Государственное управление уголовно-исполнительной системой и пути ее реформированиятекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции на тему «Государственное управление уголовно-исполнительной системой и пути ее реформирования»

МОСКОВСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЮРИДИЧЕСКАЯ АКАДЕМИЯ

РГО од

На правах рукописи

ПЕТРОВ Семен Михайлович

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМОЙ И ПУТИ ЕЕ РЕФОРМИРОВАНИЯ

Специальность 12.00.02 -конституционное право; государственное управление; административное право; муниципальное право

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук

Москва - 1996

Диссертация выполнена на кафедре административного права Московской государственной юридической академии.

Научный консультант - доктор юридических наук, профессор Г.А.Туманов.

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор Ю.А.Розенбаум доктор юридических наук, профессор Ю.А.Тнхомиров доктор юридических наук, профессор В.И.Селнверстов

Ведущая организация - Рязанский институт права и экономики МВД России.

//Защита диссертации состоится -Ж^меММ- 1996 г. в / V час, на заседании диссертационного совета Д-053.07.03 Московской государственной юридической академии по адресу: 123286, Москва, ул. Садовая-Кудринская, д.9.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московской государственной юридической академии.

Автореферат разослан "

г.

Ученый секретарь диссертационного совета Д-053.07.03

доктор юридических наук, профессор

Н.А.Михалева

Актуальность темы исследования. В настоящее время Россия переживает процесс радикального реформирования государственности. Фактически в стране происходит смена общественно-экономической формации и, соответственно, типа политической системы и государственно-правовой надстройки вообще. Кризисное развитие России, особенно после августа 1991 года, повлекло массу сложнейших социально-экономических, политико-правовых и идеолого-нравственных проблем, концентрирующихся в процессах острейшей социальной дезорганизации.

В такой ситуации преодоление кризисных явлений в конкретных государственных структурах не может и не должно осуществляться с приоритетным акцентом на исключительность их трудностей и интересы нормализации их собственного функционирования. В данном случае приемлем не всякий путь достижения стабилизационных целей, действительно истинным оказывается лишь тот, который отвечает общей направленности и закономерностям сложнейшего, но внутренне единого процесса реформирования России.

В этой связи необходимо отметить, что в последние годы появилось немало исследований и публикаций, посвященных реформированию уголовно-исполнительной системы и ее отдельных структур1. Однако во всех них, несмотря на разность подходов и полученных выводов, как правило, имеется общая установка, заключающаяся в том, что реформа уголовно-исполнительной системы рассматривается прежде всего под углом зрения преодоления возникших в ней самой кризисных явлений. Общий же для России реформаторский процесс и его составляющие предстают в соответствующих исследованиях порой лишь в качестве внешних факторов, определяющих необходимость реконструкции существующих уголовно-исполнительных структур.

Такого рода методологический ориентир представляется по меньшей мере недостаточным. Поэтому в диссертации сделана попытка рассмотреть проблему реформы уголовно-исполнительной системы не с точки зрения обеспечения ее собственных нужд, а прежде всего как часть общего протекающего в стране реформаторского процесса, определяющие характеристики которого являются одновременно и главными

См., в частности, работы А.А.Аксенова, Ю.М.Антоняна, Ю.А.Алферова, В.М.Анисимкова, Д.И.Городецкого, В.И.Дробышева, В.А.Елеонс-кого, Е.П.Журавлева, А.И.Зубкова, И.В.Каретникова, С.И.Кузьмина, М.П.Мелентьева, А.С.Михлина, А.Е.Наташева, В.В.Невского, П.Г.Пономарева, С.А.Рожкова, Н.А.Стручкова, В.И.Старкова, В.И.Селиверстова, В.А.Уткина, В.А.Фефелова, Г.Ф.Хохрякова, В.Г.Шумихина, И.В.Шмаро-ва, В.Е.Южанина.

детерминантами этой всего лишь частной реформы.

Ориентируясь на решение поставленной задачи, следует изначально иметь в виду, что исходным пунктом и генеральной татей происходящего в стране реформаторского перехода от тоталитарной к либеральной модели общественно-политического устройства является ликвидация всеобъемлющего государственного контроля над обществом, или, иначе говоря, его разгосударствление. Имея своим гипотетическим результатом принципиально другое по отношению к существовавшему и все еще существующему положению соотношение между обществом и государством, этот реформаторский процесс неизбежно охватывает все области общественной и государственной жизни и в качестве такового имеет свои специфические воплощения как в самом обществе, так и в политико-государственной надстройке. Поэтому именно разгосударствление в его особых проявлениях и "степенях" способно сыграть роль исходной идеи, позволяющей раскрыть конкретные ориентиры, основания, содержание и принципиальные механизмы реформы уголовно-исполнительной системы.

В данной связи следует особо подчеркнуть, что в настоящей работе в само понятие разгосударствления вкладывается широкое содержание. В дальнейшем оно будет рассматриваться как длящийся разноаспектный процесс, составляющий суть перехода от прежних тоталитарных к прогнозируемым новым, демократическим институтам общественного и политико-государственного устройства России. Проявления этой единой сущности крайне многообразны. И, что особенно важно, в развиваемой трактовке разгосударствление не сводится к одному лишь прямому превращению "государственного" в "негосударственное", а имеет множество промежуточных, в том числе и далеко не очевидных, модификаций.

В целом, рассматриваемый процесс трансформации общего в частное, а именно разгосударствления в его специфические и разнополюсные государственные и общественные проявления, по мере своего развития буквально пронизывает весь общественный организм, порождая сложные перекрестные связи и зависимости между возникающими и постепенно набирающими силу новыми реалиями1. Соответствующие явления быстро заполняют социальный вакуум, образующийся в связи с ограничением и качественным изменением функций государства в опосредовании общественной жизни, и одновременно предполагают принципиально новое политическое и управленческое опосредование со стороны самого государства.

1 Такой взгляд на разгосударствление можно встретить в работах В.Банса, В.К.Волкова, К.С.Гаджиева, А.В.Глуховой, Т.И.Заславской, М.В.Ильина, В.И.Коваля, И.М.Клямкина, В.П.Макаренко, А.М.Мшра-няна, Н.Н.Моисеева, В.О.Мушинского, А.В.Одинцовой, А.В.Оболонского, В.Б.Пастухова, В.И.Умова и др.

При анализе происходящих изменений структур государства как такового прямое использование понятия разгосударствления чаще всего затруднено. Вместе с тем сама суть развивающихся в политической сфере преобразований заключается в том, чтобы достичь положения, при котором государство из силы, стоявшей над обществом и диктовавшей ему свою волю, превратилось бы в один из главных инструментов выявления и реализации общезначимых социальных интересов1. В результате оно закономерно должно оказаться в подчиненном по отношению к обществу положении и превратиться, как это и провозглашает Конституция России 1993 года, в социальное. Отсюда ответ на вопрос о применимости критерия разгосударствления в сфере самого государства может быть только один: радикальная реформация политико-государственной надстройки, причем именно сам этот процесс, а не его конечное статичное воплощение в государственных институтах есть не что иное, как разгосударствление (либо социализация) самого государства.

Формы, методы и в целом стратегия его реформирования в современных условиях являются, в идеале, именно формами, методами и стратегией разгосударствления, осуществляемого в сфере политико-государственной надстройки, ибо при переходе от тоталитаризма к демократии в принципе невозможно добиться разгосударствления общества, не осуществив разгосударствления (социализации) самого государства. Здесь использование данного критерия может и в действительности должно

1 См., в частности, Пискотин М.И. Социализм и государственное управление. М.: Наука, 1984; Попов Г.Х. Эффективное управление. М.: Экономика, 1985; Сиренко В.Ф. Проблема интереса в государственном управлении. Киев, 1980; его же. Интересы в системе основных институтов советского государственного управления. Киев, 1982; его же. Обеспечение приоритета общегосударственных интересов. Киев, 1987; Экимов А.И. Интересы и право в социалистическом обществе. Л.; ЛГУ, 1984; Заславская Т.И. Человеческий фактор развития экономики и социальная справедливость. - Коммунист, 1988, № 13; Кудрявцев В.Н. Взаимосвязь правового регулирования и социальных интересов. - Вопросы философии, 1987, № 1; Мушинский В.О. Соотношение политики и права в регулировании социальных интересов. - Сов. гос. и право, 1988, № 2; Петров С.М, Туманов Г.А. Категория интереса в теории советского государственного управления. - Сов. гос. и право, 1990, № 8; Туманов Г.А. Человеческий фактор государственного управления. - Сов. гос. и право, 1986, № 10; Ку-рашвили Б.П. Проблемы теории государственного управления в условиях развитого социализма. Дисс.... докт. юрид. наук. М., 1985 и др.

означать только одно, а именно то, что реформирование структур государства только тогда будет реформой по существу, когда, пусть и в конечном счете, прямо или косвенно, но повлечет за собой разгосударствление соответствующих сфер общественной жизни и обеспечит их устойчивое функционирование. Если же этого реально не происходит, то в действительности скорее всего развиваются скрытые формы мимикрии компонентов прежней системы командного администрирования.

Вообще, чем более кризисный характер приобретает в тот или иной период времени развитие российской государственности, тем больше проявляется опасность восстановления современных модификаций командного администрирования. Проводя политику реформ, необходимо, следовательно, четко отделять зерна от плевел и иметь более или менее ясные ориентиры, по которым можно судить о том, насколько то или иное новшество имеет действительно реформаторский характер. Так вот, именно стремление к возможно большему (но, естественно, в разумных рамках и отнюдь не ускоренному, "ударному") разгосударствлению тех или иных областей общественной жизни, которые контролируются и обеспечиваются государством, и является, по всей видимости, наиболее общим критерием, определяющим направленность вектора прогрессивного развития государственности и государственного управления в современных условиях.

Сказанное в полной мере относится к объекту настоящего исследования - уголовно-исполнительной системе. Современная ситуация в ней -это затяжной кризис, эволюционный выход из которого представляется весьма проблематичным. Слишком уж радикальными, резкими и чаще всего скачкообразными оказываются изменения реформируемых государственных и общественных институтов, которые самым непосредственным образом влияют на различные стороны функционирования исправительно-трудовых учреждений и вообще мест лишения свободы. Они же, по определению, весьма инерционны и консервативны. Поэтому, несмотря на существенные и на первый взгляд весьма радикальные меры, коснувшиеся всех сторон жизни этих учреждений, от истинных всеобъемлющих реформ они пока еще далеки.

В целом обстановка в уголовно-исполнительной системе до сих пор определялась развитием двух накладывающихся одна на другую противоположных тенденций. Одна, действительно реформаторская, проявляется главным образом в официально декларированном курсе на гуманизацию условий отбывания наказания и их приведение в соответствие с нормами международного права и требованиями демократической общественности. Другая, порожденная глубоким кризисом уголовно-исполнительной системы, которая пока еще не обрела устойчивого положения в демократизируемом обществе, рыночной экономике и политической демократии, направлена в сложившейся ситуации на укрепление стабильности и порядка. В ее рамках осуществляется целый комплекс

жестких административно-силовых мер, направленных на то, чтобы погасить крайние проявления кризиса и прежде всего высокий уровень преступности в местах лишения свободы и массовые эксцессы среди осужденных. В борьбе этих двух тенденций приоритет до сих пор принадлежал второй - административно-силовой1.

В ходе развития второй тенденции уголовно-исполнительная система фактически лишилась существовавших ранее институтов ресоциализа-ции и постпенитенциарной адаптации к условиям свободы лиц, отбывших наказание. Пришло в упадок производство, обесценилась основывавшаяся на прежних идеологических постулатах и инструментарии система воспитательной работы, прекращают свою деятельность и закрываются общеобразовательные школы и профессионально-технические училища. Ликвидированы специальные комендатуры для содержания условно-осужденных и условно-освобожденных с обязательным привлечением к труду, которые все же как-то обеспечивали подготовку осужденных к жизни в условиях свободы и снижали общий объем применения наказания в виде лишения свободы в карательной практике государства. По настоящему приоритетным стало превентивное направление деятельности исправительно-трудовых учреждений, которому сегодня подчинены все другие стороны их функционирования. В результате в своем сегодняшнем виде уголовно-исполнительная система превратилась в полном смысле в систему мест лишения свободы, которая лишь дополнена сходным по механизму реализации предварительным заключением под стражу. В связи с этим при анализе данной системы понятия "исправительно-трудовые учреждения" (сокращенно - ИТУ) и "места лишения свободы" будут использоваться в дальнейшем для удобства изложения как равнозначные.

Значительно другими стали внутреннее устройство и функционирование исправительно-трудовых учреждений. Составлявшая их отличительную черту высокая степень свободы во взаимоотношениях осужденных, на основе которой осуществлялась поистине основополагающая для советских ИТУ коллективистская форма организации их жизнедеятельности и перевоспита|шя, резко деградировала. Создание разного рода локальных и профилактических участков, стремительное ужесточение и наращивание мощи системы надзора и безопасности фактически превратили прежние колонийские структуры в некое подобие плохо организованных и крайне неэффективных с точки зрения достижения основополагающей для любой цивилизованной пенитенциарной системы цели ресо-

1См. по данному вопросу: С.М.Петров, Г.А.Туманов. О двух стратегиях реформирования уголовно-исполнительной системы. - Гос. и право, 1995, № 7.

цианизации тюрем.

Эти реально существующие полуколонийские, полутюремные учреждения оказались в положении фактических изгоев и общества, и государства. Растет их изоляция от других государственных и общественных институтов, которую ни в коей мере не может компенсировать сердобольное участие в судьбе осужденных представителей религиозных конфессий и правозащитных организаций. Причем если прежняя исправительно-трудовая система была органичным элементом прошлого огосударствленного общества и самого советского государства, то новая, уголовно-исполнительная, все более теряет связи с быстро реформируемыми государственными и общественными структурами, без единства с которыми лишается смысла в идеале преимущественно ресоциализационная направленность современного института уголовного наказания в виде лишения свободы.

Стремление к преодолению кризиса повлекло за собой использование в управлении уголовно-исполнительной системой элементов чрезвычайного управления. В этой связи была осуществлена жесткая централизация системы и ее превращение в федеральное ведомственное образование, достаточно автономно функционирующее в структуре органов внутренних дел. Новый облик системы нашел свое выражение и закрепление в Законе Российской Федерации "Об учреждениях и органах, исполняющих наказания в виде лишения свободы" от 21 июля 1993 года.

Функционирование уголовно-исполнительной системы с использованием элементов чрезвычайного управления дало возможность к середине 1995 года погасить самые острые проявления кризиса, снизить преступность и в целом достичь относительной стабилизации обстановки в местах лишения свободы. Тем не менее, применение критерия разгосударствления к современному состоянию уголовно-исполнительной системы рождает немало оснований полагать, что к действительным реформам это вряд ли имеет отношение. Достаточно сослаться на мировой опыт развития пенитенциарной практики, в русле которого развивалась с середины XIX века пенитенциарная система дореволюционной России и которому в части, не противоречащей идеологическим установкам и целевым ориентациям советского государства, следовала прошлая исправительно-трудовая система1. В настоящее же время курс на приведение условий содержания осужденных в соответствие с международными правовыми актами и, особенно,

1 До революции 1917 года Россия активно участвовала в международном сотрудничестве по пенитенциарным проблемам, в частности в регулярно проходивших с 1846 года международных пенитенциарных конгрессах. В разработке вопросов тюрьмоведения участвовали такие видные представители юридической науки, как Н.С.Таганцев, И.Я.Фойницкий, С.В.Познышев.

Минимальными стандартными правилами обращения с заключенными (ООН, 1955 год) официально декларируется в качестве приоритетного со времен перестройки второй половины ВО-х годов1. В современных пенитенциарных структурах, существующих в странах развитой демократии, повсеместно наблюдается тенденция к типичному и явно выраженному разгосударствлению отдельных сторон их функционирования. Такие структуры глубоко интегрированы в общество, свойственные им условия изоляции носят, как правило, гибкий и ориентированный на успех ресо-циализации характер, ширятся институты пробащш и постпенитенциарной адаптации осужденных. Все это представляет разительный контраст с уголовно-исполнительной системой России и, особенно, с существующими в ней противоречивыми тенденциями организационного развития.

Стремление к поиску новых ориентиров реформы приобрело в последнее время выраженный характер как среди ученых, так и в структурах федеральной исполнительной власти. И чтобы в новых попытках реформирования уголовно-исполнительной системы, в силу тех или иных причин и обстоятельств, вновь не произошло того же, что наблюдается сегодня, соответствующие меры нуждаются в тщательной подготовке и научной проработке. Исходная установка должна получить, таким образом, предметное раскрытие и последующее организационное и нормативно-правовое воплощение.

Объектом настоящего исследования является уголовно-исполнительная система, рассматриваемая как специфическая сфера государственного управления, а предметом - ее реформирование на началах разгосударствления посредством целенаправленных, административных по своей сущности, управленческих воздействий. Определение в качестве объекта исследования уголовно-исполнительной системы как таковой, взятой в динамике состояний, создаваемых длящимся процессом ее реформирования, определяет конечную нацеленность диссертации на поиск путей осуществления такой реформы. В свою очередь, включение в предмет исследования разгосударствления, составляющего суть этой реформы, ставит в центр задач диссертации государственное управление уголовно-исполнительной системой. Его конкретный облик и механизмы реализации диктуют, в свою очередь, необходимый уровень государственного опосредования развивающихся в этой системе общественных отношении и,

1 Об этом, в частности, свидетельствуют положения Концепции реорганизации уголовно-исполнительной системы МВД России (на период до 2005 года), получившей официальное одобрение в январе 1996 года. Аналогичные положения содержались и в перестроечной Концепции реформы уголовно-исполнительной системы (М.: ГУИД МВД СССР, 1990).

соответственно, правовые и организационные основы ее построения и текущего функционирования.

Названными обстоятельствами определяется формулировка темы диссертации, которая, с одной стороны, охватывает проблематику государственного управления уголовно-исполнительной системой, а с другой -путей ее реформирования, которые основаны на разгосударствлении, а значит прежде всего на изменении государственного управления.

Цель диссертационного исследования состоит в определении путей реформирования уголовно-исполнительной системы на началах разгосударствления.

Для достижения поставленной цели были решены три комплекса задач.

В рамках первого:

- показано, что процесс исполнения наказания имеет государственно-управленческую природу;

- раскрыто управленческое содержание исполнения наказания, в котором выделены известные теории и практике механизмы государственного управления;

- в функционировании уголовно-исполнительной системы очерчены области, которые прямо не связаны с исполнением наказания и в силу этого наиболее доступны разгосударствлению;

- определены составляющие самого процесса исполнения наказания, в которых в той или иной мере может быть осуществлено разгосударствление и которые могут быть в связи с этим подвергнуты радикальному реформированию посредством целенаправленных управленческих воздействий.

Решение обозначенного выше комплекса первичных задач исследования позволило очертить вполне определенную сферу функционирования уголовно-исполнительной системы, которая в принципе доступна разгосударствлению и в которой, согласно исходной концептуальной исследовательской посылке, как раз и должно осуществляться ее реформирование, включая содержательные, организационно-управленческие и политико-правовые компоненты.

В рамках второго:

- проведен предварительный анализ особенностей прежней исправительно-трудовой системы в качестве объекта реформирования;

- рассмотрены вопросы разработки концептуальных основ реформирования уголовно-исполнительной системы в период перестройки середины 80-х - начала 90-х годов;

- осуществлен анализ предпосылок реформы уголовно-исполнительной системы и практики их реализации в современных условиях.

В результате была создана основа для проведения за-

ключительного этапа исследования, связанного с определением путей и административных "рычагов" реформирования уголовно-исполнительной системы на началах разгосударствления.

Для этого был решен третий комплекс задач:

- определены правовые и организационные основы и приоритетные направления углубления реформы уголовно-исполнительной системы;

- смоделирован возможный сценарий действий, в результате осуществления которого углубление реформы уголовно-исполнительной системы на началах разгосударствления станет необратимым, получив соответствующее организационное и правовое закрепление.

Все это в совокупности определяет структуру и логику диссертации, состоящей из введения, трех глав, включающих в себя семь параграфов, заключения (выводов и рекомендаций) и списка использованной литературы. Каждая из глав посвящена решению соответствующего комплекса задач диссертации.

В связи с изложешшм были выдвинуты следующие основные рабочие гипотезы исследования.

Первой следует назвать изложенное выше положение о том, что реформа уголовно-исполнительной системы должна осуществляться в русле общего для страны реформаторского процесса, существо которого определяется его генеральной направленностью на возможно большее разгосударствление всей совокупности общественных отношений.

Вторая гипотеза заключается в том, что основное содержание деятельности уголовно-исполнительной системы - исполнение уголовного наказания в виде лишения свободы - является разновидностью государственного управления и может быть плодотворно рассмотрено в рамках предмета науки административного права.

Наконец, последней, третьей, в ряду основных гипотез исследования следует назвать предположение о том, что в настоящее время уголовно-исполнительная система нуждается в углублении реформы, которая посредством целенаправленных управленческих воздействий должна быть осуществлена на началах разгосударствления уголовно-исполнительной практики.

Методология и методики исследования основаны на положениях диалектики и их конкретизации в рамках системного подхода. Материалы исследования получены в ходе изучения общетеоретической и специальной литературы, публикаций в средствах массовой информации, Конституции Российской Федерации, законодательных и иных нормативных правовых актов. Кроме того, использовались данные, полученные в ходе экспертно-правового сопровождения законов и законопроектов, осуществлявшегося автором в процессе работы в Правовом управлении Аппарата Совета Фе-

дерации Федерального Собрания в 1994-1996 годах.

Часть аналитических материалов, использованных в диссертации, получена автором в ходе непосредственной работы над Концепцией реформы уголовно-исполнительной системы (М.: ГУИД МВД СССР, 1990), "Мероприятиями СИД и СР МВД РФ по реализации Программы перехода к рыночной экономике "500 дней" (Домодедово: ВИПК МВД СССР, 1991), концепцией закона о пенитенциарной системе Российской Федерации (концепция готовилась в ВИПК МВД СССР по заказу Верховного Совета РСФСР в 1991 году), рядом проектов нормативных актов МВД СССР и МВД Российской Федерации, проектом Государственной программы совершенствования деятельности воспитательно-трудовых колоний (1994 г.), путем интервьюирования и опросов практических работников органов, исполняющих наказания, осуществлявшихся в служебных командировках, в частности, в подразделения ИТУ Липецкой, Рязанской, Воронежской, Костромской, Пензенской, Ленинградской, Московской областей, Республики Татарстан, учреждения ВД-30/12 (Кузбасспецлес), а также в процессе научной и преподавательской работы в Республиканском институте повышения квалификации МВД России, который в основном специализируется на переподготовке и повышении квалификации работников исправительно-трудовых учреждений (1982-1994 годы).

Научная новизна исследования определяется следующим. Во-первых, в нем сделана попытка проанализировать реформу уголовно-исполнительной системы как составную часть протекающего в стране общего реформаторского процесса. В связи с этим и сама реформа уголовно-исполнительной системы впервые рассмотрена в плане приоритетного дня этого процесса стремления к возможно большему разгосударствлению общественных отношении, в данном случае - уголовно-исполнительной практики как таковой. Во-вторых, необходимо особо подчеркнуть, что до сих пор организация исполнения уголовных наказаний и управление уголовно-исполнительной системой в рамках предмета науки административного права не рассматривались и не изучались. Соответствующие вопросы анализировались обычно в русле исправительно-трудовой проблематики. В данном же исследовании сделана попытка рассмотреть исполнение наказания именно в качестве отраслевой разновидности государственного управления. При таком подходе управление уголовно-исполнительной системой в целом (включая основное содержание ее деятельности - исполнение наказания) может быть плодотворно исследовано в рамках предмета науки административного права. В-третьих, в диссертации обоснована необходимость радикального пересмотра основополагающих принципов построения уголовно-исполнительной системы и определены пути преобразования существующей федеральной централизованной структуры в систему, базирующуюся на договорах о разграничении

предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. В-четвертых, в работе доказывается необходимость и названы главные направления изменения нормативно-правового регулирования уголовно-исполнительной практики.

Практическая значимость исследования определяется тем, что в нем определены приоритетные направления и пути реформирования уголовно-исполнительной системы и уголовно-исполнительного законодательства, отвечающие генеральной направленности проводимых в стране преобразований. Кроме того, намечен сценарий проведения такой реформы.

На защиту выносятся следующие положения:

1. Всякий раз, когда рассматриваются современные проблемы реформирования той или иной государственной структуры, исходным ориентиром должна служить направленность реформ на разгосударствление соответствующей сферы общественных отношений. При этом сами процессы разгосударствления необходимо анализировать в единстве двух их главных сторон: собственно социальной, в которой проявляется итоговый результат разгосударствления, и той, что связана с адекватным реформированием государственных и правовых институтов.

2. Исходным для поиска ориентиров и механизмов реформирования уголовно-исполнительной системы является анализ главного содержания деятельности исправительно-трудовых учреждений - процесса исполнения уголовного наказания в виде лишения свободы, который представляет собой специфическую разновидность государственного управления. При этом есть все основания утверждать, что разгосударствление не только возможно в организации и деятельности мест лишения свободы, но теоретически способно достигать здесь значительных масштабов. Практическое же осуществление соответствующих мер должно составить основное содержание реформы уголовно-исполнительной системы.

3. Главными составными частями такой реформы следует считать: а) глубокую федерализацию учреждений и органов, исполняющих наказания, предполагающую разделение уголовно-исполнительной системы на подсистемы центрального (федерального), регионального (субъектов Российской Федерации) и, что в перспективе не исключено, местного уровня и подчинения; б) хозяйственную и финансовую самостоятельность учреждений, исполняющих уголовное наказание в виде лишения свободы; в) полное или частичное включение функций социального характера учреждений и органов, исполняющих наказания, в первую очередь социально-педагогических, в поле внимания и компетенцию "несиловых" ведомств (в частности, Минэкономики, Минздрава, Гособразования, Минсоцзащи-ты), а также соответствующих органов исполнительной власти субъектов Федерации; г) реформирование уголовно-исполнительного законодатель-

ства и сопутствующего ему нормативно-правового материала, в том числе актов локального и местного действия, разработка и принятие нового, по сути административного законодательства об организации уголовно-исполнительной системы.

Апробация и внедрение результатов исследования. Материалы исследования докладывались автором на заседании "круглого стола" журнала "Воспитание и правопорядок", посвященного обсуждению доктринальной модели Основ уголовно-исполнительного законодательства Союза ССР и союзных республик (1988 г.), научно-практической конференции ВИПК МВД СССР "Концепция воспитательного процесса на современном этапе перестройки деятельности органов, исполняющих наказания" (1990 г.), совещании-семинаре руководящих работников правоохранительных органов Пермской области в Управлении по исправительным делам УВД Пермского облисполкома в связи с обсуждением концепции закона об исправительной системе Российской Федерации (1991 г.), научно-практической конференции ВИПК МВД СССР "Влияние организационно-структурных изменений в системе ИТУ на состояние и эффективность воспитательной работы" (1991 г.), теоретическом семинаре профессорско-преподавательского состава и научных сотрудников Учебно-научного комплекса межотраслевого управления органами внутренних дел Академии МВД РФ (1994 г.), научно-практическом семинаре "Совершенствование законодательства и практики учреждений, исполняющих нака-зашм" (НИИ МВД РФ, июнь 1994 г.), на заседании группы экспертов Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам по подготовке проекта Уголовного кодекса Российской Федерации (1995 г.).

Результаты исследования внедрены в практическую деятельность Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания, ГУИД МВД СССР, Икшанской ВТК УИН ГУВД Администрации Московской области, используются в учебном процессе Академии и РИПК МВД России.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Диссертация состоит из введения, трех глав и заключения.

Во введении обосновывается актуальность исследования, определя ются его цель и задачи, формулируются рабочие гипотезы, раскрывают« методология, научная новизна и практическая значимость, а также апро бация результатов.

Первая глава - "Государственное управление в процессе исполнен!« уголовных наказаний"- посвящена государственно-управленческому ана лнзу процесса исполнения уголовного наказания в виде лишения свободы.

Исполнение наказания составляет основное содержание деятель ности особой автономизированной структуры исполнительной власти

уголовно-исполнительной системы. Функционирование этой многоуровневой иерархической системы и происходящее в ней государственное управление трансформирует функции-задачи ее высшего уровня (исполнение наказания, достижение его целей, осуществление исправительно-трудового воздействия) в отличные от них функции-задачи ИТУ (режим, воспитание, общеобразовательное и профессиональное обучение), придавая последним особые свойства и целевые установки исполняемого наказания.

Вследствие такой трансформации любая осуществляемая в ИТУ деятельность, оказываясь в сфере реально исполняемого наказания, неизбежно в той или иной мере, в прямых или опосредованных (превращенных) формах становится средоточием кары и начинает выступать одновременно в двух ипостасях: во-первых, как составляющая процесса исполнения наказания, включая специальное Предупреждение, и, во-вторых, как составная часть исправительно-трудового воздействия. Отсюда вывод о том, что одна из исходных формул современного исправительно-трудового права о наказании, соединенном с исправительно-трудовым воздействием, оказывается не вполне точной. В действительности более или менее четкой границы между исполняемым наказанием и исправительно-трудовым воздействием не существует. Исполняемое наказание не просто соединяется с исправительно-трудовым воздействием, а прямо воплощается в составляющем его деятельностном содержании.

С учетом изложенного для углубленного анализа процессов исполнения наказания в диссертации использован специальный подход, теоретическую основу которого составляет положение о качественном различии законодательной (логической) и действующей (динамической) моделей применения норм права в деятельности реализующих их государственных органов.

С точки зрения первой модели, органы государства нацелены преимущественно на исполнение норм законодательства, а с точки зрения второй, наоборот, сами нормы используются органами государства для решения своих задач, которые могут и не находить прямого отражения в законодательстве. Поэтому реализация норм законодательства в деятельности государственных органов в решающей мере зависит от того, насколько само законодательство учитывает специфику и собственные закономерности управленческой деятельности, посредством которой и в ходе которой они реализуются.

Применение данного подхода к уголовно-исполнительной системе приводит к выводу о том, что содержательная сторона ее функционирования в настоящее время урегулирована исправительно-трудовым законодательством. Именно его и следует рассматривать в качестве логической

(нормативной) модели наказания. Реально же складывается еще одна - динамическая (действующая) модель, в которой представлены организация уголовно-исполнительных структур, их связи с другими органами государства, различными организациями и общественными институтами и в которой воплощена собственная специфика механизмов самого управления.

В инверсии логической и динамической моделей исполнения уголовного наказания представления о его сущности - каре, претерпевают значительные изменения. В исполняемом наказании его карательная сущность (объективно и субъективно в переживаниях осужденных) перестает прямо совпадать с разворачивающимся в жизни содержанием. Здесь процесс исполнения наказания наделяется особыми инструментальными функциями посредством специфических принудительных компонентов организации происходящей в ИТУ деятельности. В результате само исполнение наказания приобретает выраженный организационный характер и содержательно раскрывается именно как специфическая разновидность государственного управления. Соответствующие элементы организации разворачиваются непосредственно в содержании отдельных видов осуществляемой в ИТУ некарательной (по своей собственной природе) деятельности, которые, таким образом, интегрируются воедино общим для них карательным связующим.

Применительно к возникающим в ходе исполнения наказания уголовно-исполнительным отношениям его государственно-управленческое содержание проявляется своеобразно. В действительном механизме исполнения наказания уголовно-исполнительные отношения представляют собой не что иное, как отвечающие карательной сущности наказания и ориентированные на достижение его целей отношения между администрацией и осужденными.

Рассмотренные в аспекте государственного управления, эти отношения характеризуются как сфера внешнего управления. Между тем реально они осуществляются через компоненты внутренней организации, не имеющей отношения к наказанию как таковому, в "некарательной" деятельности (труд, быт, воспитание и т.д.). Отсюда закономерно следует, что сферы внешнего и внутреннего управления в местах лишения свободы взаимоперекрываются и являются взаимопереходящими. Как следствие, реализуемые в рамках ИТУ исправительно-трудовые (уголовно-исполнительные) отношения предстают одновременно и внешне- и внут-риорганизационными.

Признавая за исполнением наказания управленческое содержание, необходимо сделать вывод о том, что сама нормативная модель наказания должна быть максимально приближена к управленческой, что влечет за собой существенно иной взгляд на правовое регулирование и организацию уголовно-исполнительной деятельности.

Для уяснения этого инструментария в диссертации использована специальная теоретическая схема. В соответствии с ней исполнение наказания рассматривается как разновидность процессов правового регулирования, имеющих достаточно универсальное управленческое содержание.

Все многообразие целей соответствующих управленческих процессов сводится к двум основным видам, которые условно можно обозначить как материальные и юридические. Материальные касаются общественных отношений в неправовой области (т.е. тех, на которые, собственно, и направлено регулирующее действие права). Эти цели могут иметь экономический, политический, идеологический и другой характер. Однако во всей сумме целей, лежащих в основе правовых предписаний, следует выделить такие, ближайшим объектом которых будет само право, особенно его неуклонное исполнение и соблюдение. Среди них главной юридической целью является обеспечение исполнения требований права (охрана законности и правопорядка). В свою очередь, ее достижению служат цели-гарантии законности. К ним относятся: предотвращение возможных правонарушений, восстановление нарушенного правомерного состояния, предупреждение фактов совершения правонарушений лицами с неустойчивой или антиобщественной морально-правовой установкой (общая и частная превенция).

Членение целей правового регулирования выделяет в нем собственно правовое и неправовое, условно говоря, социальное содержание. В части, касающейся материальных целей, правовое регулирование предстает как обычное социальное управление. Что же касается целей юридических, то здесь дело обстоит иначе, поскольку в действие вступают все те особенности, которые характерны для самого права как такового и которые далеко не всегда проявляются в области управления.

В качестве инструмента социального управления правовое регулирование не только закрепляет цели, условно обозначенные в данной теоретической схеме в качестве материальных, но и обеспечивает их достижение. В свою очередь, юридические цели и процесс их реализации воплощают собой те границы, в которых достижение целей материальных будет оправданным и допустимым с точки зрения исходных для правового регулирования норм права.

Отмечаемое членение целей правового регулирования - это отнюдь не только теоретическая конструкция, оно имеет место в действительности и самым непосредственным образом связано со специфической функцией правоохраны и деятельностью соответствующих государственных структур, для которых главные цели собственной деятельности - юридические.

Законодательно определенные цели наказания также могут быть интерпретированы в качестве целей особых процессов правового регули-

рования. К числу юридических целей исполняемого наказания относятся прежде всего превентивные. В свою очередь, цель исправления ресоциализации имеет двойственный, опосредующий юридическое существо исполняемого наказания с его итоговой социальной направленностью юридико-материальный характер. В ходе исправления осужденных достигается глубинный социальный результат функционирования уголовной юстиции, и именно в этой связи цель исправления действительно предстает в качестве ведущей и определяющей в реально исполняемом наказании.

Характеристика целей исполнения уголовного наказания по схеме разбиения на материальные и юридические определяет существование особой границы, разделяющей происходящую в ИТУ деятельность на две составляющих. Первая, в которой сосредоточиваются функции исполнения наказания с выраженным правоохранительным содержанием, предстает принципиально отличной от второй, которая сама по себе к наказанию и правоохране отношения не имеет и используется для обеспечения жизнедеятельности осужденных и их исправления.

С точки зрения уяснения роли и места государственного управления в функционировании ИТУ и уголовно-исполнительной системы, наличие этих двух составляющих имеет существенное значение, поскольку здесь проявляются две различные сферы государственно-управленческих воздействий, развивающихся во внутреннем функционировании мест лишения свободы. Одна из них - та, что ориентирована на цели материального характера, а другая (правоохрана) - на юридические цели исполнения наказания.

Совпадение сферы внутреннего и внешнего управления в ИТУ дает основание утверждать, что орган правоохраны (а в данном случае это администрация ИТУ) и управленческие компоненты "некарательной" деятельности, на которую направлено специфическое правовое регулирование - исполнение наказания, функционируют в рамках общей для них организации. Отсюда возникает особая проблема управленческой идентификации составляющих деятельности мест лишения свободы, и особенно тех, которые воплощают исполнение наказания как таковое.

В целом механизм государственного управления, используемый в процессе исполнения уголовного наказания включает три основных составляющих. Первая - это сопровождаемая активной правоприменительной практикой прямая режимная организация, вторая - косвенная режимная организация, третья - использование воспитания в подструктуре позитивной ответственности исполняемого посредством государственного управления наказания.

Прямая режимная организация осуществляется в ходе реализации специальных режимных норм, непосредственно регламентирующих те или иные компоненты осуществляемой в ИТУ деятельности. Косвенная

режимная оргашвация основана на возможности применения к осужденным системы специфической негативной ответственности в связи с нарушением норм, которые регулируют некарательную по своей природе деятельность (труд, быт, обучение) и напрямую с режимом не связаны. Наконец, использование воспитания в подструктуре позитивной ответственности исполняемого посредством государственного управления наказания позволяет достигать правопослушного поведения осужденных без использования прямых принудительных мер.

Анализируя механизмы государственного управления, посредством которых исполняется наказание, можно утверждать, что разгосударствление не только возможно в организации и деятельности мест лишения свободы, но теоретически способно достигать значительных масштабов. Прежде всего это относится к некарательной в своей основе деятельности: труду, быту и обучению, которые и в государственных, и в разгосударствленных формах организации в принципиальном отношении остаются доступными управленческим механизмам исполнения наказания.

Внутренние возможности разгосударствления существуют и в самих управленческих механизмах. Наиболее очевидным это становится в процессе формирования позитивной ответственности. При этом следует иметь в виду, что за счет ее усиления могут быть сокращены элементы прямой режимной организации, которые преследуют чисто превентивные цели и связаны с ограничениями, затрудняющими возможность совершения правонарушений. То же свойственно и косвенной режимной организации, которая в условиях высокого уровня позитивной ответственности может стать просто излишней. Все это определяется конкретными факторами, обусловливающими ту или иную организацию пенитенциарных структур.

Что действительно не подлежит разгосударствлению, так это те элементы прямой режимной организащш, которые прямо воплощают собой законодательно определенное карательное воздействие, а также требования режима, урегулированные непосредственно законом и потому подлежащие неуклонному исполнению в управленческой практике.

Вторая глава - "Формирование стратегии реформирования уголовно-исполнительной системы" - посвящена анализу социально-экономических, криминологических, политико-правовых, организационных и иных предпосылок реформирования этой системы в качестве отрасли государственного управления и всего того, что уже сделано с начала перестройки второй половины 80-х по настоящее время.

С точки зрения поиска путей реформирования уголовно-исполнительной системы, ориентированной на разгосударствление, необ-

ходимо иметь в виду, что баланс между властно-принудительным и общественным началами в деятельности мест лишения свободы гибок и изменчив, причем какое-либо смещение акцентов яснее всего проявляет общую направленность пенитенциарной практики. Там, где государственное властно-принудительное начало исполняемого наказания имеет самодовлеющий характер, лишение свободы приобретает преимущественно репрессивную направленность. Там же, где наказание в виде лишения свободы и свойственные ему средства и методы воздействия на осужденных используются в качестве инструмента, обеспечивающего достижение глубинных социальных целей наказания и его общую ресоциализационную направленность, неизменно развивается начало общественное с широким проникновением обычных социальных структур в функционирование пенитенциарных учреждений. Соответствующим образом изменяются организационная сторона карательной практики и используемые в процессе исполнения наказания механизмы государственного управления.

Усиление социальной направленности исполняемого наказания обычно сопровождается общим стремлением к минимизации реализуемых запретов и ограничений. Изменяется и соотношение отдельных механизмов государственного управления, посредством которых исполняется наказание. В условиях преобладания властно-принудительного начала эти механизмы большей частью исчерпываются прямой режимной организацией. При ориентации на ресоциализацию наибольшее значение имеет косвенная режимная организация и формирование позитивной ответственности осужденных.

Анализ пенитенциарной практики показывает, что преимущественная ориентация на репрессию (кару) или на ресоциализацию (исправление и перевоспитание в терминологии исправительно-трудового права) определяют два полюса, между которыми строится пенитенциарная практика от ее законодательных основ и до организации и функционирования конкретных учреждений. Там, где преобладает репрессия, пенитенциарные структуры приобретают закрытый, обособленный от общества характер и вынуждены моделировать необходимые социальные компоненты в своем собственном содержании средствами и методами государственного управления. При этом обычно образ жизни в условиях соответствующих учреждений и усредненный образ жизни в условиях свободы существенно разнятся, что создает препятствия дня полноценного возвращения отбывших наказание лиц в общество, значительно снижает его ресоциализационный потенциал и способствует росту рецидивной преступности. В результат« возникает ситуация, при которой уголовное наказание из средства борьбы с преступностью в той или иной мере превращается в фактор ее воспроизводства и роста. Напротив, ориентированные на ресоциализацию пенитенциарные структуры отличаются открытостью, а функционирующие внутри них элементы общественной жизни сохраняют прямую связь с са-

мим обществом и по существу предстают в качестве его собственных специфических компонентов. Соответственно пенитенциарные учреждения превращаются в особый общественный институт, который с помощью государственного управления компенсирует порождающие преступность издержки эффектом ресоциализации.

Закрытые пенитенциарные системы с выраженной репрессивной ориентацией обычно свойственны политическим режимам командно-административного типа. В странах же, где преобладают либеральные модели политико-государственного устройства с характерным для них обостренным вниманием к обеспечению прав человека, преимущественно создаются пенитенциарные учреждения, отличающиеся стремлением к сближению образа жизни содержащихся в них лиц с жизнью в условиях свобода, развитыми контактами с общественными структурами и нацеленностью на эффективное решение задач ресоциализации. Кроме того, в пенитенциарной практике того или иного государства присутствуют характерные именно для них государственные и общественные начала. Поэтому в целом реальный облик той или иной пенитенциарной системы оказывается в определяющей степени зависим от характера общественного и государственного строя, особенностей политико-государственной надстройки, политического режима, системы права и уголовной юстиции, специфики государственного управления, а также от культурно-исторической традиции и цивилизанионных факторов, экономики, уровня и характера развития институтов гражданского общества и многих других факторов более частного порядка.

Уголовно-исполнительная система современной России - крайне своеобразное явление в отечественной и мировой практике. Революционный прорыв в область нетрадиционного исторического развития, который был совершен в условиях советского социализма, потребовал применения репрессивных механизмов политического господства и идеологического подавления. В качестве одного из таких механизмов исправительно-трудовая система не могла не стать достаточно уникальным явлением. Пройдя в своем становлении и развитии целый ряд этапов, в том числе и тот, когда она превратилась в центральный элемент механизма широкомасштабных политических репрессий, в условиях относительной либерализации политического режима во времена политической "оттепели" конца 50-х - начала 60-х годов система была вновь переориентирована на борьбу с общеуголовной преступностью.

Вместе с тем, потеряв репрессивную политическую ориентацию и во многих отношениях отказавшись от бесчеловечной практики "легендарного" ГУЛАГа, исправительно-трудовая система в своем обновленном качестве сохранила наработанную в прежние годы идейную и

организационную традицию, которая наиболее емко и последовательно выразилась в особой исправительно-трудовой идеологии, воплощенной в законодательстве, организации, характерном инструментарии и практике исправительно-трудовой деятельности.

Закрытость исправительно-трудовой системы в условиях советского социализма была довольно относительной, она отнюдь не препятствовала ее единению с огосударствленным обществом. Поэтому по внешним признакам существовавшей ситуации исправительно-трудовую систему можно было характеризовать как в высокой степени разгосударствленную или, точнее, псевдоразгосударствленную по отношению к тотально огосударствленному обществу.

Преимущественно колонийская организация исправительно-трудовой системы, ее принадлежность к органам внутренних дел и законодательное регулирование соответствующей практики абстрагированным от конкретных проблем организации исправительно-трудовым законодательством являлись базовыми компонентами органичной для прошлой советской системы пенитенциарной структуры. Это раскрывается в следующем.

Прежде всего, совершенный в условиях советского социализма фактический отказ от традиционной для других стран тюремной организации пенитенциарных учреждений и ее замена исправительно-трудовыми колотыми. Колонии, заменившие собой традиционные тюрьмы, создавались далеко не только как пенитенциарные учреждения, им отводилось весьма значительное место в революционном волевом переустройстве общества. Отсюда необычайно высокая роль, которую занимали в исправительно-трудовой системе политико-воспитательные аппараты, и обостренное внимание к их деятельности со стороны органов партийно-политическогс руководства страны.

Далее. Колонийская организация как нельзя лучше отвечала использованию идейно-воспитательного инструментария, принятого на вооружение в деле перевоспитания преступников. Ее принципиальным отличие?.: от тюремной является масштабность и высокий уровень свободы внутри колонийских отношений при достаточно жесткой внешней изоляции. Бла годаря этому колонии позволяли включить в исправительно-трудовук практику широкий спектр освященных идеологией инструментов перевос питания и характерных для советского социалистического образа жизш ограниченных и типизированных средств обеспечения жизнедеятельносп осужденных.

Таким образом, исходные политико-идеологические установки оте чественного социализма нашли адекватную, а во многих отношениях I наилучшую организационную форму в особой базовой пенитенциарно* организации, которой стала исправительно-трудовая колония и сформи ровавшаяся на ее основе исправительно-трудовая система.

В целом в организации этой системы существовали и развивались две ведущие тенденции. Одна, обусловленная принадлежностью специально-предупредительной деятельности к правоохране, предопределила устойчивую включенность исправительно-трудовых структур в ведомственную систему органов внутренних дел. Другая, развивавшаяся в спектре функций социального характера (быта, труда, обучения, воспитания), наоборот, способствовала становлению их разветвленных диффузных связей с составляющими народно-хозяйствешюго комплекса, другими структурами государственного управления, местными властями и общественностью.

Совмещаемость этих разнонаправленных тенденций и соответствующее единение сконцентрированных в колониях разнородных функций в рамках стабильной колонийской организации со свойственным ей специфичным инструментарием карательно-воспитательных воздействий обеспечивалась и пока еще продолжает обеспечиваться принадлежностью уголовно-исполнительной системы к органам внутренних дел с их силовыми возможностями и ориентацией, а также весом и статусом в общей структуре советского государства и постсоветской российской государственности. Более того, принадлежность ИТУ к органам внутренних дел, в сущности, является организационным воплощением все тех же идеолого-политических конструкций, которые обусловили принципиальное родство и наилучшую совместимость колонийских структур с советской политико-правовой системой и социалистической общественно-экономической формацией.

В условиях советского социализма исправительно-трудовое законодательство, за исключением самых принципиальных вопросов, связанных, в частности, с закреплением принадлежности исправительно-трудовой системы к МВД, открытием и закрытием отдельных учреждений и т.д., не касалось организационных вопросов. Конкретные проблемы исправительно-трудовой практики решались соответствующими органами управления, которые издавали необходимые акты и организовывали их исполнение на уровне подзаконного нормотворчества. Такое положение прямо отвечало природе и особенностям отличавшейся высоким уровнем псевдоразгосударствления колонийской в своей основе исправительно-трудовой системы.

Демократизация государства и общества уже на перестроечной стадии реформации вступила в противоречие с сохранением прежнего уровня государственного начала в исправительно-трудовой системе. Естественным решением появившихся проблем стал поиск комплекса мер по углублению имевшегося уровня разгосударствления и восстановлению на новой основе прежней органичности связей, но уже с демократизируемыми об-

ществом и государством.

В прогностическом поде перестроечных представлений о демократическом гуманном социализме облик новой исправительно-трудовой системы был представлен наиболее полно II четко в получившей официальное одобрение и утверждение Коллегией МВД СССР Концепции реформы уголовно-исполнительной системы (1990 г.).

Тем не менее и в ней, в этой Концепции, прогнозируемая новая уголовно-исполнительная система должна была сохранить свою базовую ко-лошшскую организацию, оставалась незыблемой преимущественно коллективистская организация жизнедеятельности осужденных, ничто не менялось и в принадлежности системы к органам внутренних дел, не теряло своего значения и обновлявшееся в форме уголовно-исполнительного исправительно-трудовое законодательство.

С началом радикальных преобразований в уголовно-исполнительной системе сложилась крайне тяжелая ситуация, которая переросла в затяжной кризис. Стремясь к преодолению кризисных явлений, система вынуждена была использовать элементы чрезвычайного управления, фактически превратившись при этом в централизованную федеральную структуру мест лишения свободы, и лишилась ряда своих звеньев. Ее функционирование обеспечивается сегодня аппаратами управления федерального МВД, научно-исследовательскими, проектными и другими организациями, которые, согласно Закону Российской Федерации от 21 июля 1993 года, составляют уголовно-исполнительную систему каI таковую.

Естественной ситуативной реакцией органов управления уголовно исполнительной системы на развитие кризисных явлений стало резкое наращивание силовых структур мест лишения свободы, их фактическа5 целевая переориентация на обеспечение безопасности осужденных и пер сонала мест лишения свободы. На фоне проводимых и планируемых ме| по гуманизации условий отбывания наказания это привело к обратно! реакции: за счет усиления локальных требований режимного характера I создания разного рода внутриколонийских изолированных участков зна чительно ужесточилась изоляция внутри ИТУ. В результате современны! учреждения превратились в некий переходный гибрид колонии и тюрьмы весьма неэффективный с точки зрения достижения ведущей для любо* цивилизованной пенитенциарной структуры задачи ресоциализации от бывающих наказание лиц. И если бы не дефицит средств и заметное стре мление сохранить и модернизировать прежние структуры, то, скорее всего уже сегодня могло бы начаться массовое переоборудование колоний ] тюрьмы.

Использование элементов чрезвычайного управления позволил' к середине 1995 года погасить самые острые проявления кризиса и достич относительной стабилизации обстановки в местах лишения свободы

Появилась возможность углубления реформы уголовно-исполнительной системы в качестве отрасли государственного управления.

Третья глава - "Пути углубления реформы уголовно-исполнительной системы" - посвящена определению путей и административных "рычагов" реформирования уголовно-исполнительной системы на началах разгосударствления.

Функционируя в условиях кризиса с использованием элементов чрезвычайного управления на основе Закона РФ от 21 июля 1993 года, уголовно-исполнительная система после принятия Конституции Российской Федерации 1993 года стала, по существу, неконституционной, а предпринимавшиеся до сих пор меры по ее реформированию далеко не в полной мере отвечают стратегическому курсу реформ, который в настоящее время наиболее емко представлен в нормах новой Конституции. Все эти требования наиболее емко очерчиваются формулой разгосударствления пенитенциарной практики:

Конституция, поставив в центр правового регулирования закрепление и защиту прав человека и гражданина, а также объявив примат общепринятых норм международного права по отношению к внутреннему законодательству страны, недвусмысленно установила необходимость переориентации всей пенитенциарной практики на совокупность ценностей и конкретных норм, которые закреплены в самой Конституции и международно-правовых актах, посвященных правам человека, применительно к исполнению наказаний.

Следовательно, гуманизация наказания, приближение условий жизни осужденных к жизни граждан в условиях свободы, обеспечение приоритета цели ресоциализации по отношению к превентивным и репрессивным целям наказания, создание действешшх условий и институтов постпенитенциарной адаптации отбывших наказание лиц, гласность, открытость и доступность пенитенциарной практики для общественности, наличие развитых институтов общественного контроля и подконтрольность отечественной пенитенциарной системы официально уполномоченным на то международным сообществом правительственным и неправительственным международным правозащитным организациям стали конституционными требованиями к организации исполнения наказаний в уголовно-исполнительной системе России. Эти требования подлежат неукоснительному исполнению.

Анализ статей 71-73 федеральной Конституции дает все основания утверждать, что организация исполнения уголовных наказаний и воплощающая ее уголовно-исполнительная система отнесены к ведению субъектов Российской Федерации. Отсюда следует, что привычная схема функционирования исправительно-трудового комплекса в рамках МВД России

в качестве федеральной структуры исполнительной власти лишилась правовых оснований, так же как и закрепивший ее Закон от 21 июля 1993 года. В то же время нормы статьи 72 Конституции дают возможность сохранить единство реформированной уголовно-исполнительной системы при том условии, что распределение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов будет осуществлено на основе соответствующего договорного процесса, который в настоящее время уже идет, но пока не охватывает вопросы организации исполнения уголовных наказаний.

С точки зрения конституционного распределения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами и в силу прямого действия норм Конституции Российской Федерации, сегодня уже ничто не препятствует субъектам Федерации даже в жестких рамках требований действующего исправительно-трудового законодательства проводить собственную политику в области организации пенитенциарных структур и управления ими.

Современная законотворческая практика, к сожалению, не учиты вает реалий политико-государственного устройства России и конституци онного распределения предметов ведения между Федерацией и ее субъек тами в пенитенциарной сфере. Сегодняшнее кризисное состояние учрежде ний и органов, исполняющих наказания, и необходимость регионализацш всей их системы делают необходимым принципиально новый подход I формированию законодательства об исполнении уголовных наказаний I организации соответствующих структур. Данное обстоятельство фактиче ски не учтено в принятом Государственной Думой Федерального Собра ния в первом чтении проекте Уголовно-исполнительного кодекса, в кото ром сохранены и подтверждены в качестве перспективных основы су ществующей уголовно-исполнительной системы.

Ведущие направления реформирования этой системы на начала разгосударствления должны включать глубокую федерализацию уголовно исполнительной системы, предполагающую ее расчленение на подсистем! центрального (федерального), регионального (субъектов Российской Фс дерации) и, что в перспективе не исключено, местного уровня и подчинс ния. Последнее может быть сделано субъектами Федерации самостоятеш но в силу принадлежащих им полномочий.

В рамках предполагаемых договоров о разграничении предметов в< дения и полномочий между органами государственной власти Российско Федерации и ее субъектов было бы целесообразно определить едину! принадлежность уголовно-исполнительных структур. При этом исключ! тельная компетенция субъектов Федерации в части организации наибол< целесообразных, с их точки зрения, пенитенциарных структур должн найти полную свободу проявления, не ограниченную организационным нормами, которые пока еще имеются в уголовном, исправительно

трудовом и проектируемом уголовно-исполнительном законодательствах. В отдельных региональных подструктурах уголовно-исполнительной системы и в федеральной структуре должна активно развиваться диктуемая необходимостью коммерциализации труда осужденных хозяйственная, финансовая и определенная административная самостоятельность учреждений, исполняющих уголовное наказание в виде лишения свободы.

В процессе разгосударствления уголовно-исполнительной системы может оказаться возможным, а во многих случаях и необходимым, полное или частичное включение функций социального характера исправительных учреждений, и прежде всего социально-педагогических, в поле внимания и компетенцию "несиловых" ведомств (в частности, Минэкономики, Минздрава, Гособразования, Минсоцзащиты, а также соответствующих органов исполнительной власти субъектов Федерации). Это способствовало бы снятию ведомственных барьеров и установлению более тесных контактов между исправительными учреждениями и государственными и общественными институтами.

Важность широкого и предметного включения Российской Федерации в международное сотрудничество по проблемам исполнения наказаний и обеспечения прав осужденных потребует создания и поддержки деятельности необходимых для этого правительственных и неправительственных структур. Ведущую роль должны сыграть федеральные органы государственной власти, соответствующие полномочия которых целесообразно было бы подтвердить в договорах между Федерацией и ее субъектами.

Результаты договоренностей между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти ее субъектов на основании пункта "н" части 1 статьи 72 федеральной Конституции могут быть оформлены в качестве нового федерального закона, закрепляющего основные принципы организации исполнения уголовных наказаний в Российской Федерации. На его основе можно было бы принимать законы о пенитенциарных структурах субъектов Федерации. Ясно, что эти акты будут иметь преимущественно административно-правовое содержание.

Наконец, последнее, что должно составить систему основных мер по созданию политико-правовых и организационных предпосылок разгосударствления уголовно-исполнительной системы, - это реформирование уголовно-исполнительного законодательства и сопутствующих ему нормативных правовых актов, в том числе локального и местного действия, исключение из него норм организационного, адмгашстративно-правового характера, превращение детального закона об исполнении наказаний, каким на сегодняшний момент предстает принятый в первом чтении Государственной Думой Уголовно-исполнительный кодекс, в минимальные

стандарты обращения с осужденными.

Представляется, что заслуживает пристального внимания разработка и принятие комплексного акта об ограничении и лишении свободы с предположительным названием "Минимальные стандарты ограничения и лишения свободы в Российской Федерации". Соответствующий федеральный закон мог бы установить универсальные стандарты ограничения шо лишения свободы, применимые не только к уголовно-исполнительной си стеме, но и к другим структурам государственной власти, использующш для решения поставленных перед ними задач ту или иную степень изоля ции специальных категорий граждан.

Как уже отмечалось, практическим шагам в области реформы уго ловно-исполнигельных структур должна предшествовать кропотлива) подготовительная работа по подготовке и заключению договоров о рас пределении предметов ведения и полномочий в области организации ис полнения уголовных наказашш между Федерацией и ее субъектами. Про цесс этот достаточно длительный. Между тем, кризисная ситуация в уго ловно-исполнительной системе требует того, чтобы отдельные, не вызы вающие сомнений мероприятия реформы проводились как можно скорее Частично такие мероприятия содержатся в разработанной федеральны» МВД Концепции реорганизации уголовно-исполнительной системы МВ^ России (на период до 2005 года) и могут реализовываться уже сейчас. Эт1 касается, например, комплекса подготовительных вопросов, связанных передачей полномочий центральных органов управления системы на уро вень субъектов Федерации, дальнейшего укрепления стабильности и пра вопорядка, восстановления институтов пробации и социальной адаптаци осужденных после отбытия наказания и ряда других. В дальнейшем ж можно приступить к углублению начатой реформы по самостоятельном сценарию.

При его разработке целесообразно исходить из этапности про в еде ния реформы уголовно-исполнительной системы. Предлагается следующи сценарий практических действий.

На первом этапе реформы:

1. Распоряжением Президента или Председателя Правительства Ро< сийской Федерации при Администрации Президента или ПравительстЕ создается группа экспертов. Ее задачей должна стать детальная прораб ока Концепции предстоящей реформы и ее последующее согласование субъектами Российской Федерации.

Сам факт создания такой группы, ее цели и задачи должны быть д< ведены до сведения общественности, а группе экспертов следует действ< вать в обстановке гласности, обеспечивая обсуждение, в том числе и средствах массовой информации, современного состояния и проблем р формирования уголовно-исполнительной системы.

2. С самого начала работ необходимо предусмотреть эффективную подсистему кадрового обеспечения, без которой все другие меры будут обречены на неудачу. Особое внимание необходимо уделить кадрам будущих руководителей.

Следует избегать противостояния экспертной группы и центральных органов управления уголовно-исполнительной системы. Их руководителям и аппарату должен быть четко разъяснен общегосударственный, межведомственный характер предстоящей реформы, в силу которого и создается ее вынесенное на уровень президентских структур первичное организационное звено.

Представляется необходимым в максимальной степени привлекать сотрудников существующего аппарата к выработке концепции и конкретных путей достижения целей реформы. Их опыт, знание реалий жизни, неформальные связи в региональных структурах могут оказать неоценимую пользу деятельности экспертной группы.

3. После подготовки рабочего варианта Концепции реформы ей следует придать широкий общественный резонанс и обсуждение в кругах ученых и специалистов-практиков, и не только в центре, но прежде всего в регионах. Полученные в результате предложения и просто критические суждения следует тщательно проанализировать и возможно более полно учесть в рабочем варианте концепции. Затем должна наступить стадия ее официального одобрения, в рамках которой концепция должна быть разослана всем без исключения субъектам Федерации и после согласования с ними одобрена на уровне Президента или уполномоченного им на это должностного лица. На этом подготовительный этап реформы будет закончен, функции экспертной группы исчерпаны, а сама она может быть распущена.

На втором этапе реформы осуществляются:

1. Разработка Программы реформы. При Президенте Российской Федерации на постоянной основе создаются первые три звена органа управления реформой: экспертно-аналитическое подразделение, которое в дальнейшем должно составить основу штаба нового федерального органа управления уголовно-исполнительной системой, подразделения по связям с регионами и общественностью и по работе с персоналом.

Задача первого подразделения - разработка Программы реформы и предложений по ее организационному и финансовому обеспечению. Задача второго - создание и поддержание эффективных связей с субъектами Федерации, местными органами власти и структурами гражданского общества для формирования широкой социальной базы предстоящей реформы (функция паблик рилейшнз) и поиска дополнительных источников ее финансирования, в том числе через создание общероссийских, решональ-

ных и международных фондов поддержки. Кроме того, должна быть обес печена широкая пропаганда реформы среди сотрудников уголовно исполнительной системы с разъяснением предоставляемых гарантий дои обеспечения их активного, заинтересованного участия в предстоящих ме роприятиях. Задача третьего - разработка подпрограммы кадрового обес печения реформы, включающей определение квалификационных требова ний к основным категориям персонала, разработку стратегии комплекте вания кадрами федеральной и региональных подсистем уголовно исполнительной системы, меры по обучению и переподготовке персонала I акцентом на руководителей, которые должны будут возглавить реформу I центре и на местах.

2. Поручением Президента подготовленная Программа должн; быть внесена на рассмотрение и утверждение Правительства России ской Федерации. Одновременно целесообразно подготовить и приют постановление Правительства об обеспечении устойчивого функциониро вания уголовно-исполнительной системы в период реформы. В нем, поми мо самих мероприятий реформы, следует предусмотреть меры по времен ной стабилизации действующих структур и гарантии персоналу, ка сающиеся сохранения льгот и перспектив службы и работы в новой систе ме.

На третьем этапе реформы:

Осуществляется подготовка структурной перестройки уголовно исполнительной системы. Общая логика ее проведения должна включат опережающий подбор и переобучение кадров, создание и улучшение мате риалыю-технической базы реформируемых подразделений, обеспечени преемственности в передаче функций и собственности новым структурам образование организационно-штатных и финансовых резервов для стаби лизации дел в период реорганизации.

Результатом этапа должна стать подготовка и утверждение согласс ванных по времени и ресурсам детальных планов последовательной струи турной реорганизации, включающих вопросы разделения собственност: существующих подразделений между федеральным центром и регионаш ными властями.

На четвертом этапе посредством целенаправленных управленчески воздействий происходит практическое осуществление структурной рео£ ганизации. По результатам работы, с учетом реальной ситуации в регис нах корректируются функции и структура федерального органа управ® ния.

На пятом этапе достигается структурная и функциональная стаб1 лизация системы:

1. Изучаются и оцениваются результаты проведенных мероприятш предпринимаются меры корректирующего характера, обеспечивается ст; бильная работа новых структур.

2. Осуществляется окончательная реорганизация органа управления реформой в новый федеральный орган управления уголовно-исполнительной системой. Одновременно ликвидируются прежние федеральные органы с соответствующими оргштатными перестановками и передачей собственности.

3. Принимается новое законодательство об организации уголовно-исполнительной системы. В его основу целесообразно положить Федеральный закон "Об общих принципах организации исполнения уголовных наказаний в Российской Федерации", который должен быть развит законодательными актами субъектов Федерации. Кроме того, на основе договоренностей с ними следовало бы подготовить и принять федеральный закон "О федеральной уголовно-исполнительной системе".

4. Особое место должно быть отведено законодательному обеспечению службы в учреждениях, исполняющих наказания. Представляется, что этот вопрос должен быть урегулирован федеральным законом, который позволит сохранить единство службы персонала при возможном изменении места службы или в других нештатных ситуациях.

На шестом этапе создаются условия качественного роста эффективности уголовно-исполнительной практики. Здесь центральное место должно быть отведено воссозданию разрушенных систем пробации и социальной адаптации отбывших наказание лиц. Для этого потребуется особая программа, которая должна быть разработана и реализована в качестве составляющей общей программы реформирования уголовно-исполнительной системы. Помимо этого, на данном этапе следует осуществить разработку комплекса инструкций и методик, массовое переобучение персонала, решить проблемы материально-технического и финансового обеспечения.

На седьмом, заключительном, этапе подводятся итоги реформы, проводятся корректирующие мероприятия, осуществляется переход от реформенной к нормальной системе управления.

Представляется, что при использовании приведенного выше сценария и алгоритма уголовно-исполнительная система будет подвергнута максимально возможному и устойчивому разгосударствлению. Это позволит полностью переориентировать всю деятельность исправительных учреждений на решение задач ресоциализации осужденных на основе выраженного в форме минимальных стандартов федерального уголовно-исполнительного законодательства. Такая реформа на качественно новой основе воссоздаст единство различных звеньев уголовно-исполнительной системы и обеспечит их устойчивое, согласованное функционирование.

В заключении диссертации подводятся итоги исследования, обосновываются теоретические выводы и предложения.

Положения диссертационного исследования отражены в следующи: основных научных публикациях автора:

1. Государственное управление уголовно-исполнительной cuctcmoí и пути ее реформирования. Монография. - Домодедово: РИПК МВД РФ 1995. - 10 п.л.

2. Организационные и правовые основы управления исполнение! наказания в исправительно-трудовых колониях. Учебное пособие. Домо дедово: РИПК МВД РФ, 1991. - 5 п.л.

3. О двух стратегиях реформирования уголовно-исполнительной си стемы. - Гос. и право, 1995, № 7. - 0,8 п.л. (в соавторстве).

4. Категория интереса в теории советского государственного управ ления. - Сов. гос. и право, 1990, № 8. - 0,8 п.л. (в соавторстве).

5. Сиренко В.Ф. Обеспечение приоритета общегосударственных mi тересов. (Организационно-правовые вопросы). Рецензия. - Советское rocj дарство и право, 1989, № 7. - 0,3 п.л. (в соавторстве).

6. Кубко Е.Б. Программно-целевая организация государственног управления. Рецензия. - Советское государство и право, 1990, № 4. -0,3 п.: (в соавторстве).

7. От ГУЛАГа к цивилизованной исправительной системе. - Народ ный депутат, 1991, № 18. - 0,2 п.л.

8. Актуальные проблемы управления исправительно-трудовыми кс лониями и пути их решения. Лекция. Домодедово: РИПК МВД РФ, 1993. 1,5 пл.

9. Экономическая преступность и безопасность личности, обществ и государства. Доклад Комитета Совета Федерации по вопросам безопа! ности и обороны. М.: Совет Федерации Федерального Собрания Pocchí ской Федерации., 1994. - 4,8 пл. (в соавторстве).

10. Экономика, политика, право в управлении правоохранительнс деятельностью. Лекция. М.: Академия МВД РФ, 1995. - 2 пл.

11. Вклад специализированных подразделений и подсобных сельскг хозяйств ИТУ в решение продовольственной программы. (Обзор матери; лов передового опыта). Домодедово: ВИПК МВД СССР, 1983. (в coa; торстве). -1,3 пл.

12. Организационно-правовые основы политико-воспитательнс работы с осужденными в ИТК. (Методические рекомендации для слушат лей ВИПК МВД СССР - заместителей начальников ИТК по политик воспитательной работе и начальников отрядов ИТК). Домодедово: ВИП МВД СССР, 1984. - 3,5 пл. (в соавторстве).

13. Дифференциация психолого-педагогического воздействия i осужденных в отрядном звене. (Методические рекомендации для слушат лей ВИПК МВД СССР - заместителей начальников ИТУ по политик«

воспитательной работе, начальников отрядов ИТУ). Домодедово: ВИПК МВД СССР, 1984. - 2,2 п.л. (в соавторстве).

14.Исполнение уголовных наказаний в отношении несовершеннолетних осужденных: история и состояние проблемы. (Информационно-справочные материалы). Домодедово: МИПК МВД РФ, 1992. - 1,8 п.л. (в соавторстве).

15.К вопросу об участии личного состава ИТУ в воспитательной работе с осужденными. - В кн.: Организация и методика воспитательной работы с осужденными. Опыт деятельности ИТУ и спецкомендатур. Домодедово: ВИПК МВД СССР, 1984. - 0,3 пл.

16.Некоторые организационно-правовые предпосылки эффективности деятельности сотрудников ИТУ. - В кн.: Проблемы совершенствования организации деятельности ИТУ. Рязань: Рязанская ВШ МВД СССР, 1986.-0,3 п.л.

17.Правовая институализация управления человеческим фактором в исправительно-трудовых учреждениях. - В кн.: Философско-методологи-ческие и специально-научные проблемы повышения эффективности функционирования органов внутренних дел. Информационные материалы философских (методологических) семинаров. М.: Академия МВД СССР, 1986. - 0,5 п.л.

18.0рганизационно-правовое обеспечение деятельности администрации ИТУ по принципу "каждый сотрудник - воспитатель и контролер". В кн.: Совершенствование управления органами внутренних дел. М.: Академия МВД СССР, 1988. - 0,3 п.л.

^.Организационные аспекты реализации режимных ограничений в процессе функционирования ИТУ. - В кн.: Проблемы совершенствования управления деятельностью исправительно-трудовых учреждений. Рязань: Рязанская высшая школа МВД СССР, 1989. - 0,4 пл.

20.Управленческие аспекты гуманизации уголовных наказаний. В кн.: Концепция воспитательного процесса на современном этапе перестройки деятельности органов, исполняющих наказания. Домодедово: ВИПК МВД СССР, 1990. - 0,3 п.л.

21.Возрастание роли политико-воспитательной работы с осужденными в условиях децентрализации управления ИТУ. В кн.: Влияние организационно-структурных изменений в системе ИТУ на состояние и эффективность воспитательной работы. Домодедово: ВИПК МВД СССР, 1991. -0,4 пл.

22.Конституция Российской Федерации и реформирование учреждений и органов, исполняющих наказания. - В кн.: Совершенствование законодательства и практики учреждений, исполняющих наказания. М.: НИИ МВД РФ, 1995. - 0,3 пл. (в соавторстве).

23.0рганизация уголовно-исполнительной системы и Конституци: Российской Федерации. - В кн.: Совершенствование законодательства ] практики учреждений, исполняющих наказания. - М.: НИИ МВД РФ 1995.-0,4 п.л.

24.К вопросу о роли общественного контроля в реформировани уголовно-исполнительной системы. - В кн.: Проблемы совершенствовани правовых основ деятельности органов, исполняющих наказания. М.: Ака демия МВД РФ, 1995. - 0,5 п.л.

25.Проблемный семинар как эффективная форма изучения приорг тетных проблем оперативно-розыскной деятельности органов внутренни дел. - В кн.: Проблемы оперативно-розыскной деятельности органов внуз ренних дел. Домодедово: РИПК МВД РФ, 1992. - 0,2 пл. (в соавторстве).

26.Противоречия гуманизации исполнения наказаний. - М.: "Труды Академии МВД РФ. В печ. - 0,5 пл.

27.Анализ проекта Уголовно-исполнительного кодекса Российско Федерации. - Аналитический вестник. Аппарат Совета Федерации Фед рального Собрания Российской Федерации. В печ. - 0,4 пл.