в российскую экономику.

При этом базовой задачей выступает объединение усилий полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, органов публичной власти, общественных организаций, направленное на обеспечение согласования их интересов, развитие социального партнерства и в конечном счете достижение достойного уровня жизни населения, устойчивого развития отечественной экономики, сохранения согласия в обществе, стабильного внутриполитического развития страны.

Поэтапное рассмотрение обрзначенных блоков и направлений деятельности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах позволило автору сделать определенные выводы и выработать собственные суждения.

Важное внимание уделено докладам полномочных представителей Президента РФ об обеспечении национальной безопасности, о политическом, социальном и экономическом положении в федеральных округах. В них резюмируются и представляются итоги деятельности полномочных представителей, делаются соответствующие предложения высшему должностному лицу страны. Доклады и предложения позволяют Президенту России объективно оценить ситуацию в стране и выработать адекватное ей решение.

Отмечается, что институт представителей центральной власти на местах не является новшеством Российского государства и имеет аналог (достаточно условный) в мировой практике. Указаны конкретные зарубежные страны, где функционируют схожие государственные институты. Изучение опыта функционирования института представителей центральной власти на местах в зарубежных странах позволит России избежать многих ошибок и найти решение некоторых проблем, возникающих на первом этапе становления института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. В то же время при заимствовании положительных моментов следует учитывать историческое развитие Российского государства, его геополитическое положение и иные особенности.

В заключении подводятся итоги диссертационного исследования, сформулированы выводы теоретического и практического плана, даны предложения и рекомендации по совершенствованию конституционно-правового статуса института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, вытекающие из проведенного диссертационного исследования.

В конце работы приведен список использованных нормативных правовых и литературных источников.

Приложение составляют конкретные предложения и рекомендации, направленные на оптимизацию структуры аппаратов полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, повышение эффективности функционирования института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. Данные предложения и рекомендации направлены в аппарат полномочного представителя Президента РФ в Приволжском федеральном округе.

Основные положения диссертации изложены в следующих публикациях автора:

1. Черкасов КВ. Институт полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе как средство укрепления вертикали власти // Реформирование государственной службы: проблемы кадровой политики и пути их решения: Материалы межрегиональной научно-практической конференции (Саратов, 26 ноября 2001 г.). Саратов: Поволжская академия государственной службы, 2002. - 0,3 п. л.

2. Черкасов КВ. Деятельность института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах // Управление общественными институтами и процессами в России: вопросы теории и практики: Материалы межвузовской научно-практической конференции (Саратов, 19 апреля 2002 г.). Саратов: Поволжская академия государственной службы, 2002. Ч. 2. - 0,3 п. л.

3. Черкасов КВ. Об институте полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе // Конституционные чтения: Межвузовский сборник научных трудов. Саратов: Поволжская академия государственной службы им. П.А. Столыпина, 2002. Вып. 3, ч. 2. - 0-,б п. л.

4. Черкасов К.В. Институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах: основные направления деятельности на современной этапе // Молодые ученые - Саратовской области: Сборник научных статей. Саратов: Поволжская академия государственной службы им. П.А. Столыпина, 2003. - 0,3 п. л.

5. Черкасов КВ. Роль полномочных представителей Президента Российской Федерации в оптимизации регионального правотворчества // Регион: социально-экономический, этнографический и культурный феномен России: Сборник научных трудов. Саратов: Поволжская академия государственной службы им. П.А. Столыпина, 2003. - 0,4 п. л.

ЧЕРКАСОВ Константин Валерьевич

12.00.02 - конституционное право; муниципальное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Подписано к печати 22.07.2003 г. Формат 60х84'/1б. Бумага офсетная. Гарнитура Тайме. Усл. печ. л. 1,15. Уч.-изд. л. 1,05. Тираж 100. Заказ 548.

Поволжская академия государственной службы 410031, г. Саратов, ул. Соборная, 23/25

11289 9

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Черкасов, Константин Валерьевич, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ 3

Глава 1. СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ИНСТИТУТА ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ ГЛАВЫ ГОСУДАРСТВА НА МЕСТАХ 14

1.1. Организация управления территориями государства в дореволюционной и советской России 14

1.2. Современный этап развития института представителей главы государства на местах 50-

Глава 2. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЕ ОФОРМЛЕНИЕ ПОЛНОМОЧНЫХ ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОКРУГАХ 74

2.1. Место федеральных округов в федеративном и административно-территориальном устройстве России 74

2.2. Институционализация статуса полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах 99-

Глава 3. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОЛНОМОЧНЫХ ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОКРУГАХ 124

3.1. Обеспечение единого правового пространства в Российской Федерации как предпосылка и условие современного федерализма 124

3.2. Взаимодействие полномочных представителей Президента России в федеральных округах с иными органами публичной власти 142

3.3. Полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах и вопросы реализации внутренней и внешней политики государства 161

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Конституционно-правовой статус института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах"

Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена объективно существующими предпосылками исторического, социально-экономического и политико-правового характера, определяющими на современном этапе развитие Российской Федерации, её преобразование во всех областях государственной и общественной жизни.

Принятие Конституции РФ 1993 года позволило лишь приблизиться, но не добиться в необходимой мере гармонизации формально-юридической модели федерализма и фактически действующих отношений между Федерацией и её субъектами. Становление и развитие Российской Федерации 90-х годов XX века характеризовалось нарушением ряда базовых конституционных устоев российской государственности. Под угрозой оказались территориальная целостность и государственный суверенитет России. Возникла необходимость совершенствования федеративных отношений и возвращения их в конституционно-правовые рамки.

Одним из правовых механизмов решения проблемы явился процесс усиления вертикали президентской власти на местах. В соответствии с пунктом "к" статьи 83 Конституции РФ, Указом Президента России от 13 мая 2000 года "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" на базе реорганизованного института полномочных представителей Президента РФ в регионах Российской Федерации был учрежден институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.

Непродолжительный период функционирования института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах в качестве нового инструмента президентской власти, призванного обеспечить реализацию конституционных полномочий главы государства на местах объективно не позволил осуществить его всестороннее глубокое научное исследование.

На сегодняшний день перед наукой конституционного права и практикой стоят задачи разработки и внедрения наиболее результативных форм организации и деятельности института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, совершенствования его конституционно-правового статуса, определения перспектив развития системы федеральных округов, а также поиск моделей оптимального взаимодействия полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов России, органами местного самоуправления и институтами гражданского общества.

Вышесказанное предопределило выбор темы диссертационной работы, её актуальность и значение.

Степень разработанности темы характеризуется тем, образование и функционирование института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах вызвали интерес к нему ученых разных наук: истории, социологии, политологии, теории управления, экономики и юриспруденции. Отечественная и зарубежная юридическая наука содержит обширный научный материал, раскрывающий многие аспекты федеративного строительства, функционирования института Президента в России и института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.

Реформы государственного управления в дореволюционной России вызвали теоретическое осмысление института представительства главы государства на местах, нашедшее отражение в трудах историков прошлого и современности Е.В. Анисимова, Г.В. Вернадского, М.Ф. Владимирского-Буданова, А.Д. Градовского, А.Г. Данилова, Н.П. Ерошина, П.А. Зайончковского, А.А. Зимина, В.Г. Игнатова, Т.П. Коржиной, В.О. Ключевского, А.Н. Марковой, Н.И. Павленко, Р.Г. Пихой, А.В. Ремнева, М.М. Сперанского и других.

Большое значение в исследовании природы федерализма, и российского в частности, проблем вертикали исполнительной власти в России, института

Президента РФ и отчасти института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах имеют работы российских ученых Р.Г. Абдулатипо-ва, С.А. Авакьяна, В.В. Алексеева, А.Н. Аринина, Д.Ф. Аяцкова, М.В. Баглая, И.Н. Барцица, Н.В. Варламовой, Б.Н. Елисеева, Д.Л. Златопольского, JI.M. Ка-рапетяна, В.В. Кистанова, Е.М. Ковешникова, Е.И. Козловой, А.Н. Кокотова, Н.М. Конина, Ю.А. Крохиной, В.А. Кряжкова, О.Е. Кутафина, В.О. Лучина,

B.Н. Лысенко, Ю.М. Лужкова, В.В. Мамонова, В.М. Манохина, Н.И. Матузова,

C.И. Некрасова, Л.А. Окунькова, В.И. Радченко, В.А. Савицкого, В.Н. Синюко-ва, Ю.Н. Старилова, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, И.А. Умновой (Конюховой), ТЛ. Хабриевой и других, зарубежных ученых Ж. Марку, Г. Уильямса, К. Хессе.

Среди интересных исследований проблем федерализма и реализации конституционных полномочий главы государства на уровне субъекта Российской Федерации последних лет следует назвать диссертации: О.Ю. Кокуриной "Правовой статус полномочного представителя Президента Российской Федерации в субъектах Российской Федерации" (М., 1998); В.А. Лебедева "Проблемы организации деятельности законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации" (М., 2000); И.В. Лобанова "Оптимальная модель федеративных отношений в Российской Федерации" (Саратов, 2000); В.Н. Савина "Субъект Российской Федерации в системе федеративных отношений Российского государства (конституционно-правовые основы)" (М., 1998); B.C. Чепи-кова "Организационно-правовые основы системы президентской власти в Российской Федерации" (Саратов, 2003).

В этих работах сделаны первые шаги в исследовании института полномочных представителей главы государства на местах, перспектив развития федеральных округов, что, бесспорно, представляет существенный интерес для осмысления целей и задач института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. Вместе с тем, насколько известно, избранная нами тема отдельно в научной литературе не освещалась. В монографиях и статьях, посвященных проблемам федеративного устройства России, вопросы правового статуса и функционирования института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах рассматривались фрагментарно.

Не дается ответа на многие вопросы, выдвигаемые практикой функционирования института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. Это вызывает необходимость самостоятельного комплексного исследования проблем правового статуса и функционирования института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.

С учетом актуальности проблемы и степени ее разработанности определяются цель и задачи настоящей работы.

Цель и задачи диссертационного исследования заключаются в изучении и раскрытии конституционно-правового механизма практической реализации полномочий Президента России на межрегиональном уровне, в выработке предложений, рекомендаций, направленных на оптимизацию правового статуса и совершенствование нормативных правовых актов, регламентирующих функционирование института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.

- рассмотреть эволюцию становления института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, выявить сходство и различие с ранее существовавшими институтами;

- раскрыть место и роль института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в процессе усиления вертикали исполнительной власти, совершенствования федеративных отношений в России, их упорядоченности и определенной централизации, укрепления российской государственности; сийской государственности;

- выявить соотношение системы федеральных округов с существующим административно-территориальным устройством России, схемами размещения ассоциаций межрегионального экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации, экономических районов страны, ассоциаций и союзов муниципальных образований, военных округов. Установить целесообразность изменения количества и границ федеральных округов;

- раскрыть перспективы изменения административно-территориального деления России, значение федеральных округов в этом процессе;

- рассмотреть правовой статус полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах как федеральных государственных служащих, изучить структуру аппаратов полномочных представителей Президента России в федеральных округах;

- проанализировать основные направления деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, в ракурсе закрепленной за ними компетенции, поставленных Президентом РФ задач и приоритетов;

- установить параметры, пределы, формы политико-правового взаимодействия полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах с органами публичной власти (федеральными, региональными, муниципальными), другими полномочными представителями Президента России в федеральных округах, дать оценку эффективности такого взаимодействия;

- исследовать механизмы взаимодействия полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах с негосударственными общественными объединениями и гражданами в процессе организации работы по реализации основных направлений внутренней и внешней политики государства;

Для выполнения поставленных задач усилия сосредоточены на анализе правовой природы института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах как института, обеспечивающего реализацию конституционных полномочий главы государства в территориальном разрезе.

Предмет диссертационного исследования составляет конституционно-правовой статус института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Теоретическая, законодательная и практическая база правового регулирования вопросов организации и деятельности института полномочных представителей Президента России в федеральных округах.

Методологическую базу диссертационного исследования составляют следующие общетеоретические и специальные научные методы познания: анализ, синтез, логический, диалектический, исторический, социологический, статистический, системно-структурный метод, метод сравнительного правоведения и метод аналитического толкования правовых норм. Их применение позволило исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимостях, выявить определенные тенденции, сделать обобщения. При написании работы использовался междисциплинарный подход.

Положения и выводы диссертации основываются на изучении норм Конституции России, федеральных конституционных и федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений Правительства РФ, актов Администрации Президента Российской Федерации и полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, приказов федеральных министерств и ведомств, постановлений и определений Верховного Суда РФ, Конституционного Суда РФ, материалов периодической печати, а также практического материала полученного при прохождении стажировки в аппарате полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе.

Научная новизна работы. Диссертация представляет собой логически завешенное исследование. В ней предпринята одна из первых попыток провести комплексное исследование конституционно-правового статуса и практики функционирования института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах как территориальной структуры, призванной обеспечить реализацию полномочий главы государства на местах. Это позволило выдвинуть ряд самостоятельных выводов и рекомендаций, направленных на совершенствование правового статуса, определение путей оптимизации организации и функционирования института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.

Сформулированы следующие основные теоретические положения и практические выводы, которые представляются новыми или содержащими элементы новизны:

1. Правовые отношения, возникающие в процессе организации президентской вертикали власти на уровне федеральных округов, практической реализации полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах своих функций, как обеспечивающих осуществление конституционных полномочий главы государства, составляют предмет регулирования конституционного права.

2. Система федеральных округов не вносит каких-либо изменений в устоявшееся административно-территориальное устройство России, в конституционно-правовой статус субъектов РФ, не меняет их территориальные границы. Федеральные округа сами по себе не являются самостоятельными субъектами Федерации, объединение субъектов РФ в федеральные округа по ряду параметров и признаков носит условный, формальный характер, чем частично преодолевается несовершенство существующего административно-территориального деления страны. На сегодняшний день статус федеральных округов должен определяться в качестве территорий, в границах которых полномочные представители Президента Российской Федерации, реализуя свою компетенцию, обеспечивают осуществление конституционных полномочий главы государства.

3. Федеральные округа как территориальные образования способствуют интеграции расположенных в границах их территорий субъектов РФ, укреплению горизонтальных федеративных связей. Несмотря на потенциально важную роль федеральных округов в возможной реформе административно-территориального устройства России, укрупнение субъектов Федерации до размеров существующих округов неприемлемо в силу обстоятельств, выявленных и рассмотренных диссертантом.

4. Совпадение территориальных границ федеральных округов с границами ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации, экономических районов, межрегиональных ассоциаций, союзов муниципальных образований, военных округов весьма условно. Наблюдается несоответствие в их субъектных составах, что объясняется учетом не только экономических, но политических, национальных факторов при определении территориальных размеров федеральных округов. Характеристика федеральных округов показывает необходимость, в перспективе трансформации территориальных границ федеральных округов без изменения их общего количества, что в наибольшей степени должно затронуть Приволжский и Уральский федеральные округа.

5. Полномочные представители Президента России в федеральных округах совместно со своими аппаратами в совокупности частично, в определенных сферах на межрегиональном уровне, осуществляют функции по обеспечению реализации конституционных полномочий Президента России, вместе с главой государства действуют в качестве специфического единства своеобразного государственного образования - Президентуры. В этой связи диссертантом предлагается модернизировать структуру аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.

6. Критический анализ нормативных правовых актов, регулирующих деятельность специальных представителей главы государства на местах, а также практика реализации специальными представителями Президента РФ на местах принадлежащей им компетенции выявили, что одновременное функционирование специальных представителей Президента Российской Федерации на местах и полномочных представителей Президента России в федеральных округах нелогично. Аргументируется необходимость ликвидации института специальных представителей Президента РФ на местах, как дублирующего институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.

7. Институту полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах принадлежит ведущее значение в процессах: восстановления единого правового пространства Российской Федерации, нейтрализации негативных последствий заключенных ранее договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между РФ и её субъектами; разрешения вопросов разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов России и органами местного самоуправления. Обосновывается целесообразность и предлагается ряд мер, направленных на повышение эффективности деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в указанных областях.

9. Анализ компетенции и направлений деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в сфере организации работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом России, позволяет сделать вывод об их особом положении в системе государственной власти Российской Федерации. Они выступают важным элементом механизма осуществления федеральной региональной политики, взаимодействия органов публичной власти с институтами гражданского общества, обеспечения баланса между общегосударственными интересами и региональной самостоятельность.

Теоретическая и практическая значимость. Выводы и предложения, сформулированные в диссертационной работе, могут быть использованы для дальнейшего теоретического исследования вопросов организации территориальной системы президентской власти; совершенствования механизма повышения правового статуса и эффективности функционирования института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в современных условиях и на перспективу; подготовки учебно-методических материалов, пособий по курсу конституционного права, а также при преподавании курса конституционного права в высших учебных заведениях.

Апробация результатов исследования. Результаты данной работы прошли апробацию по различным направлениям:

- при обсуждении и одобрении настоящей работы на заседании кафедры конституционного права Поволжской академии государственной службы имени П.А. Столыпина;

- при подготовке автором научных публикаций;

- в выступлениях автора на межвузовских и международных научных и научно-практических конференциях;

- при проведении лекционных, практических и семинарских занятий по конституционному праву Российской Федерации, конституционному праву зарубежных стран в качестве преподавателя кафедры конституционного права Поволжской академии государственной службы имени П.А. Столыпина.

Кроме того, отдельные положения исследования были использованы при прохождении стажировки в аппарате полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе, а также в ходе проведения научно-исследовательской работы по теме: "Механизмы повышения эффективности кадровой политики и формирования системы управления государственной службой в Приволжском федеральном округе, направленные на реализацию федеральной программы "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)"". (Утверждена приказом президента-ректора РАГС при Президенте Российской Федерации от 06.03.03 №213 "Об утверждении плана бюджетных НИР на 2003").

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Черкасов, Константин Валерьевич, Саратов

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проблемы эффективной организации управления территориями, оптимизации централизации и децентрализации властных функций, обеспечения баланса между общегосударственными интересами и самостоятельностью на местах оставались актуальными на протяжении всей истории Российского государства - со времени его образования и до сегодняшнего дня. Поиск путей разрешения данных проблем был затруднен в силу отсутствия в стране сформированного гражданского общества, огромных территориальных размеров России при слабо развитых коммуникациях, постоянной нехватки финансовых средств и высоко квалифицированных кадров.

Вызванный потребностями общества, новыми политическими, экономическими и социальными задачами, процесс построения с начала 90-х годов XX века России как федеративного государства остро обозначил перед страной проблему совмещения широкой самостоятельности субъектов РФ с необходимостью сохранения суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации, что вызвало необходимость определения правовых способов её скорейшего решения. Одним из них явилась реорганизация института полномочных представителей Президента РФ в регионах Российской Федерации и учреждение на его базе в соответствии с Указом Президента РФ от 13 мая 2000 года "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.

Прошедший период времени с начала функционирования рассматриваемого института позволяет подвести первые итоги его деятельности, подвергнуть анализу степень её эффективности в решении поставленных перед ним целей и задач, на основании чего выработать ряд теоретических, практических рекомендаций и предложений, направленных на повышение правового статуса института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. В настоящее время развитие института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах можно охарактеризовать как этап его становления.

Федеральные округа представляют собой не оговоренный, но допускаемый Конституцией РФ элемент, актуализированный в целях оптимизации управления, некие условные единицы, являющиеся территориальной сферой концентрированной координационной и контрольной деятельности президентской власти на межрегиональном уровне. Их учреждение связано с рядом определенных факторов и необходимостью решения проблем совершенствования федеративных отношений, существующего административно-территориального деления страны, восстановления управляемости государства, укрепления президентской властной вертикали.

Цель образования системы федеральных округов видится в усилении централизации в рамках федерации, становлении России как централизованной федерации. Она не вносит каких-либо изменений в административно-территориальное устройство Российской Федерации, в конституционно-правовой статус субъектов РФ, не меняет их территориальные границы. Федеральные округа сами по себе не являются самостоятельными субъектами Российской Федерации, объединение субъектов РФ в федеральные округа в большей степени носит условный, формальный характер. На сегодняшний день они должны рассматриваться лишь как территории, в границах которых полномочные представители Президента РФ обеспечивают реализацию политику главы государства, как переход от двухзвенной "федеральный центр - субъекты РФ" к трехзвенной "федеральный центр - федеральные округа - субъекты РФ" структуре управления в системе президентской и исполнительной власти.

Полномочные представители Президента РФ в федеральных округах совместно со своими аппаратами в совокупности образуют единые территориальные государственные органы вертикали президентской власти. Они частично, в определенных сферах и на соответствующем уровне государственного управления, разделяют с Администрацией Президента РФ функции по обеспечению исполнения главой государства его конституционных полномочий. По своей юридической природе полномочные представители Президента РФ в федеральных округах являются рабочими вспомогательными, обслуживающими аппаратами главы государства на местах. Их нельзя рассматривать в качестве самостоятельных государственных органов. Полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах наделены главой государства определенными функциями исключительно для обеспечения реализации его конституционных полномочий.

Так как полномочные представители Президента РФ в федеральных округах осуществляют компетенцию, делегированную им главой государства, то вполне достаточным представляется регулирование их правового статуса, на уровне подзаконных нормативных актов - Указа и Положения. В противном случае будет ограничено конституционное право Президента России в области формирования и изменения структуры своей Администрации в соответствии с новыми задачами и приоритетами.

Полномочные представители Президента РФ в федеральных округах не обладают административно-распорядительной компетенцией, их полномочия можно охарактеризовать исключительно как контрольные. Правовой статус полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах существенно повышен, однако их компетенция не носит публично-властного характера. Отсюда следует недопустимость придания институту полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах статуса органов государственной власти в форме администраций федеральных округов во главе с полномочными представителями Президента России.

Деятельность полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах была и остается сфокусированной на трех взаимосвязанных основных направлениях: совершенствование политической системы и строительство эффективного государства как гаранта стабильного общественного развития, гаранта соблюдения прав личности; выравнивание фактически сложившихся асимметрии правового и социально-экономического развития субъектов РФ; создание правовых гарантий развития региональных экономик.

Основным итогом деятельности института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах явилось прекращение процессов дробления российского правового, политического и экономического пространства на территориально изолированные образования на пике активных сепаратистских тенденций; предотвращение рассогласованности в экономической и социальной политике субъектов Федерации; налаживание взаимодействия органов публичной власти между собой и с институтами гражданского общества. Реализация функций полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах обеспечила системность осуществления полномочий главы государства на местах.

Анализ практики функционирования института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах выявил необходимость устранения определенных пробелов в его правовом регулировании и повышения результативности деятельности по ряду направлений. В целях повышения эффективности функционирования рассматриваемого института в решении поставленных перед ним задач предлагается следующее:

1. В сфере обеспечения единого правового пространства Российской Федерации. а) Закрепить за полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах функцию разъяснения в федеральных округах указов и распоряжений Президента России. б) Активизировать деятельность по оказанию помощи регионам в становлении структуры конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. Использовать возможности федеральных округов в обеспечении взаимодействия конституционных (уставных) судов на подведомственных территориях с целью обмена информацией, опытом, организации учебы и стажировки. Ежегодно обобщать практику деятельности конституционных (уставных) судов и представлять рекомендации по её совершенствованию Президенту России. Образовать конституционные суды федеральных округов. в) Принять "модельные" законы для федеральных округов по отдельным наиболее сложным и важным предметам правового регулирования. Для этого использовать наиболее прогрессивный (совершенный) закон субъекта Федерации, расположенного на территории соответствующего федерального округа, либо такой закон разработать вновь. Создать при полномочных представителях Президента РФ в федеральных округах институты регионального законотворчества. г) Закрепить за полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах право законодательной инициативы в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ, расположенных на территориях соответствующих федеральных округов. Главным федеральным инспекторам аппаратов полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах предоставить право законодательной инициативы, как в законодательные (представительные) органы государственной власти инспектируемых ими субъектов РФ, так и в представительные органы власти муниципальных образований. д) Наделить полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах функцией внесения в территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, законодательные и исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления представлений, в случае противоречия принятых ими нормативных правовых актов Конституции РФ, федеральным законам, указам и распоряжениям Президента РФ, постановлениям и распоряжениям Правительства РФ, а также в случае нарушения, неисполнения или ненадлежащего исполнения ими федеральных нормативно-правовых актов и вступивших в законную силу решений федеральных судов. е) Наделить полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах правом внесения предложений и рекомендаций руководителям высших органов исполнительной власти субъектов РФ в целесообразности принятия того или иного нормативного правового акта. Аналогичное право предоставить главным федеральным инспекторам аппаратов полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах в отношении глав муниципальных образований. ж) Возложить на полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах функцию внесения Президенту России, Правительству РФ предложений об отмене правовых актов территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, в случае противоречия их Конституции РФ, федеральному законодательству, нормативным правовым актам Президента и Правительства.

2. В области взаимодействия полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах с иными органами публичной власти. а) Расширить и детализировать функции полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах по координации окружными подразделениями федеральных органов исполнительной власти. б) Передать часть функций Главного территориального управления Президента РФ по взаимодействию с органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления полномочным представителям Президента РФ в федеральных округах. в) Активизировать работу по взаимодействию с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ, союзами законодателей субъектов Федерации, Советом законодателей России, Советом глав регионах при Министерстве иностранных дел России, союзами и ассоциациями муниципальных образований. г) Закрепить за полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах право внесения в территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления предложений и рекомендаций по совершенствованию их деятельности. д) Наделить полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах правом обжалования действий федеральных территориальных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления как окончательной инстанции административного внесудебного производства по жалобам граждан или их объединений. Предусмотреть возможность внесения в соответствующие органы публичной власти предложений о применении мер правовой ответственности к конкретным должностным лицам, ущемляющим конституционные права и свободы граждан. е) Учредить на уровне федеральных округов Муниципальные научно-аналитические центры, которые бы выявляли муниципальные проблемы и вносили в аппараты полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах предложения по их разрешению. ж) Образовать при полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах Советы федеральных округов в составе представителей всех уровней и ветвей публичной власти. Создать аналогичные советы при главных федеральных инспекторах аппаратов полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. Правовой статус таких Советов, как консультативных органов, закрепить в Положении о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе.

3. В сфере обеспечения реализации внутренней и внешней политики государства в федеральных округах. а) Закрепить за полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах функцию ведения работы по разъяснению основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом Российской Федерации. б) Усилить контроль за процессом назначения лиц на федеральные государственные должности. Наделить полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах правом представления для утверждения кандидатур на должности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, а также правом рекомендовать высшим должностным лицам субъектов РФ кандидатуры для назначения на должности руководителей органов исполнительной власти субъектов Федерации. в) Активизировать работу по разработке межведомственных планов образования и повышения квалификации кадров государственных и муниципальных служащих, по формированию их кадрового резерва. Реализация кадровой политики Президента РФ должна стать стратегическим направлением деятельности полномочных представителей Президента России в федеральных округах. г) Наделить полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах правом представления к государственным наградам руководителей, ответственных должностных лиц государственной власти субъектов России, руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, глав муниципальных образований. д) Закрепить за полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах право дачи заключения к представлениям (обращениям) руководителей субъектов РФ в федеральные органы государственной власти по вопросам социально-экономического развития субъектов Федерации. е) Образовать при полномочных представителях Президента Российской Федерации в федеральных округах Комиссии по правам человека и гражданина федеральных округов для эффективного осуществления компетенции главы государства как гаранта прав и свобод человека и гражданина. ж) Возложить на полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах функции организации общественных приемных, приема населения, рассмотрения писем, жалоб и обращений граждан.

Следующий этап деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах должен наряду с решением политико-правовых вопросов максимально охватывать круг проблем, решение которых позволит обеспечить реальное получение гражданами страны социально-экономических прав и гарантий, определенных Конституцией России, за счет достижения устойчивости экономического развития страны и регионов. Поддержка прогрессивных преобразований на местном уровне, обобщение перспективных инициатив, интегрирование их для проведения единой федеральной программы и содействие скорейшему распространению успешных "моделей реформ" должны стать приоритетными направлениями их деятельности.

Ресурс доверия населения, имеющийся в настоящее время у Президента Российской Федерации и соответственно у полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, не следует использовать лишь для решения локальных задач субъектов Федерации. Он должен быть направлен на формирование отношения общества к политике федерального центра как объединяющей, укрепляющей Российское государство.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Конституционно-правовой статус института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах»

1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. М., 2001.

2. Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" от 12 июля 1994 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 13. Ст. 1447; 2001. №7. Ст. 607. №51. Ст. 4824.

3. Федеральный конституционный закон "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" от 5 декабря 2001 г. // Российская газета. 2001. 20 дек.

4. Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации" от 26 декабря 1996 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. №1. Ст. 1; 2001. №51. Ст. 4825.

5. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 20 декабря 2001 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. №1. Ст. 1; №18. Ст. 1721; №30. Ст. 3039; №44. Ст. 4298.; Парламентская газета. 2003 г. 5 янв.

6. Федеральный закон "О международных договорах Российской Федерации" от 15 июля 1995 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №29. Ст. 2757.

7. Федеральный закон "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" от 20 июля 1995 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №30. Ст. 2871.

8. Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 31 июля 1995 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №31. Ст. 2990; 1999. №8. Ст. 974; 2000. №46. Ст. 4537.

9. Федеральный закон "О национально-культурной автономии" от 17 июня 1996 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №25. Ст. 2965; 2002. №12. Ст. 1093.

10. Федеральный закон "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации" от 2 декабря 1998 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. №2. Ст. 231.

11. Федеральный закон "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" от 30 апреля 1999 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. №18. Ст. 2208.

12. Федеральный закон "Об утверждении федеральной программы развития образования" от 10 апреля 2000 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. №16. Ст. 1639.

13. Указ Президента Российской Федерации "О полномочных представителях Президента Российской Федерации в субъектах Российской Федерации" от 10 июня 1994 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. №7. Ст. 698.

14. Указ Президента Российской Федерации "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в Чеченской Республике" от 18 декабря 1994 г. // Российская газета. 1994. 20 дек.

15. Указ Президента Российской Федерации "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в Чеченской Республике" от 29 августа 1995 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №36. Ст. 3526.

16. Указ Президента Российской Федерации "Об утверждении Положения о Главном контрольном управлении Президента Российской Федерации" от 16 марта 1996 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №12. Ст. 1066; 2000. №27. Ст. 2821.

17. Указ Президента Российской Федерации "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы" от 6 июня 1996 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №24. Ст. 2868.

18. Указ Президента Российской Федерации "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в Республике Северная Осетия

19. Алания и Республике Ингушетия" от 17 сентября 1996 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №39. Ст. 4528.

20. Указ Президента Российской Федерации "О Временной чрезвычайной комиссии при Президенте Российской Федерации по укреплению налоговой и бюджетной дисциплины" от 11 октября 1996 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №42. Ст. 4793.

21. Указ Президента Российской Федерации "О дополнительных правах и обязанностях полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приморском крае" от 4 июня 1997 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. №23. Ст. 2669.

22. Указ Президента Российской Федерации "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в регионе Российской Федерации" от 9 июля 1997 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. №28. Ст. 3421.

23. Указ Президента Российской Федерации "О региональной коллегии федеральных органов исполнительной власти" от 25 мая 1998 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. №22. Ст. 2407.

24. Указ Президента Российской Федерации "О военно-административном делении Российской Федерации" от 27 июля 1998 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. №31. Ст. 3839.

25. Указ Президента Российской Федерации "О дополнительных мерах по совершенствованию структуры Администрации Президента Российской Федерации" от 30 января 1999 г // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. №5. Ст. 652.

26. Указ Президента Российской Федерации "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" от 13 мая 2000 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. №20. Ст. 2112.

27. Указ Президента Российской Федерации "О формировании Администрации Президента Российской Федерации" от 3 июня 2000 г. // Собрание законодательства Российской Федерации 2000. №23. Ст. 2387; №34. Ст. 3438.

28. Указ Президента Российской Федерации "О специальном представителе Президента Российской Федерации по вопросам урегулирования осетине ингушского конфликта" от 20 сентября 2000 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. №39. Ст. 3858.

29. Указ Президента Российской Федерации "Об утверждении Положения о Главном территориальном управлении Президента Российской Федерации" от 9 ноября 2000 г. // Собрание законодательства Российской Федерации.2000. №46. Ст. 4543.

30. Указ Президента Российской Федерации "Об обеспечении строительства и развития Вооруженных Сил Российской Федерации, совершенствовании их структуры" от 24 марта 2001 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. №14. Ст. И26.

31. Указ Президента Российской Федерации "Об утверждении состава Совета Безопасности Российской Федерации" от 26 апреля 2001 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. №18. Ст. 1840; 2002. №4. Ст. 311.

32. Указ Президента Российской Федерации "Об утверждении Положения о Главном управлении внутренней политики Президента Российской Федерации" от 2 июня 2001 г. // Собрание законодательства Российской Федерации.2001. №24. Ст. 2415.

33. Указ Президента Российской Федерации "О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации" от 4 июня 2001 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. №24. Ст. 2416; 2002. №17. Ст. 1659; №26. Ст. 2578.

34. Указ Президента Российской Федерации "О комиссиях по вопросам помилования на территориях субъектов Российской Федерации" от 28 декабря 2001 г. / Собрание законодательства Российской Федерации. 2001 №53 Ч. II. Ст. 5149.

35. Указ Президента Российской Федерации "О специальном представителе Президента Российской Федерации" от 13 июля 2002 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. №28. Ст. 2836.

36. Распоряжение Президента Российской Федерации "Об обеспечении деятельности полномочного представителя Президента Российской Федерации в Ставропольском крае" от 10 сентября 1999 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. №37. Ст. 4485.

37. Постановление Правительства Российской Федерации "Об организации выполнения Федеральной программы развития образования" от 30 декабря 2000 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. №2. Ст. 186.

38. Приказ Генерального прокурора Российской Федерации "Об образовании управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах" от 5 июня 2000 г. // Справочная правовая система Гарант.

39. Приказ Министерства юстиции Российской Федерации "О создании федерального управления Министерства юстиции Российской Федерации по Приволжскому федеральному округу" от 12 июля 2000 г. // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2000. №8.

40. Приказ Министерства юстиции Российской Федерации "О создании федерального управления Министерства юстиции Российской Федерации по Сибирскому федеральному округу" от 12 июля 2000 г. // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2000. №8.

41. Приказ Министерства юстиции Российской Федерации "О создании федерального управления Министерства юстиции Российской Федерации по Уральскому федеральному округу" от 12 июля 2000 г. // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2000. №8.

42. Приказ Министерства юстиции Российской Федерации "О создании федерального управления Министерства юстиции Российской Федерации по Центральному федеральному округу" от 12 июля 2000 г. // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2000. №8.

43. Приказ Министерства юстиции Российской Федерации "О создании федерального управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу" от 12 июля 2000 г. // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2000. №8.

44. Приказ ГТК Российской Федерации "Об установлении порядка взаимодействия с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах" от 14 августа 2000 г. // Справочная правовая система Гарант.

45. Приказ Госстроя Российской Федерации "О взаимодействии Госстроя России с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах" от 6 сентября 2000 г. // Бюллетень Строительной Техники. 2000. N 12.

46. Приказ МАП Российской Федерации "О взаимодействии МАП России с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах" от 9 октября 2000 г. // Справочная правовая система Гарант.

47. Приказ Министерства юстиции Российской Федерации "О мерах по выполнению постановления Правительства Российской Федерации от 12 августа 2000 г. №592" от 25 декабря 2000 г. // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2001. № 1.

48. Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. №2. Ст. 22.

49. Федеральная программа "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 2005 годы)" // Российская газета. 2002. 23 нояб.

50. Концепция развития российского законодательства в целях обеспечения единого правового пространства в России // Журнал российского права. 2002. №6.

51. Свод законов Российской империи 1775-1780 гг. Печатано в типографии II отделения Собственной Его Императорского Величества Канцелярии. СПб., 1830. Т. 20. 1775-1780.

52. Великая октябрьская социалистическая революция: Документы и материалы. М., 1958.1100. Революционное движение в России после свержения самодержавия: Документы и материалы. М., 1957.

Автор: Черкасов, Константин Валерьевич
Город: Саратов
Год: 2003
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.02

Диссертация

Конституционно-правовой статус института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

Конституционно-правовой статус института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах тема автореферата диссертации по юриспруденции

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Черкасов, Константин Валерьевич, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Конституционно-правовой статус института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Черкасов, Константин Валерьевич, Саратов

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Конституционно-правовой статус института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Черкасов, Константин Валерьевич, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Конституционно-правовой статус института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Черкасов, Константин Валерьевич, Саратов

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Конституционно-правовой статус института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах»