Государственный заказ в сфере государственного управления экономикойтекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции на тему «Государственный заказ в сфере государственного управления экономикой»

На правах рукописи

Гладков Владимир Станиславович

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЗАКАЗ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ЭКОНОМИКОЙ

12 00 14 - административное право, финансовое право, информационное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

ооз169281

Ростов-на-Дону - 2008

Работа выполнена в ФГОУ ВПО «Ростовский юридический институт

МВД России»

Научный руководитель - доктор юридических наук, профессор

Гензюк Эдуард Ефимович

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

Ведущая организация - ФГОУ ВПО «Южный федеральный университет»

Защита диссертации состоится 22 мая 2008 г в 12 часов на заседании диссертационного совета Д203 011 02 при ФГОУ ВПО «Ростовский юридический институт МВД России» по адресу 344015, г Ростов-на-Дону, ул Маршала Еременко, 83, ауд 502

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГОУ ВПО «Ростовский юридический институт МВД России»

Автореферат разослан 22 апреля 2008 г

Самсонов Валерий Николаевич,

кандидат юридических наук Шмалий Оксана Васильевна

Ученый секретарь диссертационного совета

А.Б. Мельниченко

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. Экономические реформы, проводимые в России в 90-х годах прошлого столетия, привели к полному разрушению системы планового управления национальным хозяйством, отведенная государству идеологами экономического либерализма, стоящими «у руля» этих реформ, роль «ночного сторожа» естественным образом снимала задачу создания механизмов его взаимодействия с субъектами хозяйствования, отсеченными от политической системы границами гражданского общества Результатом такого подхода стал затяжной экономический кризис Его внешние признаки - снижение объемов валового внутреннего продукта, бюджетный дефицит, инфляция, коррупция — представляли собой верхушку айсберга, в основе которого лежала дезинтеграция управленческих связей в сфере экономики Выход из сложившейся ситуации стал возможен только в условиях переосмысления характера взаимоотношений государства и предпринимателя- от прямолинейных попыток разграничить сферы публичного и частного, с неизбежностью провоцирующих столкновение между ними, научная мысль пришла к осознанию необходимости создания механизмов их гармонизации

Достижение заданного Конституцией Российской Федерации ориентира на построение социального государства требует проведения активной социально-экономической политики, что, если предположить необходимость консолидации усилий всех ветвей власти, обусловливает особое значение органов власти исполнительной Решение этой задачи невозможно без системного обновления инструментария административно-правовых средств, опосредующих взаимодействие между органами государственного управления и субъектами хозяйствования в современных политико-правовых условиях

Государственный заказ является методом управления, который, обеспечивая непосредственное сопряжение интересов государства и предпринимателей, обладает значительным административным потенциалом не только в части

направления созидательной деятельности последних на решение текущих и перспективных задач общественного развития, но и позволяет на макроуровне осуществлять воздействие на экономику Создание эффективного механизма государственного заказа имеет исключительно важное значение также в контексте оптимизации бюджетных расходов согласно прогнозу на 2007 г , общий объем закупок для государственных нужд составлял 2,4 триллиона рублей, при том, что общий объем расходной части федерального бюджета на тот же период был равен 5,463 триллиона рублей1

Законодательство о государственном заказе в настоящее время находится в состоянии динамичного развития, сфера его применения последовательно расширяется, постепенно подчиняя соответствующему правовому режиму все закупки, осуществляемые за счет бюджетных средств Важной вехой стало введение в действие Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21 июля 2005 года№ 94-ФЗ, активно идет процесс подзаконного нормотворчества, необходимого для обеспечения реализации этого закона Новая модель размещения государственного заказа проходит практическую апробацию, в ходе которой выявляются существенные просчеты, допущенные при ее создании Оценивая содержание и объем внесенных в указанный закон изменений и дополнений всего за полтора года его действия, можно утверждать, что речь идет о серьезной корректировке правового режима государственных закупок, что, в свою очередь, невозможно без научного осмысления общей концепции дальнейшего развития исследуемого правового института в современных условиях Кроме того, не может не внушать опасений тот факт, что, сосредоточив внимание на бюджетной эффективности государственного заказа, законо-

1 Ст 1 Федерального закона от 19 декабря 2006 г № 238-ФЭ «О Федеральном бюджете на 2007 год» // Собрание законодательства РФ 2006 №52(2 ч) Ст 5504

датель упускает из виду прочие составляющие этого института Так, в зародышевом состоянии находится правовой механизм социально-экономического планирования, не получила должного развития и практической реализации административно-правовая концепция государственного контракта, дисбаланс бюджетной, плановой и договорной составляющих правового механизма государственного заказа обусловливает невозможность реализации его управленческого потенциала в полной мере

Степень научной разработанности темы исследования. Проводимая в настоящее время административно-правовая реформа дала толчок становлению новой концепции государственного управления, к сожалению, серьезные теоретические разработки в этой сфере до сих пор не получили должного преломления применительно к сфере государственного заказа. В современной науке административного права проблематике государственного заказа посвящены работы таких авторов, как А Ф Ноздрачев, В И Кузнецов и др Определенный вклад в исследование проблем правового регулирования отношений по поставкам товаров для государственных нужд внесен представителями науки предпринимательского права - Л В Андреевой, Н И Клейн, Л И Шевченко и др , однако здесь преобладает узкоотраслевой подход Правовые вопросы народнохозяйственного планирования были весьма глубоко разработаны в юридической науке советского периода такими видными учеными, как 3 М Заменгоф, А К Кравцов, В В Лаптев, В С Мартемьянов, Р О Халфи-на и др Комплексные исследования данной проблематики в настоящее время практически отсутствуют

Сказанное свидетельствует о том, что недостатки правового регулирования в сфере государственного заказа во многом обусловлены отсутствием научной базы, в связи с тем, что данное явление приобрело широкомасштабный характер, осмысление правовой природы государственного заказа с позиции, прежде всего, административного права имеет важное теоретическое и практическое значение

Цели и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является системное изучение государственного заказа как метода государственного управления в экономической сфере, разработка теоретических основ правового регулирования отношений, опосредуемых административно-правовой формой реализации данного метода

Основные задачи исследования, вытекающие из поставленной цели, могут быть сформулированы следующим образом

- выявление сущности государственного заказа как метода управления в экономической сфере через призму реализуемых им функций,

- исследование государственного заказа как административно-правового института, определение круга отношений, образующих предмет данного правового института и выявление специфических особенностей метода административного права для их регламентации,

- исследование правовой природы плановых актов как институционального элемента административно-правового механизма реализации государственного заказа,

- изучение порядка разработки плановых актов как функционального элемента административно-правового механизма реализации государственного заказа,

- анализ системы субъектов административных правоотношений, связанных с размещением государственного заказа,

- выявление и обоснование правовой природы государственного контракта как вида административного договора,

- исследование системы способов размещения государственного заказа,

- изучение механизма контроля в системе управления размещением государственного заказа,

- внесение предложений по совершенствованию законодательства в сфере государственного заказа

Объектом диссертационного исследования является совокупность административно-правовых отношений, возникающих в сфере реализации исполнительной власти посредством формирования и реализации государственного заказа Предметом исследования выступает совокупность административно-правовых норм, регулирующих отношения в сфере формирования и реализации государственного заказа как институт административного права, а также тенденции и перспективы его развития в современных политико-правовых условиях.

Методологическая основа исследования Базовым методом диссертационной работы явился метод диалектического материализма Были использованы несколько групп более частных методов

1) формально-логические методы анализ, синтез, абстрагирование, обобщение, индукция и дедукция, аналогия,

2) частнонаучные методы в области государственно-правовых исследований конкретно-социологический (социологические опросы, интервьюирование, исследование опубликованных статистических данных), метод догматического толкования (системное, историческое, грамматическое, логическое толкование)

Теоретическую основу исследования составили научные труды таких ученых, как- А А Абдурахманов, С А Агапцов, А П Алехин, Г В Атаманчук, Д Н Бахрах, И Л Бачило, В Е Белов, В П Беляев, К С Бельский, А В Демин, АЛ. Жабин, АЛ Елистратов, АА. Кармолицкий, ХО Каю, НИ Клейн, С Д Князев, Ю М Козлов, А П Коренев, А К Кравцов, А В Кряжков, В И Кузнецов, В В Лазарев, А Ф Ноздрачев, Д В Осинцев, М П Петров, Л Л Попов, В Г Ро-зенфельд, Б В Россинский, В Д Рудашевский, Ю Н Старилов, Ю А Тихомиров, Т Я Хабриева, С Д Хазанов, Н В Черноголовкин и др В силу специфики темы диссертации потребовалось обращение к научным трудам в смежных областях государствоведения и правоведения следующих ученых С С Алексеева, В В Иванова, А В Малько, Н И Матузова, А В Мицкевича, В С Нерсесянца, В Е Чиркина, А Ф Шебанова и др (теория государства и права), М М Агарко-

ва, Л В Андреевой, С И Аскназия, М И Брагинского, С Н Братуся, В В Вит-рянского, Н.И. Клейн, В.В. Лаптева, Р О Халфиной, Л.И. Шевченко и др (гражданское и предпринимательское право) В работе были использованы и труды зарубежных ученых, таких как Г. Брэбан, Ж Ведель, О Винсент, К Киллен, А Файоль, Роберт М Фалмер и др

Эмпирическую базу составили опубликованные статистические данные о реализации федеральных и региональных целевых программ, размещении государственных заказов, материалы судебно-арбитражной практики В качестве информационной базы исследования были использованы нормативно-правовые акты Российской Федерации, СССР, ряда зарубежных стран

Научная новизна диссертации. Диссертация представляет собой монографическое исследование, в котором осуществлена теоретическая разработка основ концепции административно-правового регулирования отношений, связанных с формированием и реализацией государственного заказа Помимо этого, научная новизна работы определяется как самой постановкой проблемы, так и подходом к ее исследованию с учетом недостаточной на сегодняшний день степени ее разработанности

В диссертации сформулирован ряд положений и выводов, выносимых на защиту

1 Государственный заказ как метод управления представляет собой совокупность приемов и способов субординационного и координационного воздействия на поведение субъектов экономической деятельности, реализация которых опосредуется образованным системным взаимодействием институциональных (плановые органы, плановые правовые акты, субъекты размещения заказа, государственный контракт) и функциональных (процедура разработки плановых актов, процедура размещения государственного заказа) элементов административно-правового механизма, обеспечивающего формирование и удовлетворение потребностей государства в товарах, работах и услугах путем реализации всей совокупности функций управления

2 Исследование правового регулирования отношений государственного заказа через призму метода правового регулирования, на сущностном уровне раскрываемого посредством системы принципов, позволило обосновать тезис о единой отраслевой природе государственного заказа как института административного права Предмет института государственного заказа включает в себя отношения двух видов отношения, связанные с формированием государственного заказа, и отношения, связанные с его реализацией. Первые опосредуют взаимодействие органов исполнительной власти между собой, а также с хозяйствующими субъектами в процессе разработки плановых актов, юридически формализующих те публичные интересы, которые подлежат удовлетворению посредством государственного заказа Отношения второго вида возникают в ходе реализации плановых актов и связывают между собой субъектов, выступающих в статусе государственного заказчика, с одной стороны, и поставщиков (исполнителей, подрядчиков) - с другой Главная особенность данного вида отношений состоит в отсутствии непосредственного подчинения вторых первым, что обусловливает использование механизмов административно-договорного управления

3 Сущностным признаком государственного контракта, определяющим, в конечном счете, все особенности его правового режима, является направленность его на удовлетворение общественного интереса, формализованного понятием «государственные нужды» Из этого следует, что основной функцией государственного контракта является не характерное для гражданско-правового договора перемещение материальных благ, а организация согласованной деятельности различных субъектов, направленной на удовлетворение государственных нужд Выявлены основные особенности административно-правового режима государственного контракта на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд

4 Требуется изменение закрепленного в действующем законодательстве подхода к соотношению конкурса и аукциона в системе размещения государст-

венного заказа1 в качестве основного способа заключения государственного контракта должен быть определен аукцион как форма, обладающая более прозрачной системой критериев для оценки заявок участников Это ограничит рамки административного усмотрения государственных заказчиков и обеспечит предпосылки для снижения уровня коррупции в системе размещения государственного заказа. Реализация данного предложения требует внесения следующих изменений в Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»

- часть вторую ст 10 изложить в следующей редакции

«2 Размещение заказа осуществляется путем проведения аукциона за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом»

- часть четвертую ст 10 изложить в следующей редакции

«4 Размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, особые свойства которых исключают возможность оценки и сопоставления заявок участников размещения заказа только на основании цены, может осуществляться путем проведения конкурса Цена в этом случае может быть установлена в качестве одного из критериев оценки и сопоставления конкурсных заявок»

5 Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» создал ситуацию, при которой некогда единый правовой режим имущества, именуемый «государственный резерв», оказался дифференцированным с точки зрения механизма формирования Запасы стратегических материалов и товаров, а также запасы материальных ценностей для обеспечения неотложных работ при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций будут приобретаться по общим правилам Для мобилизационного же резерва ситуация принципиально иная - одним возможным способом является размещение заказа у единственного поставщика Поскольку торги - это механизм выявления наиболее эффективного варианта публичной закупки, то отказываясь от них в отношении мо-

билизационного резерва, законодатель без всяких объективных причин создает условия «пониженной» экономической эффективности таких поставок На наш взгляд, необходимо исключить из ч 2 ст 55 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» пункт 4, распространив на поставки товаров в мобилизационный резерв правила о размещении заказов путем проведения торгов - открытых либо закрытых, если эти поставки связаны с государственной тайной

6 Управленческий потенциал института регистрации государственных контрактов реализован не в полной мере в настоящее время он является формой реализации лишь учетно-информационной функции Полагаем, что решение указанной проблемы требует внесения изменений в Положение о ведении реестров государственных или муниципальных контрактов, заключенных по итогам размещения заказов, и о требованиях к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения пользования официальным сайтом в сети Интернет. Также на данном сайте размещаются указанные реестры, в которых должны быть прямо определены контрольные полномочия органа, обладающего правом на ведение реестра, а также перечень обстоятельств, являющихся основаниями для отказа во внесении государственного контракта в реестр

7 Дифференциация оснований проведения внеплановых проверок на обязательные и факультативные не имеет никаких объективных предпосылок, порождая ситуацию, при которой у органа, уполномоченного на осуществление контроля, возникает возможность решать вопрос о назначении проверки по собственному усмотрению, что создает условия для злоупотреблений и коррупционного взаимодействия в сфере размещения госзаказа Решение этой проблемы требует отказа от института факультативных оснований внеплановых проверок, для чего необходимо исключить из сг 17 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для

государственных и муниципальных нужд» часть 6, части 7-16 указанной статьи считать, соответственно, частями 6-15

8 Круг субъектов, уполномоченных на принесение жалобы на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа или специализированной организации либо конкурсной, аукционной или котировочной комиссии, уполномоченного на ведение официального сайта федерального органа исполнительной власти, организации, оказывающей услуги по обслуживанию официального сайта и обеспечению функционирования такого сайта, уполномоченных на ведение реестров государственных и муниципальных контрактов органов государственной власти и местного самоуправления, операторов электронных площадок, определен через категорию «участник размещения заказа», содержание последней раскрывается в законе предельно абстрактно участником размещения заказа может быть любое юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахояадения и места происхождения капитала, или любое физическое лицо, в том числе индивидуальный предприниматель В результате складывается ситуация, когда субъекты получают возможность злоупотребления своим правом на обжалование Решение проблемы видится в придании процессуального значения факту нарушения субъективного права или охраняемого законом интереса В целях создания процессуального механизма, препятствующего возбуждению производств по заведомо необоснованным жалобам, необходимо дополнить ч 1 ст 58 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» пунктом 5 следующего содержания

«5) указание на то, в чем заключается нарушение прав, свобод или законных интересов заявителя»

В случае отсутствия названных сведений в жалобе, последняя полежит возвращению на основании п 1ч 1 ст 59 Федерального закона «О размеще-

нии заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»

Теоретическое значение диссертационного исследования определяется комплексной разработкой научных основ и актуальных проблем регулирования административных правоотношений, складывающихся в сфере государственного заказа Обоснованные диссертантом положения о государственном заказе как методе государственного управления и опосредующем его реализацию административно-правовом механизме в определенной степени восполняют пробел в теоретическом осмыслении правовой природы данной управленческой категории

Практическая значимость исследования заключается в разработке достаточно конкретных рекомендаций, которые могут быть использованы в процессе совершенствования административного законодательства о государственном заказе, результаты исследования, наряду с использованием в научно-исследовательской и практической деятельности, могут найти свое применение в образовательных учреждениях юридического профиля в процессе преподавания курса административного права, а также специализированных учебных курсов

Апробация результатов исследования Теоретические положения, практические предложения и рекомендации докладывались на научно-практических конференциях, внедрены в учебный процесс, а также отражены в трех опубликованных научных статьях автора общим объемом 1,2 п л

Структура диссертации обусловлена целями осуществляемого в рамках настоящей диссертации научного исследования Работа включает в себя введение, три главы, состоящие из восьми параграфов, заключение и список использованной литературы

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновываются актуальность темы диссертационного исследования, степень ее научной разработанности, объект, предмет и цели диссертации, ее методология, в краткой форме излагаются результаты, полученные в ходе исследования, и положения, выносимые на защиту

Первая глава «Государственный заказ в системе государственного управления экономикой» состоит из двух параграфов

В первом параграфе «Государственный заказ как метод управления» отмечается, что действующее законодательство закрепляет упрощенный подход к понятию государственного заказа, представляя последний в качестве юридического основания (либо одного из элементов основания) перемещения материальных благ, выполнения работ, оказания услуг в пользу субъектов публичного права, игнорируя таким образом управленческую природу этого правового явления Отсутствие системного восприятия государственного заказа как инструмента государственного управления приводит к дисбалансу в правовом регулировании соответствующих отношений действующее законодательство делает акцент на обеспечении экономической, бюджетной эффективности публичных закупок, представляя их в качестве правовой формы товарных связей, усложненных особым субъектом - государством

Исследование государственного заказа как элемента системы публичного управления в экономической сфере позволило сделать вывод, что государственный заказ отвечает выделяемым науке административного права признакам метода управления, обеспечивая реализацию внутренне- и внешне-результативной функций, а также функций внешнего и внутреннего обеспечения деятельности двух опосредуемых государственным заказом взаимодействующих подсистем, одна из которых обеспечивает выявление и нормативное закрепление государственных нужд, а другая — их удовлетворение Деятельно-стная сторона указанных подсистем выражается посредством таких управлен-

ческих функций, как планирование, регулирование, организация, координация, контроль и учет

Реализация государственного заказа как метода управления обеспечивается административно-правовым механизмом, который образован элементами двух видов Институциональные элементы определяют организацию системы государственного заказа в ее статичном состоянии, отражая внутреннюю логику струюуры данного метода К институциональным элементам относятся, плановые органы, плановые правовые акты, субъекты размещения заказа, государственный контракт Функциональные элементы административно-правового механизма государственного заказа выражают динамику реализации последнего Функциональными элементами являются процедура разработки плановых актов и процедура размещения государственного заказа

Во втором параграфе «Государственный заказ как административно-правовой институт» исследуются способы решения вопроса о природе норм, образующих институт государственного заказа, которое необходимо осуществлять через призму отраслеобразующих критериев Основным непосредственным правовым критерием разграничения отраслей является метод правового регулирования, взятый в его сущностном выражении Сущность метода правового регулирования предопределяется особенностями предмета, однако влияние предмета на метод опосредовано, при самом упрощенном подходе, волей законодателя и является в некоторой степени субъективным Сущность отраслевого метода, отражая соотношение образующих последний общеправовых методов, определяется системой принципов соответствующей отрасли права Оценка правовых начал, положенных в основу правового режима государственных закупок, позволяет утверждать, что реализованный в позитивном праве метод регулирования отношений государственного заказа выступает методом административного права, ибо все принципы последнего разворачиваются и конкретизируются в основных началах правового регулирования государственного заказа В частности, принцип разделения властей получает свое выраже-

ние в четком разграничении полномочий между государственными органами, участвующими в процессе выявления, нормативного закрепления и удовлетворения государственных нужд, на принципе гласности (прозрачности) основан порядок размещения государственных заказов, принцип ответственности лежит в основе взаимодействия государственных заказчиков и субъектов предпринимательства в ходе заключения и исполнения публичных контрактов и т д Глубинная причина адекватности метода административно-правового регулирования отношениям государственного заказа лежит в плоскости сущности последнего как метода реализации публичных интересов

При решении вопроса о месте государственного заказа в системе административного права обращает на себя внимание на тот факт, что совокупность принципов последнего не тождественна совокупности отраслевых принципов действующее законодательство не только конкретизирует последние относительно к сфере своего применения, но и дополняет их рядом положений, отражающих специфику отношений, возникающих в сфере публичных закупок Эта специфика обусловлена, прежде всего, тем, что в современных условиях отношения между государством и хозяйствующими субъектами не имеют характера субординационных связей, что требует использования договорных методов государственного управления Сказанное не означает трансформации метода административного права, ибо его сущностные черты сохраняются в полном объеме, но дает основание говорить об определенной специфике использования административно-правового метода применительно к указанной группе общественных отношений Данная специфика проявляется как на родовом, так и на видовом (виды государственного заказа) уровнях во всех элементах метода правового регулирования как явления (правовое положение субъектов, характер юридических фактов, содержание правоотношений, меры правового обеспечения) Сказанное позволяет утверждать, что совокупность норм, регулирующих отношения, связанные с формированием и исполнением государственного заказа, в настоящее время получила завершенное системное формирование

в качестве института административного права В составе этого института можно выделить ряд субинститутов, отражающих специфику управления в отдельных сферах государственного заказа, наличие субинститугов обусловлено масштабом самого института государственного заказа, реализуемые посредством этого метода функции имеют существенные различия в зависимости от сфер управления, которыми обусловливаются особенности соответствующих правовых режимов

Вторая глава «Административно-правовой механизм формирования государственного заказа» включает два параграфа

Первый параграф «Административно-правовые акты как форма выражения государственного заказа». Анализ действующего российского законодательства позволил выявить ряд административно-правовых форм, опосредующих правовую формализацию публичных интересов, реализуемых методом государственного заказа целевые программы социально-экономического развития (федеральные, межгосударственные, региональные, местные), ведомственные целевые программы, программы финансово-хозяйственной деятельности унитарных предприятий, планы-заказы и планы развития, используемые при планировании хозяйственной деятельности казенных предприятий (акты планирования государственных нужд)

Основной особенностью актов планирования государственных нужд является то, что их содержание выражается в определенных количественных и качественных показателях, которые дифференцированы на две категории показатели прогнозного типа и показатели программного типа Данная дифференциация имеет значение при решении вопроса о правовом механизме реализации опосредуемого указанными актами государственного заказа Представляется, что обязательный характер должен быть придан показателям программного типа, посредством которых осуществляется юридическая формализация потребностей государства в товарах, работах, услугах Правовые свойства актов планирования государственных нужд предопределяются их функцио-

нальным назначением в общегосударственной системе планирования государственных нужд общие нормативные предписания «вышестоящих» плановых актов трансформируются в предписания, директивно адресованные для исполнения государственному заказчику Количественные и качественные показатели, закрепленные в актах планирования государственных нужд, определяют содержание деятельности государственного заказчика; он несет ответственность за исполнение указанного акта Таким образом, издание последнего связывает соответствующими обязанностями государственного заказчика (государственного заказчика-координатора), не порождая напрямую никаких правовых последствий для хозяйствующих субъектов

Оценивая юридическое значение акта планирования государственных нужд «вовне», можно утверждать, что он играет роль одного из элементов юридико-фактического основания, порождающего правоотношения, опосредующие поставку товаров (работ, услуг) для государственных нужд При этом исследование правовых свойств актов планирования государственных нужд не может быть ограничено его анализом лишь как индивидуального акта государственного управления. Акт планирования государственных нужд не есть форма организации деятельности только лишь государственного заказчика он (акт) является основанием для возникновения сложного комплекса взаимоотношений разного рода субъектов как в процессе его разработки, так и в процессе реализации В ходе формирования и исполнения актов планирования государственных нужд могут проводиться предконтрактные отборы будущих исполнителей, согласовываться с основными участниками реализации указанных актов сроки выполнения мероприятий, объемы и источники финансирования, заключаться различные договоры (например, государственные контракты на финансирование целевой программы, государственные контракты на поставку товаров (работ, услуг) для государственных нужд) Это свидетельствует о том, что, несмотря на индивидуальный характер предписаний, образующих содержание актов планирования государственных нужд, они оказывают управ-

ленческое воздействие информационно-ориентирующего, мотивационного характера

Во втором параграфе «Порядок формирования государственного заказа», посвященном исследованию такого порядка, отмечается, что формирование государственного заказа опосредуется процедурой разработки актов планирования государственных нужд Действующее законодательство не содержит единых требований к порядку разработки указанных актов, нормативно установленные процедуры имеют существенные отличия, как с точки зрения образующих их содержание элементов, так и с точки зрения детализации правовой регламентации Между тем единство функционального назначения актов планирования государственных нужд обусловливает единые принципиальные подходы к формированию процессуального режима разработки данного вида актов государственного управления

Процедура формирования государственного заказа образуется системой стадий как относительно обособленных совокупностей действий субъектов планирования (государственных плановых органов и иных субъектов), направленных на решение близлежащей цели, указанные стадии могут быть дифференцированы на обязательные и факультативные К первым относятся принятие решения о разработке проекта акта планирования государственных нужд, разработка проекта акта планирования государственных нужд, экспертиза проекта акта планирования государственных нужд, утверждение акта планирования государственных нужд К факультативным стадиям могут быть отнесены доработка проекта акта планирования государственных нужд и согласование проекта акта планирования государственных нужд

Глава третья «Административно-правовой механизм реализации государственного заказа» состоит из четырех параграфов

В первом параграфе «Субъекты отношений по реализации государственного заказа» в качестве субъектов отношений, возникающих при размещении заказов для публичных нужд, определяются государственные и муници-

пальные заказчики, уполномоченные органы, комиссии по размещению заказов, участники размещения заказов, специализированные организации

Действующее законодательство распространяет понятие «государственный заказчик» на все органы власти, а не только на органы исполнительной власти, кроме того, в круг государственных заказчиков входят субъекты, органами власти не являющиеся (органы управления внебюджетными фондами, а также бюджетополучатели) Подобное законодательное решение представляется крайне спорным Заключение государственного контракта есть реализация публично-правового полномочия, которое в качестве элемента компетенции присутствует в правовом статусе органов исполнительной власти Это исключает возможность выступления в качестве государственного заказчика кого бы то ни было, кроме органа государственной власти, ибо властное полномочие не может быть делегировано субъекту частного права Полагаем, что круг государственных заказчиков должен быть легально ограничен органами исполнительной власти

С точки зрения экономической эффективности, перспективной формой организации закупок однородных товаров (работ, услуг) являются совместные торги, к сожалению, особого значения легальное закрепление института совместных торгов не имеет в силу весьма скудной его регламентации Полагаем, что в механизме совместных торгов важно обеспечить, прежде всего, институциональный элемент для выполнения соответствующих функций на федеральном уровне в ведении Министерства экономического развития и торговли РФ должен быть создан специальный орган исполнительной власти В свете Указа Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» он должен иметь форму агентства (например, Федеральное агентство по федеральным закупкам) Аналогичные органы должны быть созданы на уровне субъектов Российской Федерации, а также в муниципальных образованиях

Участниками размещения заказа могут быть любые юридические лица и физические лица Таким образом, круг участников размещения заказа не ограничивается категорией предпринимателя (коллективного - в форме юридического лица - или индивидуального) Это решение представляется неверным по следующим соображениям Во-первых, правовой режим, реализующий управленческую природу отношений в сфере публичных закупок, оправдан только с точки зрения частнообщественного характера сферы экономики, в остальных случаях его использование чревато необоснованными ограничениями юридической свободы «обычных» субъектов гражданского оборота Во-вторых, легализация субъекта предпринимательства осуществляется посредством его государственной регистрации Допуская к участию в отношениях по удовлетворению публичных нужд субъектов, не обладающих статусом предпринимателя (в широком смысле), действующее законодательство фактически провоцирует незаконную предпринимательскую деятельность, ибо представить ситуацию, когда лицо, не имеющее цели системного ее осуществления, примет участие в достаточно сложной процедуре торгов, крайне сложно На наш взгляд, круг субъектов, участвующих в отношениях государственного заказа, должен быть ограничен субъектами предпринимательской деятельности, в противном случае создание специального правового режима удовлетворения публичных нужд во многом лишается смысла

Действующее законодательство устанавливает ряд ограничений в отношении этого вида субъектов, однако работу механизма реализации данных ограничений не всегда можно оценить как удовлетворительную Например, в отношении субъектов, уклонившихся от заключения государственного контракта, либо субъектов, контракты с которыми расторгнуты в связи с существенным нарушением ими контрактов, предусмотрено применение такой санкции, как включение в реестр недобросовестных поставщиков Между тем ее правовое значение проявляется только по усмотрению государственного заказчика и только в отношении торгов, это означает, что за рамками указанных случаев к

участию в размещении государственного заказа будут допущены заведомо недобросовестные субъекты

Второй параграф «Государственный контракт как административно-правовая форма реализации государственного заказа». Правовой формой государственно-договорного управления в сфере удовлетворения государственных нужд является государственный контракт, опосредующий поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд

Выявлены признаки государственного контракта как правовой формы государственного управления

— государственный контракт представляет собой управленческое решение, принятое длй достижения конкретных целей посредством реализации соответствующих управленческих функций,

— государственный контракт выражает согласованную волю субъектов административного права, один из которых при его заключении реализует полномочие государственной власти,

— государственный контракт представляет собой правовой акт управления, ибо его совершение влечет определенные правовые последствия В отличие от обычных юридических фактов государственный контракт не просто «включает» в действие соответствующую административно-правовую норму, но сам определяет границы возможного и должного поведения его сторон, выполняя функцию нормирования поведения субъектов на уровне порождаемых им правоотношений

Административно-правовая природа государственного контракта проявляется, прежде всего, в его содержании, которое предопределено властным волеизъявлением органа исполнительной власти Содержание акта, образующего административную предпосылку государственного контракта, определяет в конечном итоге его содержание, реализация этой связи возможна лишь в том случае, если условием действительности контракта будет соответствие его тому административному акту, во исполнение которого он совершается Адми-

нистративно-правовая природа государственного контракта также проявляется в наличии у государственного заказчика ряда прерогативных полномочий, связанных с односторонним изменением и прекращением договорных отношений

Третий параграф «Размещение государственного заказа» раскрывает административно-правовую природу государственного контракта, проявляющуюся в механизме его заключения, который исключает возможность использования традиционных для гражданского права способов заключения договоров (по крайней мере, без адаптации последних к решению указанных задач) Действующее законодательство устанавливает пять способов размещения государственного заказа конкурс, аукцион, запрос котировок, размещение заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), размещение заказа на товарных биржах

Конкурс определен действующим законодательством как основной способ размещения заказа, применяемый во всех случаях, когда нет установленных законом условий для использования иных способов размещения заказа В принципиальном плане с таким решением нельзя не согласиться ориентация правового режима заключения государственного контракта на торги (конкурс является видом торгов) должна не только обеспечить большую экономическую эффективность публичных закупок, но и ограничить поле коррупционного взаимодействия чиновников и предпринимателей Между тем, сравнивая конкурс и аукцион как способы размещения госзаказа, можно утверждать, что аукцион a priory является более прозрачным видом торгов, ибо выбор победителя зависит от единственного критерия - цены Формируя определенным образом условия конкурса, заказчик имеет реальную возможность размещать государственный заказ у «своих» поставщиков, этому немало способствует также отсутствие нормативно установленной методики оценки заявок Сказанное означает необходимость изменения закрепленного в действующем законодательстве соотношения конкурса и аукциона в пользу последнего

Размещение заказа путем запроса котировок может иметь место в двух случаях предметом публичного контракта являются товары, для которых есть функционирующий рынок, и они производятся не по конкретным заявкам публичного заказчика либо аукцион признан несостоявшимся В обоих случаях сумма контракта, по общему правилу, не должна превышать пятьсот тысяч рублей (в первом случае указанная сумма определяет сумму товара, подлежащего поставке в течение одного квартала) Сказанное свидетельствует о том, что никаких объективных препятствий к использованию торгов в указанных выше случаях нет, незначительность суммы закупок обусловливает возможность проведения торгов в упрощенном варианте, основная особенность которого в контексте Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» выражается в отказе от «пошагового» выявления наилучшей цены в процессе торгов Полагаем, что на запрос котировок должны быть распространены общие правила, установленные для торгов, что позволит повысить эффективность данного способа размещения государственного заказа Это позволит избежать создания дополнительных механизмов административного контроля (в форме согласований и пр ), которые, не решая проблему по существу, увеличат степень коррупциогенности сферы размещения государственного заказа В четвертом параграфе «Контроль в сфере размещения государственного заказа» отмечается, что исследование действующего законодательства позволяет дифференцировать осуществляемый в сфере размещения государственного заказа контроль на виды в зависимости от ряда критериев

В частности, контроль, в зависимости от объема, может быть общим и специальным В первом случае проверке подвергаются все аспекты деятельности субъектов, размещающих государственный заказ, во втором - отдельные из них Так, общим является контроль, проводимый в форме плановых проверок, специальным - контроль, осуществляемый в ходе внеплановых проверок на основании жалоб участников размещения заказа Вопрос о пределах рас-

смотрения жалобы в законе не решен, однако из содержания ч 3 ст 60 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» следует, что уполномоченный орган обязан по существу рассмотреть жалобу и возражения на нее Рассматривая обязанность как элемент административно-правового полномочия, можно сделать вывод, что оценка обстоятельств, лежащих за рамками доводов жалобы, не входит в компетенцию соответствующего органа. Ограничивая таким образом юрисдикционные возможности по реагированию на выявленные в связи с рассмотрением жалоб нарушения, законодатель тем самым снижает эффективность контроля, осуществляемого в форме внеплановых проверок Полагаем, что в законе должно быть прямо предусмотрено право органа, рассматривающего дело по жалобе на действие (бездействие) государственного заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии, выйти за пределы доводов жалобы

По времени осуществления контроль в сфере размещения государственного заказа может быть предварительным, текущим и последующим Предварительный контроль является специальным, ибо действующее законодательство предусматривает его лишь в отношении выбора определенных способов размещения заказа закрытые торги и размещение заказа у единственного поставщика Форма такого контроля - согласование использования соответствующего способа с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере размещения заказов Действующее законодательство изменило подход к содержанию опосредуемого согласованием контроля за выбором способа размещения госзаказа, поставив использование способов заключения государственных контрактов единственным от установленных законом критерием, тем самым законодатель повысил объективность выбора адекватного способа, ибо институт согласования, будучи направленным на установление наличия предусмотренных законом условий, в на-

стоящее время выполняет функцию контроля исключительно за законностью выбора соответствующего способа размещения заказа Однако проблема осуществляемого в форме согласования контроля не получила окончательного разрешения в законодательстве, правовая природа такого согласования остается неопределенной Наличие акта согласования при отсутствии установленных законом критериев использования соответствующих способов заключения контракта не может легализовать выбор «незаконного» способа, судебно-арбитражная практика не дает оценки обратной ситуации (отсутствие согласования при наличии соответствующих критериев) ввиду отсутствия соответствующих споров Полагаем, что во втором случае отсутствие согласования не может быть оценено как нарушение порядка размещения заказа, способное привести к признанию государственного контракта недействительным Сказанное приводит к выводу о целесообразности отказа от согласования выбора способа размещения государственного заказа Полагаем, что механизм последующего судебного контроля за заключением государственных контрактов вполне эффективен, а устранение согласительной процедуры позволит «безболезненно» упростить процедуру размещения публичных заказов

Плановые проверки опосредуют текущий и последующий контроль, специальный текущий и последующий контроль может осуществляться в форме внеплановых проверок Автором также сформулированы предложения по совершенствованию правовых режимов плановых и внеплановых проверок

В заключении сформулированы выводы и рекомендации, имеющие как теоретико-методологическое значение для последующего исследования проблем административного договора, так и практические предложения по совершенствованию законодательства

Основные положения диссертационного исследования опубликованы в следующих работах автора:

1 Гладков В С Внеплановые проверки как форма осуществления контроля за соблюдением законодательства при размещении государственного заказа // Научные труды ученых-юристов Северо-Кавказского региона Краснодар, 2007 Вып 16 -0,4 п л

2 Гладков В С Административно-правовой механизм реализации государственного заказа // Очерки новейшей камералистики Сборник научных статей Краснодар, 2007 № 3 - 0,6 п л

Статьи, опубликованные в изданиях Перечня ВАК Минобрнауки России:

3 Гладков В С Организационный механизм проведения совместных торгов на размещение государственных и муниципальных заказов // СевероКавказский юридический вестник 2007 № 3 -0,2 п л

г

Формат 60x84/16 Объем 1,5 п л Набор компьютерный Гарнитура Тайме Mew Roman Печать ризограф ия Бумага офсетная Тираж 100 экз Заказ № 336 Отпечатано в отделении оперативной полиграфии ОНиРИО Ростовского юридического института МВД России 344015, г Ростов-на-Дону, ул Маршала Еременко, 83

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции, автор работы: Гладков, Владимир Станиславович, кандидата юридических наук

Введение.

Глава I. Государственный заказ в системе государственного управления экономикой. г I I t

§1. Государственный заказ как метод управления.

§2. Государственный заказ как административно-правовой институт.

Глава II. Административно-правовой механизм формирования государственного заказа.

§1. Административно-правовые акты как форма выражения государственного заказа.

§2. Порядок формирования государственного заказа.

Глава III. Административно-правовой механизм реализации государственного заказа.

§1. Субъекты отношений по реализации государственного заказа.

§2. Государственный контракт как административно-правовая форма реализации государственного заказа.

§3. Размещение государственного заказа.

§4. Контроль в сфере размещения государственного заказа.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по теме "Государственный заказ в сфере государственного управления экономикой"

Актуальность темы исследования. Экономические реформы, проводимые в России в 90-х годах прошлого столетия, привели к полному разрушению системы планового управления национальным хозяйством; отведенная государству идеологами экономического либерализма, стоящими «у руля» этих реформ, р<зль «ночного сторожа» естественным образом снимала задачу создания механизмов его взаимодействия с субъектами хозяйствования, отсеченными от политической системы границами гражданского общества. Результатом такого подхода стал затяжной экономический кризис. Его внешние признаки - снижение объемов валового внутреннего продукта, бюджетный дефицит, инфляция, коррупция - представляли собой верхушку айсберга, в основе которого лежала дезинтеграция управленческих связей в сфере экономики. Выход из сложившейся ситуации стал возможен только в условиях переосмысления характера взаимоотношений государства и предпринимателя: от прямолинейных попыток разграничить сферы публичного и частного, с неизбежностью провоцирующих столкновение между ними, научная мысль пришла к осознанию необходимости создания механизмов их гармонизации.

Достижение заданного Конституцией Российской Федерации ориентира на построение социального государства требует проведения активной социально-экономической политики, что, если предположить необходимость консолидации усилий всех ветвей власти, обусловливает особое значение органов власти исполнительной. Решение этой задачи невозможно без системного обновления инструментария административно-правовых средств, опосредующих взаимодействие между органами государственного управления и субъектами хозяйствования в современных политико-правовых условиях.

Государственный заказ является методом управления, который, обеспечивая непосредственное сопряжение интересов государства и предпринимателей, обладает значительным административным потенциалом не только в части направления созидательной деятельности- последних на решение текущих и перспективных задач общественного развития, но и позволяет на макроуровне осуществлятьf воздействие на экономику. Создание эффективного механизма государственного заказа имеет исключительно важное значение также в контексте оптимизации' бюджетных расходов: согласно прогнозу на 2007 г., общий объем закупок для государственных нужд составлял 2,4 триллиона рублей, при том, что общий объем расходной части федерального бюджета на тот же период был равен 5,463 триллиона рублей1.

Законодательство о государственном заказе в настоящее время- находится в состоянии динамичного развития; сфера» его применения последовательно расширяется, постепенно подчиняя, соответствующему правовому режиму все закупки, осуществляемые за счет бюджетных средств. Важной вехой стало введение в действие Федерального закона «О'размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание-услуг для^ государственных и муниципальных нужд» от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ; активно идет процесс подзаконного нормотворчества, необходимого для обеспечения реализации этого закона. Новая модель размещения государственного заказа проходит практическую апробацию, в ходе которой выявляются существенные просчеты, допущенные при ее создании. Оценивая содержание и объем внесенных в указанный закон изменений и дополнений всего за полтора года его' действия, можно утверждать, что речь идет о серьезной корректировке правового режима государственных закупок, что, в свою очередь, невозможно без научного осмысления общей концепции дальнейшего развития исследуемого правового института в современных условиях. Кроме того, не может не внушать опасений тот факт, что, сосредоточив внимание на бюджетной эффективности государственного заказа; законодатель упускает из виду прочие

1 Ст. Г Федерального закона от 19 декабря 2006 г. № 238-ФЭ «О Федеральном бюджете на 2007 год» // Собрание законодательства РФ. 2006. № 52 (2 ч.). Ст. 5504. составляющие этого института. Так, в зародышевом состоянии находится правовой механизм социально-экономического планирования, не получила должного развития и практической реализации административно-правовая концепция государственного контракта; дисбаланс бюджетной, плановой и договорной составляющих правового механизма государственного заказа обусловливает невозможность реализации его управленческого потенциала в полной мере.

Степень научной' разработанности темы4 исследования. Проводимая в настоящее время административно-правовая реформа дала толчок становлению новой концепции государственного управления; к сожалению, серьезные теоретические разработки в этой сфере до сих пор не получили должного преломления применительно к сфере государственного заказа. В современной^ науке административного права проблематике государственного заказа посвящены работы таких авторов,, как А.Ф. Ноздрачев, В.И. Кузнецов и др. Определенный вклад в исследование проблем правового регулирования отношений по поставкам товаров! для государственных нужд внесен представителями науки предпринимательского права — JI.B: Андреевой, Н.И. Клейн, Л.И.Шевченко и др., однако здесь преобладает узкоотраслевой подход. Правовые вопросы народнохозяйственного планирования были весьма глубоко разработаны в юридической науке советского периода такими видными учеными, как: З.М. Заменгоф, А.К. Кравцов, В.В. Лаптев, B.C. Мартемьянов, P.O. Халфина и др. Комплексные исследования данной проблематики в настоящее время практически отсутствуют.

Сказанное свидетельствует о том, что недостатки правового регулирования в сфере государственного заказа во»многом обусловлены отсутствием научной базы; в связи с тем, что данное явление приобрело широкомасштабный характер, осмысление правовой природы государственного заказа с позиции, прежде всего, административного права имеет важное теоретическое и практическое значение.

Цели и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является системное изучение государственного заказа как метода государственного управления в экономической сфере, разработка теоретических основ правового регулирования отношений, опосредуемых административно-правовой формой реализации данного метода.

Основные задачи исследования, вытекающие из поставленной цели, могут быть сформулированы следующим образом: выявление сущности государственного заказа как метода управления в экономической сфере через призму реализуемых им функций; исследование государственного заказа как административно-правового института, определение круга отношений, образующих предмет данного правового, института и выявление специфических особенностей метода административного права для их регламентации; исследование правовой природы плановых актов как институционального элемента административно-правового механизма реализации государственного заказа; изучение порядка разработки^ плановых актов как функционального элемента административно-правового механизма реализации государственного заказа; анализ системы субъектов административных правоотношений, связанных с размещением государственного заказа; выявление и обоснование правовой природы государственного контракта как вида административного договора; исследование системы способов размещения государственного заказа; изучение механизма контроля «в системе управления размещением государственного заказа; внесение предложений по совершенствованию законодательства в сфере государственного заказа.

Объектом диссертационного исследования является совокупность административно-правовых отношений, возникающих в сфере реализации исполнительной власти посредством формирования и реализации государственного заказа. Предметом исследования выступает совокупность административно-правовых норм, регулирующих отношения в сфере формирования, и реализации государственного заказа как институт' административного права, а также тенденции и перспективы его развития в современных политико-правовых условиях.

Методологическая основа исследования. Базовым методом диссертационной работы явился метод диалектического материализма. Были использованы несколько групп более частных методов:

1) формально-логические методы: анализ, синтез, абстрагирование, обобщение, индукция и дедукция, аналогия;

2) частнонаучные методы.в области государственно-правовых исследот. ваний: конкретно-социологический (социологические опросы, интервьюирование, исследование опубликованных статистических данных), метод догматического толкования (системное, историческое, грамматическое, логическое толкование).

Теоретическую основу исследования составили научные труды таких ученых, как: А.А. Абдурахманов, С.А. Агапцов, А.П. Алехин, Г.В. Атаман-чук, ДНБахрах, И.Л. Бачило, В.Е. Белов, В.П. Беляев, КС. Бельский, АВ.Демин, А.П. Жабин, А.И. Елистратов, АА. Кармолицкий, ХО. Каю, Н.И. Клейн, СД Князев, ЮМ. Козлов, А.П. Коренев, А.К. Кравцов, АВ. Кряжков, В.И. Кузнецов, В.В. Лазарев, А.Ф. Ноздрачев, Д.В. Осинцев, М.П. Петров, Л.Л. Попов, В.Г. Розенфельд, Б.В. Россинский, В.Д. Рудашевский, Ю.Н. Старилов, ЮА Тихомиров, ТЯ. Хабриева, С.Д Хазанов, Н.В. Черноголовкин и др. В силу специфики темы диссертации потребовалось обращение к научным трудам в смежных областях государствоведения и правоведения следующих ученых: С.С. Алексеева, ВВ. Иванова, А.В. Малько, Н.И. Матузова, АВ. Мицкевича, B.C. Нерсесянца, В.Е. Чиркина, А.Ф. Шебанова и др. (теория государства и права); М.М. Агаркова, JI.B. Андреевой, С.И. Аскназия, МЛ Брагинского, СИ Братуся, В.В. Витрянского, Н.И. Клейн, ВВ. Лаптева, Р.ОХал-финой, ЛИ Шевченко и др. (гражданское и предпринимательское право). В работе были использованы и труды зарубежных ученых, таких как: Г. Брэбан, Ж. Ведель, О. Винсент, К. Киллен, А. Файоль, Роберт М. Фалмер и др.

Эмпирическую базу составили опубликованные статистические данные о реализации федеральных и региональных целевых программ, размещении государственных заказов, материалы судебно-арбитражной практики. В качестве информационной базы исследования были использованы нормативно-правовые акты Российской Федерации, СССР, ряда зарубежных стран.

Научная новизна диссертации. Диссертация представляет собой монографическое исследование, в котором осуществлена теоретическая разработка основ концепции административно-правового регулирования отношений, связанных с формированием и реализацией государственного заказа. Помимо этого, научная новизна работы определяется как самой постановкой проблемы, так и подходом к ее исследованию с учетом недостаточной на сегодняшний день степени ее разработанности.

В диссертации сформулирован ряд положений и выводов, выносимых на защиту:

1. Государственный заказ как метод управления-представляет собой совокупность приемов и способов субординационного и координационного воздействия на поведение субъектов экономической деятельности, реализация которых опосредуется образованным системным взаимодействием институциональных (плановые органы, плановые правовые акты, субъекты размещения заказа, государственный контракт) и функциональных (процедура разработки плановых актов, процедура размещения*государственного заказа) элементов административно-правового механизма, обеспечивающего формирование и удовлетворение потребностей государства в товарах, работах и услугах путем реализации всей совокупности функций управления.

2. Исследование правового регулирования отношений государственного заказа через призму метода правового регулирования, на сущностном уровне раскрываемого посредством системы принципов, позволило обосновать тезис о единой отраслевой природе государственного заказа как института административного права. Предмет института государственного заказа включает в себя отношения двух видов: отношения, связанные с формированием государственного заказа, и отношения, связанные с его реализацией. Первые опосредуют взаимодействие органов исполнительной власти между собой, а также с хозяйствующими субъектами в процессе разработки плановых актов, юридически формализующих те публичные интересы, которые подлежат удовлетворению посредством государственного заказа. Отношения второго вида возникают в ходе реализации плановых актов и связывают между собой субъектов, выступающих в статусе государственного заказчика, с одной стороны, и поставщиков (исполнителей, подрядчиков) - с другой. Главная особенность данного вида отношений состоит в отсутствии непосредственного подчинения вторых первым, что обусловливает использование механизмов административно-договорного управления.

3. Сущностным признаком государственного контракта, определяющим, в конечном счете, все особенности его правового режима, является направленность его на удовлетворение общественного интереса, формализованного понятием «государственные нужды». Из этого следует, что основной функцией государственного контракта является не характерное для гражданско-правового договора перемещение материальных благ, а организация согласованной деятельности различных субъектов, направленной на удовлетворение государственных нужд. Выявлены основные особенности административно-правового режима государственного контракта на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд.

4. Требуется изменение закрепленного в действующем законодательстве подхода к соотношению конкурса и аукциона в системе размещения государственного заказа: в качестве основного способа заключения государственного контракта должен быть определен аукцион как форма, обладающая более прозрачной системой критериев для оценки заявок участников. Это ограничит рамки административного усмотрения государственных заказчиков и обеспечит предпосылки для снижения уровня коррупции-в системе размещения государственного заказа. Реализация данного предложения требует внесения следующих изменений в Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»:

часть вторую ст. 10 изложить в следующей редакции:

2. Размещение заказа осуществляется путем проведения аукциона за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом».

- часть четвертую ст. 10 изложить в следующей редакции:

4. Размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, особые свойства которых исключают возможность оценки и сопоставления заявок участников размещения заказа только на основании цены, может осуществляться путем проведения конкурса. Цена в этом случае может быть установлена в качестве одного из критериев оценки и сопоставления конкурсных заявок».

5. Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» создал ситуацию, при которой некогда единый правовой режим имущества, именуемый «государственный резерв», оказался дифференцированным с точки зрения механизма формирования. Запасы стратегических материалов и товаров, а также запасы материальных ценностей для обеспечения неотложных работ при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций будут приобретаться по общим правилам. Для мобилизационного же резерва ситуация принципиально иная - одним возможным способом является размещение заказа у единственного поставщика. Поскольку торги - это механизм выявления наиболее эффективного варианта публичной закупки, то отказываясь от них в отношении мобилизационного резерва, законодатель без всяких объективных причин создает условия «пониженной» экономической эффективности таких поставок. На наш взгляд, необходимо исключить из ч. 2 ст. 55 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» пункт 4, распространив на поставки товаров в мобилизационный резерв правила о размещении заказов путем проведения торгов - открытых либо закрытых, если эти поставки связаны с государственной тайной.

6. Управленческий потенциал института регистрации государственных контрактов реализован не в полной мере: в настоящее время он является формой реализации лишь учетно-информационной функции. Полагаем, что решение указанной проблемы требует внесения- изменений' в Положение о ведении реестров государственных или муниципальных контрактов, заключенных по итогам размещения заказов, и о требованиях к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения пользования официальным сайтом в сети Интернет. Также на данном сайте размещаются указанные реестры, в которых должны быть прямо определены контрольные полномочия органа, обладающего правом на ведение реестра, а также перечень обстоятельств, являющихся основаниями для отказа во внесении государственного контракта в реестр.

7. Дифференциация оснований проведения*, внеплановых проверок- на обязательные и факультативные не имеет никаких объективных предпосылок, порождая ситуацию, при которой у органа, уполномоченного на осуществление контроля, возникает возможность решать вопрос о назначении проверки по собственному усмотрению, что создает условия для злоупотреблений и коррупционного взаимодействия в сфере размещения госзаказа. Решение этой проблемы требует отказа от института факультативных оснований внеплановых проверок, для-чего необходимо исключить из сг. 17 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для- государственных и муниципальных нужд» часть 6; части 7-16 указанной статьи считать, соответственно, частями 6-15.

8. Круг субъектов, уполномоченных на принесение жалобы на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного > органа или специализированной организации либо конкурсной, аукционной или котировочной комиссии, уполномоченного на ведение официального сайта федерального органа исполнительной власти, организации, оказывающей услуги по обслуживанию ' официального* сайта и обеспечению функционирования такого сайта, уполномоченных на ведение реестров государственных и муниципальных контрактов» органов государственной власти и местного самоуправления, операторов электронных площадок, определен через категорию «участник размещения заказа»; содержание последней раскрывается^ законе предельно абстрактно: участником размещения заказа может быть любое юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения,капитала, или любое физическое лицо, в том числе индивидуальный предприниматель. В результате складывается ситуация, когда субъекты получают возможность-злоупотребления' своим правом на обжалование. Решение проблемы- видится в придании- процессуального значения факту нарушения субъективного права или охраняемого законом интереса. В целях создания процессуального механизма, препятствующего возбуждению производств по заведомо необоснованным жалобам, необходимо дополнить ч. 1 ст. 58 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» пунктом 5 следующего содержания:

5) указание на то, в чем заключается нарушение прав, свобод или законных интересов заявителя».

В случае отсутствия названных сведений в жалобе, последняя полежит возвращению на основании п. 1 ч. 1 ст. 59 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Теоретическое значение диссертационного исследования определяется комплексной разработкой научных основ и актуальных проблем регулирования административных правоотношений, складывающихся в сфере государственного заказа. Обоснованные диссертантом положения о государственном заказе как методе государственного управления и опосредующем его реализацию административно-правовом механизме в определенной степени-восполняют пробел в теоретическом осмыслении правовой природы данной управленческой категории.

Практическая значимость исследования заключается в разработке достаточно конкретных рекомендаций, которые могут быть использованы в> процессе совершенствования административного законодательства О' государственном заказе; результаты исследования, наряду с использованием в научно-исследовательской и практической деятельности, могут найти свое применение в образовательных учреждениях юридического профиля в процессе преподавания курса административного права, а также специализированных учебных курсов.

Апробация результатов исследования. Теоретические положения, практические предложения и рекомендации докладывались на научно-практических конференциях, внедрены в учебный процесс, а также отражены в трех опубликованных научных статьях автора общим объемом 1,2 п.л.

Структура>диссертации обусловлена целями осуществляемого в рамках настоящей диссертации научного исследования. Работа включает в себя введение, три главы, состоящие из восьми параграфов, заключение и список использованной литературы.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ

по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Гладков, Владимир Станиславович, Ростов-на-Дону

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Вопросы административно-правового регулирования отношений, возникающих В1 связи с формированием и удовлетворением государственных нужд, рассмотренные в настоящей диссертации; разумеется, не исчерпывают всей проблематики данного направления. Решение такой задачи невозможно в рамках одного* исследования. Вместе с тем, представляется, что ряд нижеперечисленных выводов и- положений способен определить основные подходы к решению проблем повышения' эффективности государственного заказа в условиях административно-правовой реформы:

1. Система управления1 государственным заказом образуется взаимодействием двух подсистем, обеспечивающих планирование и удовлетворение государственных нужд. Подсистема планирования. обеспечивает трансформацию* объективно существующих общественных экономических интересов-в публичные путем правовой формализации, и поэтапной конкретизации с целью» обеспечения возможности их сопряжения? с интересами субъектов предпринимательства. Подсистема удовлетворения государственных нужд обеспечивает синхронизацию выраженных данной категорией публичных интересов и частных интересов субъектов предпринимательства на уровне договорных связей; управление здесь вплетается в ткань имущественных отношений, возникающих в связи с приобретением государством товаров, работ и услуг, в ходе которого осуществляется позитивное воздействие на экономическую среду.

2. Исследование правового регулирования отношений государственного заказа через, призму метода правового регулирования, на сущностном уровне раскрываемого посредством системы принципов, позволило обосновать тезис о моноотраслевой природе государственного заказа как института административного права. В составе указанного института существует ряд субинститутов, отражающих специфику формирования и удовлетворения государственных нужд в различных отраслях управления: государственный оборонный заказ, заказ на поставку материальных ценностей в государственный резерв, заказ сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия

3. Исходя из изложенного выше тезиса, обосновано, что государственный заказ представляет собой не комплексный правовой институт, а моноотраслевой административно-правовой институт. Сущностной предпосылкой обособления совокупности соответствующих норм и обретения-ими качества административно-правового института является метод правового регулирования, который, сохраняя сущность метода административного права, обретает ряд особенностей, обусловленных спецификой отношений государственного заказа как предмета регулирования. Указанные особенности проявляются во всех элементах, традиционно выделяемых в структуре метода правового регулирования как явления: правовое положение субъектов, характер юридических фактов, содержание правоотношений, меры правового обеспечения.

4. Предмет института государственного заказа включат в себя отношения двух видов: отношения, связанные с формированием государственного заказа, и отношения, связанные с его реализацией. Отношения первого вида опосредуют взаимодействие органов исполнительной власти между собой, а также с хозяйствующими субъектами в процессе разработки плановых актов, юридически формализующих те публичные интересы, которые подлежат удовлетворению посредством государственного заказа. Отношения второго вида возникают в ходе реализации плановых актов и связывают между собой субъектов, выступающих в статусе государственного заказчика, с одной стороны, и поставщиков (исполнителей, подрядчиков) — с другой. Главная особенность данного вида отношений состоит в отсутствии непосредственного подчинения- вторых первым, что- обусловливает использование механизмов административно-договорного управления.

5. Содержание плановых актов образовано совокупностью показателей прогнозного и программного типов; под первыми понимаются количественные и качественные показатели, которые характеризуют состояние прогнозируемого объекта в планируемый период с учетом тенденций его развития и воздействия- известных факторов, вторые представляют собой показатели, фиксирующие количественные и качественные результаты, которые должны быть достигнуты планируемым объектом в плановом периоде. В' результате исследования юридического значения указанных показателей' в систематике реализации плановых актов различного уровня (за основу была взята система планирования, предусмотренная- Федеральным законом-' «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития* Российской Федерации») был сделан вывод о нормативно-правовой природе общих плановых (прогнозных и программных) показателей, выраженных в прогнозах, концепциях и программах социально-экономического развития посредством правовых категорий стратегических целей и приоритетов социально-экономического развития, целевых ориентиров; и направлений социально-экономического развития. Указанные плановые показатели представляют со

I RQ бой так называемые нетипичные нормативные предписания , юридическое значение которых состоит в том, что они определяют модели должного поведения* неопределенного круга субъектов (адресованы всем государственным органам)-во взаимодействии с другими нормами (в частности, определяющими полномочия-последних в сфере управления).

Сказанное означает необходимость принятия плановых актов, содержащих как показатели прогнозного типа; так и общие показатели программного типа, в-форме нормативных правовых актов, что требует внесения соответствующих изменений, в действующее законодательство, ибо в теперешнем виде оно не предусматривает утверждения, ни прогнозов, ни концепций социально-экономического развития-Российской Федерации.

I СО

См.: Мицкевич А.В. Акты высших органов Советского-государства. Юридическая природа нормативных актов высших органов государственной власти и управления СССР. М.: Юрид. лит., 1967. С. 43.

Плановые показатели, образующие содержание федеральных целевых программ, не отвечают признакам нормативности, являясь предписаниями индивидуального характера, адресованными государственному заказчику. Оценивая юридическое значение целевой программы «вовне», можно утверждать, что она играет роль одного из элементов юридико-фактического состава, порождающего правоотношения, опосредующие поставку товаров (работ, услуг) для государственных нужд. Выводы о правовой природе плановых показателей легли в основу разработанной системы плановых актов.

6. Действующее законодательство предусматривает институт совместных торгов, направленный на оптимизацию процесса закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд; нормальному функционированию этого института в настоящее время препятствует отсутствие правовой регламентации порядка взаимодействия государственных заказчиков в процессе совместных торгов. На наш взгляд, в механизме совместных торгов важно обеспечить, прежде всего, институциональные элементы. Для выполнения функций по проведению совместных торгов на федеральном уровне в ведении Министерства экономического развития и торговли РФ должен быть создан специальный орган исполнительной власти. В свете Указа Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» он должен иметь форму агентства (например, Федеральное агентство по федеральным закупкам). Аналогичные органы должны быть созданы на уровне субъектов Российской Федерации, а также в муниципальных образованиях.

6. Сущностным признаком государственного контракта, определяющим, в конечном счете, все особенности его правового режима, является направленность его на' удовлетворение общественного интереса, формализованного понятием «государственные нужды». Из этого следует, что основной функцией государственного контракта выступает не характерное для гражданско-правового договора перемещение материальных благ, а организация согласованной деятельности различных субъектов, направленной на обеспечение государственных нужд. Выявлены основные особенности административно-правового режима государственного контракта на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд: сторонами государственного контракта являются, государственный заказчик и субъект предпринимательской деятельности. Заключение государственного контракта есть реализация публично-правового полномочия, которое в качестве элемента компетенции присутствует в правовом статусе органов исполнительной власти, что свидетельствует о необходимости легального ограничения круга' государственных заказчиков органами исполнительной власти; основание возникновения обязательств по поставкам товаров, выполнению работ для государственных нужд опосредуется сложным юридико-фактическим составом: односторонний^ административный акт и заключаемый на его основании»государственный контракт; особый правовой, механизм заключения государственного контракта, ориентированный на размещение заказа посредством торгов, что должно не только обеспечить большую экономическую эффективность публичных закупок, но и ограничить поле коррупционного взаимодействия чиновников и предпринимателей; наличие у государственного заказчика ряда прерогативных полномочий, связанных с возможностью одностороннего изменения или прекращения договорных отношений.

7. Основным способом размещения государственного заказа действующее законодательство определяет конкурс; аукцион, как и прочие способы размещения заказа, может применяться только, при наличии предусмотренных законом условий. Сравнивая конкурс и аукцион как способы размещения госзаказа, можно утверждать, что аукцион a priory является более открытым видом торгов, ибо выбор победителя зависит от единственного критерия — цены; формируя соответствующим образом условия конкурса, заказчик имеет реальную возможность размещать государственный заказ у «своих» поставщиков; этому немало способствует также отсутствие нормативно установленной методики оценки заявок.

На наш взгляд, требуется принципиальное изменение подхода к соотношению конкурса и аукциона в системе размещения государственного заказа. Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для* государственных и муниципальных нужд» должен установить в качестве основного вида торгов не конкурс, а аукцион. Естественно, сфера применения последнего имеет объективные границы, ибо «. эта форма не может быть использована, когда требуется субъективный подход заказчика к определению победителя, например, интеллектуальные услуги или особо- сложные, уникальные объекты»190. Реализация данного предложения1 требует внесения следующих изменений в Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»:

1. Часть вторую ст. 10 изложить в следующей редакции:

2. Размещение заказа осуществляется путем проведения аукциона за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом».

2. Часть четвертую ст. 10 изложить в следующей редакции:

4. Размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, особые свойства которых исключают возможность оценки и сопоставления заявок участников размещения заказа только на основании цены, может осуществляться путем проведения конкурса. Цена- в этом случае может быть установлена в качестве одного из критериев оценки и сопоставления конкурсных заявок».

8. Федеральный закон «О размещении заказов, на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», который предусмотрел вкачестве основания размещения публичного

190 Сушинов Ю. Торг здесь неуместен // Гудок. 2006. 24 августа. заказа у единственного поставщика (исполнителя, заказчика) осуществление работ по поддержанию мобилизационных мощностей, создал ситуацию, при которой некогда единый правовой режим имущества, именуемый «государственный резерв», оказался дифференцированным с точки зрения механизма формирования. Запасы стратегических материалов и товаров, а также запасы материальных" ценностей для обеспечения неотложных работ при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций будут приобретаться по общим правилам. Естественно, здесь возможны определенные варианты, ибо поставка запасов стратегических материалов может быть связана с государственной тайной, что является основанием для< проведения закрытых торгов; в отношении продукции, необходимой для ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций - размещение заказа путем запроса котировок в режиме, предусмотренном главой 5 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Нетрудно заметить, что-даже при наличии условий использования отличных от открытого конкурса способов, они не утрачивают качества торгов.

Для мобилизационного же резерва ситуация принципиально иная — единственно возможным способом является размещение заказа у единственного поставщика. Напомним, что торги есть механизм выявления наиболее эффективного варианта публичной закупки; отказываясь от торгов в отношении мобилизационного резерва, законодатель без всяких объективных причин создает условия «пониженной» экономической эффективности таких поставок. На наш взгляд, необходимо исключить из ч. 2 ст. 55 Федерального закона «0 размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» пункт 4, распространив на поставки товаров в мобилизационный резерв правила о размещении заказов путем проведения торгов - открытых либо закрытых, если эти поставки связаны с государственной тайной.

9. Размещение заказа у единственного поставщика традиционно рассматривается в качестве исключения из общего правила конкурсного (аукционного) способа заключения публичного контракта. Выражается это, прежде всего, в том, что перечень оснований, допускающих использование этого способа, исчерпывающим образом определен в законе. Обоснованность такого подхода не вызывает сомнений, ибо возможность заключения публичного контракта с единственным хозяйствующим субъектом ограничивает сферу использования торгов как способа, позволяющего выбирать наиболее эффективный вариант поставки. Между тем сфера применения размещения заказа у единственного поставщика последовательно расширяется: с введением в действие Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» число оснований использования данного способа выросло с четырех до одиннадцати; на сегодняшний день оно достигло двадцати трех. При этом лишь десять из них обусловлены безальтернативностью (фактической или юридической) закупки. Порядок определения единственного поставщика в действующем законодательстве никак не регулируется. Это означает, что выбор поставщика (подрядчика, исполнителя) будет определяться исключительно усмотрением государственного заказчика.

10. Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» ограничивает юрисдикционные возможности органа исполнительной власти, уполномоченного на1 осуществление контроля, по реагированию на выявленные в связи с рассмотрением жалоб нарушения, если последние не были непосредственным предметом обжалования. Полагаем, что в целях повышения эффективности контроля, опосредуемого процессуальной формой обжалования действий (бездействия) государственного заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии, необходимо законодательно закрепить право органа, уполномоченного на осуществление контроля, выйти зашредельь доводов жалобьк

11. Управленческий потенциал института; регистрации государственных контрактов реализован не в полной мере: в настоящее время он является формой реализации лишь учетно-информационной функции. Полагаем; что решение указанной проблемы- требует внесения; изменений' в Положение; о-ведении реестров государственных или; муниципальных контрактов; заключенных по итогам размещения заказов, и о требованиях к:технологическим, программным, лингвистическим,, правовым и организационным; средствам обеспечения; пользования официальным сайтом в>сети Интернет, на котором размещаются-указанные реестры, в котором должно*быть-прямо-определены контрольные полномочия органа, уполномоченного на ведение реестра, а также перечень обстоятельств; являющихся основаниями t для отказа^ во»вне-сении государственного контракта в реестр.

12. Полагаем неправильной закрепленную нормативно? дифференциацию оснований проведения внеплановых проверок' на обязательные и факультативные. Во втором случае у органа,, уполномоченного на осуществление контроля, возникает возможность,решать/вопрос о назначениишроверки; по собственному усмотрению; что создает условия для злоупотреблений и коррупционного взаимодействия в- сфере размещения? госзаказа; Полагаем необходимым отказ от института факультативных оснований внеплановых проверок, что требует исключения из ст. 17 Федерального закона «О размещении заказов на,поставки;товаров; выполнение работ,, оказание услуг для-государственных ^муниципальных нужд» части 6, части 7-16 указанной статьи считать соответственно частями 6-15. .

13;. Круг субъектов; уполномоченных на принесение жалобы на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа или специализированной организации либо конкурсной, аукционной или котировочной комиссии, уполномоченного на ведение официального сайта федерального органа исполнительной власти, организации, оказывающей услуги по- обслуживанию официального сайта и обеспечению функционирования такого сайта, уполномоченных на ведение реестров государственных и муниципальных контрактов органов государственной власти и местного самоуправления, операторов электронных площадок, определен через категорию «участник размещения заказа»; содержание последней раскрывается в законе предельно абстрактно: участником размещения заказа может быть любое юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала или любое физическое лицо, в том числе индивидуальный предприниматель. В результате складывается ситуация, когда субъекты получают возможность злоупотребления своим правом на обжалование. Решение проблемы видится в придании процессуального значения факту нарушения субъективного права или охраняемого законом интереса. В целях создания процессуального механизма, препятствующего возбуждению производств по заведомо необоснованным жалобам, необходимо дополнить ч. 1 ст. 58 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» пунктом 5 следующего содержания:

5) указание на то, в чем заключается нарушение прав, свобод или законных интересов заявителя».

В случае отсутствия указанных сведений в жалобе, последняя полежит возвращению на основании п. 1 ч. 1 ст. 59 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

14. Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных И' муниципальных нужд» не определяет процессуальных последствий выявления нарушения-порядка подачи жалобы на стадии ее рассмотрения, императивно ограничивая возможность принятия решения о возвращении сроком в два рабочих дня с даты поступления жалобы. Таком образом, поданная с нарушением установленного порядка жалоба, принятая к рассмотрению в результате ошибки уполномоченного органа, должна быть рассмотрена по существу; легитимность принятого в результате решения вызывает большие сомнения. Полагаем, что нарушение порядка подачи жалобы должно иметь юридическое значение вне зависимости от того, на какой стадии «жалобного» производства выявлено соответствующее нарушение. Правовой механизм рассмотрения жалобы должен быть дополнен институтом оставления жалобы без рассмотрения как процессуальной формой завершения стадии рассмотрения ее по существу; основанием завершения «жалобного» производства в этой форме должны быть выявленные в стадии рассмотрения жалобы по существу нарушения условий реализации процессуального права на жалобу.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ

«Государственный заказ в сфере государственного управления экономикой»

1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 1993. 25 декабря.

2. Федеральный закон от 19 декабря 2006 г. № 238-Ф3 «О Федеральном бюджете на 2007 год» // Собрание законодательства РФ. 2006. №52(2 ч.).1. Ст. 5504.

3. Федеральный закон от 2 мая 2006 г. №59-ФЗ «О порядке рассмотрения' обращений граждан Российской Федерации» // Российская газета. 2006.5 мая.

4. Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ (в ред. Федерального закона от 8 декабря 2003 г. № 169-ФЗ) // Российская газета. 2002. 3 декабря;2003. 16 декабря.

5. Закон Российской* Федерации от 28 мая 1992 г. № 2859-1 «О поставках продукции и товаров для государственных нужд» // Российская газета. 1992. 30 июня.

6. Положение о Министерстве обороны Российской Федерации. Утв.

7. Указом Президента Российской'Федерации от 16 августа 2004 г. № 1082 (в ред.

8. Указа Президента РФ от 5 сентября 2005 г. № 1049) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 34. Ст. 3538.

9. Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации. Утв. Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1313 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 42. Ст. 4108.

10. Положение о Федеральной службе исполнения наказаний. Утв. Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1314 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 42. Ст. 4109.

11. Положение о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ. Утв. Постановлением Правительства Российской-Федерации от 19 апреля 2005 г. № 239 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 17. Ст. 1571.

12. Федеральная целевая программа «Культура России (2006 2010 годы)». Утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2005" г. № 740 // Собрание законодательства Российской Федерации.2005. №51. Ст. 5528.

13. Федеральная целевая программа «Жилище» на 2002-2010 годы. Утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 сентября 2001 г. № 675 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 39. Ст. 3770.

14. Закон Ярославской области от 24г июня 2003 г. «О закупках (поставках) продукции, для; государственных нуждЯрославской области» // СПС «Консультант Плюс». . .

15. Областной закон от 6 августа 1996 г. №22-ЗС (вред. от 19 мая 2006 г., с изм. от 25 декабря 2003 г.) «О бюджетном процессе в Ростовской области» // Наше время. 2002. 27 сентября.

16. Порядок организации; разработки и реализации областных целевых программ. Утв. постановлением Администрации Ростовской: области от20 октября 2006 г. №4207/ СГ1С «Консультант Плюс».

17. Постановление Правительства Москвы от26 сентября 2006 г. № 736-1111 «О порядке осуществления контроля в сфере размещения государственных заказов городаМосквы»// Вестник мэра и Правительства Москвы. 2006. № 57.

18. Постановление'Администрации; Ростовской- области от 3 ноября: 2004 г. № 428 «О размещении объединенного государственного областного заказа» // СПС «Консультант Плюс».

19. Ненормативные правовые акты

20. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 3 сентября 2005 г. № 1340-р «О концепции Федеральной целевой программы развития образования на 2006 2010 годы» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 37. Ст. 3752.

21. Решение Московской областной Думы от 12 июля 2006 г. № 4/187 «Об отчете о реализации концепции социально-экономического развития Московской области на 1997 2005 годы» // СПС «Консультант Плюс».1. Специальная литература

22. Абдрахимов Д. О путях повышения эффективности системы конкурсных госзакупок // http://www.deol.ru/users/DecisionSupporter.

23. Абдурахманов А.А. Административный договор и его использование в деятельности органов внутренних дел: Дис. канд. юрид. наук.М, 1997.

24. Агапцов С.А. Государственный финансовый контроль и бюджетная политика Российского государства. М., 2004.

25. Агарков М.М. Предмет и система советского гражданского права // Советское государство и право. 1940. №8-9.

26. Административная юстиция: Конец XIX начало XX века: Хре- -стоматия: В 2 ч. Ч. 2 / Сост. и вступ. ст. Ю.Н. Старилова. Воронеж, 2004.

27. Административное право: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. / Под ред. JI.JI. Попова. М.: Юристъ, 2005.

28. Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России: Учебник. М., 2005.

29. Андреева JI.B. Коммерческое право России: Проблемы правового регулирования. М.: Право и закон XXI, 2004.

30. Андреева JI.B. Правовые проблемы обеспечения государственных нужд // Государство и право. 1999. № 8.

31. Аскназий С.И. Гражданское и административное право // Учен. зап. ЛГУ. 1951. Вып. 3.

32. Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. М.: НОРМА-ИНФРА-М, 2000.

33. Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1993.

34. Бахрах Д.Н., Хазанов С.Д. Формы и методы деятельности государственной администрации: Екатеринбург, 1999.

35. Бачило И.Л. Функции органов управления. М., 1976.

36. Белов В.Е. Правовое регулирование размещения государственных заказов // Право и экономика. 2005. № 2.

37. Вельский К.С. О принципах административного права / В кн. Административное право и административный процесс: старые и новые проблемы (по материалам «Лазаревских чтений») // Государство и право. 1998. № 8.

38. Беляев В.П. Контроль и надзор как средства реализации правовой политики // Правовая»политика и правовая жизнь. 2003. № 4.

39. Бородянский В.И. Гражданское право. Принципы и нормы.М., 2004.

40. Бошно С.В. Развитие признаков нормативного правового акта в современной правотворческой практике // Журнал российского права. 2004. № 2.

41. Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Договоры о передаче имущества. 4-е изд., стереотип. Кн. 2. М.: Статут, 2002.

42. Братусь С.Н. Предмет и система советского гражданского права. М., 1963.

43. Брэбан Г. Французское административное право. М: Прогресс, 1983.

44. Ванин В.В. Правовые проблемы государственного программно-целевого планирования предпринимательской деятельности в Российской Федерации: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2000.

45. Васильев Р.Ф. О понятии правового акта // Вестник МГУ. Сер. Право. 1998. № 5.

46. Ведель Ж Административное право Франции. М., 1973.

47. Винсент О. Смысл американского федерализма. М., 1993;

48. Гражданское право / Под ред. А.П. Сергеева и Ю.К. Толстого. Т. 1. М., 2001.

49. Гражданское право: Учебник. Т. П / Под ред. ЕА. Суханова. М.: БЕК,1998.

50. Гражданское право: Учебник / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. Ч. 2. М., 2000.

51. Демин А.А. Административное право Российской Федерации: Учеб. пос. М.: Зерцало-М, 2002.

52. Демин А.В. Административные договоры: Дис. . канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1996.

53. Демин А.В. Государственные контракты (публично-правовой аспект) // Хозяйство и право. 1997. № 8.

54. Дозорцев В.А. Творческий результат: Система правообладателей / В кн.: Интеллектуальные права: Понятие. Система. Задачи кодификации: Сб. ст. М.: Исследовательский центр частного права, 2003.

55. Дудкин В.Е., Петров Ю.А. Индикативное планирование — механизм координации деятельности государственных и негосударственных субъектов управления экономикой // Российский экономический журнал. 1998. № 7—8.

56. Евграшин А. Из практики французского индикативного планирования // Российский экономический журнал. 1998. № 2.

57. Елистратов А.И. Очерк административного права М., 1922.

58. Жабин А.П. Правовые формы и юридическая сила плановых управленческих решений / В кн.: Правовые вопросы планирования производственно-хозяйственной деятельности предприятий и производственных объединений. Свердловск, 1981.

59. Законы гражданские с разъяснениями Правительствующего сената и комментариями / Сост. И.М. Тютрюмов. СПб., 1911.

60. Зинченко С.А. Государственная собственность в СССР: проблемы правового регулирования. Ростов н/Д: Изд-во РГУ, 1986.

61. Зинченко С.А., Шапсугов Д.Ю., Корх С.Э. Предпринимательство и статус его субъектов в современном российском праве. Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 1999.

62. Иванов В.В. К вопросу об общей теории договора // Государство и право. 2000. № 12.

63. Иванов В.В. Некоторые вопросы теории нормативного права // Право и политика. 2000. № 4.

64. Иоффе О.С. Развитие цивилистической мысли в СССР. Ч. 2. Д.: ЛГУ, 1975.

65. Иоффе О.С. Советское гражданское право. Л., 1958. Т. I.

66. Каю Х.О. Планирование производственно-хозяйственной деятельности предприятий. М.: Юрид. лит., 1984.

67. Киллен К. Вопросы управления / Пер. с англ. М., 1981.

68. Киселева О.М. Поощрение как метод правового регулирования: Автореф. дис. канд. юрид. наук. Саратов, 2000.

69. Клейн Н.И. Поставка продукции для государственных нужд // Закон. 1995. № 6.

70. Князев С.Д. Современные принципы административного права России: Понятие, значение, виды // Правовая политика и правовая жизнь. 2003. № 2.

71. Козлов Ю.М. Координация в управлении народном хозяйстве. М., 1976.

72. Комаров И. Федеральные целевые программы: опыт разработки и осуществления//Экономист. 1998. № 1.

73. Комисарова Е.Г.'Принципы в праве и основные начала гражданского законодательства: Дис. . докт. юрид. наук. Екатеринбург, 2002.

74. Комментарий к Гражданскому кодексу РФ, части второй (постатейный). 3-е изд. / Отв. ред. О.Н.Садиков. М., 1998.

75. Комментарий к Федеральному закону «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (постатейный)». 2-е изд., перераб. и доп. / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М.: Юстицинформ, 2007.

76. Коренев А.П., Абдурахманов А.А. Административные договоры: понятие и виды // Журнал российского права. 1998. № 7.

77. Кравцов А.К. План и право (правовой аспект централизованного планирования социалистического государственного производства). Воронеж: Изд-во ВГУ, 1976.

78. Кравцов АК. Правонарушения планово-регулирующих органов и некоторые вопросы совершенствования хозяйственного законодательства/В кн.: Проблемы борьбы с правонарушениями, причиняющими ущерб экономике предприятий. Донецк, 1972.

79. Красильников Т.С. Административный договор в сфере образования: Дис. . канд. юрид. наук. М., 2003.

80. Кряжков А.В. Публичный интерес: понятие, виды и защита // Государство и право. 1999. № 10.

81. Кузнецов В.И. Правовое регулирование института государственного заказа: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2005.

82. Мартыненко Г.И. Размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, антимонопольный контроль // Право и экономика. 2006. № 10.

83. Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: Учебник. М.: Юристь, 2004.

84. Мирошник С.В. Теория правового стимулирования: Автореф. дис. докт. юрид. наук. Ростов н/Д, 2003.

85. Митюков К.А. Система римского гражданского права. Ч. 231.

86. Мицкевич А.В. Акты высших органов Советского государства. Юридическая природа нормативных актов высших органов государственной власти и управления СССР. М.: Юрид. лит., 1967. , ,

87. Международное частное право: нормативные акты и международные договоры. Т. 5: Внешнеэкономические договоры. Ч. 2: Договоры международного частного права, международной купли-продажи товаров / Сост. М.К. Сулейменов. Алматы, 1999.

88. Нерсесянц B.C. Общая теория права и государства: Учебник для вузов. М.: НОРМА, 2002.

89. Ноздрачев А.Ф. Государственное планирование и правовое регулирование. М.: Экономика, 1982.

90. Ноздрачев А.Ф. Государство как заказчик продукции // Государство и право. 1994. № 7.

91. Осинцев Д.В. Договор и приказ // Чиновник. 2002. № 5.

92. Потапенко G. Разграничение нормативных и ненормативных актов при рассмотрении дел; возникающих из публичных правоотнршений // Российская юстиция. 2003. № 6.

93. Радчеико Л.И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход; 2-е изд., перераб; и дош Ростов?н/Д,.2001.

94. Розеифельд В.Г., Старилов Ю:Н. Современные проблемы формирования теории административного договора // Правовая наука и реформа юридического образования: Сб. науч. тр. Воронеж: Изд-во ВГУ, 1995. Вып. 3: Публичное право: Проблемы современного развития.

95. Российское полицейское (административное) право: Конец XIX— начало XX века: Хрестоматия / Сост. и вступ. ст. Ю.Н. Старилова. Воронеж, 1999.130;? Россинский Б.ВУАдминистративное право: Учеб; пос.; для вузов. М., 2000.

96. Ротенберг А.С. Административный1 договор: Автореф. дис. канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2006.

97. Рудашевский-В.Д. Договорная форма, интеграции управления: исходные положения, возможности использования, проблемы; // Договорные формы управления: постановка проблемы и пути решения. М.: ВНИИСИ, 198 Г.

98. Рябко А.И. Социальный контроль.и егошравовые формы (вопросы теории). Ростов н/Д, 1999.

99. Самощенко И.С. Некоторые вопросы учения о нормативных актах социалистического;государства//Правоведение. 1969. №3.

100. Семенников A.F. Лицензирование в механизме административно-правового регулирования экономики в Российской Федерации: Дис. . канд. юрид. наук. М., 2004:

101. Сперанская К. Об административном договоре // Вестник Верховного Суда СССР. 1928. № 3 (12).

102. Становление рыночной системы государственных закупок в России. Казань: БизнесИнфоСервис, 2000.

103. Старилов Ю.Н. Административное право как средство разрушения «синдрома бесправия» в современном правовом государстве // Журнал российского права. 2005. № 4.

104. Старилов Ю.Н. Административное право как целостная система научных взглядов. К 70-летнему юбилею профессора Д.Н. Бахраха // Правовая политика и правовая жизнь. 2003. № 2.

105. Старилов Ю.Н. Административное право: В 2 ч. Ч. 2. Кн. 2. Формы и методы управленческих действий. Правовые акты управления. Административный договор. Административная юстиция. Воронеж: Изд-во ВГУ, 1998.

106. Старилов Ю.Н. Административное право: В 2 ч. Ч. 2. Кн. 2: Формы и методы управленческих действий. Правовые акты управления. Административный договор. Административная юстиция. Воронеж: Изд-во ВГУ, 2001.

107. Стратегическое планирование / Под ред. Э.А. Уткина. М.: Ассоциация авторов и издателей «ТАНДЕМ»; ЭКМОС, 1999.

108. Сушинов Ю. Торг здесь неуместен // Гудок. 2006. 24 августа.

109. Талапина Э.В. Вопросы правового регулирования функции государства //Государство и право. 1999. № 11.

110. Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 1998.

111. Тихомиров Ю.А. Правовая сфера общества и правовая система // -Журнал российского права. 1998. № 4-5.

112. Файоль А. Общее и промышленное управление. М., 1923.j

113. Фалмер Роберт М. Энциклопедия современного управления / Пер. с англ. М., 1992.

114. ФАС: жалоб на размещение госзаказа станет больше. Информационное агентство «АльянсМедиа»//http^/www.tmder.mosji./Publications/SDE/143391Jitm.

115. Хабриева Т.Я., Ноздрачев А.Ф., Тихомиров Ю.А. Административная реформа: решения и проблемы // Журнал российского права. 2006. № 2.

116. Халфина P.O. Значение и сущность договора в советском социалистическом гражданском праве. М.: Изд-во АН СССР, 1952.

117. Хозяйственное право. Правовое регулирование функциональных видов деятельности в социалистической экономике / Отв. редактор В.В. Лаптев. М.: Наука, 1986.

118. Хромченков О.В. Договор как межотраслевой институт // Реклама и право. 2006. № 2.

119. Целевые программы развития регионов: рекомендации по совершенствованию разработки, финансирования и реализации / Под ред. В Л. Любовного и др. М.: МОНФ, 2000.

120. Черноголовкин Н.В. Теория функций социалистического государства. М., 1970.

121. Шапсугов Д.Ю, Зинченко С.А., Корх С.Э. Предпринимательство и статус его субъектов в современном российском праве. Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 1999.

122. Шахмалов Ф. Государство и экономика: (власть и бизнес). М: Экономика, 1999.

123. Шебанов А.Ф. Вопросы теории нормативных актов в советском праве: Дис. докт. юрид. наук. М., 1964. Т. 1 ; Т. 2.

124. Шебанов А.Ф. Нормативные акты советского государства: Лекции юридического факультета. М., 1956.

125. Шевченко Л.И. Регулирование отношений поставки: теория и практика. СПб., 2002.

126. Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. М.: Спарк, 1995.

127. Шмалий О.В. Регистрация как форма государственного управления: Автореф. дис. канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2004.

128. Судебно-арбитражная практикаг

129. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. № 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. № 3.

130. Об отдельных рекомендациях, принятых на совещаниях по судебно-арбитражной практике. Письмо ВАС РФ от 19 августа 1994 г. № С1-7/ОП-587 // Вестник ВАС РФ. 1994. №11.

131. Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 11 марта 1997 г. № 5332/96 // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 1997. № 6.

132. Постановление ФАС Северо-Западного округа от 1 февраля 2007 г. по делу № А05-8233/2006-13 // СПС «Консультант Плюс».

133. Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 19 декабря 2006 г. по делу № А41-К 1-7306/06 // СПС «Консультант Плюс».1. Иные источники

134. Письмо Минэкономразвития. РФ № 19995-АШ/Д04, Минфина РФ № 02-14-10/4055, Казначейства РФ № 42-7.1-15/1.3-537 от 29 декабря 2006 г. . «О ведении реестра государственных контрактов»- // СПС «Консультант Плюс»».

135. Письмо Минэкономразвития РФ от 8' августа 2007 г. № 11812-КА/Д04 «О порядке применения процедур размещения заказов для, государственных и муниципальных нужд» // www.economy.gov.ru.

136. Пояснительная записка «Об итогах работы в области государственных закупок за 1 квартал 2005 г.» // Сайт Администрации Ростовской области: www.donland.ru.