АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Информационно-правовой статус оперативных учетов органов внутренних дел»
005007875
ТИХОНОВ АНДРЕЙ ВАЛЕНТИНОВИЧ
ИНФОРМАЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ОПЕРАТИВНЫХ УЧЕТОВ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
Специальность 12.00.14 - административное право, финансовое право, информационное право
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание учёной степени кандидата юридических наук
2 6 ¡1Н В 2012
Москва-2011
005007875
Работа выполнена на кафедре административного права Московского университета МВД России.
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор
Фатьянов Алексей Александрович
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Женетль Светлана Закошуовна
Защита состоится «2» февраля 2012 г. в 11-00 часов на заседании диссертационного совета Д 203. 019.01 при Московском университете МВД России (117997, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12).
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского университета МВД России.
кандидат юридических наук Лозовский Дмитрий Львович
Ведущая организация: Воронежский институт МВД России
Автореферат разослан
Ученый секретарь диссертационного совета
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Информационное обеспечение деятельности ОВД - одно из важнейших направлений борьбы с преступлениями и административными правонарушениями. Сбор, обработка, хранение, анализ и оперативная передача информации заинтересованным лицам являются факторами эффективной и результативной работы правоохранительных органов. Это обусловлено тем, что в настоящее время практически ни одно уголовное дело не расследуется без информационной поддержки служб, осуществляющих ведение оперативно-справочных, криминалистических и розыскных учетов. Информационное обеспечение правоохранительной деятельности позволяет принимать обоснованные тактические и процессуальные решения, успешно реализовывать полученные данные, в том числе в ходе производства по делам об административных правонарушениях.
В настоящее время у оперативных подразделений органов внутренних дел расширяются возможности документирования оперативно значимой информации, появляются качественно новые способы отслеживания противоправной деятельности лиц. Это требует от органов, обеспечивающих правопорядок, вести определенный учет информации о деятельности потенциальных правонарушителей, которая может быть использована при раскрытии и расследовании преступлений и административных правонарушений, при необходимости производить снятие информации с технических каналов связи. Полученная информация накапливается в различных оперативных учетах подразделений ОВД. Безусловно, важнейшим аспектом использования оперативных учетов ОВД является то, что информация, содержащаяся в данных учетах, используется при пресечении, предупреждении, раскрытии и расследовании преступлений и иных правонарушений. Для обеспечения всесторонности и объективности расследования преступлений, а также для повышения уровня раскрытия преступлений и предупреждения правонарушений используются различные методы. Так, одним из наиболее часто прменяемых приемов является использование в процессе осуществления оперативно-У
розыскной деятельности ОВД оперативных учетов, в которых накапливается информация ограниченного доступа, а именно - сведения, составляющее государственную тайну, коммерческую тайну, персональные данные и т.д. Использование в деятельности органов внутренних дел оперативных учетов, содержащих подобные сведения, подлежит детальной регламентации.
Актуальными на сегодняшний день являются такие проблемы как: отсутствие четких критериев правомерности использования оперативных учетов ОВД, низкий уровень защиты информации, содержащейся в оперативных учетах ОВД и др. Также серьезный недостаток законодательства, определяющего порядок использования оперативных учетов, состоит в том, что, несмотря на предусмотренное рядом нормативных правовых актов право граждан на доступ к имеющейся о них в оперативных учетах информации, механизм реализации данного права нигде не прописан. Это, в свою очередь, затрудняет реализацию указанного права.
Степень научной разработанности темы. Анализ научной литературы позволяет сделать вывод о том, что информационно-правовой аспект использования в правоохранительной деятельности органами внутренних дел оперативных учетов в качестве объекта научного исследования не рассматривался. Исследование административно-правовых и информационных правоотношений, возникающих в процессе использования оперативных учетов органами внутренних дел, на диссертационном уровне не проводилось.
Исследованиями вопросов, связанных с проблемами использования информации ограниченного доступа, в том числе, в сфере правоохранительной деятельности, занимались такие ученые-юристы, как И.Л. Бачило, O.A. Белов, М.В. Ганин, A.M. Ишин, A.B. Елизарова, П.Н. Заблоцкий, И.Л. Петру-хин, P.A. Усманов, A.A. Фатьянов и др.
Объектом диссертационного исследования являются административно-правовые и информационно-правовые отношения, складывающиеся в процессе создания и использования оперативных учетов ОВД.
Предметом диссертационного исследования являются: оперативный учет как средство информационного обеспечения деятельности органов внутренних дел; правовое регулирование порядка создания и ведения оперативных учетов; вопросы защиты сведений, содержащихся в оперативных учетах; практика использования оперативных учетов органами внутренних дел; проблемы доступа граждан к информации, находящейся в оперативных учетах.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является изучение и обобщение теоретических, практических, нормативно-правовых материалов, анализ и теоретическое их осмысление, и на этой основе разработка предложений, способствующих как повышению эффективности использования оперативных учетов, так и обеспечению прав граждан при их использовании.
В соответствии с указанной целью перед исследованием ставятся следующие задачи:
рассмотрение сущности информации, содержащейся в оперативных учетах;
юридический анализ оперативных учетов как информационных
ресурсов;
разработка критериев нормативного регулирования оперативных
учетов;
анализ правовой основы порядка формирования и использования оперативных учетов ОВД;
правовая характеристика конкретных оперативных учетов, используемых в деятельности ОВД;
определение основных направлений защиты информации, используемой в оперативных учетах ОВД;
совершенствование правовых методов защиты информации, содержащейся в оперативных учетах ОВД;
предложение по усовершенствованию механизма обеспечения прав граждан на доступ к сведениям, содержащимся о них в оперативных учетах.
Методология и теоретическое основание исследования. При решении исследовательских задач автор опирается на современные методы познания, выявленные и разработанные юридической наукой и апробированные практикой. В ходе исследования предполагается применение общенаучного диалектического метода познания, а также системного, структурно-функционального, формально-логического, социологического методов. Также, при исследовании применялись специально-юридические методы: формально-юридический, грамматическое и логическое толкование права, сравнительное правоведение.
Научная новизна исследования заключается в комплексном изучении проблем использования в правоохранительной деятельности органов внутренних дел оперативных учетов, в разработке комплекса предложений на основе обобщения и систематизации собранного материала по данной проблематике, законодательной базы указанный отношений.
При юридическом анализе информационно-правового статуса оперативных учетов впервые:
- определена сущность оперативной информации;
- выработаны критерии разграничения оперативной информации от иных видов информации, носящих правоохранительную направленность;
- предложены научно обоснованные принципы использования оперативных учетов, а также критерии нормативного регулирования, при соблюдении которых оперативные учеты должны быть включены в систему правовых отношений;
- определена эффективность использования конкретных видов оперативных учетов с помощью предложенных автором критериев;
- оптимизирован механизм реализации права граждан на доступ к информации, имеющейся о них в оперативных учетах.
6
Научной новизной отличаются и результаты анализа организационно-правовых способов защиты информации, содержащейся в оперативных учетах.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. Авторское определение оперативно-розыскной информации, под которой следует понимать сведения правоохранительной направленности, полученные и используемые специально уполномоченным субъектом с помощью как гласных, так и негласных методов, обладающие особым режимом использования и решающих задачи оперативно-розыскной деятельности.
2. Авторская аргументация отличия оперативной информации от криминалистической и следственной информации по следующим критериям: источникам получения информации; способам получения информации; задачам, поставленным перед потребителями информации; способу фиксации (оформления) полученной информации; месту накопления информации.
3. Авторское определение угрозы информации, содержащейся в оперативных учетах, под которой предлагается понимать совокупность условий (внешних и внутренних), при наличии которых становится возможным неправомерный доступ к сведениям, содержащимся в оперативных учетах.
4. Выявлены специфические свойства оперативной информации, в качестве которых выделяются следующие: преемственность; селективность; трансформируемость; универсальность; процессуальная оформленность; от-носимость; значимость; множественность; уголовная и административно-деликтная направленность. Предложена авторская классификация оперативной информации по следующим основаниям: по видам познаваемых событий; по объему; по форме отображения; по физической природе; по степени доступности; по сфере распространения; по режиму исполнения; по форме представления; по видовому распределению носителей информации; по виду источников.
5. Авторское предложение о критериях нормативного регулирования оперативных учетов как специализированных информационных ресур-
7
сов. Так, должны быть предусмотрены такие правовые нормы, которые бы регламентировали: порядок документирования (структурирования) информации; право собственности на отдельные документы и отдельные массивы документов, документы и массивы их в информационных системах; категорию информации по доступу к ней; порядок правовой защиты информации, содержащейся в информационных ресурсах (оперативных учетах); порядок уничтожения данных, содержащихся в информационных ресурсах (данных, содержащихся в оперативных учетах и утративших оперативный интерес).
6. Авторское предложение о внесении изменений в следующие нормативные правовые акты:
- дополнение Федерального закона Российской Федерации от 27 июля 2006 года № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» статьей 16.1. «Уничтожение информации» следующего содержания: «В случае достижения цели обработки информации, содержащейся в информационных ресурсах, либо утраты необходимости хранения информации, оператор обязан уничтожить такую информацию. Порядок уничтожения определяется оператором информационного ресурса»;
- внесение изменений в часть 7 статьи 5 Федерального закона Российской Федерации от 12августа 1995 года № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности», которую предлагается изложить в следующей редакции: «Полученные в результате проведения оперативно-розыскных мероприятий материалы, касающиеся лиц, в отношении которых отказано в возбуждении уголовного дела либо уголовное дело прекращено по реабилитирующим основаниям, должны быть уничтожены после истечения установленных сроков обжалования решений суда или должностных лиц, осуществляющих уголовное судопроизводство»;
- дополнить статью 10 Федерального закона Российской Федерации от 12августа 1995 года № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» следующим положением:
«...Дело оперативного учета прекращается, а сведения из информационной системы удаляются в случаях решения конкретных задач оперативно-розыскной деятельности, предусмотренных статьей 2 настоящего Федерального закона, а также установления обстоятельств, свидетельствующих об объективной невозможности решения этих задач.
Перечень дел оперативного учета и информационных систем, а также порядок их ведения и использования определяются нормативными актами органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность»;
- изменение содержания пункта 1 статьи 3 Федерального закона Российской Федерации от 27 июля 2006 года № 152-ФЗ «О персональных данных»: «персональные данные - любая информация, относящаяся к определенному или определяемому на основании такой информации физическому лицу (субъекту персональных данных), в том числе его фамилия, имя, отчество, год, месяц, дата и место рождения, адрес, семейное, социальное, имущественное положение, образование, профессия, доходы, изображение (фотография), другая информация».
7. Авторская аргументация вывода о недопустимости постановки на учет лица, в отношении которого судом прекращено уголовное преследование, либо вынесен оправдательный приговор.
8. С целью оптимизации сроков хранения информации в отдельных видах оперативных учетов, предусмотренных Приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 9 июля 2007 года № 612 «Об утверждении Наставления по формированию и ведению централизованных оперативно-справочных, криминалистических и розыскных учетов органов внутренних дел Российской Федерации», автор предлагает ограничить срок хранения сведений о подучетных лицах до сроков, закрепленных частями 3 и 4 статьи 86 Уголовного кодекса Российской Федерации, а также статьей 4.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в разработке теоретических основ использования органами внутренних дел
9
оперативных учетов, а также в разработке предложений, направленных на совершенствование законодательства, регулирующего использование оперативных учетов и практических рекомендаций для правоохранительных органов.
Результаты прошли апробацию в ходе научно-практических конференций:
1. Всероссийская научно-практическая конференция «Современные тенденции развития государства и права России», проходившей 30-31 марта 2010 года в Тамбовском филиале Московского университета МВД России.
2. II Международно-практическая конференция «Актуальные проблемы права и государства в XXI веке», проходившей 28-29 апреля 2010 года в Уфимском институте МВД России.
Отдельные рекомендации работы, в части, затрагивающей повышение эффективности использования оперативных учетов, применены в практической деятельности органов внутренних дел, в частности в деятельности Главного информационно-аналитического центра МВД России, а также внедрены в учебный процесс Московского университета МВД России при изучении дисциплины «Информационное право».
Структура работы. Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, подразделяемых на шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во Введении обосновывается актуальность темы, определяются цели и задачи, объект и предмет исследования, раскрывается новизна выносимых на защиту положений, показывается теоретическая и практическая значимость полученных выводов и сделанных предложений, указываются сведения об апробации результатов исследования.
Первая глава «Теоретические основы и нормативное правовое регулирование организации использования оперативных учетов органов
внутренних дел» посвящена изучению правовой сущности оперативных учетов, определению их места в системе информационных ресурсов и анализу правовых актов, регулирующих использование оперативных учетов в деятельности органов внутренних дел.
В первом параграфе «Понятие и сущность оперативной информации, подлежащей учету» раскрывается понятие и сущностная характеристика оперативной информации как разновидности правоохранительной информации.
Диссертант, проведя сравнительный анализ содержания, вкладываемого в термин «оперативная информация» в юридической доктрине и в российском законодательстве, приходит к выводу, что под оперативной информацией следует понимать сведения правоохранительной направленности, полученные и используемые специально уполномоченным субъектом с помощью как гласных, так и негласных методов, обладающих особым режимом использования и решающих задачи оперативно-розыскной деятельности.
При изучении сущности оперативной информации диссертант приходит к выводу, что оперативная информация обладает как общими свойствами, присущими всем видам информации (идеальность, бесконечность информации как ресурса, самостоятельность информации как объекта, нелинейность), так и своими собственными свойствами - преемственность, селективность, трансформируемость, универсальность, наличие определенной формы, относимость, значимость, множественность, разнообразность и прочие.
Саму оперативную информацию соискатель предлагает разделить на общую и специальную. Общая оперативная информация - это те сведения, которые используются для решения общих задач, стоящих перед органами внутренних дел (например, сведения о состоянии преступности на определенной территории). А специальная информация предназначена для решения какой-то конкретной задачи (например, сведения о месте нахождении разыскиваемого преступника).
Для более детального уяснения сущностных свойств оперативной информации диссертант провел ее сравнительный анализ с криминалистической и следственной информацией. При изучении каждого указанного вида информации соискатель выработал критерии, позволяющие отличить оперативную, криминалистическую и следственную информацию друг от друга, что, в свою очередь, позволило выделить те признаки, которые позволяют назвать сведения, представляющие оперативный интерес, именно оперативной информацией. К указанным критериям автор отнес: источники получения информации; задачи, поставленные перед использованием информации; способы фиксации (оформления) полученной информации; место накопления информации.
Во втором параграфе «Юридическая сущность оперативных учетов органов внутренних дел как информационных ресурсов» исследуется юридическое содержание оперативных учетов, которые рассматриваются автором как разновидность информационных ресурсов.
В результате анализа действующего законодательства и научной литературы автор приходит к выводу, что оперативные учеты органов внутренних дел являются специализированными информационными ресурсами. В настоящее время, когда речь идет о рациональном целевом использовании уже сформированных информационных ресурсов, их охране и развитии, Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» не раскрывает содержание информационного ресурса. В законе также нет положений о порядке их формирования и установления их правового режима. На взгляд автора, для упорядочения отношений в сфере использования информационных ресурсов необходимо в ст. 2 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» ввести следующую дефиницию: «информационный ресурс - массив или отдельный документ, иной визуально воспринимаемый объект, который аккумулирует сведения (информацию), сформированные по определенному признаку или критерию».
Развитие системы оперативных учетов, совершенствование программных комплексов сбора, структурирования, хранения и использования оперативно значимой информации невозможно без соблюдения определенных условий, способствующих эффективной борьбе с преступностью. Весь процесс информационного обеспечения раскрытия и расследования преступлений от получения первичной информации, содержащейся в заявлениях и сообщениях о преступлениях, сообщений негласных аппаратов, результатов оперативно-розыскных мероприятий, до передачи ее конечному пользователю (оперативному работнику) должен реализовываться в строгом соответствии с определенными правилами (принципами).
Среди основополагающих, на взгляд автора, можно выделить принципы законности, своевременности, эффективности, обновляемое™ и защищенности.
Проанализировав особенности информационного обеспечения деятельности органов внутренних дел, диссертант пришел к выводу, что оперативная информация проходит пять стадий: получение субъектом оперативной информации; структурирование оперативной информации; хранение оперативной информации в оперативных учетах; использование оперативной информации для борьбы с правонарушениями; уничтожение информации, потерявшей оперативную значимость.
Для того, чтобы оперативный учет был включен в систему правовых отношений, должны существовать такие правовые нормы, которые бы регламентировали: порядок документирования (структурирования) информации; право собственности на отдельные документы и отдельные массивы документов, документы и массивы их в информационных системах; категорию информации по доступу к ней; порядок правовой защиты информации, содержащейся в информационных ресурсах (оперативных учетах); порядок уничтожения данных, содержащихся в информационных ресурсах (данных, содержащихся в оперативных учетах и утративших оперативный интерес).
Первые четыре категории отношений нашли свое законодательное закрепление. Однако порядок уничтожения данных, содержащихся в информационных ресурсах нормативно нигде не закреплен. Поэтому Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» необходимо дополнить статьей 16.1
«Статья 16.1. Уничтожение информации.
1. В случае достижения цели обработки информации, содержащейся в информационных ресурсах, либо утраты необходимости хранения информации, оператор обязан уничтожить такую информацию.
2. Порядок уничтожения определяется оператором информационного ресурса».
Выполнение указанных рекомендаций при использовании оперативных учетов позволит в большей мере соблюдать права и законные интересы граждан.
Для более подробной характеристики оперативных учетов автор рассмотрел цели и задачи их использования. Основной целью использования оперативных учетов является накопление информации для предупреждения, раскрытия и расследования преступлений и иных правонарушений. А к задачам использования оперативных учетов диссертант отнес: документирование преступной и иной противоправной деятельности; накопление оперативной информации; своевременное обеспечение сотрудников ОВД необходимой информацией для предупреждения, раскрытия и расследования преступлений и иных правонарушений.
В третьем параграфе «Правовое регулирование использования оперативных учетов в деятельности органов внутренних дел» исследованию подвергается нормативная правовая материя, регулирующая использование оперативных учетов, выявляются юридические дефекты нормативных правовых актов, предлагаются пути их устранения, повышения эффективности нормативного правового регулирования.
Информационное обеспечение правоохранительной деятельности органов внутренних дел нуждается в нормативном правовом регулировании, оно не может осуществляться вне правового поля. Правовое регулирование использования оперативных учетов в ОВД осуществляется различными нормативными правовыми актами.
В ходе проведенного исследования автор аргументировано утверждает, что некоторые из проанализированных нормативных правовых актов содержат положения, существенно нарушающие права и законные интересы личности.
Так, ст. 7 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» позволяет полученные в результате проведения оперативно-розыскных мероприятий материалы в отношении лиц, виновность которых в совершении преступления не доказана в установленном законом порядке, хранить один год, а затем уничтожать, если служебные интересы или правосудие не требуют иного. Таким образом, конституционное право на неприкосновенность частной жизни может быть нарушено на достаточно длительный срок. Кроме того, эта норма позволяет хранить в банках данных сведения о лицах, формально не являющихся преступниками, что не соответствует правовому смыслу статей 23 и 24 Конституции Российской Федерации. В тексте диссертации автор предлагает решение данной проблемы, изменив редакцию ст. 7 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности».
Также возникает проблема с правовым обоснованием некоторых информационных систем, используемых органами внутренних дел, например, пофамильными оперативно-справочными учетами. Ст. 6 Федерального закона «О персональных данных» закрепляет положение, согласно которому обработка персональных данных осуществляется на основании федерального закона, устанавливающего, в том числе цель и условия получения персональных данных. Ст. 10 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» не определяет целей и оснований создания информационных систем, а также оснований прекращения их использования.
15
Для решения данной проблемы автор предлагает в ст. 10 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» указать цели, основания заведения и прекращения использования информационных систем, применяемых в правоохранительной деятельности.
Кроме этого, ч.З ст. 17 Федерального закона «О полиции» позволяет вести учет, в том числе, лиц, подозреваемых или обвиняемых в совершении преступления; лиц, в отношении которых вынесено постановление об отказе в возбуждении уголовного дела по нереабилитирующим основаниям; лиц, в отношении которых совершено преступление. Иными словами, сведения о человеке, формально не являющимся преступником, могут находиться в банке данных органов внутренних дел. Автору данные положения представляются нарушающими правовой смысл статей 23 и 24 Конституции Российской Федерации. В связи с этим, диссертант полагает, что рассматриваемая статья должна быть изложена в новой редакции, исключающей возможность хранения информации об указанных лицах.
Во второй главе «Правовые и организационные основы применения оперативных учетов органов внутренних дел в правоохранительной деятельности» рассматриваются организационно-правовые основы применения оперативных учетов.
В параграфе «Информационно-правовая характеристика оперативных учетов, используемых органами внутренних дел» диссертант рассматривает информационно-правовую сущность оперативных учетов, которые используются в правоохранительной деятельности органов внутренних дел.
Анализ эффективности оперативных учетов автор проводит с помощью таких критериев как скорость пополнения информации, оперативность доступа и практическая значимость.
Проанализировав оперативные учеты с позиции предложенных критериев, соискатель обосновал, что все рассмотренные учеты обладают высокой степенью практической значимости и сведения, которые в них содержатся,
16
постоянно используются при предупреждении, раскрытии и расследовании преступлений и иных правонарушений. Однако ситуацию омрачает то, что к абсолютному большинству учетов у практических сотрудников отсутствует оперативный доступ. Это, в первую очередь, связано с низким уровнем технической оснащенности территориальных подразделений ОВД.
Кроме того, в ходе рассмотрения сущности оперативных учетов, диссертант выявил ряд проблем, связанных с их использованием в правоохранительной деятельность. Так, на практике зачастую происходит расширительное толкование объектов учета, что приводит к постановке на учет лиц, которые не должны подлежать учету. Исследовав сущность некоторых объектов учета, соискатель приходит к выводу, что не подлежат постановке на учет лица, в отношении которых судом прекращено уголовное преследование, либо вынесен оправдательный приговор.
Также существует проблема в том, что информация в некоторых видах оперативных учетов хранится достаточно длительное время, что приводит к нарушению ст. 86 Уголовного кодекса Российской Федерации, где, в частности, в ч.б сказано, что «погашение или снятие судимости аннулирует все правовые последствия, связанные с судимостью», а также ч.1 ст. 14 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, где сказано, что «обвиняемый считается невиновным, пока его виновность в совершении преступления не будет доказана в предусмотренном настоящим Кодексом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда». Данные нарушения приводят к существенному ограничению прав и законных интересов поду-четных лиц.
Автор предлагает ограничить срок хранения сведений о подучетных лицах до ч.ч.З и 4 ст. 86 УК РФ (срок нахождения в учетах сведений о лицах будет зависеть от тяжести преступления). Также, в соответствии со ст. 4.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях состояние административной наказанности длится один год. То есть в течение одного года могут наступать негативные последствия за совершенное адми-
17
нистративное правонарушение. Поэтому, автор считает, что следует уменьшить срок хранения информации системах, аккумулирующих в себе сведения о лицах, совершивших административные правонарушения, до одного года.
Помимо этого, в различных оперативных учетах хранится информация о лицах, оправданных судом по реабилитирующим основаниям. Автор считает, что это необоснованно и на учет ставить можно только лиц, чья вина в совершении преступления будет доказана судом. Подобное решение проблемы может привести к тому, что существенно снизится информативность оперативных учетов, но, безусловно, права граждан перевешивают информативность информационных ресурсов.
Кроме того, автор пришел к выводу, что в настоящее время на нормативном уровне остается открытым и вопрос относительно статуса изображения гражданина - правомерно ли относить его к персональной информации. В результате анализа нормативных правовых актов, в том числе международно-правового характера, а также правоприменительной практики, диссертант приходит к выводу, что изображение человека является одной из разновидностей персональных данных. В связи с этим к изображению человека в оперативных учетах необходимо применять режим охраны персональных данных, изменив при этом редакцию ст. 3 Федерального закона от 27 июля 2006 г. «О персональных данных», добавив помимо иных сведений, относящихся к персональным данным, изображение человека.
Во втором параграфе «Организационно-правовые проблемы защиты информации, содержащейся в оперативных учетах» диссертант анализирует основные проблемы, возникающие при обеспечении защиты информации, содержащейся в оперативных учетах, а также предлагает способы их решения.
В ходе исследования автор, проанализировав юридическое и информационное содержание оперативных учетов органов внутренних дел, приходит к выводу, что под оперативными учетами в контексте данного исследования понимаются и дела оперативного учета, заводимые оперативными подразде-
18
лениями ОВД, и автоматизированные базы данных, используемые в оперативно-розыскной деятельности ОВД, и иные информационные ресурсы, в которых может содержаться оперативно значимая информация, собственником которых (имеется в виду ресурсов) являются органы внутренних дел (например, архивы, где хранятся списанные дела оперативных учетов).
Проведя обобщенный анализ информационной составляющей оперативных учетов, автор сделал вывод о том, что режим защиты сведений устанавливается в отношении трех групп сведений, содержащихся в оперативных учетах: сведения, относящиеся к государственной тайне; конфиденциальная информация; персональные данные.
Указанное определяет необходимость надежной защиты сведений, находящихся в оперативных учетах. Тем не менее, вопросы, касающиеся защиты конфиденциальной информации, не имеют достаточного правового, организационного и технического обеспечения.
Обобщив действующее законодательство и правоприменительную практику, диссертант определил три основных направления защиты информации, содержащейся в оперативных учетах: соблюдение конституционных прав и свобод человека и гражданина в области получения и применения информации при использовании оперативных учетов; формирование достоверной информации о личности при обеспечении баланса интересов правоохранительных органов (в области борьбы с правонарушениями) и самой личности; защита информационных ресурсов от несанкционированного доступа, обеспечение безопасности информационных и телекоммуникационных систем на территории России.
В указанном параграфе автор для качественного изучения проблем защиты информации, содержащейся в оперативных учетах, сформировал теоретическую модель угроз и на ее основе проанализировал методы, обеспечивающие информационную безопасность.
Диссертант предложил в зависимости от наличия права легального доступа к оперативным учетам угрозы безопасности информации, содержа-
19
щейся в оперативных учетах, разделить на два вида: внешние угрозы (источником угрозы является лицо, не имеющее санкционированного доступа к оперативным учетам); внутренние угрозы (источником угрозы является сотрудник ОВД, обладающий доступом к оперативным учетам).
Автор полагает, что существует три формы реализации вышеуказанных угроз: «утечка» информации, т.е. ознакомление с оперативной информацией неуполномоченным лицом; несанкционированное уничтожение информации, в результате которого источник угрозы лишает ОВД данной информации; искажение информации, выражающееся в несанкционированном изменении уже существующей информации или же во внесении заведомо ложных сведений, в результате которого сотрудники ОВД, использующие оперативные учеты, могут принять изначально ошибочное решение при осуществлении правоохранительной деятельности.
В третьем параграфе «Порядок обращения граждан к оперативным учетам ОВД» на основе анализа действующего законодательства автор характеризует современное состояние процедуры доступа к сведениям, содержащимся в оперативных учетах.
Проанализировав нормативные акты, предоставляющие право гражданам обратиться в органы внутренних дел для предоставления в их адрес сведений, содержащихся о них в оперативных учетах, диссертант выявил ряд проблем.
Первая проблема касается определения оснований для обращения к сведениям, содержащимся в оперативных учетах. Так, в частности, одной из норм, предоставляющих вышеуказанное право, является ст. 5 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», в которой, помимо прочего, говорится, что «лицо, виновность которого в совершении преступления не доказана в установленном законом порядке, то есть в отношении которого в возбуждении уголовного дела отказано, либо уголовное дело прекращено в связи с отсутствием события преступления или в связи с отсутствием в деянии состава преступления, и которое располагает фактами проведения в от-
20
ношении его оперативно-розыскных мероприятий и полагает, что при этом были нарушены его права, вправе истребовать от органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, сведения о полученной о нем информации в пределах, допускаемых требованиями конспирации и исключающих возможность разглашения государственной тайны...» Учитывая, что «факты проведения оперативно - розыскных мероприятий» относятся к сфере секретной деятельности оперативных органов, лицо, в отношении которого эти мероприятия проводятся, до их окончания в принципе может «располагать» такими фактами лишь в результате их случайной или противоправной утечки.
Вторая проблема касается неопределенности характера предоставляемой информации. Заявитель вправе истребовать лишь «сведения о полученной о нем информации», а не саму информацию. Между тем статья 24 Конституции Российской Федерации говорит именно об информации и о «документах и материалах» органов государственной власти, непосредственно затрагивающих права и свободы. По этим «сведениям», которые фактически представляют собой произвольные выдержки из первоначальных документов, сформулированные к тому же по их усмотрению самими работниками оперативных органов, невозможно судить ни о достоверности, ни об объеме персональной информации, имеющейся в документальных и иных материалах дела оперативного учета.
Третья проблема затрагивает статус лица, имеющего права получить сведения. Так, согласно ч. 4 ст. 5 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» право истребовать от органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, сведения о полученной о нем информации имеют лица, виновность которых в совершении преступления не доказана в установленном законом порядке, то есть в отношении которых в возбуждении уголовного дела отказано, либо уголовное дело прекращено в связи с отсутствием события преступления или в связи с отсутствием в деянии состава преступления. В Определении Верховного суда Российской Федера-
21
ции от 22 декабря 2010 года № 60-Г10-10 закреплено положение, касающееся того, что «...право лица истребовать от органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, сведений о полученной о нем информации возникает лишь в том случае, когда виновность этого лица в совершении преступления не доказана, то есть в отношении которого в возбуждении уголовного дела отказано, либо уголовное дело прекращено в связи с отсутствием события преступления или в связи с отсутствием в деянии состава преступления».
Таким образом, право на ознакомление с полученной информацией имеют только лица, в отношении которых отказано в возбуждении уголовного дела, либо уголовное дело прекращено по реабилитирующим основаниям (п. 1 и п. 2 ч. 1 ст. 24 УПК РФ). Но в данной формулировке исключается распространение этой нормы на случаи непричастности подозреваемого или обвиняемого к совершению преступления (п. 1 ч. 1 ст. 27 УПК РФ), поскольку, хотя оно и предполагает реабилитацию обвиняемого, но в данном случае законодателем прямо не указано. По мнению автора, для обеспечения соблюдения прав и законных интересов граждан из ч. 4 ст. 5 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» необходимо исключить фразу «то есть в отношении которого в возбуждении уголовного дела отказано либо уголовное дело прекращено в связи с отсутствием события преступления или в связи с отсутствием в деянии состава преступления».
Четвертая проблема заключается в том, что отсутствует четкий механизм реализации права граждан обратиться в ОВД за интересующей их информацией. В ходе подготовки диссертационного исследования автор, на основе анализа федеральных законов «Об оперативно-розыскной деятельности», «О персональных данных» и Инструкции по работе с обращениями граждан в системе МВД России, утвержденной Приказом МВД России от 22 сентября 2006 года № 750, оптимизировал механизм реализации права граждан на ознакомления с имеющейся о них информацией в ОВД.
Пятая проблема заключается в недостаточной эффективности использования оперативных учетов. Низкий уровень автоматизации ведения оперативных учетов ОВД, отсутствие практической возможности эффективного поиска информации по различным признакам, содержащимся в запросе, затрудняет эффективное использование оперативных учетов ОВД в процессе профилактики, раскрытия и расследования преступлений и иных правонарушений.
В результате анализа нормативных правовых актов и практической деятельности сотрудников ОВД автор предложил использование конкретных мер, направленных на повышение эффективности использования оперативных учетов
В заключении приводятся основные результаты исследования и формулируются наиболее значимые выводы и положения диссертации.
Основные положения диссертации отражены в следующих научных публикациях автора:
В научных журналах и изданиях, рекомендованных ВАК Минобразования и науки России:
1. Тихонов A.B., Богданов A.B. Проблемы разграничения оперативной, следственной и криминалистической информаций // Вестник Московского университета МВД России. 2010. № 3. - С.157-158 (0,4 п.л. / 0,3 пл.).
2. Тихонов A.B. Некоторые проблемы совершенствования информационного обеспечения оперативных аппаратов ОВД // Вестник Московского университета МВД России. 2010. № 3. - С.157-158 (0,4 пл.).
3. Тихонов A.B., Стащенко С.П. Некоторые проблемы оказания информационных услуг органами внутренних дел гражданам // Вестник Московского университета МВД России. 2010. № 10. С. 148-152 (0,5 п.л. / 0, 25 пл.).
4. Тихонов A.B., Попов A.M. Порядок реализации права граждан на обращение в ОВД с просьбой предоставить сведения, содержащиеся о них в
оперативных учетах // Вестник Южно-уральского государственного университета. № 19 (236). 2011. С. 47-49 (0,4 п.л. / 0,3 пл.).
6 иных изданиях:
1. Тихонов A.B. Оперативная информация: сущностные свойства // Вопросы совершенствования правоохранительной деятельности органов внутренних дел. М.: Московский университет МВД России, 2009. - С.126-129 (0,4 пл.).
2. Тихонов A.B. Краткий обзор основных причин, способствующих возникновению угроз безопасности информации, содержащейся в оперативных учетах // Современные тенденции развития государства и права России. Тамбов: Изд. Першина Р.В., 2010. - С. 233-236 (0,5 п.л.).
3. Тихонов A.B. Особенности правового режима оперативных учетов ОВД // Актуальные проблемы права и государства в XXI веке. Материалы II Международной научно-практической конференции. В 7-и частях. Ч. 6. Уфа: УЮИ МВД России, 2010. С. 124-128 (0,4 пл.).
Отпечатано в ЗАО «Издательство ИКАР» Москва, ул.Академика Волгина, д. 6 Тел.: (495) 936 - 8328, тел./факс: (495) 330 - 8977
Формат 60x84/16. Гарнитура «Times» Бумага офсетная. Заказ № 122 1,0 усл. псч. л. Тираж 70 экэ
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Информационно-правовой статус оперативных учетов органов внутренних дел»
61 12-12/663
Федеральное государственное казенное образовательное учреяедение высшего профессионального образования «Московский университет Министерства внутренних дел Российской Федерации»
На правах рукописи
Тихонов Андрей Валентинович
Информационно-правовой статус оперативных учетов
органов внутренних дел
Специальность 12.00.14- административное право; финансовое право; информационное право
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель -доктор юридических наук, профессор Фатьянов А.А.
Москва - 2012
Оглавление
Введение...................................................................................................................3
Глава 1. Теоретические основы и нормативное правовое регулирование организации использования оперативных учетов ОВД..............................13
1.1 Понятие и сущность оперативной информации, подлежащей учету........13
1.2 Юридическая сущность оперативных учетов ОВД как информационных ресурсов..................................................................................................................46
1.3 Правовое регулирование использования оперативных учетов в деятельности ОВД.................................................................................................74
Глава 2. Правовые и организационные основы применения оперативных учетов ОВД в правоохранительной деятельности..............98
2.1 Информационно-правовая характеристика оперативных учетов, используемых ОВД................................................................................................98
2.2 Организационно-правовые проблемы защиты информации, содержащейся в оперативных учетах..........................................................................................139
2.3 Порядок обращения граждан к оперативным учетам ОВД......................159
Заключение.........................................................................................................178
Список использованной литературы............................................................189
Приложения........................................................................................................201
Введение
Актуальность темы исследования. Информационное обеспечение деятельности ОВД - одно из важнейших направлений борьбы с преступлениями и административными правонарушениями. Сбор, обработка, хранение, анализ и оперативная передача информации заинтересованным лицам являются факторами эффективной и результативной работы правоохранительных органов. Это обусловлено тем, что в настоящее время практически ни одно уголовное дело не расследуется без информационной поддержки служб, осуществляющих ведение оперативно-справочных, криминалистических и розыскных учетов. Информационное обеспечение правоохранительной деятельности позволяет принимать обоснованные тактические и процессуальные решения, успешно реализовывать полученные данные, в том числе в ходе производства по делам об административных правонарушениях.
Процесс реформирования отечественной системы законодательства затронул различные вопросы деятельности государственных органов и общественной жизни российского государства. В настоящее время подверглась серьезным изменениям структура совершаемых правонарушений. С развитием технических средств повышается мобильность правонарушителей, улучшается качество связи, появляются новые, ранее не известные, способы совершения правонарушений, в том числе с использованием новейших технических средств и компьютерных технологий. Но, в то же время, и у оперативных подразделений органов внутренних дел расширяются возможности документирования оперативно значимой информации, появляются качественно новые способы отслеживания противоправной деятельности лиц. Это требует от органов, осуществляющих правопорядок, вести определенный учет информации о
деятельности потенциальных правонарушителей, которая может быть использована при раскрытии и расследовании преступлений и административных правонарушений, при необходимости производить снятие информации с технических каналов связи. Полученная информация накапливается в различных оперативных учетах подразделений ОВД. Безусловно, важнейшим аспектом использования оперативных учетов ОВД является то, что информация, содержащаяся в данных учетах, используется при защите государственных интересов, в том числе при пресечении, предупреждении, раскрытии и расследовании преступлений и иных правонарушений. Для обеспечения всесторонности и объективности расследования преступлений, а также для повышения уровня раскрытия преступлений и предупреждения правонарушений используются различные методы. Так, одним из наиболее часто используемых приемов является использование в процессе осуществления оперативно-розыскной деятельности ОВД оперативных учетов, в которых используется информация ограниченного доступа, а именно - сведения, составляющее государственную тайну, коммерческую тайну, персональные данные и т.д. Использование оперативных учетов, содержащих подобные сведения, подлежит детальной регламентации.
В настоящее время действует ряд нормативно-правовых актов, в том числе ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности», ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации», ФЗ «О государственной тайне», использование которых является одним из условий не только реализации права человека на неприкосновенность частной жизни, обеспечения охраны информации ограниченного доступа, но и достижения целей государства в области обеспечения правопорядка.
Актуальными на сегодняшний день являются такие проблемы как: отсутствие четких критериев правомерности использования оперативных учетов ОВД, низкий уровень защиты информации, содержащейся в оперативных учетах ОВД и др. Также, серьезный недостаток
5
законодательства, определяющего порядок использования оперативных учетов состоит в том, что, несмотря на предусмотренное рядом нормативных правовых актов, право граждан на доступ к имеющейся о них информации в оперативных учетах, механизм реализации данного права нигде не прописан. Это, в свою очередь, затрудняет реализацию указанного права.
Тема диссертационного исследования в настоящее время является одной из актуальных и дискуссионных проблем в научной теории и общественной практике.
Степень разработанности темы. Анализ научной литературы позволяет сделать вывод о том, что информационно-правовой аспект использования в правоохранительной деятельности органами внутренних дел оперативных учетов в качестве объекта научного исследования не рассматривался. Исследование информационных правоотношений, возникающих в процессе использования оперативных учетов органами внутренних дел, на диссертационном уровне не проводилось.
Однако, исследованиями вопросов, связанных с проблемами использования информации ограниченного доступа, в том числе, в сфере правоохранительной деятельности, занимались такие ученые-юристы, как И.Л. Бачило, O.A. Белов, М.В. Ганин, A.M. Ишин, A.B. Елизарова, П.Н. Заблоцкий, И.Л. Петрухин, P.A. Усманов, A.A. Фатьянов и др.
Объектом диссертационного исследования являются информационно-правовые отношения, складывающиеся в процессе создания и использования оперативных учетов ОВД.
Предметом диссертационного исследования являются: оперативный учет как средство информационного обеспечения деятельности органов внутренних дел; правовое регулирование порядка создания и ведения оперативных учетов; вопросы защиты сведений, содержащихся в оперативных учетах; практика использования оперативных учетов органами
внутренних дел; проблемы доступа к информации, находящейся в оперативных учетах, гражданами.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является изучение и обобщение теоретических, практических, нормативно-правовых материалов, анализ и теоретическое их осмысление, и на этой основе разработка предложений, способствующих как повышению эффективности использования оперативных учетов, так и обеспечению прав граждан при их использовании.
В соответствии с указанной целью представляется возможным разрешение следующих задач:
рассмотрение сущности информации, содержащейся в оперативных учетах;
юридический анализ оперативных учетов как информационных
ресурсов;
разработка критериев нормативного регулирования оперативных
учетов;
анализ правовой основы порядка формирования и использования оперативных учетов ОВД;
правовая характеристика конкретных оперативных учетов, используемых в деятельности ОВД;
определение основных направлений защиты информации, используемой в оперативных учетах ОВД;
совершенствование правовых методов защиты информации, содержащейся в оперативных учетах ОВД;
предложение по усовершенствованию механизма обеспечения прав граждан на доступ к сведениям, содержащимся о них в оперативных учетах.
Методология и теоретическое основание исследования. При решении исследовательских задач представляется возможным опираться на современные методы познания, выявленные и разработанные юридической
7
наукой и апробированные практикой. В ходе исследования предполагается применение общенаучного диалектического метода познания, а также системного, структурно-функционального, формально-логического, социологического методов. Также, при исследовании применялись методы формально-юридического, грамматического и логического толкования права; метод сравнительного правоведения.
Научная новизна исследования заключается в комплексном изучении проблем использования в правоохранительной деятельности органов внутренних дел оперативных учетов, в разработке комплекса предложений на основе обобщения и систематизации собранного материала по данной проблематике, а также в предложениях по совершенствованию законодательной базы.
При юридическом анализе информационно-правового статуса оперативных учетов впервые:
- определена сущность оперативной информации;
- выработаны критерии разграничения оперативной информации от иных видов информации, носящих правоохранительную направленность;
- предложены научно обоснованные принципы использования оперативных учетов, а также критерии нормативного регулирования, при соблюдении которых оперативные учеты должны быть включены в систему правовых отношений;
- определена эффективность использования конкретных видов оперативных учетов с помощью предложенных автором критериев;
- оптимизирован механизм реализации права граждан на доступ к информации, имеющейся о них в оперативных учетах.
Научной новизной отличаются и результаты анализа организационно-правовых способов защиты информации, содержащейся в оперативных учетах.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. Авторское определение оперативно-розыскной информации, под
8
которой следует понимать сведения правоохранительной направленности, полученные и используемые специально уполномоченным субъектом с помощью как гласных, так и негласных методов, обладающие особым режимом использования и решающих задачи оперативно-розыскной деятельности.
2. Авторская аргументация отличия оперативной информации от криминалистической и следственной информации по следующим критериям: источникам получения информации; способам получения информации; задачам, поставленным перед потребителями информации; способу фиксации (оформления) полученной информации; месту накопления информации.
3. Авторское определение угрозы информации, содержащейся в оперативных учетах, под которой предлагается понимать совокупность условий (внешних и внутренних), при наличии которых становится возможным неправомерный доступ к сведениям, содержащимся в оперативных учетах.
4. Выявлены специфические свойства оперативной информации, в качестве которых выделяются следующие: преемственность; селективность; трансформируемость; универсальность; процессуальная оформленность; относимость; значимость; множественность; уголовная и административно-деликтная направленность. Предложена авторская классификация оперативной информации по следующим основаниям: по видам познаваемых событий; по объему; по форме отображения; по физической природе; по степени доступности; по сфере распространения; по режиму исполнения; по форме представления; по видовому распределению носителей информации; по виду источников.
5. Авторское предложение о критериях нормативного
регулирования оперативных учетов как специализированных
информационных ресурсов. Так, должны быть предусмотрены такие
правовые нормы, которые бы регламентировали: порядок документирования
(структурирования) информации; право собственности на отдельные
9
документы и отдельные массивы документов, документы и массивы их в информационных системах; категорию информации по доступу к ней; порядок правовой защиты информации, содержащейся в информационных ресурсах (оперативных учетах); порядок уничтожения данных, содержащихся в информационных ресурсах (данных, содержащихся в оперативных учетах и утративших оперативный интерес).
6. Авторское предложение о внесении изменений в следующие нормативные правовые акты:
- дополнение Федерального закона Российской Федерации от 27 июля 2006 года № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» статьей 16.1. «Уничтожение информации» следующего содержания: «В случае достижения цели обработки информации, содержащейся в информационных ресурсах, либо утраты необходимости хранения информации, оператор обязан уничтожить такую информацию. Порядок уничтожения определяется оператором информационного ресурса»;
- внесение изменений в часть 7 статьи 5 Федерального закона Российской Федерации от 12 августа 1995 года № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности», которую предлагается изложить в следующей редакции: «Полученные в результате проведения оперативно-розыскных мероприятий материалы, касающиеся лиц, в отношении которых отказано в возбуждении уголовного дела либо уголовное дело прекращено по реабилитирующим основаниям, должны быть уничтожены после истечения установленных сроков обжалования решений суда или должностных лиц, осуществляющих уголовное судопроизводство»;
- дополнить статью 10 Федерального закона Российской Федерации от 12августа 1995 года № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» следующим положением:
«...Дело оперативного учета прекращается, а сведения из информационной системы удаляются в случаях решения конкретных задач оперативно-розыскной деятельности, предусмотренных статьей 2 настоящего
10
Федерального закона, а также установления обстоятельств, свидетельствующих об объективной невозможности решения этих задач.
Перечень дел оперативного учета и информационных систем, а также порядок их ведения и использования определяются нормативными актами органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность»;
- изменение содержания пункта 1 статьи 3 Федерального закона Российской Федерации от 27 июля 2006 года_№ 152-ФЗ «О персональных данных»: «персональные данные - любая информация, относящаяся к определенному или определяемому на основании такой информации физическому лицу (субъекту персональных данных), в том числе его фамилия, имя, отчество, год, месяц, дата и место рождения, адрес, семейное, социальное, имущественное положение, образование, профессия, доходы, изображение (фотография), другая информация».
7. Авторская аргументация вывода о недопустимости постановки на учет лица, в отношении которого судом прекращено уголовное преследование, либо вынесен оправдательный приговор.
8. С целью оптимизации сроков хранения информации в отдельных видах оперативных учетов, предусмотренных Приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 9 июля 2007 года № 612 «Об утверждении Наставления по формированию и ведению централизованных оперативно-справочных, криминалистических и розыскных учетов органов внутренних дел Российской Федерации», автор предлагает ограничить срок хранения сведений о подучетных лицах до сроков, закрепленных частями 3 и 4 статьи 86 Уголовного кодекса Российской Федерации, а также статьей 4.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в разработке теоретических основ использования органами внутренних дел оперативных учетов, а также в разработке предложений, направленных на совершенствование законодательства,
регулирующего использование оперативных учетов и практических рекомендаций для правоохранительных органов.
Результаты прошли апробацию в ходе научно-практических конференций:
1. Всероссийская научно-практическая конференция «Современные тенденции развития государства и права России», проходившей 30-31 марта 2010 года в Тамбовском филиале Московского университета МВД России.
2. II Международно-практическая конф�
