АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Институт полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе»
На правах рукописи
Саурин Александр Анатолиевич
Институт полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе (на опыте Южного федерального округа)
Специальность: 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Ростов-на-Дону - 2004
Работа выполнена на кафедре конституционного права и управления Кубанского государственного университета
Научный руководитель:
Официальные оппоненты:
Ведущая организация:
доктор юридических наук, доцент Дзидзоев Р.М.
доктор юридических наук, профессор Бутько Л.В.
кандидат юридических наук, доцент Мархгейм MB.
Краснодарская академия МВД России
Защита состоится 12 февраля 2004 г. в 12 ч. на заседании диссертационного совета ДМ 502.008.01 по присуждению ученой степени доктора (кандидата) юридических наук Северо-Кавказской академии государственной службы по адресу: 344002, г. Ростов-на-Дону, ул.Пушкинская,70, ком.512.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке СКАГС по адресу: г.Ростов-на-Дону, ул.Пушкинская,70.
Автореферат разослан 30 декабря 2003 г.
Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат юридических наук, доцент
Ю.Р.Догадайло
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Актуальность темы исследования предопределяется политико-правовым значением института полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе, призванного обеспечить эффективное федеральное присутствие в регионах в интересах слаженного функционирования федеративной системы. Мы вполне разделяем мнение полномочного представителя Президента РФ в Южном федеральном округе ВТ. Казанцева о том, что «создание федеральных округов стало новым этапом в развитии российской государственности»1. В пакете государственных реформ по укреплению российской государственности, предложенном Президентом страны Владимиром Путиным, ключевая роль отводилась институту полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе.
Особенности и закономерности организации и деятельности полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе, как нового института конституционного права и органа государственной власти, не имеющего мирового аналога, требуют научного осмысления с целью выяснения юридической природы этого института, места федеральных округов в политико-территориальной организации -государства, положения полномочного представителя в государственном механизме, его реального участия в федеративном процессе.
В системном исследовании нуждаются сложные и неоднозначные вопросы теории, законодательства и практики территориального президентского представительства, степень его влияния на динамику развития федеративных отношений в России. Интересы государственного строительства в Российской Федерации требуют повышения статуса полномочного представителя главы государства в округе, формулирования научно обоснованных предложений по совершенствованию этого института государственной власти.
1 Южный федеральный округ Российской Федерации//Информашганно-анш1кгичсс|сиЯ бюллетень.- 2002,-№4,- С.4. ____
»»ОС. НАЦИОНАЛЬНАЯ БИБЛИОТЕКА СЛетер!
оэ
Цель и основные задачи исследования. Целью диссертации является комплексное исследование политической и правовой природы полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе, юридического и фактического его положения в системе государственной власти и структуре государственного управления с использованием опыта, главным образом, Южного федерального округа, наиболее сложного по этническому составу, занимающего стратегическое положение и играющего особую роль в обеспечении национальной безопасности и территориальной целостности государства.
Исходя из этой общей цели в диссертации ставятся следующие задачи:
- исследование истории становления и развития института территориальных представителей главы государства;
- выяснение причин и условий создания института полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе;
- анализ юридической природы федеральных округов в системе территориального устройства государства;
- характеристика государственно-правового и , организационного статуса полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе как государственного органа и должностного лица;
- определение юридического содержания, особенностей и пределов власти полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе;
- обобщение практики функционирования полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе с точки зрения целей и задач этого органа;
- определение закономерностей и основных тенденций развития института полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе;
- выработка научных рекомендаций по совершенствованию института полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе.
Предмет исследования составляют теоретическая, законодательная и практическая база правового регулирования вопросов организации и деятельности полномочных президентских представителей в федеральных округах.
Теоретические основы исследования и степень научной разработанности, темы. Отдельные аспекты исследуемой темы получили освещение в работах российских ученых, обращенных к проблемам организации президентского властвования в России, системы и структуры территориального управления, федеративного строительства в России. Это, в первую очередь, произведения таких авторов, как СААвакьян, М.ВБаглай, Л.К.Болтенкова, ЛБ.Бутько, Р.МДзидзоев, ОАКовтун, Е.И1Созлова, О.Е.Кутафин, В.ОЛучин, Л.В.Мархгейм, НАМихалева, И.В.Мухачев, В.И.Лысенко, Ж.И.Овсепян, ЛА.Окуньков, Ю.МЛрусаков, В.А.Ржевский, В.Е.Чиркин, Д Ю .Шапсугов, ИА. Умнова, Б.С.Эбзеев.
В то же время, основные характеристики рассматриваемого института не получили должной научной оценки. Отсутствуют специальные и комплексные теоретические исследования, посвященные интересующему нас институту конституционного права. Не претендуя на исчерпывающее освещение темы, наше исследование, содержащее объемную характеристику начального этапа существования института полномочного представителя Президента России в федеральном округе, в значительной мере восполняет этот пробел.
Методологической основой исследования служат как общенаучные методы познания - диалектический, историко-логический, системно-аналитический, социально-психологический, так и частно-научные методы - логико-юридический, системно-структурный, конкретно-социологический, технико-юридический, срав-с, нительно-правовой. Использование широкого инструментария юридической науки . вообще и конституционно-правовой науки, в частности, позволило выяснить юридическое назначение и политико-правовую природу института полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе, определить его место в системе государственной власти России.
Научная новизна исследования. В диссертации впервые на монографическом уровне дается целостный анализ нового института конституционного права и
б
государственной власти, играющего значимую роль в организации государственного властвования в России.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Возникновение в лице полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах качественно нового института государственной власти;
2. Связь федеральных округов с реформой государственного управления, образование в лице полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах среднего звена управления, связывающего Федерацию и субъекты;
3. Обоснование необходимости повышения государственно-правового и должностного статуса полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе, предоставления ему права самостоятельного формирования своего аппарата, включая назначение на должность и освобождение от должности заместителей представителя;
4. Обоснование необходимости усиления юридической власти полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе, расширения его функций и полномочий в целях более полного и эффективного осуществления возложенных на него задач.
5. Целесообразность принятия федерального закона «О федеральных округах», проект которого приводится в Приложении к диссертации;
6. Необходимость изменения существующей сетки федеральных округов, не соразмерных по своей величине организационно-техническим возможностям полномочных представителей и рациональной норме управляемости.
Научно-практическая значимость и апробация результатов исследования.
Выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в интересах совершенствования рассматриваемого института, дальнейшего развития российского федерализма, усиления федерального присутствия в регионах. Положения диссертационного исследования использовались автором в учебном процессе, в преподавании им финансового права РФ на юридическом факультете Кубанского государственного университета, они могут быть использованы в преподавании курсов конституционного права РФ, административного права РФ, а также специального курса, посвященного исследуемой теме.
Основные положения диссертации нашли апробацию в докладе «Федеральные округа в политико-территориальном устройстве Российской Федерации» на Всероссийской научной конференции «Конституция Российской Федерации и развитие законодательства в современный период» (17-21 февраля 2003 г.), в докладе «Институт федеральных округов в Российской Федерации» на научно-практической конференции «Государственность и право славянских народов начала XXI века» (Ростов н/Д, 2003 г.), в публикациях автора по теме диссертации. Автор принимал участие в реализации научно-исследовательского проекта «Взаимодействие субъектов Северо-Кавказского региона с полномочным представителем Президента РФ в Южном федеральном округе» в рамках регионального конкурса «Северный Кавказ: традиции и современность», объявленного Российским гуманитарным научным фондом совместно с правительствами (администрацией) субъектов РФ Южного федерального округа (грант № 63-03-00517а/Ю).
Структура диссертации. Работа включает введение, две главы, объединяющие 5 параграфов, заключение и библиографию.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы, определяются цель и задачи, объект и предмет исследования, раскрываются теоретические основы исследования и степень разработанности темы, определяется научная новизна диссертации, ее теоретическая и практическая значимость, формулируются вопросы, выносимые на защиту, содержатся сведения об апробации результатов исследования.
Первая глава «Политико-правовая характеристика территориального представителя Президента Российской Федерации» включает 3 параграфа.
В первом параграфе «Возникновение и развитие института территориального представительства Президента России» исследуется история института территориального президентского представительства в России. Институт полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе, хотя является новым институтом государственной власти, тем не менее, с точки зрения политико-правовой, является логическим развитием института представителей Президента России сначала в субъектах, затем регионах Российской Федерации. Свое юридическое объяснение и обоснование этот институт поэтому находит только в связи с общей историей представительства президентской власти в субъектах (регионах) Федерации, которая подвергается в диссертации системному анализу. При этом обосновывается вывод о том, что представительство Президента РФ может иметь не только территориальный характер. Президент, например, имеет своих представителей в палатах Федерального Собрания, Конституционном Суде РФ, представительство главы государства зачастую создается в порядке текущего управления, для осуществления его интересов по разнообразным вопросам государственной политики. Эти формы президентского представительства также укладываются в рамки конституционной формулы о том, что Президент РФ назначает и освобождает своих полномочных представителей (пункт «к» статьи 83 Конституции РФ), однако они имеют своеобразную и самостоятельную юридическую природу и предметом нашего исследования не являются.
Исследование истории возникновения и развития института территориального представительства Президента РФ позволяет сделать определенные выводы. Статус этого представительства был достаточно переменчив и развивался в направлении расширения его функциональных возможностей в целях реализации интересов центральной, прежде всего президентской, власти в регионах, усиления его воздействия как на территориальные службы федеральных органов исполнительной власти, так и исполнительные органы власти субъектов Российской Федерации. Сам полномочный представитель не относился к исполнительной ветви власти, он со своим аппаратом входил в состав президентской Администрации и, таким образом, являлся элементом власти главы государства. Во все времена территориальный представитель Президента назначался на должность и освобождался от должности только главой российского государства, хотя в своей деятельности под-
чинялся как Президенту России, так и главе его Администрации, которому было дано руководить деятельностью полпредов и формировать их аппараты. Полномочный представитель Президента РФ в субъекте (регионе) обладал относительно высоким должностных статусом, он являлся федеральным государственным служащим категории «Б», связанной с непосредственным обеспечением полномочий Президента РФ, и в этой категории занимал т.н. «Высшую должность» наряду с Руководителем Администрации. Несмотря на формальное возрастание прав и возможностей полпредов их власть всегда оставалась совещательной. Им так и не было дозволено хотя бы приостанавливать незаконные акты федеральных структур на своей территории или издавать распоряжения, выходящие за вопросы организации собственной деятельности. Непрерывное повышение их статуса так и не вышло за рамки т.н. координации, которую трудно было юридически измерить. Их влияние на поведение региональных элит было явно недостаточным. Руководители субъектов, особенно республик, предпочитали вести свои дела с российским Президентом и федеральными органами исполнительной власти напрямую, а не через президентских полпредов, административный вес которых в субъектах был незначительным. Президентским представителям так и не удалось добиться законодательного единства во вверенных регионах, соответствия актов субъектов РФ федеральным законам. Сам факт укрупнения полпредств в форме создания федеральных округов и принципиальное изменение схемы взаимоотношений полномочных представителей с администрацией субъектов Федерации свидетельствует о том, что институт полномочных представителей Президента России в регионах себя не оправдал либо исчерпал в условиях укрепления вертикали государственной власти, проходящей под знаком усиления позиций федерального центра на местах.
Во втором параграфе первой главы «Учреждение института полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе: основания и предпосылки» рассматриваются правовые и политические факторы и обстоятельства, предопределившие создание федеральных округов и полномочных представителей Президента РФ в них. Неудача, постигшая институт президентских представителей в субъектах (регионах), заслуги которого в становлении новой российской государственности, тем не менее, не могут быть умалены, во многом крылась в самой организации службы полномочных представителей, в их чрезмерной
многочисленности, которая приближалась к числу субъектов РФ, в мире беспрецедентному. Само название института полномочных представителей Президента РФ предполагало их прямое и регулярное общение с главой государства, доверенными лицами которого в субъектах (регионах) РФ они выступали. Их роль на местах предопределялась личной связью с федеральным Президентом, перед которым, согласно законодательству, они несли персональную ответственность. В их статус и деятельность изначально было заложено условие активного служебного общения с главой государства. Не случайно во всех Положениях о президентских полпредах упоминались поручения Президента РФ, которые могли им даваться своим представителям только лично.
Между тем, эта личная связь оказалась расстроенной в силу одного обилия полпредов, каждый из которых по статусу имел право прямого доступа к Президенту. Необходимость личных контактов полпредов с главой государства многократно возросла после того, как они из «соглядатаев» за назначенными губернаторами выросли в координаторов федеральных функций на местах. Попытки укрупнения президентских представительств (на Северном Кавказе) не были доведены до логического конца. Полномочные представители Президента РФ в субъектах (регионах) стали испытывать сильную зависимость от руководителей субъектов Федерации, что противоречило целям и задачам этого института.
К моменту ротации президентской власти в России вызрела явная необходимость вывести президентские представительские структуры за пределы субъектов Федерации, устранив тем самым их зависимость от руководителей субъектов, придать функциям полномочных представителей межсубъектный характер, укрупнить систему территориального управления, разобщенного обилием субъектов, усилив тем самым эффект федерального присутствия на местах. Преобразование института полномочных представителей главы государства в регионах (субъектах) стало неизбежным. Следует, однако, отдать ему должное. Представители Президента РФ сначала в субъектах, затем в регионах России при всей их оторванности от главы государства и стесненности правового положения содействовали утверждению федерального влияния в регионах. Они накопили тот практический опыт, который не прошел бесследно, но который, без сомнения, был учтен в процессе организации федеральных округов. Можно даже утверждать, что идея федеральных
округов нс получила бы столь скорого и юридически обоснованного решения, не располагай президентская власть многолетним опытом представительства своих интересов в регионах, пусть даже во многом отрицательным. В Положении о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе от. 13 мая 2000 г. обнаруживаются явные заимствования из правового статуса президентских представителей в субъектах и регионах РФ, выдающие преемственность развития.
В диссертации прослеживается связь федеральных округов с процессом реформирования государственной надстройки, вызванным инициативами нового Президента России. В перечне государственных преобразовании, направленных на реконструкцию федеративного механизма, ключевая роль отводилась институту федеральных округов и полномочных представителей Президента РФ в них, призванных добиться желанного баланса власти между центром и периферией, не нарушая при этом традиционных начал демократического федерализма и гарантированных федеральной Конституцией прав субъектов РФ. Создание федеральных округов осуществлялось в контексте реализации идеи т.н. «сильного» государства, основанного на консолидации политической власти и безусловном примате федеральных интересов над региональными.
В этом же параграфе нами исследуется зарубежный опыт юридического присутствия центральной власти в регионах, явление федеральных округов в некоторых зарубежных федерациях. При этом делается вывод, что институт полномочных представителей главы государства в федеральных округах в мире не имеет аналога и вызван спецификой федеративного строительства именно в России.
Нами рассматривается вопрос о месте этого института в системе государства. Отмечается, что полномочные представители в федеральных округах входят в систему власти Президента России и в организационно-правовом отношении являются субъинститутами института главы российского государства наряду с такими структурами как, например, Администрация Президента России и Совет Безопасности РФ. Полномочные представители Президента РФ в федеральных округах не относятся к исполнительной ветви власти, как и сам Президент. В указах Президента РФ, определяющих структуру федеральных органов исполнительной власти, не называется полномочный представитель в федеральном округе, что является1
вполне достаточным доказательством того, что окружной представитель является структурой президентской власти, взятой в ее региональном разрезе.
Являясь институтом государственной власти, полномочный представитель Президента РФ является также институтом права, а именно - права конституционного, о чем свидетельствует его конституционная прописка, запись статьи 83 Конституции РФ, предусматривающей, что Президент Российской Федерации назначает и освобождает полномочных представителей Президента Российской Федерации (п.«к>>). В состав этого института входят также нормы указов Президента РФ и некоторых других подзаконных актов, регламентирующих статус и деятельность полпредов в округах. Из этого следует, что вопросы организации и деятельности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах должны исследоваться в рамках, прежде всего, науки конституционного права России, что не исключает исследования этого института наукой административного, муниципального или финансового права, имея в виду многообразие функций и значительный масштаб деятельности окружных представителей.
Параграф 3 первой главы «Юридическая природа федеральных округов в Российской Федерации» посвящен анализу политико-правовой природы федеральных округов, которая в науке получила разноречивую оценку. Нами критикуется мнение о том, что федеральные округа явили собой начало административно-территориальной реформы. Федеральные округа не отвечают критериям административно-территориального деления и не соответствуют формальным признакам административно-территориальных единиц. Территориальное пространство округов не очерчивается внутренними границами государства, которые бы имели административный статус. Федеральные округа были созданы указом главы государства, что не свойственно административно-территориальным единицам, которые традиционно утверждаются основным или обычным законом. Наличие административно-территориальных единиц, которые бы интегрировали и группировали субъекты РФ, противоречит природе федеративного государства, никаких федеральных округов, которые бы могли конкурировать с субъектами Российской Федерации в их взаимоотношениях с федеральной властью, Конституция РФ не упоминает. К территориальной характеристике федерального округа наилучшим образом подходит термин «регион» как связанная совокупность нескольких субъектов
Федерации. Этот термин имеет законодательную прописку и может быть успешно использован при характеристике современной структуры политико-территориального устройства России.
Нами рассматривается проблема конституционности самой федеральной окружной системы, которая подвергается некоторыми авторами сомнениям. Определяющим в данном вопросе нам представляется то обстоятельство, что создание федеральных округов не изменило структуры государственной компетенции в Российской Федерации, полномочные представители Президента РФ в федеральных округах при своем возникновении не были наделены правами, принадлежащими субъектам РФ. Федеральные округа сосредоточили те функции, которые относились к федеральному ведению. В отношении субъектов РФ полномочия полпредов ,являются преимущественно контрольными и координационными, что не позволяет говорить о юрисдикции полномочных представителей в отношении субъектов Российской Федерации- С точки зрения функциональной власть полномочного представителя в округе выглядит как совещательная, лишенная силы административного принуждения. Из этого следует тот вывод, что учреждение федеральных округов, не являющихся административно-территориальными единицами, не требовало участия законодателя, Президент РФ был правомочен учредить систему федеральных округов, как ответственную зону действия своих территориальных представителей, география которых Конституцией РФ не ограничивается. Иными словами, указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе, на наш взгляд, является вполне конституционным, что не исключает возможность и даже необходимость регулирования данного института посредством специального закона.
Не обладая признаками административно-территориальной реформы, создание федеральных округов обладало в то же время признаками реформы административной, то есть реформы управления. Возникновение федеральных округов внесло принципиальные изменения в структуру государственного управления, которая в федеративном государстве включает 2 уровня - федеральный и региональный. Федеральные округа создают принципиально новый, т.н. средний уровень управления, связывающий Федерацию и субъекты, и отнюдь не промежуточный, а впол-
не самостоятельный и самодостаточный с точки зрения задач, целей, функций, полномочий, форм, способов, средств и объектов управления.
Учитывая фактические масштабы окружной деятельности и степень концентрации полномочными представителями Президента РФ внутренней политики, есть все основания говорить о проведении в стране крупной административной реформы. В рамках федеральных округов складываются многочисленные и устойчивые организационно-управленческие связи как вертикального, так и горизонтального порядка, которые выводят округа на новый и значимый уровень территориального управления.
От своего предшественника, президентского представителя в субъектах (регионах) РФ, институт представителя главы государства в федеральном округе отличается не просто территориальным масштабом деятельности, а значимостью вохпагаемых на него задач по укреплению государства, интенсивностью осуществляемых функций, степенью воздействия на управляемую среду, плотностью контроля за соблюдением федерального законодательства и реализацией федеральных программ в регионах. Произошло не просто укрупнение института президентских представителей, а создание самостоятельного и относительно обособленного звена государственного управления, уровня государственности, который, с точки зрения федеративной структуры государства, целей и задач окружной реформы, характера и объектов управления, позволительно именовать межрегиональным.
Помимо контроля и координации деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, находящихся в округе, составляющих согласно Положению о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе основное назначение полпредов, последние разрешают широкий комплекс вопросов политического и социально-экономического свойства, пока не получивших надлежащей нормативно-правовой регламентации, которые носят межсубъектный характер и которые чем дальше, тем больше ставят полномочного представителя в позицию руководителя самостоятельного территориального органа управления. Федеральные округа медленно, но неуклонно превращаются в современные центры политической и социально-экономической активности на большой территории, становятся средоточием обширных государственных функций, объединяющих группы субъектов РФ. На полномочного представителя Президента РФ
в Южном федеральном округе, например, возлагается основная задача по реализации федеральной целевой программы «Юг России», масштабы которой далеко превосходят формальную роль полномочного представителя в регионе. Нельзя не заметить тот примечательный факт, что из Положения о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе от 13 мая 2000 г. выпал запрет вмешиваться в оперативную деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, учреждений и организаций, находящихся в регионе, который содержался в Положениях о президентских представителях в субъектах РФ и регионах РФ. Случайностью это объяснить нельзя, в этом сказывается направленность новой региональной политики, основанной на расширении федерального участия в делах субъектов Федерации.
Важным показателем самостоятельного уровня властвования в лице федеральных округов является наличие окружных управленческих структур в сфере исполнительной власти. Происходит интенсивное и массовое создание окружных отделений федеральных органов исполнительной власти и даже некоторых президентских структур, которые в своей организации и деятельности группируются вокруг полномочного представителя, находятся под его плотным наблюдением и постепенно вырастают в разветвленную инфраструктуру представительства. Полномочные представители знаменуют переход от отраслевого управления к преимущественно территориальному, вызываемому необходимостью концентрации федеральной власти и систематизации федеральных функций в регионах.
На наш взгляд, необходимо завершить формирование окружного уровня территориального управления, переход к организации территориальных органов федеральной исполнительной власти преимущественно по окружному принципу с одновременным упразднением параллельных структур в соответствующих субъектах Федерации. Необходимо на правительственном уровне разработать общую схему организации исполнительной власти в масштабах федерального округа, которая предполагает создание некоего единого набора региональных структур исполнительной власти.
Окружная реформа значительно облегчила управление субъектами РФ, количество которых в России превышает все мыслимые пределы управляемости объектов. Совершенно очевидно, что федеральный центр не в состоянии сколько-
нибудь эффективно осуществлять федеративную политику и влиять на процессы государственного развития такого множества субъектов Федерации, отличающихся значительным разнообразием. Создание среднего звена управления в лице федеральных округов уменьшает количество непосредственно управляемых единиц, позволяет федеральному центру принимать выверенные решения, отвечающие взаимным интересам Федерации и субъектов, исполнение которых в регионах затем контролируется и обеспечивается президентскими представителями.
Роль полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах в интересах комплексного характера управления должна быть повышена. В перспективе президентские представители должны взять на себя функции финансового контроля за реализацией федеральных целевых, инвестиционных, а также региональных программ. На окружном уровне полпреды должны контролировать рациональное использование средств федерального бюджета, что требует формирования окружных отделений Счетной палаты РФ.
Полномочные представители Президента РФ в федеральных округах в перспективе должны приобрести значение и статус представителей федерации в целом, федеральных представителей, поскольку их действительная роль превосходит интересы какой-то одной ветви власти. Полпредам должны быть делегированы некоторые полномочия Правительства РФ, которые позволят им самостоятельно формировать региональную социально-экономическую политику, разумеется, сообразную с общегосударственной национально-территориальной политикой. При этом следует сохранить их ответственность перед главой российского государства, за которым останется единоличное право их назначения и смещения, с одновременным выведением федеральных представителей из состава и оперативного подчинения президентской Администрации.
Статус федеральных округов должен получить достойное и достаточное нормативно-правовое обоснование. На наш взгляд, существует очевидная необходимость принятия специального закона «О федеральных округах», проект которого нами приводится а Приложении к диссертации.
На наш взгляд, территории существующих федеральных округов по своей величине не соразмерны организационно-техническим возможностям президентских представителей. Исходя из необходимости обеспечения рациональной нормы
управляемости, число субъектов Федерации, состоящих в округе, не должно превышать 6-7. Применительно к Южному федеральному округу можно предложить создание на его базе двух округов - собственно Южного округа, объединяющего Ростовскую, Волгоградскую, Астраханскую области, Республику Адыгея, Республику Калмыкия, Ставропольский и Краснодарский края с центром в г. Ростове-на-Дону и Северо-Кавказский округ в составе республик Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкарская, Карачаево-Черкесская, Северная Осетия-Алания, Чеченская с центром в г.Владикавказе как бывшем центре Терской области и Терской, а также Горской, республик. Термин «Северный Кавказ», прочно связанный с историей и менталитетом многочисленного населения, не может быть без ущерба для национальных взаимоотношений исключен из политического и государственного обихода. Регион Северного Кавказа есть сложившееся и устойчивое политическое и экономическое явление, в рамках которого вполне решаемы сложные и многообразные задачи национальной безопасности и государственной целостности России.
Вторая глава диссертации «Организация и деятельность полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе» включает 2 параграфа.
В первом параграфе «Государственно-правовой и организационный статус полномочного представителя Президента Российской.Федерации в федеральном округе» рассматривается положение полномочного представителя в системе государственной власти. Нами исследуются основные линии правовых и организационных взаимоотношений полномочного представителя с главой российского государства и его Администрацией, иными органами государственной власти, с которыми президентский представитель взаимодействует в своей деятельности. Обстоятельному анализу в диссертации подвергаются вопросы структуры, кадрового состава, организации работы полномочного представительства как органа государственной власти, природы власти полпреда и характера принимаемых им актов. Мы приходим к выводу, что существующий статус полномочного представителя главы государства в округе с точки зрения интересов федеральной власти в регионах является недостаточным. Полномочные представители в федеральных округах должны быть наделены реальной и действенной компетенцией, позволяющей им
активно влиять на состояние государственных дел на местах. Совещательные права полпредов явно недостаточны для полноценного осуществления сложных и ответственных задач и функций этого органа государственной ачасти. Президентские представители должны быть наделены некоторой административной властью, вытекающей за рамки внутренней деятельности представительства. Полпредам целесообразно предоставить право опротестовывать акты органов государственной власти и местного самоуправления в случае несоответствия их федеральному законодательству, принимать решения, имеющие обязательную силу для всех органов и организаций, расположенных в соответствующем округе.
Необходимо, на наш взгляд, повысить степень служебной и организационной самостоятельности полномочных представителей, наполнив реальным содержанием законодательный тезис о непосредственном подчинении и подотчетности полномочного представителя главе российского государства. Представляется, что полномочные представители должны самостоятельно и окончательно решать вопросы организации и деятельности своего аппарата, включая назначение на должность и освобождение от должности заместителей представителя. За Администрацией Президента РФ следует сохранить общую координацию деятельности полпредов и их аппаратов, а также оказание президентским представителям организационно-методической и материально-технической помощи. Руководство же деятельностью полномочных представителей должен осуществлять единственно Президент России.
Во втором параграфе второй главы «Функции полномочного представителя Президента Российской Федерации» исследуется основное содержание деятельности президентского представителя в Южном федеральном округе, накопившего значительный опыт, требующий научного осмысления и систематизации. Главное внимание в исследовании функций полномочного представителя в округе уделяется координационной и контрольной деятельности полпреда, составляющими приоритетные направление его работы.
Положение о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе от 13 мая 2000 г. существенно повысило функциональные возможности территориальных представителей главы государства, которые, тем не менее, остаются недостаточными. В целях более эффективного воздействия на управляемую
среду предлагается расширить юрисдикцию президентских представителей за счет такой функции как внесение в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации представлений, в случае нарушения или неисполнения территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ, находящимися в округе, федерального законодательства. Закрепление за представителем подобной функции сделало бы его власть более эффективной, позволило бы ему реально влиять на состояние государственных дел на вверенной территории, обеспечивать верховенство федеральных Конституции и законов. К числу функций полномочных представителей мы предлагаем также отнести координацию деятельности субъектов Российской Федерации, входящих в округ, включающую организацию их взаимодействия как между собой, так и с федеральными структурами, имея в виду, что подобная координация фактически имеет место и положительно влияет на динамику горизонтальных федеративных связей. За полномочным представителем следует, далее, закрепить функцию рассмотрения заявлений, обращений и жалоб граждан, принятие мер по их разрешению, которая фактически и в значительном объеме осуществляется полпредом.
Представляется, что перечень функций полномочного представителя, данный Положением о нем, не может быть исчерпывающим, необходимо дополнить его позицией - «осуществляет иные функции по поручению Президента Российской Федерации». Практика свидетельствует, что реальная деятельность полномочных представителей в округах выходит за пределы функций, за ними официально закрепленных. Так, значительная часть деятельности полпреда в Южном федеральном округе занимала работа по разграничению предметов ведения и полномочия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, которая формально не умещается в название официальных функций представителя.
Функции полномочного представителя следует привести в соответствие с новыми тенденциями российского федерализма, в частности, с законодательным расширением мер федерального принуждения к субъектам РФ. Полномочный представитель мог бы вносить Президенту РФ предложения об отрешении от
должности высшего должностного лица субъекта Федерации при наличии обстоятельств, предусмотренных федеральным законодательством.
С созданием федеральных округов, на наш взгляд, отпадает необходимость параллельного существования межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия субъектов РФ. Экономическое и иное взаимодействие субъектов Федерации вполне успешно может осуществляться посредством президентских представителей, с использованием, например, института глав субъектов РФ, входящих в округ, который успешно функционирует при полномочном представителе Президента РФ в Южном федеральном округе.
Заключение диссертации содержит обобщенные выводы, вытекающие из содержания исследования.
Основные положения диссертационного исследования отражены в следующих научных публикациях автора (общим объемом 1,5 п.л.)
1. Саурин АЛ. Институт федеральных округов в Российской Федерации // Государственность и право славянских народов начала XXI века: Тезисы докладов научно-практической конференции. Ростовский гос. ун-т путей сообщения. - Ростов н/Д.: Изд-о СКНЦ ВШ, 2003 (0,25 п.л.).
2. Саурин АЛ. Юридическая природа федеральных округов в Российской Федерации // Актуальные проблемы права: теория и практика: Сборник научных работ. Вып.2. -Краснодар: Изд-о КубГУ, 2003 (0,25 п.л.).
3. Саурин А.А. Институт полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе (основные посылки) // Актуальные проблемы юриспруденции: Сб. ст. /Южно-региональный центр исследования проблем правоприменительной практики. -Краснодар,2003 (0,5 пл.).
4. Саурин АЛ. Деятельность полномочного представительства Президента РФ в Южном федеральном округе по обеспечению единого правового пространства // Взаимодействие субъектов Северо-Кавказского региона с полномочным пред-
ставителсм Президента РФ в Южном федеральном округе. Материалы круглого стола.-Краснодар, КубГУ. -2003 (0,25 п.л.).
5. Саурин АЛ. Институт полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе // Взаимодействие субъектов СевероКавказского региона с полномочным представителем Президента РФ в Южном федеральном округе. Материалы круглого стола - Краснодар, КубГУ. - 2003 (0,25 п.л.).
350023 г. Краснодар, ул. Октябрьская № 25
Типография Кубанский Государственный Университет
Тираж! 20 экз.
заказ № 421
РНБ Русский фонд
2004-4 23294
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Саурин, Александр Анатолиевич, кандидата юридических наук
ВВЕДЕНИЕ
ГЛАВА 1. ПОЛИТИКО-ПРАВОВАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ПРЕДСТАВИТЕЛЯ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
1.1. Возникновение и развитие института территориального представительства Президента Россиис.
1.2. Учреждение института полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе: основания и предпосылкис.
1.3. Юридическая природа федеральных округов в Российской Федерации
ГЛАВА П. ОРГАНИЗАЦИЯ И ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ПОЛНОМОЧНОГО ПРЕДСТАВИТЕЛЯ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ФЕДЕРАЛЬНОМ ОКРУГЕ
2.1. Государственно-правовой и организационный статус полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе
2.2. Функции полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Институт полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе"
Актуальность темы исследования. Актуальность темы исследования предопределяется политико-правовым значением института полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе, призванного обеспечить эффективное федеральное присутствие в регионах в интересах слаженного функционирования федеративной системы. Мы вполне разделяем мнение полномочного представителя Президента РФ в Южном федеральном округе В.Г. Казанцева о том, что «создание федеральных округов стало новым этапом в развитии российской государственности»1. В пакете государственных реформ по укреплению российской государственности, предложенном Президентом страны Владимиром Путиным, ключевая роль отводилась институту полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе.
Особенности и закономерности организации и деятельности полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе как нового института конституционного права и органа государственной власти, не имеющего мирового аналога, требуют научного осмысления с целью выяснения юридической природы этого института, места федеральных округов в политико-территориальной организации государства, положения полномочного представителя в государственном механизме, его реального участия в федеративном процессе.
В системном исследовании нуждаются сложные и неоднозначные вопросы теории, законодательства и практики территориального президентского представительства, степень его влияния на динамику развития федеративных отношений в России. Интересы государственного строительства в Российской Федерации требуют повышения статуса полномочного представителя главы государства в округе, формулирования научно обоснованных
1 Южный федеральный округ Российской Федерации//Информационно-аналитический бюллетень.- 2002.предложений по совершенствованию этого института государственной власти.
Цель и основные задачи исследования. Целью диссертации является комплексное исследование политической и правовой природы полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе, юридического и фактического его положения в системе государственной власти и структуре государственного управления с использованием опыта, главным образом, Южного федерального округа, наиболее сложного по этническому составу, занимающего стратегическое положение и играющего особую роль в обеспечении национальной безопасности и территориальной целостности государства.
Исходя из этой общей цели в диссертации ставятся следующие задачи:
- исследование истории становления и развития института территориальных представителей главы государства;
- выяснение причин и условий создания института полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе;
- анализ юридической природы федеральных округов в системе территориального устройства государства;
- характеристика государственно-правового и организационного статуса полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе как государственного органа и должностного лица;
- определение юридического содержания, особенностей и пределов власти полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе;
- обобщение практики функционирования полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе с точки зрения целей и задач этого органа;
- определение закономерностей и основных тенденций развития института полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе;
- выработка научных рекомендаций по совершенствованию института полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе.
Объектом исследования в настоящей работе выступают конституционно-правовые отношения, взятые в их системном единстве, возникающие в процессе организации и деятельности полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе как института конституционного права и органа государственной власти.
Предмет исследования составляют теоретическая, законодательная и практическая база правового регулирования вопросов организации и деятельности полномочных президентских представителей в федеральных округах.
Теоретические основы исследования и степень научной разработанности темы. Отдельные аспекты исследуемой темы получили освещение в работах российских ученых, обращенных к проблемам организации президентского властвования в России, системы и структуры территориального управления, федеративного строительства в России. Это, в первую очередь, произведения таких авторов, как С.А.Авакьян, М.В.Баглай, Л.К.Болтенкова, Р.М.Дзидзоев, Е.И.Козлова, О.Е.Кутафин, В.О.Лучин, Н.А.Михалева, В.И.Лысенко, Л.А.Окуньков, В.Е.Чиркин, Д.Ю.Шапсугов, И.А. Умнова, Б.С.Эбзеев.
В то же время, основные характеристики рассматриваемого института не получили должной научной оценки. Отсутствуют специальные и комплексные теоретические исследования, посвященные интересующему нас институту конституционного права. Не претендуя на исчерпывающее освещение темы, наше исследование, содержащее объемную характеристику начального этапа существования института полномочного представителя Президента России в федеральном округе, в значительной мере восполняет этот пробел.
Методологической основой исследования служат как общенаучные методы познания - диалектический, историко-логический, системно-аналитический, социально-психологический, так и частно-научные методы -логико-юридический, системно-структурный, конкретно-социологический, технико-юридический, сравнительно-правовой. Использование широкого инструментария юридической науки вообще и конституционно-правовой науки, ® в частности, позволило выяснить юридическое назначение и политико-правовую природу института полномочного представителя Президента Рос-4> сийской Федерации в федеральном округе, определить его место в системе государственной власти России.
Научная новизна исследования. В диссертации впервые на монографическом уровне дается целостный анализ нового института конституционного права и государственной власти, играющего значимую роль в организации государственного властвования в России.
На защиту выносятся следующие положения: ® 1. Возникновение в лице полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах качественно нового института государственной власти;
2. Связь федеральных округов с реформой государственного управления, образование в лице полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах среднего звена управления, связывающего Федерацию и субъекты;
3. Обоснование необходимости повышения государственно-правового и должностного статуса полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе, предоставления ему права самостоятельного формирования своего аппарата, включая назначение на должность и освобождение от должности заместителей представителя;
4. Обоснование необходимости усиления юридической власти полного мочного представителя Президента РФ в федеральном округе, расширения его функций и полномочий в целях более полного и эффективного осуществления возложенных на него задач. ® 5. Целесообразность принятия федерального закона «О федеральных округах», проект которого приводится в Приложении к диссертации;
6. Необходимость изменения существующей сетки федеральных округов, не соразмерных по своей величине организационно-техническим возможностям полномочных представителей и рациональной норме управляемости.
Научно-практическая значимость и апробация результатов исследования. Выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в интересах совершенствования рассматриваемого института, дальнейшего развития российского федерализма, усиления федерального присутствия в регионах. Положения диссертационного исследования использовались автором в учебном процессе, в преподавании им финансового права РФ на юридическом факультете Кубанского государственного универси-® тета, они могут быть использованы в преподавании курсов конституционного права РФ, административного права РФ, а также специального курса, посвя-* щенного исследуемой теме.
Основные положения диссертации нашли апробацию в докладе «Федеральные округа в политико-территориальном устройстве Российской Федерации» на Всероссийской научной конференции «Конституция Российской Федерации и развитие законодательства в современный период» (17-21 февраля 2003 г.), в докладе «Институт федеральных округов в Российской Фе-® дерации» на научно-практической конференции «Государственность и право славянских народов начала XXI века» (Ростов н/Д, 2003 г.), в публикациях автора по теме диссертации. Автор принимал участие в реализации научно-исследовательского проекта «Взаимодействие субъектов Северо-Кавказского региона с полномочным представителем Президента РФ в Южном федераль ном округе» в рамках регионального конкурса «Северный Кавказ: традиции и современность», объявленного Российским гуманитарным научным фондом совместно с правительствами (администрацией) субъектов РФ Южного федерального округа (грант № 63-03-00517аЛО).
Структура диссертации. Работа включает введение, две главы, объединяющие 5 параграфов, заключение и библиографию.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Саурин, Александр Анатолиевич, Краснодар
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Проведенное нами исследование позволяет сделать следующие выводы:
1. Полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе представляет собой институт конституционного права и федеральной государственной власти, основными источниками которого служат п.«к» статьи 83 Конституции РФ и Положение о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе от 13 мая 2000 г. Хотя этот институт и носит самостоятельный характер, он в то же время является под-институтом главы государства, поскольку власть полномочного представителя производна от власти Президента, а сам полномочный представитель является элементом структуры этой власти, взятой в ее территориальном масштабе.
2. Образование федеральных округов и полномочных представителей Президента РФ в них следует оценивать в контексте реформирования государственного управления в интересах укрепления российской государственности, ослабленной центробежными процессами, вызванными строительством подлинно федеративного государства. Учреждение федеральных округов явилось центральным пунктом этого реформирования и ставило целью усиление федерального присутствия в регионах в интересах слаженного и эффективного функционирования федеративной системы. Федеральные округа не стали административно-территориальными единицами и принципиально не изменили природы российского федерализма. В то же время, федеральные округа знаменовали масштабную административную реформу, приблизившую центральную власть к регионам, они существенно модифицировали систему государственного территориального управления, создав недостающее среднее звено управления, связывающего Федерацию и субъекты, вполне самостоятельное с точки зрения целей, задач и объектов управления.
3. Полномочные представители Президента РФ в федеральных округах решают широкий перечень вопросов, которые носят межсубъектный харак тер и сообщают президентским представителям качества самостоятельного и значимого института и органа государственной власти, обладающего собственным ведением и организационно-правовым статусом. Федеральные округа становятся центрами государственной деятельности на своей территории, сферой активного взаимодействия и сотрудничества разных ветвей и органов государственной власти. Федеральные округа приобретают качества политико-территориальной единицы, не соизмеримой с классическими признаками федеративного государства. С точки зрения государственнотерриториальной характеристики федеральные округа отвечают термину ® «регион», используемому в российском законодательстве как связанной совокупности нескольких субъектов Федерации.
4. Статус полномочных представителей, как ставленников главы государства, не вполне отвечает задачам этого института государственной власти. В перспективе полпреды должны приобрести статус и звание федеральных представителей, не связанных интересами определенной ветви власти, что потребует некоторых изменений Конституции РФ.
5. Полномочные представители в федеральных округах должны быть ® наделены реальной и действенной компетенцией, позволяющей им активно влиять на состояние государственных дел в регионах. Совещательные права полпредов явно недостаточны для полноценного осуществления сложных и ответственных задач и функций этого органа государственной власти. Президентские представители должны быть наделены некоторой административной властью, вытекающей за рамки внутренней деятельности представительства. Полпредам целесообразно предоставить право опротестовывать акты органов государственной власти и местного самоуправления в случае неф соответствия их федеральному законодательству, принимать решения, имеющие обязательную силу для всех органов и организаций, расположенных в соответствующем округе.
6. Необходимо повысить степень служебной и организационной самостоятельности полномочных представителей, наполнив реальным содержа® нием законодательный тезис о непосредственном подчинении и подотчетности полномочного представителя главе российского государства. Представляется, что полномочные представители должны самостоятельно и окончательно решать вопросы организации и деятельности своего аппарата, включая назначение на должность и освобождение от должности заместителей представителя. За Администрацией Президента РФ следует сохранить общую координацию деятельности полпредов и их аппаратов, а также оказание президентским представителям организационно-методической и материально-технической поддержки. Руководство же деятельностью полномочных представителей должен осуществлять единственно Президент России.
7. Положение о полномочном представителе Президента РФ от 13 мая 2000 г. существенно повысило функциональные возможности территориальных представителей главы государства, которые, тем не менее, остаются недостаточными. К функциям полномочных представителей следует отнести координацию деятельности субъектов Российской Федерации, входящих в округ, включающую их взаимодействие как между собой, так и с федеральными структурами, имея в виду, что подобная координация фактически имеет место и положительно влияет на динамику горизонтальных федеративных связей. За полномочным представителем следует, далее, закрепить функцию рассмотрения заявлений, обращений и жалоб граждан, принятие мер по их разрешению, которая фактически и в значительном объеме осуществляется полпредами.
Функции полномочного представителя следует привести в соответствие с новыми тенденциями российского федерализма, в частности, с законодательным расширением мер федерального принуждения к субъектам РФ. Полномочный представитель мог бы вносить Президенту РФ предложения об отстранении от должности высшего должностного лица субъекта Федерации при наличии обстоятельств, предусмотренных Федеральным законом
Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
8. С созданием федеральных округов, на наш взгляд, отпадает необходимость параллельного существования межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия субъектов РФ. Экономическое и иное взаимодействие субъектов Федерации вполне успешно может осуществляться посредством президентских представителей с использованием, например, института глав субъектов РФ, входящих в округ, который успешно функционирует при полномочном представителе Президента РФ в Южном федеральном округе.
9. Спустя 3 года после создания института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах можно уверенно утверждать, что этот институт государственной власти себя вполне оправдал и органически вписался в систему российского федерализма и структуру государственного управления. Во всяком случае, большинство из тех функций, которые возлагаются на президентских представителей, как мы выяснили, успешно ими осуществляются. С созданием федеральных округов центральная власть заметно приблизилась к субъектам Федерации, деятельность которых благодаря полномочным представителям стала более согласованной и законной. Без преувеличения можно сказать, что основная роль в приведении законодательства субъектов РФ в соответствие с федеральным, которое интенсивно осуществлялось на протяжении последних трех лет, принадлежит полномочным представителям Президента РФ в федеральных округах. Оценивая итоги деятельности полномочного представительства в Южном федеральном округе за 3 года существования, его глава В.Г.Казанцев справедливо отметил: «Перед полпредом и его командой была поставлена задача: выстроить вертикаль государственной власти и, прежде всего, привести региональное законодательство в соответствие с федеральным. Считаю, что с этой задачей мы справились».226 Институт полномочных представителей главы государства в
226 Южный федеральный.- 2003.- 14 августа.- СЛ. федеральных округах имеет хорошую перспективу развития и нуждается в достойном и адекватном его значению нормативно-правовом закреплении. Представляется, что статус полномочного представителя должен найти отражение в специальном законе «О федеральных округах в Российской Федерации».
10. Сетка федеральных округов не может оставаться неизменной. Количество субъектов Федерации, приходящихся на округ, значительно превосходит организационно-технические возможности полномочных представителей по реальному управлению ими. Необходимо, на наш взгляд, вдвое увеличить численность округов с учетом экономической географии территорий и других консолидирующих факторов, с тем, чтобы количество субъектов РФ, входящих в округ, не превышало 6-7 единиц.
152
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Институт полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе»
1.Нормативные акты
2. Конституция Российской Федерации. М., 1993.
3. ФЗ от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. №42. Ст.5005; 2000. №31. Ст. 3205; 2001. №7. Ст. 608.
4. ФЗ от 17 декабря 1999 г. «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. №51. Ст. 6286.
5. Указ Президента РСФСР от 22 августа 1991 г. «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР»//Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. №34. Ст.1146.
6. Указ Президента РСФСР от 11 сентября 1991 г. «О роли Совета Министров РСФСР в системе исполнительной власти Российской Федера-ции»//Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР 1991. №37. Ст. 1200.
7. Указ Президента РСФСР от 25 октября 1991 г. «О полномочиях представителя Президента РСФСР в Чечено-Ингушской Республи-ке»//Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. №44. Ст. 1476.
8. Указ Президента РФ от 7 августа 1992 г. №828 «Об утверждении Положения о дисциплинарной ответственности глав администра-ций»//Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ.
9. Указ Президента РФ от 5 февраля 1993 г. «О представителе Президента Российской Федерации в крае, области, автономной области, автономном округе, городах Москве и Санкт-Петербурге»//Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. №6. Ст.481.
10. Указ Президента РФ от 22 февраля 1993 г. «О совершенствовании системы обеспечения деятельности Президента Российской Федера-ции»//Собрание актов президента и правительства РФ. 1993. №9. Ст. 735.
11. Указ Президента РФ от 7 марта 1994 г. «Об Управлении Администрации Президента Российской Федерации по работе с территориями»//СЗ РФ. 1994. №11. Ст.856.
12. Указ Президента РФ от 10 июня 1994 г. «О полномочных представителях Президента Российской Федерации в субъектах Российской Фе-дерации»//СЗ РФ. 1994. №7. Ст.698.
13. Указ Президента РФ от 29 августа 1995 г. «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в Чеченской Республике//С3 РФ. 1995. №36. Ст. 3526.
14. Указ Президента РФ от 3 ноября 1995 г. «О дополнительных социальных гарантиях работникам представительства полномочного представителя Президента Российской Федерации в Чеченской республике»//СЗ РФ. 1995. №45. Ст.4301.
15. Указ Президента РФ от 16 марта 1996 г. «Об Управлении Администрации Президента Российской Федерации по координации деятельностиполномочных представителей Президента Российской Федерации в субъектах Российской Федерации»//С3 РФ. 1996. №12. Ст.1067.
16. Указ Президента РФ от 3 июля 1996 г. Основные положения региональной политики российской Федерации//С3 РФ. 1996. №23. Ст.2756.
17. Указ Президента РФ от 13 августа 1996 г. «Положение о Территориальном управлении Президента Российской Федерации»//С3 РФ. 1996. №34. Ст.4072.
18. Указ Президента РФ от 16 сентября 1996 г. «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в Республике Северная Осетия-Алания и Республике Ингушетия»//С3 РФ. 1996. №39. Ст.4528.
19. Указ Президента РФ от 2 октября 1996 г. «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации»//С3 РФ. 1996. №41. Ст.4689.
20. Указ Президента РФ от 4 июня 1997 г. «О дополнительных правах и обязанностях полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приморском крае»//СЗ РФ. 1997. №23. Ст.2669.
21. Указ Президента РФ от 4 июля 1997 г. «О внесении изменений в Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в Республике Северная Осетия-Алания и Республике Ингушетия»//С3 РФ. 1997. №27. Ст.3188.
22. Указ Президента РФ от 9 июля 1997 г. «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в регионе Российской Федерации»/^ РФ. 1997. №28. Ст.3421.
23. Указ Президента РФ от 1 сентября 1997 г. «Об Управлении Президента Российской Федерации по координации деятельности полномочныхпредставителей Президента Российской Федерации в регионах Российской Федерации»//С3 РФ. 1997. №36. Ст.4126.
24. Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе»//СЗ РФ. 2000. №20. Ст.2112.
25. Указ Президента РФ от 3 июня 2000 г. «О формировании Администрации Президента Российской Федерации»//С3 РФ. 2000. №23. Ст.2387.
26. Указ Президента РФ от 8 июня 2000 г. «Об организации временной системы органов исполнительной власти в Чеченской республике»//СЗ РФ. 2000. №24. Ст.2545.
27. Указ Президента РФ от 21 июня 2000 г. «Вопросы обеспечения деятельности аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах»//СЗ РФ. 2000. №26. Ст.2748.
28. Указ Президента РФ от 28 июля 2000г. «О размещении полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и сотрудников их аппаратов»//СЗ РФ. 2000. №31. Ст.3257.
29. Указ Президента РФ от 31 июля 2000 г. «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации»//С3 РФ. 2000. №32. Ст.3342.
30. Указ Президента РФ от 20 сентября 2000 г. «О специальном представителе Президента Российской Федерации по вопросам урегулирования осетино-ингушского конфликта»//СЗ РФ. 2000. №39. Ст.3858.
31. Указ Президента РФ от 9 ноября 2000 г. «Об утверждении Положения о Главном территориальном управлении Президента Российской Фе-дерации»//СЗ РФ. 2000. №46. Ст.4543.
32. Указ Президента РФ от 24 ноября 2000 г. «О внесении изменений и дополнений в некоторые указы Президента Российской Федерации, регулирующие деятельность Министерства внутренних дел Российской Федера-ции»//СЗ РФ. 2000. №48. Ст.4666.
33. Распоряжение Президента РФ от 12 августа 1992 г. «Об обеспечении представителей Президента Российской Федерации в регионах средствами массовой информации»//Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. №34. Ст. 1987.
34. Распоряжение Президента РФ от 13 октября 1992 г. «Вопросы представительства Президента Российской Федерации в Ингуше-тии»//Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. №42. Ст.2382.
35. Петербурге»//Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. №44. Ст.2525.
36. Положение о Совете старейшин при полномочном представителе Президента РФ в Южном федеральном округе/ЯОжный федеральный округ РФ.-2000.-№2.
37. Положение о Консультативном совете при полномочном представителе Президента РФ в Южном федеральном округе/ЯОжный федеральный округ РФ. 2000. - №2.
38. Положение о Коллегии территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в Южном федеральном округе/ЯОжный федеральный округ РФ. 2000. - №2.
39. Положение об Общественном координационном Совете по делам казачества при полномочном представителе Президента РФ в Южном федеральном округе/ЯОжный федеральный округ РФ. 2000. - №2.
40. Временное Положение о главном федеральном инспекторе в субъектах Российской Федерации, входящих в Южный федеральный ок-руг//Ставропольская правда. 2000. — 5 октября.2. Литература
41. Абдулатипов Р. Семь ступенек, ведущих к центру/ТРоссийская газета. 2000. - 20 мая.
42. Абрамов А. Губернаторов не будут гонять как зайцев: Интервью с и.о. заместителя главы администрации Президента РФ, курирующего работус территориями, Александром Абрамовым//Интервью вела Светлана Бабае-ва.//Известия. 2000. - 26 мая.
43. Авакьян С.А. Президент Российской Федерации: эволюция конституционно-правового статуса//Вестник МГУ. Сер. «Право». 1998. - №1.
44. Агапонов А.К. Проблемы ответственности в политико-административном управлении: региональный аспект. — Ростов н/Д.:Изд-во СКАГС, 2002.
45. Алаев Э. Федеральные округа — новация в территориальном статусе России//Федерализм. — 2000. №4.
46. Анпилогов В.Н. Добиваться ответственности на всех уров-нях//Южный федеральный округ РФ. 2001. - №3.
47. Он же. Начало большой работы: Из доклада первого заместителя полномочного представителя Президента РФ в Южном федеральном округе В.Н.Анпилогова.//Южный федеральный. — 2001. — 25 июля.
48. Он же. За эффективность совместных действий: Из доклада первого заместителя полномочного представителя Президента Российской Федерации в Южном федеральном округе В.Н.Анпилогова.//Южный федеральный. 2001. - 1 октября.
49. Он же. Послание Президента — источник политической во-ли//Южный федеральный округ РФ. 2002. - №4.
50. Он же. Организация системы действенного контроля за ходом восстановления работ в пострадавших районах/ЛОжный федеральный округ РФ.-2002,-№5.
51. Он же. Реализации национальной морской политики особое внимание/ЯОжный федеральный округ РФ. - 2003. - №6.
52. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М.: Юрид.лит., 1997.
53. Афанасьев М. Проблемы российского федерализма и федеративная политика второго Президента. Промежуточные итоги//Конституционное право: восточноевропейское обозрение. М.:Чикаго, 2002. - №1.
54. Баршиц И.Н. Институт федерального вмешательства: потребность в разработке и система мер//Государство и право. — 2001. №5.
55. Безруков A.B. Усиление централизации: совершенствование или разрушение российского федерализма//Журнал российского права. -2001. -№12.
56. Вельский К.С. О реформе губернаторской должно-сти//Государство и право. — 2001. №1.
57. Вагапов C.B. Чеченская Республика: трудный путь к мирной жиз-ни//Южный федеральный округ РФ. 2002. - №4.
58. Васильева JI.H. Взаимоотношения федеральных и региональных органов исполнительной власти: пути совершенствования//Журнал российского права. —2000. №8.
59. Вецруб В. Эффективность и взаимодействие//Президентский контроль. 2001. - №4.
60. Волкова М. Кремль выстраивает силовые структуры под федеральные округа//Независимая газета. -2000. 25 мая.
61. Волковыский И.В. Письма и обращения граждан критерий доверия власти/ЯОжный федеральный округ РФ. - 2002. - №4.
62. Гордон М.Хан. Реформирование российского федерализма: административный и судебный аспекты//Конституционное право: восточноевропейское обозрение. — М.:Чикаго, 2001. №2.
63. Денисов В. Власть стихии и стихия власти/ЯОжный федеральный округ РФ. -2002. -№5.
64. Епифанцев С.Н. Процессы информатизации и защиты информации в Южном федеральном округе должны идти рядом/ЛОжный федераль• ный округ РФ. 2003. - №6.
65. Замятина Н.Ю. Создание федеральных округов. Проект 1995 г.//Регион¡экономика и социология. Новосибирск, 2001. - №1.
66. Игнатов В.Г., Бутов В.И. Южная Россия: история и современность. Ростов н/Д.: Изд-во СКАГС, 2002.
67. Казанцев В.Г. Новая вертикаль власти гарант стабильности общественного развития/ЛОжный федеральных округ РФ. - 2000. - №2.
68. Он же. Философия мира и созидания/ЛОжный федеральный. -2000. 23 октября.
69. Он же. Я предлагаю изменить структуру управления Чеченской
70. Республики: Беседа с полномочным представителем Президента РФ в Южном федеральном округе В.Г.Казанцевым/беседу вела Галина Ярыги-на.//Российская газета. 2000. - 14 октября.
71. Он же. Южный федеральный округ и его Северо-Кавказский субрегион как предмет социально-политической теории и практики//Социально-гуманитарные знания. 2001. - №1.
72. Он же. Новая вертикаль власти как условие дальнейшего общественного развития//Вертикаль власти: проблемы укрепления российской государственности в современный период. — Ростов н/Д.: Изд-во СКАГС, 2001.
73. Он же. Новая вертикаль власти гарант стабильности общественного развития//Государственное и муниципальное управление.- Ростов н/Д -2001.-№2.
74. Он же. Возрождение Юга России новая философия развития/ЛОжный федеральный округ РФ. - 2001. - №3.
75. Он же. Проблемы эффективности деятельности системы государ• ственного управления в условиях чрезвычайных ситуаций/ЛОжный федеральный округ РФ. 2002. - №5.
76. Он же. Федеральному округу два года/ЛОжный федеральный. -2002.- 15 мая.
77. Карапетян J1.M. Федеративное устройство Российского государства. М.: Изд-во НОРМА, 2001.
78. Капитонова Ю.В. Федеральный округ: деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью//Журнал российского права. -2002.-№1.
79. Кириенко C.B. Пора сказать себе: кризис кончился!: Беседа с полномочным представителем Президента РФ в Приволжском федеральном округе С.В.Кириенко/Записал Ю.Васильков.//Российская газета. -2000. — 11 октября.
80. Козлов А.Е. Федеративные отношения и региональное управление в России: пути реформирования. М.: ИНИОН РАН, 1994.
81. Козлова Е.И., Кутафин O.E. Конституционное право России. -М. .Юрист, 2000.
82. Коркмасова К.Д. Конституционные основы российского федерализма и общенациональная идея России. Ростов н/Д.: Изд-о ИУБиП, 2002.
83. Коробейников A.B. Восстановление мира и стабильности на Северном Кавказе/ЛОжный федеральный округ РФ.- 2002. №4.
84. Коровайко A.B. Малое предпринимательство в экономике Юга россии/ЯОжный федеральный округ РФ. — 2002. №4.
85. Котикова Н. Конституционный парадокс//Конституционное право: восточноевропейское обозрение — М.:Чикаго, 2000. №2.
86. Краснов М. Власть для открытого общества//Власть. 2000. - №5.
87. Крикунов А. Мера ответственности//Президентский контроль. -2001.-№5.
88. Крохмаль В.В. Безопасность государства и благосостояние насе-ления/ЯОжный федеральный округ РФ. 2000. - №2.
89. Он же. Критерии оценки — конкретный результат/ЯОжный федеральный округ РФ. -2001. №3.
90. Он же. ФЦП «Юг России» как основной стимул развития экономики Южного федерального округа//Южный федеральный округ РФ. 2002. -№4.
91. Он же. Проблема адресного распределения безвозмездной и гуманитарной помощи в условиях масштабного стихийного бедствия//Южный федеральный округ РФ. 2002. - №5.
92. Он же. Инвестиционный климат Юга страны: испанский акцент. -2003.-№6.
93. Кузьмищев В. Не представлять, а управлять: О последних проектах Президента.//Российская газета. 2000. —19 мая.
94. Лексин И.В. К вопросу о реформировании территориального устройства России// Право и власть. М.,2001. - №1.
95. Лучин В.О., Мазуров A.B. Президент — гарант Конститу-ции//Право и политика. М., 2000. - №3.
96. Лучин В.О. Конституция РФ. Проблемы реализации, М., 2002.
97. Лысенко В.М. История повторяется трижды//Российская газета. -2000. 16 мая.
98. Лысенко В.М., Лысенко Л.М. Губернаторы в прошлом и настоящем //Регионология. 1997. - №3.
99. Они же. Институт губернаторства в истории и современной России: некоторые общие и отличительные черты//Государство и право. —1998. -№5.
100. Медведев Н. Новая власть: центр регионы//Власть. - 2000. - №7.
101. Митрохин С. Кнут и пряник для губернаторов//Независимая газета.-2000.- 18 мая.
102. Некрасов С.И. Федеральные округа новое звено в вертикали российской власти//Журнал российского права. - 2001. -№11.
103. Овсянников Л. С кем в дозор идти полпреду Президен-та?//Президентский контроль. — 2000. №12.
104. Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации: Конституция и политическая практика. — М., 1996.
105. Паластров Ю.М. Земельный вопрос на Юге России/ЛОжный федеральный округ РФ. 2002. - №4.
106. Паньков М.А. О координирующей роли Главного управления МВД России по ЮФО в решении задач обеспечения порядка на территориях, пострадавших в результате стихийных бедствий/ЛОжный федеральный округ РФ.-2002.-№5.
107. Пешхоев С.С. В округе проблемы решаются совместно/ЛОжный федеральный округ РФ. 2003. - №6.
108. Путин В.В. Какую Россию мы строим. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федера-ции//Российская газета. 2000. - 11 июля.
109. Он же. Не будет ни революций, ни контрреволюций. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации//Российская газета. — 2001. 4 апреля.
110. Он же. России надо быть сильной и конкурентноспособной. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации//Российская газета. 2002. - 19 апреля.
111. Радченко В.И. Президент в конституционном строе Российской Федерации. Саратов, 2000.
112. Ремингтон Т. Россия и идеал «сильного государствам/Конституционное право: восточноевропейское обозрение. М. -.Чикаго, 2000.-№2(31).
113. Самойлов С. Мы хотим вести с регионами честный диалог: Беседа с Сергеем Самойловым, начальником Главного территориального управления Администрации Президента Российской Федерации/Беседу вела Тамара Шкель.//Российская газета. —2000. 7 октября.
114. Сарана H.H. О чем пишут полпреду/ЛОжный федеральный округ РФ.-2001.-№3.
115. Сарычева И. «Расползание» правовой системы угроза конституционной безопасности России//Федерализм. — М., 1997. - №4.
116. Сахаров H.A. Институт президентства в современном мире. — М.:Юрид.лит., 1994.
117. Сахле М.А. Организационные формы взаимодействия Президента РФ с субъектами РФ// Законодательство. -1998. -№6.
118. Слепцов Н.С. Мы не реформируем, а нормализуем федеративные отношения/ЛОжный федеральный округ РФ. 2001. - №3.
119. Он же. Федеративные отношения на современном этапе развития России// Государственное и муниципальное управление. — Ростов н/Д. 2001. - №2.
120. Он же. Единое правовое и гражданское пространство. 2002.4.
121. Он же. Наша цель реальный федерализм и политическая стабильность/ЛОжный федеральный округ РФ. - 2003. -№6.
122. Тарасов A.M. Региональный президентский контроль: вопросы совершенствования//Журнал российского права. 2002. - №5.
123. Он же. Сущность президентского контроля и его место в системе государственного контроля//Конституционное и муниципальное право. — 2002. №2.
124. Он же. Президентский контроль: теоретические и практические аспекты//Государство и право. 2002. -№11.
125. Он же. Особенности и принципы президентского контроля за правоохранительной деятельностью//Российский судья. 2002. - №2.
126. Темников В.И. Профилактика стихии необходима/ЛОжный федеральный округ РФ. — 2002. №5.
127. Тетерин И.М. Проблемы прогнозирования и предупреждения масштабных стихийных бедствий на Юге страны/ЛОжный федеральный округ РФ. 2002. - №5.
128. Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М.:Изд-е г-на Тихомирова М.Ю., 2001.
129. Трубицин В.А. На переднем крае: Интервью с главным федеральным инспектором по Ставропольскому краю Владимиром Алексеевичем Трубициным/Интервью вел Валерий Андреев./ЛОжный федеральный. 2001. - 27 ноября.
130. Умнова И.А. Современная российская модель разделения власти между федерацией и ее субъектами (актуальные правовые проблемы). — М.: ИНИОНРАН, 1996.
131. Она же. Конституционные основы современного российского федерализма. -М.: Дело, 2000.
132. Факторы эффективности функционирования федеральных органов власти в регионе (на опыте Южного федерального округа)// Игнатов В.Г., Акопов Л.В. и др. Ростов н/Д.:Изд-во СКАГС, 2001.
133. Фетисов М.Г. В интересах национальной безопасности/ЛОжный федеральный округ РФ. 2001. - №3.
134. Он же. Южные рубежы защиты национальных интересов/ЛОжный федеральный округ РФ. 2002. - №4.
135. Филатов С.А. Совершенно несекретно. -М.: Вагриус. -2000.
