АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Гражданско-правовая ответственность государства и иных публичных образований»
На правах рукописи
ЖМЕТКИН РОМАН ГЕННАДЬЕВИЧ
ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ГОСУДАРСТВА И ИНЫХ ПУБЛИЧНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
Специальность 12.00.03 - гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное часгное право.
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
4 . Л 2014
\
Краснодар 2014
00555612*
005556122
Диссертация выполнена на кафедре гражданского права ЧОУ ВПО «Институт международного права, экономики, гуманитарных наук и управления им. К.В. Россинского»
Научный руководитель: доктор юридических наук, доцент Лескова Юлия Геннадьевна
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор,
Голубцов Валерий Геннадьевич судья Семнадцатого арбитражного апелляционного суда
кандидат юридических наук
Карнушин Вячеслав Евгеньевич, директор
ООО «Городской юридический департамент»
Ведущая организация: ФГБОУ ВПО «Башкирский государственный университет»
Защита состоится 30 декабря 2014 г. в 16-00 час. на заседании диссертационного совета Д-220.038.10 ФГЪОУ ВПО «Кубанский государственный аграрный университет» по адресу. 350044, г. Краснодар, ул. Калинина, 13, главный учебный корпус, ауд. 215.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке и на сайте Кубанского государственного аграрного университета:
http://kubsau.ru/scie/dep с^я^1256/.
Автореферат разослан «__» ноября 2014 г.
Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук
А.Г. Галкин
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Экономические меры принуждения, как показывает практика, являются наиболее действенными. В условиях рыночной экономики всеобщим мерилом ценностей становятся деньги, именно поэтому возрастает роль гражданского права и гражданско-правовой ответственности.
В силу своего исторического наименования гражданское право (ius civile) изначально регулировало отношения между гражданами. Институт юридических лиц появился в гражданском праве позднее. Значительно позже государство стало восприниматься как юридическое лицо. На начальном этапе государство рассматривалось как казна (фиск). Вопрос не стоял о правосубъектности такого образования, его равноправии с гражданами, в том числе проявляющемся в равной с гражданами деликтоспособности. Гражданская ответственность публичных образованием является своего рода цивилистическим прорывом, который потеснил всеобъемлемость и властность государственного суверенитета, государственного принуждения и административного права. Этот цивилистический прорыв был обусловлен историческим развитием права, достижениями, в том числе, и буржуазных демократических революций, к которым, например, можно отнести французскую Декларацию прав человека и гражданина 1789 года.
С тех пор получил свой генезис принцип ответственности государства и органов местного самоуправления за причиненный своими органами и должностными лицами вред в процессе осуществления деятельности, регулируемой административным правом, а также ответственности по договорным обязательствам.
В первую очередь принцип получает свое закрепление в международном праве. В советской России этот принцип был крайним образом ограничен, если не сказать, что не соблюдался вовсе. Между тем международные акты закрепляют положения, соответствующие этому принципу, в частности, положениями п. 5 ст. 9, поди, «а» п. 3 ст. 2 Международного пакта о гражданских и политических правах (1966 г.) .
Конституция РФ 1993 года после забвения советского периода восприняла этот принцип и закрепила его в статье 53, согласно которой каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной
; О гражданских и политических правах : Международный Пакт от 16 декабря 1966 1'. (принят Генеральной Ассамблеей ООП; для СССР вступил в силу 23.03.1976 г.) И Ведомости ВС СССР. 1976. № 17. Ст. 291.
\
власти или их должностных лиц. Это положение показывает равноправие государства и его должностных лиц с другими субъектами права, принцип является прямым вмешательством прав и свобод человека и гражданина в административное право, во властную деятельность государства. Реализация каждого принципа происходит с помощью норм права, непосредственно регулирующих общественные отношения (регулятивных норм права). Гражданское право содержит эти самые нормы права, конкретизирует это положение и должно создать действенный механизм его реализации. Вместе с тем, расширительное толкование понятий «вред» и «каждый», содержащихся в ст. 53 Конституции РФ, не представляется очевидным. В цивилиста ческой науке нет единого мнения о том, действует ли принцип, закрепленный в указанной статье в отношении юридических лиц, вступивших в договорные отношения с публичными образованиями или же он применим только к внедоговорным обязательствам. Дискуссионным остается само понятие гражданской ответственности публичных образований.
По мере своего дальнейшего развития институт гражданской ответственности публично-правовых образований по договорным и внедоговорным обязательствам претерпел значительные изменения. Изначально правило об ответственности государства и его органов принципом не являлось, а было лишь специальным правилом, для которого требовалось специальное на то указание закона. В настоящее время это правило является принципом, что позволяет говорить об ответственности государства и его органов независимо от прямого указания об этом в специальных нормах права. Таким образом, построение норм права должно быть основано па соблюдении, что позволит повысить их эффективность реализации.
Развитие рыночной экономики потребовало от государства надлежащей степени ответственности и добросовестности, адекватной отношениям, складывающимся с другими участниками гражданского оборота, что потребовало изменений в законодательстве. Рассмотрение института ответственности государства имеет и практическое значение, потому что наличие самих норм не говорит об отсутствии проблем их применения. Более того, в силу властного характера государства требуются более суровые и действенные меры ответственности, потому что именно такие меры могут обеспечить истинный баланс прав и обязанностей субъектов гражданских правоотношений.
Вместе с тем, действующее гражданское и бюджетное законодательство ставит публичные образования как субъект гражданской ответственности в неравные условия с гражданами и юридическими лицами.
Основная проблема заключается в том, что государство чрезмерно вмешивается в деятельность субъектов предпринимательства, создавая зачастую ничем не оправданные препятствия для предпринимателей, оставаясь при этом безнаказанным.
Действующее российское законодательство не располагает эффективным правовым механизмом обеспечения неотвратимости наказания и привлечения к гражданско-правовой ответственности государства, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в лице их органов и должностных лиц. Решение этой проблемы является весьма актуальной для науки гражданского и предпринимательского права.
Состояние разработки темы. Проблемы гражданско-правовой ответственности публичных образований в советское время становились предметом монографических исследований. В частности, необходимо отметить работы Е.А. Флейшиц, В.Т. Нора, А.Н. Савицкой, А.П. Куна. Отдельным, в большей мере административным вопросам правового регулирования рассматриваемого института были посвящены исследования Д.Н. Бахраха, К.Б. Ярошенко, В.М. Савицкого, A.M. Беляковой, В.М. Смирнова и A.A. Собчака. Несмотря на то, что многие суждения названных учёных до сих пор не утратили своей актуальности, нельзя не учитывать, что большинство их теоретических изысканий относятся к законодательству середины или даже начала прошлого века и не отражают современных потребностей этого института.
Относительно анализа проблем договорной ответственности публично-правовых образований на основе современного законодательства следует признать, что такие комплексные монографические исследования в настоящее время отсутствуют. Теоретической разработке рассматриваемого института посвящены лишь небольшие по объему параграфы учебников по гражданскому праву, разделы комментариев Конституции РФ и Гражданского кодекса РФ, в которых анализируются правовые нормы, регулирующие рассматриваемые отношения, а также работы, посвященные отдельным аспектам проблемы.
Наиболее значительные исследования института ответственности публично-правовых образований на основе современного законодательства и судебной практики были проведены H.A. Сухановым, К.Б. Ярошенко и A.JI. Маковским. Однако монографическое исследование проблем
ответственности публично-правовых образований за вред, причинённый их органами и должностными лицами, остаётся актуальной задачей.
Цель исследования — анализ особенностей гражданско-правовой ответственности государства, иных публичных образований и их должностных лиц, выработка новых доктринальных подходов развития исследуемого института гражданского права.
Для достижения поставленной цели предполагается решение следующих основных задач:
-исследовать понятие, проследить историю становления и развития института гражданско-правовой ответственности государства и иных публичных образований;
- выявить юридическую сущность гражданско-правовой ответственности государства и иных публичных образований в новых социально-экономических условиях;
- исследовать особенности гражданско-правового статуса публичных образований как субъектов гражданско-правовой ответственности;
-сформировать общую классификацию оснований наступления гражданско-правовой ответственности государства и иных публичных образований;
- рассмотреть особенности гражданско-правовой ответственности отдельных видов публичных образований;
- выработать предложения по совершенс твованию гражданского законодательства в исследуемой сфере.
Объектом исследования является совокупность общественных отношений в области имущественной ответственности публично-правовых образований по гражданско-правовым обязательствам.
Предмет исследования составляют комплекс теоретических проблем гражданского права, касающихся природы и содержания гражданско-правовой ответственности публично-правовых образований их органов и должностных лиц, а также правовые формы, опосредующие указанные отношения, нормы гражданского законодательства и практика их применения, научные труды и публикации по данной проблематике.
Методологические и теоретические основы исследования включают общенаучный диалектический метод познания, а также частно-научные методы формально-логического, системного, структурного, сравнительного, исторического анализа, комплексное использование которых предопределило достижение максимально возможной объективности исследования.
Теоретическую основу исследования составили труды советских, российских учёных, посвященные различным аспектам рассматриваемого института: М.М. Агаркова, С.И. Аскназия, Д.Н. Бахраха, A.M. Беляковой, K.M. Варшавского, В.В. Витрянского, В.В. Глянцева, С.Е. Донцова, О.С. Иоффе, A.II. Куна, A.A. Лукьянцева, Я.М. Магазинера, АЛ. Маковского, Н.С. Малеина, М.Г. Марковой, Г.К. Матвеева, О.В. Михайленко, В.Т. Нора, А.Н. Савицкой, В.М. Савицкого, А.П. Сергеева, В.Т. Смирнова, A.A. Собчака, П.А. Суханова, Ю.К. Толстого, Е.А. Флейшиц, К.Б. Ярошенко и др.
В диссертации анализировалась практика арбитражных судов, а также подходы судов общей юрисдикции. Также рассматривались решения Конституционного Суда РФ по делам о рассмотрении споров о гражданской ответственности публично-правовых образований.
Научная новизна исследования. Диссертация является одним из первых комплексных монографических исследований проблем гражданско-правовой ответственности государства, иных публичных образований и их должностных лиц, содержащим новые доктринальные подходы развития института гражданско-правовой ответственности, направленные на дальнейшее развитие теории гражданского права и выработку предложений по совершенствованию современного гражданского законодательства в исследуемой сфере.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Гражданско-правовая ответственность публичных образований представляет собой восстановительную компенсацию причиненного вреда. Основанием наступления 1ражданско-правовой ответственности органов публичной власти всегда является должностное правонарушение, имеющее как формальный признак - противоправность поведения, гак и Материальный - наличие вредных последствий. В отличие от общегражданской ответственности имущественная ответственность публично-правов образований не может ставиться в зависимость от наличия вины, 1 необходимо учесть в предлагаемых изменениях ГК РФ.
2. Ответственность публично-правовых образований по договорш обязательствам носит ограниченный характер, что противореча конституционному принципу равенства участников гражданских правоотношений.
Договорная ответственность публично-правовых образований по своей сути носит моноотраслевой, гражданско-правовой характер, а по механизму реализации - полиотраслевой, поскольку при ее наступлении применяются нормы как частного, так и публичного права. Предлагается закрепить в Г'К
РФ как основном нормативно-правовом акте частного права основные принципы договорной ответственности публичных образований и процедуру ее реализации, после чего привести в соответствие с ГК РФ бюджетное и административное законодательство.
3. Особенность договорной ответственности публично-правовых образований состоит также в том, что в случаях, указанных в законе, они несут субсидиарную ответственность по долгам своих учреждений (п. 2 ст. 120 ГК РФ) и казенных предприятий (п. 5 ст. 115 ГК РФ), но только в случае опосредованного участия в договорных обязательствах. Предлагается закрепить в ГК РФ универсальный принцип полной субсидиарной ответственности публичных образований по обязательствам созданных ими учреждений и предприятий, внеся соответствующие изменения в разделы «Лица» и «Общие положения об обязательствах».
4. Автором сформулированы общие принципы, которыми следует руководствоваться при подготовке нормативных актов для регулирования отношений, возникающих в исследуемой сфере. Выделение принципов в данном случае целесообразно в связи с тем, что регулирование отношений по возмещению ущерба от незаконных действий государственных органов и их должностных лиц' носит комплексный, межотраслевой характер, затрагивая предметы регулирования финансового, гражданского права, арбитражного и гражданского процессуального права, исполнительного производства.
Первый принцип - нормативное закрепление солидарной ответственности физического лица, непосредственно причинившего вред, и публично-правового образования, ответственного за действия причинителя вреда, с обязательным регрессным требованием к виновному должностному лицу.
Второй принцип - обеспечение максимальной защиты бюджетного процесса от деформирующих воздействий.
Третий принцип - унификация всех порядков исполнения судебных решений, исполняемых за счет бюджетов.
5. Вопрос о том, кто должен выступать от имени казны Российской Федерации по искам из причинения вреда незаконными действиями (бездействием) государственных органов и их должностных лиц, решается на практике неоднозначно. Представляется верной практика арбитражных судов, согласно которой от имени казны Российской Федерации в подобных делах выступают главные распорядители средств федерального бюджета, т.е. федеральные министерства, службы, агентства и их территориальные органы, должностными лицами и органами которых причинен вред. Эта практика опирается на ст. 158 Бюджетного кодекса РФ, которая имеет приоритет перед
правилами, закрепленными в подзаконных актах. Сложившаяся практика требует нормативного закрепления в ГК РФ и БК РФ.
Поскольку в составе средств, выделяемых из федерального бюджета главным распорядителям, не предусмотрена такая статья расходов, как возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) их органов и должностных лиц, реальное возмещение необходимо производить из средств Минфина РФ по разделу «Возмещение вреда, причиненного органами публичной власти».
6. Предлагается расширительное толкование нормы ст.ст. 1069, 1070 ГК РФ. Государство должно отвечать за действия тех институтов, которые действуют от его имени и осуществляют административно управленческие функции, подпадающие под регулирование административного и уголовно-процессуального права. С этой целью предлагается отказаться от исчерпывающего перечня субъектов, действующих от имени государства, за действие, бездействие, решения которых должно отвечать государство или муниципальное образование. Отказ от перечисления субъектов предлагается в пользу указания на определенный вид, деятельности - административно управленческой деятельности субъекта, действующего от имени государства.
В соответствии с предлагаемым толкованием, наличие в силу закона у государственного института (не являющегося формально государственным органом) административных полномочий является достаточным условием применения ст. 1069 ГК РФ для возмещения вреда, причиненного при осуществлении указанных полномочий. При этом не имеет значения, в какой организационно-правовой форме юридического лица создано то или иное образование (учреждение, государственная корпорация и т. д.). Определяющим фактором является наличие публично-правовой компетенции, проявляющейся в государственно-властных полномочиях, которыми в силу закона наделен данный субъект.
7. Поддерживая и позитивно оценивая складывающуюся судебную практику разрешения споров, возникающих в связи с причинением вреда органами публичной власти, автор считает необходимым закрепить в § 5 Главы 4 и Главе 5 ГК РФ следующие принципиальные положения:
- отсутствие достаточного финансирования учреждений, созданных публичными образованиями, не может быть основанием для освобождения учреждения от ответственности по обязательствам;
- недопустимо ограничивать объекты взыскания по долгам публичных образований только денежными средствами;
- субсидиарная ответственность собственника распространяется и на долги его учреждения, возникшие в связи с осуществлением последним
«приносящей доходы деятельности», а не только в связи с исполнением сметы бюджетных расходов.
8. Предлагается новый подход к регулированию ответственности публичных образований в случаях причинения вреда в рамках осуществления делегированных полномочий. Предлагается солидарная ответственность казны, передавшей полномочия, и казны, принявшей полномочия (или физического или юридического лица, принявших полномочия), с возможностью последующего регресса на общих началах, основанных на степени виновности каждого из нричинителей вреда.
9. Обосновывается целесообразность включения в гл. 2 ГК РФ отдельной статьи «Исполнение гражданских обязанностей», где необходимо закрепить в качестве общего принципа недопустимость ограничения объема имущественной ответственности публичных образований.
10. Все основные элементы механизма юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления должны регулироваться на уровне федерального закона. Отсюда следует вывод, что местные органы не могут присваивать себе функцию правотворчества; лишь государство может санкционировать создание органами местного самоуправления правовых норм, порождающих юридические права и обязанности. Следовательно, необходимо разграничить сферы правотворчества органов местного самоуправления и государственной власти в этой сфере.
В связи с этим является целесообразным внесение изменений ст.ст. 44, 71 Федерального закона № 131-ФЭ, в соответсгвии с которыми основания и объем гражданско-правовой ответственности муниципальных образований, их органов и должностных лиц могут устанавливаться только федеральным законом.
11. Ограничение перечня имущества муниципального образования, на которое можно обратить взыскание по гражданско-правовым обязательствам представляется неоправданным. Необходимо уточнить в Законе №131-Ф3, что муниципальное образование несет гражданскую ответственность за счет:
- денежных средств расходной части бюджета (строка «Расходы по иным обязательствам»;
- имущества, закрепленного за муниципальными учреждениями и унитарными предприятиями, за исключением объектов жизнеобеспечения, объектов культуры, имущества общественного транспорта, имущества, используемого в медицинской и образовательной деятельности, организации досуга и физической культуры.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования. Теоретическая значимость исследований состоит в разработке комплексного подхода к тражданско-правовой ответственности публичных образования, что может послужить основой для дальнейших исследований по проблематике ответственности, по статусу публично-правовых образований, по теории правоотношения ответственности и по категории «вины» в гражданском праве.
Выводы и предложения в диссертационном исследовании могут служит основой для выработки единой судебной правоприменительной практики, могут быть учтены для совершенствования гражданского законодательства, могут привести к более высокому уровню организованности отношений частных лиц с публичными образованиями.
Положения диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе при составлении образовательных программ, чтении лекций и ведении семинарских занятий, касающихся проблематики ответственности в целом, ответственности публичных образований, а также гражданско-правового статуса публичных образований.
Апробация результатов исследования. Диссертационное исследование выполнено и обсуждено на заседании кафедры гражданского права юридического факультета ЧОУ ВПО «Институт международного права, экономики, гуманитарных наук и управления имени КВ. Россинского». По отдельным вопросам темы диссертации опубликован ряд научных статей, сделаны доклады на научных конференциях. Основные положения и выводы исследования использованы автором в научной и практической деятельности.
Структура и объём диссертации определяются целями и задачами исследования, необходимостью логичного расположения материала. Диссертация состоит из трёх глав, объединяющих шесть параграфов, списка использованных нормативно-правовых актов, материалов судебной практики и научной литературы.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во ВВЕДЕНИИ обоснованы актуальность и новизна темы диссертационного исследования, определены цели, задачи, объект и предмет исследования, его теоретическая и методологическая основы; выявляется научная и практическая значимость работы, анализируется степень научной разработанности; сформулированы основные положения, выносимые на защиту, описана структура работы, излагается информация об апробации результатов исследования.
Первая глава «Понятие, этапы развития становления и юридическая сущность гражданско-правовой ответственности государства и иных публичных образований» направлена на рассмотрение генезиса развития гражданско-правовой ответственности публичных образований, на рассмотрение исторического прогресса института гражданско-правовой ответственности публичных образований, а также на познание юридической сущности гражданско-правовой ответственности публичных образований.
Первый параграф «Понятие, этапы развития института гражданско-правовой ответственности государства и иных публичных образований» направлен на рассмотрение появления, развития гражданско-правовой ответственности государства, а также на выделение отдельных этапов развития ответственности государства и других публичных образований.
Гражданско-правовая ответственность государства во все исторические этапы развития г осударства и права содержит в себе актуальную проблему о сочетании публичных и частных интересов. Гражданско-правовая ответственность государства и других публичных образований стоит на стыке публичного права и частного права. Гражданско-правовая ответственность публичных образований является умалением государственного иммунитета к ответственности и тем самым ограничением государственного суверенитета. С другой стороны, в частном праве «лояльность» норм об ответственности государства и других публичных образований создает фактически более сильное положение государства и публичных образований в имущественном обороте.
Вся история становления и развития гражданской ответственности государства представляет собой постоянную борьбу частного права с публичным с постоянным преобладанием публичных интересов и большей защитой интересов государства в частном праве по сравнению с другими субъектами гражданского оборота.
Россия, как и во многих других случаях, перенимала опыт более ранних европейских правопорядков в сфере ответственности публичных
образований и должностных лиц, в пользу чего говорит более позднее появление ответственности публичных образований и должностных лиц в России по сравнению с зарубежными правовыми системами. В качестве общего правила вводилась ответственность именно должностных лиц за причинение вреда при осуществлении своих служебных обязанностей. При этом законодатель крайне неуверенно вводил этот вид ответственности с целью защиты интересов должностных лиц, в том числе и противоправных. Пример дореволюционной России представляет собой начальный этап развития гражданско-правовой ответственности публичных образований, причем вся ответственность сводилась к ответственности должностных лиц, интересы которых защищались публичным правом, а частное право лишь делало робкие шаги на пути к установлению равенства в гражданском праве.
Идеи К. Маркса и Ф. Энгельса состояли во введении ответственности всех чиновников. По несмотря на это, эта идеи не получили своего закрепления ни в Конституции РСФСР 1918 года, ни в Г'К РСФСР 1922 года. Эти идеи были признаны опасными. Таким образом, основным принципом явилось положение о безответственности государства. Отдельные нормы об ответственности все же существовали, но эти нормы содержались в подзаконных актах и не могли получить широкого применения. В ГК РСФСР (1922 г.) была закреплена бланкетная норма, устанавливающая ответственность учреждения за неправомерные действия своего должностного лица в случаях, предусмотренных законом, при этом требовалось подтверждение неправомерности действий актом органа судебной или административной власти. При этом подтверждение со стороны другого органа публичной власти или суда было обязательным и своевременное не обжалование действия со стороны потерпевшего влекло освобождение ог ответственности учреждения. Такое положение сводило ответственность государства к частностям и к сокращенным срокам защиты нарушенных прав.
Несмотря на фактическую сложность реализации норм об ответственности публичных образований (государства) на начальном этапе советского периода принимаемые меры можно признать определенным шагом в историческом развитии гражданско-правовой ответственности публичных образований. Был совершен переход от личной ответственности должностных лиц к ответственности государственных учреждений. Произведено разделение ответственности на договорную и внедоговорную, даже несмотря на то, что договор в хозяйственно-плановой системе играл вспомогательную роль.
Следующий этап можно ознаменовать принятием Основ гражданского законодательства СССР и союзных республик 1961 года. В Основах
закреплялись общие нормы об ответственности государства, которые были сопоставимы с нормами ответственности других субъектов гражданского права. Вводилась ответственность правоохранительных органов, однако нормы об ответственности правоохранительных органов изначально явились мертворожденными, потому что ответственность правоохранительных органов была возможна только в случаях, предусмотренных специальным законом, который принят не был.
Шагом вперед явилось то, что ответственность публичных образований сместилась от ответственности государственных учреждений к ответственности государственных органов и их должностных лиц. В случае же причинения вреда правоохранительными органами, ответственность возлагалась на само государство.
Позднее в 1981 году ответственность правоохранительных органов была изменена в пользу возможности привлечения к ней. Кроме того, принцип вины был заменен принципом причинения, то есть предполагалась возможность привлечения правоохранительных органов к ответственности без вины.
Фактически с 1981 года по настоящее время ситуация гражданско-правовой ответственности публичных образований представляет собой единый этап развития гражданско-правовой ответственности публичных образований, достижением которого можно признать признание субъектом ответственности само публичное образование, а не его органов или должностных лиц.
Достижением современного этапа (Основ гражданского законодательства 1991 года и ГК РФ) можно признать уравнивание в правах государства, иных публичных образований с юридическими лицами. Качественным изменением является и расширение круга потерпевших, которыми по ГК РФ (и Основам 1991 года) могут являться как физические, гак и юридические лица. Ранее речь шла только о гражданах как о потерпевших. В Основах 1991 года и ГК РФ принцип причинения в ответственности правоохранительных органов был снова заменен на презумпцию виновности. В современном законодательстве добавлены бездействия и нормативные акты как основания возникновения гражданской ответственности публичных образований.
Второй параграф «Юридическая сущность гражданско-правовой ответственности государства и иных публичных образований» раскрывает гражданско-правовую ответственность публичных образований как особого рода правоотношения ответственности.
Доказан ограниченный характер правоспособности публичных образований. Соответственно предполагается возможность иметь лишь
определенный перечень прав или обязанностей или же, напротив, может быть установлен перечень запретов, ограничивающих перечень дозволенных для государства прав.
Установлен сложный характер правоотношения ответственности государства, так как участие государства в правоотношениях всегда связано с участием в правоотношениях его органов, которые признаются юридическими лицами. Для удобства используется термин «дееспособность», показывающий невозможность без помощи своих органов осуществить гражданские права и исполнить обязанности непосредственно самим публичным образованием, в связи с этим сделан вывод, что публичные образования дееспособностью не обладают, в отличие от своих органов, которые реализуют свою дееспособность через своих должностных лиц. Предложен подход, согласно которому отношения между публичным органом и публичным образованием являются отношениями представительства.
Рассмотрены нормативные предпосылки возникновения правоотношения ответственности, в частности действующие нормы г лавы 5 ГК РФ, а также ст. 1069, 1070 ГК РФ, после чего выделены признаки правоотношения ответственности публичных образований:
1) Правоотношение является относительным с четко определенными субъектами правоотношения;
2) Правоотношение является волевым, то есть возникает в результате реализации субъективного права на защиту потерпевшего;
3) Правоотношение является сложным по своей структуре. Обязанный субъект всегда выступает в правоотношении через своего представителя;
4) Правоотношение представляет собой односторонне обязывающее правоотношение. Потерпевший имеет только права, а ответственное публичное образование - только обязанности;
5) Возникает только в результате волевых юридических фактов нричини гелей вреда.
Во второй главе «Субъекты и основания наступления гражданско-правовой ответственности публичных образований» раскрываются субъекты ответственности как необходимые элементы правоотношения ответственности, также рассмотрены условия возникновения этого правоотношения - юридические факты.
Первый параграф «Субъекты гражданско-правовой ответственности за вред, причиненный публичными образованиями» посвящен анализу ответственных субъектов.
В настоящее время субъектом ответственности признается само публичное образование. Установив, что само публичное образование никогда не может быть непосредственным участником никакого гражданского правоотношения, были рассмотрены различные подходы к субъектному составу ответственных перед потерпевшими органов (организаций) и должностных лиц.
Верховный Суд РФ, обобщая судебную практику по гражданским делам, указывает, что при предъявлении исков к государству о возмещении вреда в соответствии со ст.ст. 1069 и 1070 ГК РФ от имени казны Российской Федерации в качестве ответчика должен выступать Минфин России. Высший Арбитражный Суд РФ предложил подход, по которому отвечать должен главный распорядитель бюджетных средств.
В диссертационном исследовании сделан вывод о том, что более разумно привлекать к ответственности именно главного распорядителя бюджетных средств, потому что в силу возникающих отношений представительства публичного образования и его органов, главный распорядитель бюджетных средств является наиболее компетентным представителем.
Установлено, что непосредственный причинитель вреда участником правоотношения ответственности публичного образования не является. Между тем организационно и логически причинитель вреда ближе всего связан с соответствующим главным распорядителем бюджетных средств, а не с финансовым органом.
Второй параграф «Общая классификация оснований наступления гражданско-правовой ответственности государства и иных публичных образований» отведен для рассмотрения юридических фактов, порождающих правоотношение ответственности публичных образований.
Выделяется общее для всякой гражданской ответственности и особенное, присущее только гражданской ответственности публичных образований. Установлено, что основанием ответственности публичных образований будет служебное правонарушение как антиобщественное, вредное и виновное деяние субъекта государственного или местного управления, запрещенное нормативно-правовым актом, совершенное при исполнении должностных обязанностей. С учетом введения в действие сг. 16.1 ГК РФ, добавлено, что действия, приводящие к ответственности по ст. !6.1 ГК РФ формально правонарушениями не являются.
Общие условия деликтной ответственности указаны в ст. 1064 ГК РФ, при этом ей дано расширительное толкование: противоправность действия (бездействия) (противоправность должна пониматься не только как
несоответствие нормам объективного права, но и как нарушающая субъективные права и законные интересы), вина, вред (понимаемый как неблагоприятные последствия) и причинная связь между действием (бездействием) и вредом. Расширительное толкование противоправности позволяет применять ее и в случаях со ст. 16.1 Г'К РФ. Предполагается, что причинение имущественного и морального вреда уже противоправно.
Рассмотрен принцип вины, закрепленный в ст. 1069 ГК РФ, и принцип причинения, закрепленный в ст. 1070 ГК РФ, как общие условия гражданско-правовой-ответственности публичных образований. В процессе исследования сделан вывод, что вина как условие ответственности тесным образом связана с противоправностью действий.
Далее рассмотрены специальные условия ответственности публичных образований. В частности, вред сам но себе имеет определённую специфику. Вред должен быть причинен в рамках административно-управленческой деятельности. Причем вид деятельности предполагается атрибутом субъекта, который осуществляет его. То есть, административно-управленческая деятельность лишь определяет субъекта. Именно поэтому первым специальным условием гражданско-правовой ответственности публичных образований будет являться субъект административно-властной деятельности, который, являясь причинителем вреда, не будет являться субъектом правоотношения ответственности. Такими субъектами признаются публичные органы, должностные лица и некоторые юридические лица.
Выделены следующие признаки публичного органа власти: входят в качестве самостоятельных элементов в аппарат власти; осуществляют функции публичной власти в различных сферах общественной жизни; могут действовать как от имени публичного образования, так и от своего имени; обладают собственной специальной компетенцией и правом принятия обязательных для исполнения нормативных актов или актов индивидуальног о применения; создаются публичным образованием и получают финансирование из соответствующего бюджета с правом осуществления сопутствующей хозяйственной деятельности, приносящей доход; структура, функции, деятельность и правовой статус определяются нормативными актами.
Рассмотрены возможные виды действия и бездействий, которые могут совершаться отдельными разновидностями органов публичной власти. Установлено, что некоторые юридические лица, такие как Банк России, государственные корпорации и компании формально не признаются субъектами ответственности по ст. 1069 ГК РФ, однако из деятельность является
административно-управленческой. Тем самым исключение их из перечня причинителей вреда в ст. 1069 ГК РФ выглядит необоснованным в связи с чем сделано предложение перевести акценты с причинителей вреда, перечисленных в ст.ст. 1069, 1070 ГК РФ на вид осуществляемой ими деятельности: административно-управленческая и уголовно-процессуальная соответственно.
Дано расширенное определение должностного лица. Как уже ранее отмечалось, непосредственным причинителем вреда выступают должностные лица. В науке административного права сформировалось понятие должностного лица, которое предполагает осуществление должностным лицом определенных исполнительно-распорядительных полномочий, которые осуществляют юридически властные функции, влекущие определенные последствия. В легальном понятии должностного лица отсутствует определение места осуществления этих функций, поэтому авторы, указывают, что должностное лицо осуществляет свои функции в государственных и общественных организациях. Делается вывод, что деятельность должностного лица не ограничивается органами публичной власти.
Установлено, что в качестве дополнительных условий ответственности может выступать деятельность лиц, которые должностными лицами не являются. Имеется в виду оперативный и вспомогательный персонал, который фактически может выступать причинителем вреда.
Дана оценка оснований включения в перечень юридических фактов, приводящих к гражданской ответственности публичных образований. По сравнению с советским периодом, где включались в перечень оснований только действия, в статьи современного ГК РФ включены дополнительно бездействие и решения, в том числе нормативные акты. Между тем сделан вывод о том, что для надлежащей реализации механизма ответственности к основаниям гражданско-правовой о тветственности следует отнести не только действия, но и определенный вид деятельности, который хотя и содержит определенную совокупность действий, тем не менее в правоприменительной практике подлежал бы более легкому доказыванию в случае невозможности определения конкретных действий.
В третьей главе «Особенности гражданско-правовой ответственности публичных образований» рассмотрены специфические черты ответственности государства, его субъектов и муниципальных образований.
Первый параграф «Особенности гражданско-правовой ответственности государства и субъектов Российской Федерации» раскрывает особенности ответственности РФ и субъектов РФ.
Были рассмотрены способы определения правосубъектности государства. В различных правовых системах правосубъектность государства
по-разному оформляется. В подавляющем большинстве правопорядков государство, его органы, а также административно-территориальные единицы или субъекты считаются юридическими лицами публичного права. Отличия таких юридических лиц от юридических лиц частного права прежде всего касается порядка их создания. Юридическое лицо публичного права создаётся на основании нормативного акта, носящего властно-распорядительный характер. Отличия также состоят и в компетенции, потому что сутью юридического лица публичного права будет обладание властной компетенцией, необходимой для выполнения тех или иных публичных функций. Отличие состоит и в том, что правовой статус юридических лиц публичного права определяется административным правом. Между тем гражданское право не может обойти стороной таких субъектах в условиях развитого общества, поэтому участвуя в гражданских правоотношениях юридические лица публичного права выступают в равном положении с юридическими лицами частного права. В некоторых правопорядка* на них распространяются нормы о банкротстве в равной мере, как и на частные юридические лица. В РФ ни доктринально, ни законодательно термин «юридическое лицо публичного права» не укоренился, однако существо публичных образований говорит в пользу признания их юридическим лицами публичного права.
В ряде случаев для удобства имущественного оборота государство рассматривается как казна. Отдалено такое рассмотрение вытекает из одной из теорий юридического лица - теории целевого имущества. Такое понятие применяется к тем публичным образованиям, которые обладают казной как незакрепленным и нераспределенным имуществом.
Современное российское гражданское законодательство считает публичные образования особыми субъектами права, в пользу этого говорит отведение отдельной главы (главы 5) для указанных субъектов. Однако к регулированию их статуса применяются нормы о юридических лицах, если иное не вытекает из существа статуса публичных образований (п. 2 ст. 124 1ТС РФ). Несмотря на то, что у нас термин юридическое лицо строго отраслевой и принадлежит всецело гражданскому праву, а также в силу того, что официально у нас не признается наличие юридических лиц публичного права, выявляется относительно парадоксальная ситуация. Государство обладает гражданско-правовой правосубъектностью. При этом характер гражданской правосубъектности кардинальным образом отличается от правосубъектности любых других юридических лиц. Государство не создано для участия в гражданских правоотношениях, его первоначальное
предназначение другое. Метод гражданского права диктует ограниченность правосубъектности государства.
Установлено, что материальной предпосылкой имущественных отношений, в которых участвует государство, является наличие определенного бюджета. С теоретической стороны государство и казна, существуя в интересах всего населения, нанося вред конкретному потерпевшему и неся ответственность, предполагает несение ответственности всем населением перед конкретным потерпевшим. Однако этот теоретический взгляд очень далек от практики, поскольку государство существует в своих интересах.
Особенностью является то, что государство несет ответственность только перед своими резидентами. Во внешнеэкономическом обороте действуют совершенно другие правила. Международная ответственность не может обеспечиваться государственным принуждением, потому что стоит над сами государством.
В параграфе «Особенности гражданско-правовой ответственности муниципальных образований» выделены особенности ответственности муниципальных образований.
Из текста ст.сг. 124-127 ГК РФ вытекает, что муниципальные образования участвуют в гражданских правоотношениях на равных условиях с гражданами и юридическими лицами, иричем, как правило, на условиях, предусмотренных для юридических лиц; от имени муниципальных образований в гражданских правоотношениях выступают органы местного самоуправления, а также граждане и юридические лица по специальному поручению (п.п. 2, 3 ст. 125); муниципальное образование отвечает по гражданско-правовым обязательством своим имуществом, относящимся к категории «казна», то есть на незакрепленное за своими юридическими лицами имущество. Для обращения взыскания на землю и другие природные ресурсы необходимо принятие специального закона, который бы установил случаи, когда такое взыскание возможно. Поскольку в настоящее время таких законов не принято и таких случаев не установлено в Земельном кодексе РФ, условие, содержащееся в п. 1 ст. 126 ГК РФ, исключает возможность обращения взыскания на землю и природные ресурсы.
Гражданско-правовая ответственность муниципальных образований может наступать в силу таких юридических фактов как причинение вреда, неосновательное обогащение, неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств. Законодательством, в частности ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», установлена возможность для муниципальных образований устанавливать виды и объем ответственности в
своих уставах. Такой подход признан не соответствующим Конституции РФ, поскольку гражданское законодательство находится в ведении РФ, а также в силу тою, что фактически это означает установление ограничений прав и законных интересов физических и юридических лиц муниципальными правовыми актами, что противоречит ст. 55 Конституции РФ.
Указано на неразвитость законодательства и научной доктрины, касающихся вопросов юридической ответственности муниципальных образований в целом. В связи с этим предложен подход, согласно которому ответственность муниципальных образований не должна во всяком случае отличаться от ответственности государства и его субъектов.
В «Заключении» подведены итоги исследования, высказаны предложения о необходимости должной законодательной регламентации ответственности государства, расширении ее пределов. Отмечена особая роль доктрины, подтверждающей, что гражданско-правовая ответственность публичных образований не является злом для государства, а лишь обеспечивает исполнение функции социальной справедливости и компенсационную функцию.
Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах автора:
Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации для опубликования основных научных результатов диссертации:
1. Жметкин Р.Г. Органы публичных образований как субъекты гражданско-правовой ответственное™ / / Р.Г. Жметкин II Общество и право. -2013. -№ 1. —С. 74-77. (0,3 пл.)
2. Жметкин Р.Г. Проблемы гражданско-правовой ответственности муниципальных образований // Общество и право. 2013. № 2. - С. 37-40. (0,25 п.л.)
3. Жметкин Р.Г. О юридической сущности гражданско-правовой ответственности публичных образований / Р.Г. Жметкин Н Образование. Наука. Научные кадры. 2013. - № 9. - С. 36-38 (0,4 п.л.)
Статьи в иных изданиях:
4. Жметкин Р.Г. Государство как субъект гражданско-правовой ответственности: постановка проблемы // Власть Закона. 2010. № 3. С. 165-169.(0,3 п.л.).
5. Жметкин Р. Г. Органы публичных образований как субъекты гражданско-правовой ответственности // Власть Закона. - 2012. - № 3. - С. 163 - 168. -(0,2 пл.)
6. Жметкин Р. Г. К вопросу о гражданской правосубъектности публичных образований в деликтных обязательствах / Р.Г. Жмсткии II Актуальные проблемы права и правоприменительной деятельности: материалы Международной научно-практической конференции. Новороссийск 29-30 сентября 2011г. /М-во внутр. Дел РФ, Краснодар. Ун-т МВД России, Новорос. Фил. Краснодар. Ун-та МВД России; [под общ. ред. канд. соц. наук В.А. Сосова]. - Краснодар: Издательский Дом-Юг, 2012. с. 419-423.(0, 25 п.л.)
7. Жметкин Р.Г. Особенности гражданско-правовой ответственности публичных образований / Р.Г. Жметкин // Актуальные проблемы развития гражданского законодательства на современном этапе: сб. науч. ст. по материалам Всерос. науч. конф., 28 февр. 2014 г. / ред. кол.: A.B. Герасимов, В.В. Верстов, М.В. Жаботинский, И.В. Злобина, Д.Б. Данилов, И.К. Харитонов, А.И. Макаренко. - Краснодар: Краснодар, ун-т МВД России, 2014. - С. 137-140 (0,2 п.л.)
Жметкин Роман Геннадьевич
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Подписано в печать 19.11.2014. Формат 60х84'/16.
Бумага офсетная Офсетная печать
Печ.л. 1.0. Заказ №729
Тираж 100 экз.
Отпечатано в типографии Кубанского ГАУ 350044, Краснодар, ул. Калинина, 13.
