Институт гражданства в системе конституционно-правового регулирования миграционных отношений

Чехоев, Георгий Анатольевич

Институт гражданства в системе конституционно-правового регулирования миграционных отношенийтекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Институт гражданства в системе конституционно-правового регулирования миграционных отношений»

На правах рукописи

003069454 ЧЕХОЕВ Георгий Анатольевич

ИНСТИТУТ ГРАЖДАНСТВА В СИСТЕМЕ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МИГРАЦИОННЫХ ОТНОШЕНИЙ

Специальность 12 00 02 - конституционное право, муниципальное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва - 2007

003069454

Работа выполнена и рекомендована к защите на кафедре государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор

БАРЦИЦ Игорь Нязбеевич.

Официальные оппоненты: доктор юридических наук профессор

МАРХГЕЙМ Марина Васильевна; кандидат юридических наук АБЗАЛОВА Лилия Фаритовна.

Ведущая организация: Российский государственный торгово-экономический университет, юридический факультет.

Защита состоится «16» мая 2007 года^в 1400 на заседании диссертационного совета Д 502 006 10 в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу 117606, Москва, пр Вернадского, 84,1 уч корпус, ауд 2295

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации

Автореферат разослан «16» апреля 2007 г

Ученый секретарь

диссертационного Совета к VI I . п м И.С. Яценко

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Совершенствование правового регулирования института гражданства Российской Федерации призвано помочь разрешению как фундаментальных задач государственного строительства, так и оперативных политических, экономических, социальных задач Среди задач государственно-правового развития Российской Федерации важное место занимает выработка конституционно-правовых основ современной миграционной политики Особое значение в регулировании миграционных процессов имеет институт гражданства Российской Федерации

Институт гражданства, как и любой другой социальный и правовой институт, - не идеальная правовая модель Он может и должен быть инструментом решения важных государственных задач, достижения общественных целей в интересах ныне живущих в России людей Институт гражданства, будучи составной частью конституционного права Российской Федерации, а также элементом регулирования миграционных отношений, воздействует

- на национальный и конфессиональный состав Российской Федерации В соответствии с общепризнанными принципами предпочтительно представление гражданства тем иностранцам, этническая и культурная принадлежность которых, а также вероисповедание не станет конфликто-генными факторами для России,

- на развитие необходимых стране отраслей экономики Проведение активной миграционной политики и приема в гражданство Российской Федерации в соответствии с запросами регионов и конкретных производств может дать новый импульс гем отраслям производства, которые испытывают нехватку кадров, которые нуждаются в новых рабочих руках,

- на возрождение территорий, которые из-за оттока трудовых ресурсов переживают кризис Так, политика по привлечению мигрантов в пустующие регионы, например, на Дальний Восток и Север России, могла бы привести к новому подъему развития этих регионов,

- на сохранение существующего кадрового потенциала России

Институт гражданства Российской Федерации укрепляется всем строем общественной жизни экономикой, политикой, системой социальной помощи в стране и тем, разумеется, как власть относится к собственным гражданам Но то обстоятельство, что растет число тех, кому именно образ и строй жизни современной России представляются привлекательными, является отражением изменения российского бытия

В последнее время все большую актуальность приобретает процесс урегулирования конфликтов на пространстве Содружества Независимых Государств, в т ч преодоление кризисных ситуаций Нагорном Карабахе, Абхазии, Приднестровье, Южной Осетии, правовой статус которых определяется понятием «непризнанные государства» При разрешении этих конфликтов активно используется институт гражданства большинство населения Абхазии и Южной Осетии, значительное число жителей Приднестровья являются гражданами Российской Федерации Вместе с тем, правовые последствия предоставления российского гражданства жителям «непризнанных» республик в российской юридической науке не исследованы в надлежащей степени

Актуальность диссертационного исследования обусловливается также и тем, что миграционная политика России находится на этапе формирования Нормативная правовая база для ее проведения пока недостаточна, а практика применения уже имеющихся нормативных правовых актов федерального и регионального уровня не всегда успешна Потребность в дальнейшем совершенствовании конституционно-правового регулирования института гражданства Российской Федерации в контексте урегулирования конфликтных ситуаций на постсоветском пространстве, совершенствовании миграционных отношений обусчовила выбор темы данного диссертационного исследования

Степень научной разработанности и круг использованных источников. Диссертация посвящена проблемам теоретического осмысления, правового обеспечения и государственного регулирования миграционных процессов Для Российской Федерации проблема представляет особую актуальность в связи с массовым въездом иностранцев на территорию

страны, отсутствием сбалансированной политики регулирования миграционных процессов

Анализу института гражданства посвящены достаточно обширные юридические исследования, в том числе, С А Авакьяна, А С Автономова, С Н Бабурина, М В Баглая, И Н Барцица, Г В Барабашева, А А Белкина, Н А Богдановой, М М Богуславского, Н С Бондаря, Ю Р Боярса, Р Ф Васильева, Н В Витрука, В Б Исакова, Л М Карапетяна, А И Ковле-ра, Е И Колюшина, О Е Кутафина, Е А Лукьяновой, В О Лучина, Г В Мальцева, М Н Марченко, О О Миронова, Б А Страшуна, Ю А Тихомирова, Б Н Топорнина, С В Черниченко, В С Шевцова и др

Вопросы совершенствования отечественной миграционной политики детально исследованы в работах отечественных юристов, ученых других специальностей, прежде всего Р Г Абдулатипова, Г В Атаманчука, В М Баранова, И Б Власенко, Г С Витковского, Ж А Зайончковской, Т С Иларионовой, В Я Кикотя, А И Ковлера, К А Корсика, Т М Регент, В В Тишкова, Т Я Хабриевой и др

Однако, конституционно-правового осмысления миграционных процессов, анализа возможностей использования институтов конституционного права для урегулирования противоречий в миграционных отношениях до настоящего времени не существует Анализ научной литературы также показывает, недостаточно исследованы и миграционные процессы в «непризнанных государствах» (Приднестровская молдавская республика, Южная Осетия, Абхазия)

Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы системно представить конституционно-правовые и организационные основы миграционной политики Российской Федерации, разработать практические рекомендации по совершенствованию правового регулирования института гражданства Российской Федерации В ходе исследования изучены формы и методы осуществления миграционной политики, ее нормативно-правового регулирования

Достижение поставленной цели осуществляется в ходе решения следующих задач:

— представить институт гражданства как элемент конституционно-правового регулирования миграционных отношений,

— проанализировать российский и зарубежный опыт использования института гражданства при"регулировании миграционных процессов,

— раскрыть особенности правового регулирования миграционных процессов в условиях становления Российской государственности,

— раскрыть содержание понятия «соотечественник» как правовой категории и рассмотреть возможность предоставления соотечественникам гражданства Российской Федерации в упрощенном порядке,

— охарактеризовать роль института гражданства в регулировании правового статуса населения «непризнанных» государств,

— обобщить практику реализации законодательства о гражданстве Российской Федерации для регулирования миграционных процессов соотечественников

Объектом исследования являются правовые отношения, возникающие в процессе предоставления гражданства Российской Федерации лицам, как прибывающим на территорию Российской Федерации, так и тем, кто остается проживать на территориях государств-участников СНГ

Предметом диссертационного исследования выступает нормы права, составляющие институт гражданства Российской Федерации и выступающие в качестве регулятора миграционных отношений Особое внимание уделяется такому миграционному явлению, как репатриация На примере современной политики по возвращению соотечественников, проводимой рядом зарубежных государств, делаются выводы о возможности упорядочения въезда в нашу страну тех, кто считает ее своей исторической родиной

Нормативно-правовую основу диссертационной работы составляют международные договоры, участником которых является Российская Федерация, Конституция Российской Федерации, федеральные законы «О гражданстве Российской Федерации» от 31 мая 2002 г, «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002 г , «О беженцах» от 19 февраля 1993 г , «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» от 15 августа 1996 г ,

а также иные федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации и другие нормативные и правовые акты Российской Федерации

В диссертации использованы материалы работы Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам гражданства, а также итоги обсуждения в Федеральном Собрании Российской Федерации и Правительстве Российской Федерации ряда законопроектов и практических вопросов, прежде всего одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2003 г №25б-р «Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации» Особенно подробно в работе рассматриваются последствия реализации утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 22 июня 2006 г № 637 «Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом»

Методологической основой диссертационного исследования выступил системный, комплексный подход к анализу государственно-правовых явлений Российской Федерации, вопросов становления института гражданства Российской Федерации Теоретико-методологической основой исследования являются универсальные общенаучные методы анализа, синтеза, абстрагирования, индукции, дедукции, аналогии, моделирования и другие методы

Наряду с этими методами, автор диссертации применял частноправовые методы формально-юридический, социологический (функциональный), методы системного исследования и сравнительного анализа (компаративистики) В диссертационном исследовании освещаются вопросы, лежащие на стыке теории государства и права, истории государства и права, конституционного права, политологии, философии, социологии В связи с этим, теоретической основой исследования послужили фундаментальные труды отечественных и зарубежных авторов по различным аспектам правового регулирования миграционных отношений

гражданства Российской Федерации как элемента повышения эффективности конституционно-правового регулирования миграции В диссертации разработаны как вопросы конституционно-правовых основ миграционной политики, так и исследованы практические аспекты ее осуществления, раскрыты функции органов, осуществляющих регулирование миграции

На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, в которых также нашла отражение научная новизна работы:

— на основании обобщения правоприменительной практики приема в гражданство Российской Федерации как в общем, так и в упрощенном порядке, а также восстановления в гражданстве России, руководствуясь положением о том, что институт гражданства лежит в основе юрисдикции, которую государство распространяет на своих граждан, диссертант делает вывод о том, что процедура получения гражданства по-прежнему чрезмерно усложнена Законодательство о гражданстве Российской Федерации не содержит эффективных мер, стимулирующих иммиграцию, оно не в состоянии облегчить лицам, имевшим ранее гражданство СССР, путь к обретению российского гражданства,

— проведение селективной иммиграционной политики обусловлено необходимостью более четкой регламентации порядка приема в гражданство Российской Федерации и восстановления в гражданстве Порядок предоставления российского гражданства должен обеспечивать не общедоступность гражданства, а стимулировать приобретение российского гражданства иностранными гражданами и лицами без гражданства, интегрированными в российское общество и лояльными по отношению к Российской Федерации При этом, законодательство о правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства на территории России, порядке привлечения и использования иностранной рабочей силы, правовые и организационные меры по противодействию незаконной миграции, определенные законодательные ограничения свободы передвижения и выбора места проживания и пребывания для лиц, не имеющих российского гражданства, могут стать действенным инструментом миграционной политики,

— на основании сравнительно-правового анализа российского и зарубежного законодательства о гражданстве, диссертант полагает возмож-

ным учреждение в Российской Федерации института «отложенного гражданства», как признание принадлежности к российскому гражданству иностранных граждан, постоянно проживающих за рубежом, вне зависимости от заключения между Российской Федерации и соответствующим иностранным государством соглашения о двойном гражданстве «Отложенное гражданство» может быть признано только за тем, кто обладает особыми качествами а) является этническими русскими ити представителем одного из титульных народов субъектов Российской Федерации, б) ранее состоял в гражданстве СССР, в) эмигрировал из Российской империи или СССР или является потомком таких эмигрантов В случае закрепления данного правового института в Федеральном законе «О гражданстве Российской Федерации» возможен прием иностранных граждан в российское гражданство без соблюдения требования об отказе ими от гражданства иностранного государства,

— анализируя феномен «репатриации», диссертант определяет репатриацию как возвращение на Родину лиц русской, либо иной коренной для Российской Федерации национальности или российского происхождения Это является, по мнению диссертанта, основанием для приобретения российского гражданства в упрощенном порядке Массовая репатриация должна осуществляться на точно установленных юридических основаниях, что предполагает а) заключение специальных договоров и соглашений со страной выезда с урегулированием таких вопросов, как очередность и порядок миграции, условия, способы получения компенсаций, регулирование имущественных и иных прав репатриантов, б) принятие в каждом случае массовой репатриации федеральных законов, определяющих порядок переселения репатриантов, оказания им Российской Федерацией социальной и иной государственной поддержки,

— государственно-властные решения в области иммиграции и натурализации должны приниматься, исходя из баланса интересов четырех сторон - экономики, заинтересованной в мобильном и качественном рынке труда, органов внутренних дел, отвечающих за правопорядок, местного населения и местных властей, зачастую настроенных против иммигрантов, и иммигрантов - потенциальных жителей и тружеников страны Государ-

ство в итоге получает сбалансированную систему привлечения и удержания миграционного потока, отвечающего заданным характеристикам - квалификационным, образовательным, половозрастным, языковым и культурным Принципиальное значение имеет и укрепление геокультурной периферии как возобновляемого источника такого ресурса,

— отмечая, что в последнее время все большую актуальность приобретает процесс урегулирования конфликтов на пространстве Содружества Независимых Государств, диссертант полагает возможным использование предоставления гражданства Российской Федерации лицам, проживающим на территориях «непризнанных государств» (Абхазия, Южная Осетия, Приднестровья) для как одного из механизмов разрешения конфликтов и противоречий

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется его новизной и содержащимися в нем обобщениями, выводами и предложениями, которые могут быть использованы правотворческими и правоприменительными органами государственной власти при совершенствовании механизмов государственного регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, в том числе с использованием института гражданства, а также совершенствования законодательства Российской Федерации о гражданстве

Материалы, выводы и положения диссертационной работы могут быть также использованы в процессе преподавания курсов «Конституционное право Российской Федерации», «Права человека и международном и внутригосударственном праве»

Апробация результатов диссертационного исследования. Положения и выводы диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседаниях предметно-методической комиссии и кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации Основные результаты диссертационного исследования отражены в научных публикациях диссертанта

Структура работы отражает логику исследования Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения,

списка использованных нормативных правовых источников и научной литературы

И. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Во Введении обоснованы актуальность темы, определены предмет, цели и задачи исследования, охарактеризованы состояние теоретической разработки проблемы, изложены методологическая основа, научная новизна, практическая значимость работы, сформулированы основные положения, выносимые на защиту

В первой главе - «Институт гражданства как элемент конституционно-правового регулирования миграционных отношений» - рассматриваются общие положения института гражданства, этот феномен предстает как фактор, формирующий правосознание граждан Российской Федерации и мигрантов (§ 1) Диссертант анализирует международный опыт использования института гражданства при регулировании миграционных процессов (§ 2), проблемы правового регулирования миграционных процессов в условиях дезинтеграции СССР и становления Российской государственности (§ 3)

Диссертант подчеркивает, что институт гражданства обладает необходимым содержанием и набором конституционно-правовых средств, позволяющих использовать его при урегулировании миграционных отношений в Российской Федерации

Проблема гражданства неразрывно связана с миграционной политикой государства События, последовавшие за прекращением существования Союза ССР, по-новому высветили весь комплекс сложнейших проблем, доставшихся в наследство России как правопреемнице Советского Союза Как известно, разрушение союзного государства заставил граждан республик, входивших в Союз ССР, совершить нелегкий выбор либо принять гражданство новых, по большей части, этнократических государств, созданных на территории СССР, приобретя взамен гарантии политических, экономических, социально-культурных и личных прав и свобод, либо не

делать этого, обрекая себя на положение «лица без гражданства», не поть-зующегося защитой и поддержкой со стороны государства

Помимо территориальных вопросов, связанных с образованием новых государств и изменением границ, разрушение Советского Союза, наряду с множеством иных государственно-правовых проблем, привело к тому, что значительная часть граждан прежнего СССР превратились в лиц без гражданства Существующий в настоящее время порядок приобретения гражданства Российской Федерации нельзя признать удовлетворительным Международно-правовое регулирование миграционных отношений исходит из того, что выбор места жительства является неотъемлемым правом человека Правом государства является, основываясь на положениях национального законодательства, дать или не дать разрешение на въезд тех или иных лиц на свою территорию

Федеральная миграционная программа, одобренная указом Президента РФ от 9 августа 1994 г № 8811, была первым комплексным документом, в котором были обозначены намерения государства в области иммиграции Однако данному программно-целевому документу, а также документам, последовавшим за ним2, по мнению диссертанта, были присущи такие недостатки, как слабая научная проработка и отсутствие реальных средств для реализации В то же время программа не была концепцией, в которой были бы четко обозначены стратегические цели и задачи Российской Федерации при формировании политики приема и обустройства иностранцев В диссертации детально обосновывается потребность в разработке концепции миграционной политики, анализируются положения Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом

В настоящее время не только органы управления, но и миллионы относящих себя к россиянам людей за пределами страны ждут открытой декларации планов государства в их отношении Государственная программа

1 Собрание законодательства Российской Федерации -1994 -№18 - От 2065

2 См Постановление Пртвитечьства РФ от 10 ноября 1997 г № 1414 (с изм от 30 декабря 2000 г) "О Федеральной миграционной программе на 1998 - 2000 годы" // Собрание законодательства Российской Федерации -1997 -№47 -Сг 5406

по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников призвана снять известную неопределенность и напряжение в русской диаспоре за рубежом, показать людям других национальностей, стремящимся в Российскую Федерацию, в каких мигрантах заинтересована страна

Концепция миграционной политики должна более четко обрисовать бы меры защиты страны от нелегалов, выступить тем документом, который станет руководством для формирования пограничной, внешней и внутренней политики России Нужно отметить, что, начиная с 2002 г, после передачи в ведение Министерства внутренних дел Федеральной миграционной службы, идет существенное улучшение положения дел в этой сфере Введены меры учета прибывающих на территорию России иностранных граждан, разрабатываются принципы региональной политики в отношении мигрантов, активизируется деятельность органов исполнительной власти по оптимизации рабочих мест, привлекающих к себе иностранцев, ужесточается налоговый контроль за использованием нелегалов

В условиях существования «прозрачных» границ с государствами — бывшими республиками СССР, ослабления контроля за транзитными пассажирами возросло число иностранцев, въезжающих в нашу страну с нарушениями установленных правил или пытающихся использовать ее территорию для выезда в третьи страны, а также прибывающих в Россию для ведения нелегальной профессиональной деятельности, в том числе незаконного характера, включая торговлю оружием и наркотиками Проблема неконтролируемого въезда иностранцев негативно влияет на состояние криминогенной обстановки в крупных административных и промышленных центрах, часто наносит ущерб безопасности страны, вызывает в ряде ее регионов ослабление социально-экономической обстановки Вот почему проблема незаконного въезда и выезда иностранцев в Российскую Федерацию приобретает все более острый характер В целях обеспечения регулирования миграционных потоков и предупреждения незаконного въезда иностранцев на территорию Российской Федерации становится актуальной задача развития системы иммиграционного контроля

Однако, борьба с нелегальной миграцией - лишь часть проблемы Россия нуждается в мигрантах, организовать въезд в нашу страну и закрепление на постоянное жительство тех, в ком нуждается государство и общество, - вот важная задача современного социального развития

Президент Российской Федерации В В Путин в послании Федеральному Собранию 25 апреля 2005 г заострил внимание на данных проблемах, отметив, что страна заинтересована «в притоке квалифицированных легальных трудовых ресурсов Немалое число предпринимателей в России пользуются выгодами нелегальной миграции Ведь бесправный иммигрант особенно «удобен» для неограниченной эксплуатации Он, кстати сказать, и потенциально опасен с точки зрения правонарушений»3

Диссертант анализирует международно-правовое регулирование миграционных процессов в рамках Содружества Независимых Государств, которое осуществляется как на многосторонней, так и на двусторонней основе Межпарламентская ассамблея государств - участников СНГ в 1995 г приняла региональную конвенцию «Миграция трудовых ресурсов в странах СНГ» В данном акте нашли отражение нормы международных конвенций в области миграции и защиты прав трудящихся-мигрантов, принятые Организацией Объединенных Наций и Международной организацией труда

Положения Конституции Российской Федерации 1993 г , касающиеся института гражданства и миграционной политики, получили дальнейшее развитие в российском законодательстве На протяжении 90-х гг XX века в России был подготовлен ряд базовых законов в сфере миграции, такие как федеральные законы «О беженцах» № 4528-1 от 19 февраля 1993 г (в ред от 7 ноября 2000 г) и «О вынужденных переселенцах» № 4530-1 от 19 февраля 1993 г (в ред от 7 августа 2000 г), которые после некоторой корректировки в последующий период определили статус и права соответствующих категорий населения, легли в основу разрабатываемых в тот период федеральных миграционных программ

3 См Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета - 2005 - 26 апреля

Развитие законодательства о гражданстве получило новый импульс после 2001 г, когда миграционные процессы заставили оценить заново политику страны в этой сфере 2002 г стал переломным в решении этой проблемы В Российской Федерации были приняты сразу два важнейших закона - Федеральный закон №62-ФЗ от 31 мая 2002 г «О гражданстве» и Федеральный закон №115-ФЗ от 25 июля 2002 г «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», которые в определенном смысле формально закрепили новые подходы в миграционной политике Российской Федерации и ознаменовали переход от попыток регулирования вынужденной миграции к регулированию традиционных потоков миграции - трудовой, семейной, и т д

О степени востребованности этих законов свидетельствует не только миграционная ситуация, сложившаяся в Российской Федерации к концу 1990-х - началу 2000 гг , но и острая полемика по вопросам состояния миграционного законодательства, имевшая место в научной среде Однако необходимо отметить, что вышеназванные законодательные акты вызывают наибольшие вопросы и нарекания в силу неотработанности механизмов их реализации и оторванности от реальных возможностей участников миграционного процесса

В 2005 г на рассмотрение Государственной думы Федерального Собрания Российской Федерации был внесен проект Федерального закона «О миграции в Российской Федерации», отклоненный в первом чтении Предложенный законопроект предусматривал комплексное регулирование различных миграционных процессов, которые включают вопросы выезда из страны, въезда в страну граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства, а также регулирование отношений, связанных с режимом пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ

Проект закона был предложен к отклонению комитетом Государственной Думы Федерального Собрания РФ по конституционному законодательству и государственному строительству как не отвечающий актуальным проблемам законодательного регулирования миграционной политики Законопроект также не был поддержан Правительством РФ В заключение Правительства РФ было отмечено, что принятие закона потребует значи-

тельных финансовых затрат (около 6 миллиардов рублей в год), хотя авторы закона утверждают обратное По мнению диссертанта, столь категоричное единодушное отрицание не снимает потребности возвращения к рассмотрению проекта данного нормативного правового акта в его новой редакции

Помимо федеральных законов, в России регулирование миграционными процессами активно осуществляется посредством иных нормативных правовых актов После длительного обсуждения и значительных доработок, Распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2003 г №25б-р была одобрена «Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации»4, положениями которой было рекомендовано федеральным и региональным органам власти учитывать при планировании и осуществлении мероприятий в области управления социально-экономическими процессами

Согласно Концепции, целями регулирования миграционных процессов на современном этапе развития страны являются

" обеспечение устойчивого социально-экономического и демографического развития страны, национальной безопасности России,

■ удовлетворения потребностей растущей российской экономики в трудовых ресурсах,

■ рациональное размещение населения на территории страны,

■ использование интеллектуального и трудового потенциала мигрантов для достижения благополучия и процветания Российской Федерации

Как и в предыдущих миграционных программах, в Концепции объединены меры по регулированию внутренней и внешней миграции Однако, в Концепции не были выделены приоритетные задачи миграционной политики, поэтому данный документ не дает ответа на вопрос - является ли Российская Федерация страной, заинтересованной в иммиграции9 Нет четкого разграничения категорий «временный иммигрант» и «постоянный иммигрант» При данных обстоятельствах Российская Федерация предстает как страна, миграционная политика которой рассчитана скорее на при-

4 Собрание законодательства Российской Федерации -2003 -№10 - Ст 924

влечение только временных мигрантов, то есть на временное пребывание иностранных рабочих Такая политика имела место прежде в странах Западной Европы

По мнению диссертанта, в данном документе также обнаружился ряд других недоработок и неточностей, а необеспеченность большинства задач надлежащими ресурсами делает ряд положений Концепции трудновыполнимыми, и соответственно, носящими исключительно декларативный характер

Миграционная нормативно-правовая база регионального уровня представлена нормативными и правовыми актами субъектов Российской Федерации Сегодня около 70-ти субъектов Российской Федерации имеют миграционное законодательство Анализ содержания нормативно-правовой базы субъектов Российской Федерации приводит диссертанта к выводу, что в законодательстве субъектов Федерации основной упор делается на противодействие нелегальной миграции Но, как показывает практика, такой подход слабо адаптирован к новым условиям обстановки, вызванными глобальными и национальными демографическими изменениями, он также не отвечает требованиям экономического роста страны, поэтому нуждается в существенной модернизации Все это указывает на необходимость изменения и дополнения нормативной основы регионального законодательства по целому ряду проблем Было бы целесообразно, с учетом федеративного устройства Российского государства, разработать на уровне Российской Федерации новую концепцию миграционного законодательства Российской Федерации, учитывающую происходящие перемены Это позволит субъектам Российской Федерации взять ее за основу и разработать законы, которые закрепляли бы права и свободы человека и гражданина, с учетом региональной специфики

Глава II — «Конституционно-правовые аспекты реализации законодательства о гражданстве и миграционной политике» - посвящена раскрытию правового содержания категории «соотечественник», анализу правового регулирования процессов репатриации (§ 1), детальному рассмотрению института гражданства в регулировании правового статуса населения «непризнанных» государств (§ 2), изучению практики реализации

законодательства о гражданстве Российской Федерации как средства регулирования миграционных процессов соотечественников (§ 3)

Диссертант исходит в своих размышлениях из тезиса, что Россия заинтересована в привлечении и удержании людей в сфере своего влияния Причем, это относится не только к соотечественникам, но и, вообще, к гражданам других стран, являющихся потенциальными мигрантами в Россию В случае, если использование института двойного гражданства затруднительно, возможно обращение к иным правовым формам Одной из таких форм может стать развитие института «отложенного гражданства» Речь идет о ситуации, когда до тех пор, пока человек живет за пределами Российской Федерации и является гражданином страны проживания, его гражданство является «спящим» и активизируется только при изменении обстоятельств, например, при переезде в Россию в силу особых обстоятельств

Статус «отложенного гражданства» мог бы, в первую очередь, быть предоставлен таким категориям граждан, как этнические русские за пределами Российской Федерации, представители титульных народов субъектов Российской Федерации, бывшие граждане СССР, получившие гражданство стран пребывания, эмигранты всех волн и их потомки Иначе говоря, тем, кто не собирается пока переезжать на постоянное жительство в Россию, но хотел бы сохранить с ней связь, например, потомкам эмигрантов первой волны, людям, сохранившим в инокультурном окружении русскую, российскую идентичность, желающим сотрудничать с Россией, помогать ей заслуживают всяческого поощрения и поддержки

Такая форма пока относительно мало распространена Но для России она представляется достаточно эффективной Сознание того, что при катаклизме (смены политического режима, экологической катастрофы, военных действий) человек может приехать в страну и получить помощь, поддержку и защиту как полноправный гражданин, дает чувство защищенности и уверенности, а также ряд льгот, ради которых человек принимает на себя обязательства, связанные с приемом гражданства Например, льготное налогообложение при инвестировании в развитие российского бизнеса, науки, культуры, обеспечение работы общественно-политических, право-

защитных организаций, поддерживающих позицию России по различным вопросам межгосударственных отношений

Предоставление «отложенного гражданства» - прекрасный стимул для изучения русского языка, русской культуры Такие граждане могут на льготных условиях приезжать в Россию в качестве туристов, иметь льготный визовый режим, иметь преимущество при поступлении в российские ВУЗы или получении послевузовского образования, большую свободу перемещения по стране и возможностей временного трудоустройства

Диссертант, приступая к анализу предоставления гражданства Российской Федерации жителям Абхазии, Южной Осетии, Приднестровья, отмечает, что в свете сложных внешне- и внутреннеполитических процессов особую значимость получает вопрос о гражданстве жителей непризнанных республик С одной стороны, эти люди, по мнению многих исследователей, имеют стремление позиционироваться по отношению к России как ее граждане С другой стороны, принцип территориальной целостности является основанием для того, что бы Молдова и Грузия предоставили жителям «непризнанных» государств свое гражданство Не вдаваясь в политические аспекты подобного противоречия, диссертант ставит вопрос о способах его разрешения, учитывая объем и специфику миграционных процессов в данных регионах В диссертации подробно анализируются социально-политические процессы, отражающие сегодня положение непризнанных республик в свете позиции по отношению к ним Российской Федерации по следующим направлениям а) политические и правовые аспекты легитимации (признания) данных республик, б) миграционные процессы в системе «Российская Федерации - страны Содружества Независимых Государств», в) взаимосвязь факта предоставления жителям названных республик гражданства Российской Федерации с миграционной политикой России

Основное внимание во второй главе диссертант уделяет проблемам репатриации В этом контексте диссертант рассматривает репатриацию как

а) внешнеполитическую проблему Для ее осуществления нужен особый международный климат, когда страна нынешнего проживания со-

отечественников по соглашению с исторической родиной предоставляет условия для выезда репатриантов на историческую родину В случае достижения договоренности в этом важном вопросе, государство возвращения вправе ставить на обсуждение другие проблемы переселения, в том числе и касающиеся защиты имущественных прав мигрантов,

б) как внутриполитическую проблему Это значит, что она осуществляется тогда, когда в этом есть насущная потребность, когда необходимо изменить в интересах принимающего государства этническую структуру общества, укрепить новыми гражданами малонаселенные регионы,

в) как экономическую проблему Есть несколько линий хозяйственного поведения государства при осуществлении возвращения людей на историческую родину В том случае, когда историческая родина не признает официально проходящей репатриации, массы людей направляются в те регионы, которые являются наиболее комфортными для жизни, и это создает, тем самым, значительные трудности для местностей, где оседают для последующего обустройства люди Если же возвращение соотечественников контролируется, то это позволяет использовать экономический потенциал мигрантов для удовлетворения нужд конкретных территорий в рабочей силе, для решения иных социально-экономических задач Перемещение людей в любом случае имеет хозяйственные последствия Репатриация может оцениваться с точки зрения ее способности улучшить инвестиционных климат регионов, возродить необходимые стране отрасли производства,

г) как гуманитарную проблему Репатриацию используют государства возвращения как с целью укрепить собственные национальные основы, так и с целью способствовать решению человеческих проблем конкретных людей, не желающих оставаться на чужбине В случае перемещения на Родину больших масс людей, следует сформулировать в общем виде требования к переселенцам, а также предусмотреть единые подходы к защите их прав

Кроме того, важным компонентом успешного проведения иммиграции является создание инфраструктуры для приема соотечественников из-

за рубежа, своеобразной индустрии обустройства мигрантов, их адаптации и интеграции в новое общество

По мнению диссертанта, в обществе должен быть достигнут консенсус по поводу целей и методов возвращения людей на родину, необходимо гражданское согласие в отношении проблем переселенцев Необходимо информационное сопровождение репатриации, которое предусматривало бы проведение специальных акций по извещению потенциальных мигрантов о порядке и условиях переселения, сроках и направлениях этого движения Репатриация требует серьезного научного сопровождения, которое предусматривало бы изучение социально-демографических характеристик диаспоры, соотнесение этих характеристик с профилем регионов возможного приема мигрантов, обоснование категориального подхода к массе репатриантов и тд Осуществление репатриации должно базироваться на программном подходе, т е иметь определенные сроки проведения акции, быть ориентированным на определенные страны выезда, предполагать необходимое выделение средств, устанавливать ответственные органы государственного управления за проведение репатриации

В государственном аппарате должны создаваться структуры, которым вменялась бы в обязанность работа с репатриантами К ним относятся

- соответствующие комитеты и комиссии парламента, способные готовить законопроекты по проблемам репатриации,

- управления, департаменты, отделы внешнеполитического ведомства, имеющие своих сотрудников в посольствах стран иммиграции для своевременного информирования государственных органов принимающей страны о масштабах, направлениях, качестве возможного возвращения соотечественников, для формирования базы данных репатриантов, для первичной проверки сообщаемых ими сведений, для передачи сведений о порядке и условиях репатриации,

- управления, департаменты, отделы министерства внутренних дел в центре и на местах для учета репатриантов, проверки сообщаемых мигрантами сведений персонального характера, для планирования работы по их приему и расселению, содержанию лагерей-приемников первого и второго

порядков (федеральных и в регионах), оказания помощи после возвращения на родину и т д ,

- специальные службы для сбора информации о стране выезда,

- социальные службы для оказания помощи в приобретении временного и постоянного жилья, пособий, льгот, поддержки в получении образования или переподготовки, трудоустройстве и пенсионном обеспечении

Возвращение на Родину - это не простое пересечение границы, интеграция в общество требует времени, обучения, готовности принять новые реалии, возвращение отягощено тем, что переселенец везет с собой опыт прежней своей жизни в другой стране Репатриация - не общественная мера, а государственная политика Это значит, что при ее проведении страна, принимающая возвращенцев, опирается не на инициативу организаций мигрантов, а на органы исполнительной власти, в том числе и специально сформированные для осуществления переселенческой политики Это положение представляется важным, поскольку руководители диаспоры своими действиями и высказываниями способны политизировать проблему, вызвать осложнения межгосударственных отношений Пример репатриации немцев из России и других стран-участниц СНГ показывает, что германская дипломатия практически не опиралась на избранных в результате выборов этнических лидеров, а сама «конструировала» их организации и ответственных лиц Это делалось, безусловно, с той целью, чтобы политика была предсказуемой, а процесс переселения спокойным и в интересах принимающей стороны

Диссертант приходит к выводу, что в конце XX - начале XXI веков Россия оказалась в сложном положении Образование новых независимых государств привело к массовым миграциям населения В этих критических условиях в стране практически отсутствовал опыт иммиграционной политики, контроля масштабных пересечений границы и внешней трудовой миграции Не было соответствующего миграционного законодательства и институтов Военные и межнациональные конфликты вызвали масштабные потоки беженцев и вынужденных переселенцев, как из-за пределов страны, так и внутренних За прошедшие пятнадцать лет миграционная ситуация в России в корне изменилась Сегодня ежегодное миграционное сальдо со-

ставляет несколько десятков тысяч человек, в отличие от нескольких сотен в начале и середине 90-х годов XX века Сформирована миграционная нормативно-правовая база на федеральном, региональном и местном уровне, созданы миграционные институты в структуре российской власти Тем не менее, это не позволяет утверждать о решении вопросов гражданства мигрантов Очевидна нерешенность миграционной проблемы в стране и виной тому во многом является несовершенство нормативно-правового регулирования вопросов предоставления гражданства Российской Федерации и миграционными процессами

В Заключении кратко подводятся итоги диссертационного исследования, обобщаются сделанные в работе теоретические выводы и приводятся практические рекомендации по исследуемой теме

По теме диссертации автором опубликованы следующие научные работы.

1 Чехоев Г А Институт гражданства и его роль в регулировании миграционных процессов // «Черные дыры» в российском законодательстве -2007 - № 4 - С 15-20 -0,3пл

2 Чехоев Г А Институт гражданства и его роль в регулировании миграционных процессов // Вестник Российского государственного торгово-экономического университета — 2007 - №3(19) - С 56-73 - 1,2пл

3 Чехоев Г А Развитие правовых основ миграционной политики в России // Сб научных трудов «Государственное строительство и право Вып 19» / Под общ ред Г В Мальцева - М Изд-во МосГУ, 2007 — С 183-198 - 0,7 п л

4 Чехоев Г А Репатриация понятие, содержание, значение для России // Сб научных трудов «Государственное строительство и право Вып 20» / Под общ ред Г В Мальцева - М Изд-во МосГУ, 2007 -С 169-178 - 0,6 п л

Автореферат диссертации на соискание ученой степенн кандидата юридических паук Чехоева Георгия Анатольевича

Тема диссертационного исследования

«ИНСТИТУТ ГРАЖДАНСТВА В СИСТЕМЕ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МИГРАЦИОННЫХ ОТНОШЕНИЙ»

Научный руководитель -доктор юридических наук, профессор Барциц Игорь Нязбеевич

Изготовление оригинал-макета Чехоев Г. А.

Подписано в печать 11,04. Тираж 80 Усл.п.л. 1,0.

Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации

Отпечатано ПОПМТ РАГС. Заказ № 169

119606, г. Москва, пр Вернадского, 84.

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Чехоев, Георгий Анатольевич, кандидата юридических наук

Введение.

Глава I. Институт гражданства как элемент конституционно-правового регулирования миграционных отношений.

§ 1. Институт гражданства как фактор, формирующий правосознание мигрантов.

§ 2. Международный опыт применения института гражданства при регулировании миграционных процессов.

§ 3. Правовое регулирование миграционных процессов в условиях дезинтеграции СССР и становления Российской государственности.

Глава И. Конституционно-правовые аспекты реализации законодательства о гражданстве и миграционной политике.

§ 1. «Соотечественник» как правовая категория и правовое регулирование репатриации.

§ 2. Роль института гражданства в регулировании правового статуса населения «непризнанных государств».

§ 3. Практика реализации законодательства о гражданстве Российской Федерации для регулирования миграционных процессов соотечественников.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Институт гражданства в системе конституционно-правового регулирования миграционных отношений"

Актуальность темы исследования. Совершенствование правового регулирования института гражданства Российской Федерации призвано помочь разрешению как фундаментальных задач государственного строительства, так и оперативных политических, экономических, социальных задач. Среди задач государственно-правового развития Российской Федерации важное место занимает выработка конституционно-правовых основ современной миграционной политики. Особое значение в регулировании миграционных процессов имеет институт гражданства Российской Федерации.

Институт гражданства, как и любой другой социальный и правовой институт, - не идеальная правовая модель. Он может и должен быть инструментом решения важных государственных задач, достижения общественных целей в интересах ныне живущих в России людей. Институт гражданства, будучи составной частью конституционного права Российской Федерации, а также элементом регулирования миграционных отношений, воздействует:

- на национальный и конфессиональный состав Российской Федерации. В соответствии с общепризнанными принципами предпочтительно представление гражданства тем иностранцам, этническая и культурная принадлежность которых, а также вероисповедание не станет конфликтогенными факторами для России;

- на развитие необходимых стране отраслей экономики. Проведение активной миграционной политики и приема в гражданство Российской Федерации в соответствии с запросами регионов и конкретных производств может дать новый импульс тем отраслям производства, которые испытывают нехватку кадров, которые нуждаются в новых рабочих руках;

- на возрождение территорий, которые из-за оттока трудовых ресурсов переживают кризис. Так, политика по привлечению мигрантов в пустующие регионы, например, на Дальний Восток и Север России, могла бы привести к новому подъему развития этих регионов;

- на сохранение существующего кадрового потенциала России.

Институт гражданства Российской Федерации укрепляется всем строем общественной жизни: экономикой, политикой, системой социальной помощи в стране и тем, разумеется, как власть относится к собственным гражданам. Но то обстоятельство, что растет число тех, кому именно образ и строй жизни современной России представляются привлекательными, является отражением изменения российского бытия.

В последнее время все большую актуальность приобретает процесс урегулирования конфликтов на пространстве Содружества Независимых Государств, в т.ч. преодоление кризисных ситуаций Нагорном Карабахе, Абхазии, Приднестровье, Южной Осетии, правовой статус которых определяется понятием «непризнанные государства». При разрешении этих конфликтов активно используется институт гражданства: большинство населения Абхазии и Южной Осетии, значительное число жителей Приднестровья являются гражданами Российской Федерации. Вместе с тем, правовые последствия предоставления российского гражданства жителям «непризнанных» республик в российской юридической науке не исследованы в надлежащей степени.

Актуальность диссертационного исследования обусловливается также и тем, что миграционная политика России находится на этапе формирования. Нормативная правовая база для ее проведения пока недостаточна, а практика применения уже имеющихся нормативных правовых актов федерального и регионального уровня не всегда успешна. Потребность в дальнейшем совершенствовании конституционноправового регулирования института гражданства Российской Федерации в контексте урегулирования конфликтных ситуаций на постсоветском пространстве, совершенствовании миграционных отношений обусловила выбор темы данного диссертационного исследования.

Степень научной разработанности и круг использованных источников. Диссертация посвящена проблемам теоретического осмысления, правового обеспечения и государственного регулирования миграционных процессов. Для Российской Федерации проблема представляет особую актуальность в связи с массовым въездом иностранцев на территорию страны, отсутствием сбалансированной политики регулирования миграционных процессов.

Анализу института гражданства посвящены достаточно обширные юридические исследования, в том числе, С.А. Авакьяна, A.C. Автономова, С.Н. Бабурина, М.В. Баглая, И.Н. Барцица, Г.В. Барабашева, A.A. Белкина, H.A. Богдановой, М.М. Богуславского, Н.С. Бондаря, Ю.Р. Боярса, Р.Ф. Васильева, Н.В.Витрука, В.Б. Исакова, JI.M. Карапетяна, А.И. Ковлера, Е.И. Колюшина, O.E. Кутафина, Е.А. Лукьяновой, В.О. Лучина, Г.В. Мальцева, М.Н. Марченко, О.О. Миронова, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, C.B. Черниченко, B.C. Шевцова и др.

Вопросы совершенствования отечественной миграционной политики детально исследованы в работах отечественных юристов, ученых других специальностей, прежде всего: Р.Г. Абдулатипова, Г.В. Атаманчука, В.М. Баранова, И.Б. Власенко, Г.С. Витковского, Ж.А. Зайончковской, Т.С. Иларионовой, В.Я. Кикотя, А.И. Ковлера, К.А. Корсика, Т.М. Регент, В.В. Тишкова, Т.Я. Хабриевой и др.

Однако, конституционно-правового осмысления миграционных процессов, анализа возможностей использования институтов конституционного права для урегулирования противоречий в миграционных отношениях до настоящего времени не существует. Анализ научной литературы также показывает, недостаточно исследованы и миграционные процессы в «непризнанных государствах» (Приднестровская молдавская республика, Южная Осетия, Абхазия).

Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы системно представить конституционно-правовые и организационные основы миграционной политики Российской Федерации, разработать практические рекомендации по совершенствованию правового регулирования института гражданства Российской Федерации. В ходе исследования изучены формы и методы осуществления миграционной политики, ее нормативно-правового регулирования.

Достижение поставленной цели осуществляется в ходе решения следующих задач:

- представить институт гражданства как элемент конституционно-правового регулирования миграционных отношений;

- проанализировать российский и зарубежный опыт использования института гражданства при регулировании миграционных процессов;

- раскрыть особенности правового регулирования миграционных процессов в условиях становления Российской государственности;

- раскрыть содержание понятия «соотечественник» как правовой категории и рассмотреть возможность предоставления соотечественникам гражданства Российской Федерации в упрощенном порядке;

- охарактеризовать роль института гражданства в регулировании правового статуса населения «непризнанных» государств;

- обобщить практику реализации законодательства о гражданстве Российской Федерации для регулирования миграционных процессов соотечественников.

Федерации, так и тем, кто остается проживать на территориях государств-участников СНГ.

Предметом диссертационного исследования выступает нормы права, составляющие институт гражданства Российской Федерации и выступающие в качестве регулятора миграционных отношений. Особое внимание уделяется такому миграционному явлению, как репатриация. На примере современной политики по возвращению соотечественников, проводимой рядом зарубежных государств, делаются выводы о возможности упорядочения въезда в нашу страну тех, кто считает ее своей исторической родиной.

Нормативно-правовую основу диссертационной работы составляют международные договоры, участником которых является Российская Федерация; Конституция Российской Федерации, федеральные законы «О гражданстве Российской Федерации» от 31 мая 2002 г., «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002 г., «О беженцах» от 19 февраля 1993 г., «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» от 15 августа 1996 г., а также иные федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации и другие нормативные и правовые акты Российской Федерации.

В диссертации использованы материалы работы Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам гражданства, а также итоги обсуждения в Федеральном Собрании Российской Федерации и Правительстве Российской Федерации ряда законопроектов и практических вопросов, прежде всего одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2003 г. №25 б-р «Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации». Особенно подробно в работе рассматриваются последствия реализации утвержденной Указом Президента Российской Федерации от

22 июня 2006.Г. № 637 «Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом».

Методологической основой диссертационного исследования выступил системный, комплексный подход к анализу государственно-правовых явлений Российской Федерации, вопросов становления института гражданства Российской Федерации. Теоретико-методологической основой исследования являются универсальные общенаучные методы анализа, синтеза, абстрагирования, индукции, дедукции, аналогии, моделирования и другие методы.

Наряду с этими методами, автор диссертации применял частноправовые методы: формально-юридический, социологический (функциональный), методы системного исследования и сравнительного анализа (компаративистики). В диссертационном исследовании освещаются вопросы, лежащие на стыке теории государства и права, истории государства и права, конституционного права, политологии, философии, социологии. В связи с этим, теоретической основой исследования послужили фундаментальные труды отечественных и зарубежных авторов по различным аспектам правового регулирования миграционных отношений.

Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что в нем представлена авторская концепция обеспечения государственных интересов Российской Федерации с использованием института гражданства Российской Федерации как элемента повышения эффективности конституционно-правового регулирования миграции. В диссертации разработаны как вопросы конституционно-правовых основ миграционной политики, так и исследованы практические аспекты ее осуществления, раскрыты функции органов, осуществляющих регулирование миграции.

- на основании обобщения правоприменительной практики приема в гражданство Российской Федерации как в общем, так и в упрощенном порядке, а также восстановления в гражданстве России, руководствуясь положением о том, что институт гражданства лежит в основе юрисдикции, которую государство распространяет на своих граждан, диссертант делает вывод о том, что процедура получения гражданства по-прежнему чрезмерно усложнена. Законодательство о гражданстве Российской Федерации не содержит эффективных мер, стимулирующих иммиграцию, оно не в состоянии облегчить лицам, имевшим ранее гражданство СССР, путь к обретению российского гражданства;

- проведение селективной иммиграционной политики обусловлено необходимостью более четкой регламентации порядка приема в гражданство Российской Федерации и восстановления в гражданстве. Порядок предоставления российского гражданства должен обеспечивать не общедоступность гражданства, а стимулировать приобретение российского гражданства иностранными гражданами и лицами без гражданства, интегрированными в российское общество и лояльными по отношению к Российской Федерации. При этом, законодательство о правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства на территории России, порядке привлечения и использования иностранной рабочей силы, правовые и организационные меры по противодействию незаконной миграции, определенные законодательные ограничения свободы передвижения и выбора места проживания и пребывания для лиц, не имеющих российского гражданства, могут стать действенным инструментом миграционной политики;

- на основании сравнительно-правового анализа российского и зарубежного законодательства о гражданстве, диссертант полагает возможным учреждение в Российской Федерации института «отложенного гражданства», как признание принадлежности к российскому гражданству иностранных граждан, постоянно проживающих за рубежом, вне зависимости от заключения между Российской Федерации и соответствующим иностранным государством соглашения о двойном гражданстве. «Отложенное гражданство» может быть признано только за тем, кто обладает особыми качествами: а) является этническими русскими или представителем одного из титульных народов субъектов Российской Федерации; б) ранее состоял в гражданстве СССР; в) эмигрировал из Российской империи или СССР или является потомком таких эмигрантов. В случае закрепления данного правового института в Федеральном законе «О гражданстве Российской Федерации» возможен прием иностранных граждан в российское гражданство без соблюдения требования об отказе ими от гражданства иностранного государства;

- анализируя феномен «репатриации», диссертант определяет репатриацию как возвращение на Родину лиц русской, либо иной коренной для Российской Федерации национальности или российского происхождения. Это является, по мнению диссертанта, основанием для приобретения российского гражданства в упрощенном порядке. Массовая репатриация должна осуществляться на точно установленных юридических основаниях, что предполагает: а) заключение специальных договоров и соглашений со страной выезда с урегулированием таких вопросов, как очередность и порядок миграции, условия, способы получения компенсаций, регулирование имущественных и иных прав репатриантов; б) принятие в каждом случае массовой репатриации федеральных законов, определяющих порядок переселения репатриантов, оказания им Российской Федерацией социальной и иной государственной поддержки;

- государственно-властные решения в области иммиграции и натурализации должны приниматься, исходя из баланса интересов четырех сторон - экономики, заинтересованной в мобильном и качественном рынке труда; органов внутренних дел, отвечающих за правопорядок; местного населения и местных властей, зачастую настроенных против иммигрантов, и иммигрантов - потенциальных жителей и тружеников страны. Государство в итоге получает сбалансированную систему привлечения и удержания миграционного потока, отвечающего заданным характеристикам - квалификационным, образовательным, половозрастным, языковым и культурным. Принципиальное значение имеет и укрепление геокультурной периферии как возобновляемого источника такого ресурса;

- отмечая, что в последнее время все большую актуальность приобретает процесс урегулирования конфликтов на пространстве Содружества Независимых Государств, диссертант полагает возможным использование предоставления гражданства Российской Федерации лицам, проживающим на территориях «непризнанных государств» (Абхазия, Южная Осетия, Приднестровья) для как одного из механизмов разрешения конфликтов и противоречий.

Материалы, выводы и положения диссертационной работы могут быть также использованы в процессе преподавания курсов

Конституционное право Российской Федерации», «Права человека и международном и внутригосударственном праве».

Апробация результатов диссертационного исследования.

Положения и выводы диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседаниях предметно-методической комиссии и кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Основные результаты диссертационного исследования отражены в научных публикациях диссертанта.

Структура работы отражает логику исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых источников и научной литературы.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Чехоев, Георгий Анатольевич, Москва

Заключение

Совершенствование института гражданства может помочь решению как фундаментальных задач государственного строительства, так и оперативных политических задач. Среди последних выделим такие, как

1. Построение демократического общества, в котором признаются и соблюдаются права человека. Сегодня российское законодательство о гражданстве полностью соответствует мировым стандартам в этой области. Более того, оно способствует развитию реформ, т.к. предусматривает мобильность своих граждан, открытость для принятия в гражданство иностранцев.

2. Воздействие на национальный и конфессиональный состав Российской Федерации. В соответствии с осознаваемыми всеми принципами нужно принимать в гражданство тех иностранцев, этническая принадлежность и вероисповедание которых не станет конфликтогенными факторами для России. У тех, кто стремится вступить в гражданство Российской Федерации страна также вправе споросить о знании государственного языка, о культурной идентичности народам России, о поддержке общих целей и ценностей нашей страны.

3. Развитие необходимых стране отраслей экономики. В соответствии с запросами регионов и конкретных производств, исходя из общих интересов Российской Федерации, с помощью энергичной миграционной политики и приема в гражданство Российской Федерации наша страна может дать новый импульс тем отраслям производства, которые испытывают нехватку кадров, которые нуждаются в завозе рабочих рук.

4. Возрождение территорий, которые из-за оттока трудовых ресурсов переживают кризис. Так, политика по привлечению мигрантов в пустующие регионы, например, на Дальний Восток и Север России, могла бы привести к новому подъему развития этих мест.

5. Сохранение существующего кадрового потенциала России. В жизнь скоро вступит малочисленное поколение тех, кто родился в 90-х годах. Это значит, что серьезному испытанию подвергнутся многие социальные сферы, в частности сфера науки и образования. Миграционная политика и институт гражданства могут сыграть положительную роль в привлечении иностранного студенчества для сохранения кадров высококлассных специалистов нашей страны.

Гуманитарный аспект. Институт гражданства должен помочь людям восстановить разрушенные семьи. И предпочтение при рассмотрении ходатайств должно отдаваться тем, кто родился в России, у кого здесь есть родственники. Институт гражданства должен помочь отечественной экономике, науке, образованию, культуре, и потому следует принимать тех талантливых иностранцев, квалифицированных специалистов своего дела, которые хотят приехать в Россию навсегда. Мы должны взять к себе брошенных, никому за рубежом не нужных стариков, которым без помощи Российского государства никогда не выбраться с чужбины, это наш долг - дать им возможность свои последние годы провести на родине, среди своих. Но мы будем правы, если откажем в ходатайстве на получение гражданства уголовникам, террористам, тем, кого за противоправные деяния преследует полиция г иностранных государств и суд. Мы не возьмем тех, кто не исполнил обязательств перед гражданами и государственными институтами за рубежом, кто с помощью гражданства России пытается спрятаться от выплаты алиментов на собственных детей, от возвращения долгов, кто не хочет нести ответственности, какую должен нести по закону.

Мы должны оставить Россию открытым государством и для тех, кто с нами жить не хочет, кто намерен выйти из российского гражданства. В то же время, в современных условиях социальные последствия, вызванные эмиграцией, противоречат национальным интересам Российской Федерации и оказывают отрицательное воздействие на систему национальной безопасности Российского государства. Одним из таких проявлений является использование каналов выезда российских граждан на постоянное место жительства за рубеж иностранными спецслужбами, различными корпорациями, частными фирмами, и др. в интересах сбора конфиденциальной информации в политической, военной, экономической сферах внутригосударственной жизни Российской Федерации. С этой целью, проводятся тематические опросы выходцев их России, из числа эмигрантов вербуется агентура, с их помощью осуществляется добывание материальных носителей разведывательной информации. При этом, специальная работа проводится с категорией лиц, которые до выезда из Российской Федерации проживали в районах с регламентированным посещением иностранных граждан. В зоне повышенного внимания со стороны добывающих информацию подразделений специальных служб находятся бывшие российские граждане, которые в силу ранее выполняемых служебных обязанностей имели доступ к сведениям, которые составляют государственную, коммерческую тайны предприятий и организаций с различными формами собственности.

Анализ последних событий в зонах локальных вооруженных конфликтов на территории Российской Федерации показывает, что к разведывательно-подрывной деятельности в пределах Российского государства нередко привлекаются выходцы из России, составляющие национальные меньшинства и обладающие знанием языков народов Российской Федерации. Кроме того, указанная категория лиц, после выезда с территории России, принимает активное участие в общественной жизни нашей страны в интересах специальных служб иностранных государств, а также осуществляет оперативное взаимодействие с агентурой влияния, сформированной из числа граждан Российской Федерации.

Таким образом, в настоящее время для обеспечения коллективных прав индивидов (права социальной безопасности, национального самоопределения, права политической независимости), проживающих на территории единого государственного пространства, является допустимым ограничения права отдельного лица на изменение гражданства. Как следствие в современных условиях для укрепления основ Российской государственности, защиты национальных интересов России необходимо внести дополнение в ст. 20 Федерального закона от

31 мая 2002 г. N 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» следующего содержания: выход из гражданства Российской Федерации не допускается, если гражданин Российской Федерации: «п. г) осведомлен о содержании сведений, составляющих государственную тайну».

Другим важным направлением совершенствования российской доктрины в области правового положения населения является обеспечение «прозрачности законодательства» в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, оказывающих (оказывавших) конфиденциальное содействие специальным службам Российской Федерации. Поэтому в развитие положений ч. 3 ст. 13 Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» в его структуре должна быть представлена глава, определяющая особые случаи приобретения гражданства Российской Федерации, в которой соответствующим образом будут определены возможность и условия предоставления российского гражданства лицам, которые оказывают (оказывали) конфиденциальное содействие органам внешней разведки. Предлагается включить в эту главу правовую норму следующего содержания: «Лица, оказывающие (оказывавшие) конфиденциальное содействие органам внешней разведки и не являющиеся гражданами Российской Федерации, в случае, если они заявят о своем желании, могут быть приняты в гражданство Российской Федерации. При этом временной период конфиденциального сотрудничества указанной категории лиц с органами внешней разведки приравнивается к сроку непрерывного проживания на территории Российской Федерации».

Еще предложение по совершенствованию Закона: вследствие неразрешенности многих межнациональных вопросов и политических противоречий на территории бывшего Союза ССР в настоящее время существует необходимость реального обеспечения правового статуса лиц, сохранивших этнические, языковые и культурные связи с Российской Федерацией. Вместе с тем содержание ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», предназначенной для реализации указанной задачи, является не совершенным. В этой связи возможным направлением устранения неоднозначности правового статуса лиц, определяемых как «соотечественники»1 и вынужденно оказавшихся за пределами Российской Федерации на территории бывших союзных республик, является дополнение ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» пунктом «в», согласно которому должно быть определено, что в упрощенном порядке гражданство Российской Федерации приобретают: «иностранные граждане и лица без гражданства, проживающие на территориях государств, входивших в состав Союза ССР, если они сами или хотя бы один из их родственников по прямой восходящей линии состояли в российском гражданстве по состоянию на 1 сентября 1991

1 Федеральный закон от 24 мая 1999 г. N 99-ФЗ "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом" (с изм. и доп. от 31 мая 2002 г.). //Сборник законодательства Российской Федерации. 1999 г., N 22, ст. 2670; 2002 г., N 22, ст. 2031. года и если они заявят о своем желании приобрести гражданство Российской Федерации».

Регулируя вопросы миграции, государство вынужденно занимается межнациональной политикой. Межнациональная политика в ее проекции на отношения с зарубежными странами делает проблемы еще более запутанными и сложными. Если страна объявляет себя принимающей иностранцев, то она сразу ставит себя перед необходимостью участвовать в межнациональных отношениях и разрешении споров - причем таких, когда за представленными на ее территории диаспорами стоят иные государства. Миграционная политика - это межнациональная межгосударственная политика. Это вполне понятно задает общий подход к формированию миграционной политики. Он заключается в определении, какие именно национальности нужны стране, а какие - нет. Принимать иностранцев, людей других национальностей - это значит, меняться самим.

Одной из особенностей национальной принадлежности является мобильность. В минувшее десятилетие мы убедились, что несмотря на серьезное давление в государствах проживания - странах СНГ лишь незначительная часть русских снялась с насиженных мест и на свой страх и риск вернулась на родину, в то время как массы азербайджанского населения активно перемещались через границы, не ожидая помощи государства в обустройстве, полагаясь только на родственные отношения, смогли найти в России и кров и работу. Это значит, что учет этнических различий должен влиять на принятие решений о тех категориях иностранцев, какие могут быть приняты нашей страной. Тезис о том, что десяти лет было достаточно для принятия решения о переселении, хорош не для всех национальностей.

Если мы примем, что русские - «первая очередь иммиграции», то «русскодумающие» - ее «вторая очередь». Россия должна осознать свою ответственность не только за соотечественников «по крови», но и соотечественников «по духу», то есть тех представителей титульных этносов других государств, которые в советское время утратили знания родного языка и перешли на русский, для кого русская культура является своей, «национальной», кто видит свое будущее не в отрыве, а в контакте с нашей страной. По существу, «русскодумающие» - это интегрированные в структуру российского общества люди, которые имеют право рассчитывать на прием Российской Федерацией.

Миграционная политика - не политика того или иного региона, это курс федерального правительства. Ее формирование - прерогатива центра, а не субъектов Федерации. Необходима выработка общей концепции миграционной политики, определение комплекса мер для использования ее ресурсов в интересах страны, ее граждан, в интересах государства. После десятилетий полной изоляции от внешнего мира СССР начал перестройку с установления новых отношений с зарубежными странами, кардинального изменения внутренней политики. Как мы помним, эти трансформации сопровождались всеохватным кризисом и катастрофическим падением уровня жизни населения, кровопролитными вооруженными межэтническими конфликтами в разных частях страны. Для советского человека события тех лет были серьезным испытанием. Многим они внушили мысль о том, что здесь дальше оставаться нельзя, что нужно немедленно бежать в приоткрывшуюся на Запад дверь. Те, кто хотел уехать из СССР, а, несмотря на массированную коммунистическую пропаганду, их были миллионы, восприняли впервые предоставившуюся возможность уехать как последний шанс расстаться с немилой родиной и начать жизнь по-новому, в тех странах, которые ранее были недосягаемы, закрыты для советских граждан. Современная миграционная ситуация - не результат каких-то необдуманных действий правительств Российской Федерации, а наследие советской эпохи.

Однако и новейшее время в российской истории немало внесло в обострение ситуации вокруг миграции. Существенным фактором усиления переселенческих движений стал распад СССР\ с одной стороны, за рубежами Российской Федерации остались миллионы тех, кто родился в России, был русским или считал себя близким к русской культуре и языку. С другой,- политика стран СНГ способствовала "выталкиванию" в Российскую Федерацию масс переселенцев. Бытовой национализм в сочетание с продуманными, последовательными мерами органов государственной власти, нацеленными на "цивилизованное" избавление от представителей некоренной национальности, достигали результатов. После 1991 года миллионы людей снялись с места и переехали в Российскую Федерацию.

Кроме того, в сравнение с другими странами СНГ положение России оставалось на протяжении 90-х годов во многих отношениях лучшим: большие демократические свободы, создание рыночных отношений в экономике делали нашу страну в глазах мигрантов привлекательной для переселения и жизни. Россия поставляла своего рода идеологические образцы, которым и нерусские граждане стран СНГ хотели следовать.

Иммиграция в Россию будет продолжаться, если в странах СНГ не откажутся от курса на утверждение языка титульного этноса в качестве единственного государственного языка и если экономическая ситуация там не станет меняться к лучшему. Ограничение (упорядочение) иммиграции напрямую зависит от внутреннего положения в этих странах. Если мы намерены свести к минимуму въезд в Россию, то значит, должны участвовать в оздоровлении ситуации в этих республиках бывшего СССР, оказывая посильную помощь их экономикам.

2 "Эмиграция территорий" как фактор миграции будет рассмотрена в разделе "Драматургия миграции".

Для понимания миграционной ситуации очень важна достоверная статистика. Это не вопрос праздного интереса, а основа правильного определения политической линии в отношении тех или иных переселенческих общностей. Это вопрос стабильности, государственной безопасности Российского государства.

По сообщениям средств массовой информации, только в Москве нелегально, не оформляя никаких документов, трудятся 5 миллионов человек3.

Впрочем, о том, что официальная статистика ни в малейшей степени не отражает реального положения дел, знает каждый житель крупных городов или регионов Юга России. Наплыв мигрантов, которые захватили целые отрасли общественного и промышленного производства, очевиден. Массовые нерегулируемые переселения меняют социальный ландшафт городов и сел Российской Федерации, оказывают моральное и экономическое давление на коренных жителей, органы власти.

На фоне отсутствия достоверной статистики приезжающих в Россию иностранных граждан невозможно вести речь о понимании тенденций развития иммиграции, о мерах по адаптации переселенцев, о проблемах с занятостью и т.д. Первоочередной на фоне такого вала приезжих становится задача ограничить иммиграцию, упорядочить ее, поставить на необходимую информационно-техническую основу учет мигрантов.

Иммиграция стала преобладать в нашей стране над эмиграцией с 1994 года. Из года в год даже официальные цифры показывали, как растет поток приезжавших к нам граждан иных государств. Что же послужило причиной перелома ситуации именно в этом, крайне трудном для экономики страны году, когда повсеместно наблюдался спад производства и закрытие предприятий, когда всей стране не выплачивались зарплаты? По нашему убеждению, своего рода

3 См.: Романчева И., Гаганова А. Мы рады гостям. Но не нелегалам//Аргументы и факты,- АиФ-Москва,- 2002,- № 18 - 19,- С. 8. катализатором переселенческих процессов стало принятие, безусловно, необходимых государству в тот момент законов - "О беженцах" и "О вынужденных переселенцах"4.

Назначение этих актов было в том, чтобы в хотя бы минимальной степени помочь людям, попавшим из-за вооруженных конфликтов в беду, лишившимся крова, под давлением обстоятельств покинувшим постоянное место своего проживания. Однако законы "О беженцах" и "О вынужденных переселенцев" оказали заметное влияние на изменение миграционных потоков, стали своего рода стимулом для тех, кто по иным причинам искал убежище за рубежами своей родины и думал найти его именно в России.

Как обычно бывает, когда социальные процессы слабо регулируются государством, они обнаруживают в своем развитии естественные закономерности. Выделим самые, на наш взгляд, важные.

1. Сегодня въезд в Российскую Федерацию предпринимают прежде всего те, у кого есть в нашей стране родственники или знакомые. Именно они становятся "вызывателями" для новых и новых миллионов переселенцев. Именно они оказывают помощь новым мигрантам в обустройстве (получении крыши над головой, регистрации, работы, иных необходимых видов поддержки). Выселение в Россию как русских, так и представителей других национальностей идет прежде всего по линии "воссоединения семей", то есть в те города и регионы, где у иммигрантов есть родственники или знакомые. Связи с "ближним зарубежьем" "коренных россиян" остаются основным каналом современной иммиграции.

2. Помимо этого в России активно действуют разного рода фирмы, специализирующиеся на рекруте рабочей силы для российских

4 См.: Закон Российской Федерации "О беженцах" от 19 февраля 1993 года//Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации.- 1993.- № 12.- Ст. 425; Закон Российской Федерации от 19 февраля 1993 года "О вынужденных переселенцах"// Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации,- 1993.-№ 12,- Ст. 427. предприятий. Полевые исследования в Курске показали, что такая централизованная и целенаправленная деятельность в масштабах всей страны ведется вьетнамскими предпринимателями. Не исключено, что иные народы Дальнего и Среднего Востока организуют переселения в Россию подобным же образом - прежде всего те народы, в традициях которых сильны власть и значение родственных отношений, круговой поруки5.

3. Из-за стихийного характера миграции со стороны государства не оказывалась действенная помощь переселенцам. Это вызвало в части русской иммиграции серьезное недовольство, сформировало общий негативный заряд. Наши наблюдения показывают, насколько глубока обида переселенцев. Большая часть тех, кто на свой страх и риск вернулся на родину, оказалась без средств к существованию, без поддержки. Переселенческая травма самым серьезным образом сказалась на мужской части иммиграции. Вообще работа с мужчинами требует особого внимания и настойчивости. Она должна в первую очередь сводиться к тому, чтобы люди были трудоустроены, имели заработок, позволяющий им содержать семьи, поддерживать принятый в том или ином регионе уровень жизни.

4. Это недовольство усугубляется тем, что в странах СНГ - странах иммиграции брошенными оказались родственники, старики переселенцев. Проблема помощи старикам - выходцам из России, которые хотели бы вернуться на родину и по материальным соображениям не могут этого сделать, по нашему мнению, неотложная моральная проблема для государства. Здесь трудно рассчитывать на экономические выгоды. Выгоды от помощи этой

5 В Российской академии управления (предшественнице РАГС) еще в 1992 году была защищена крайне интересная в этом отношении докторская диссертация, где подробно рассматривались эти и другие проблемы на примере китайцев в России. См.: Кокорев A.A. Психология межнационального общения (на материалах китайской диаспоры): Дис.док.псилох.наук.- М.: РАУ, 1992. категории бывших россиян могут быть только нравственные. И они будут очень значительными.

5. В то же время поведение российского государства провоцирует . рост миграции. Та же статистика по Москве говорит, что ее предприятия свою производственную деятельность строят в расчете на иностранцев: ежегодно бронируется около 50 тысяч рабочих мест для приезжих, из них 10 тысяч - предприятиями транспорта6.

Экономическая политика ведется таким образом, что преференции создаются для отраслей, которые наполняются преимущественно иностранцами, а рабочие места, привлекательные для россиян, не поддерживаются властями. В результате - процветают азербайджанские или вьетнамские рынки, а магазины, где работали москвичи, вынужденно закрываются. Столичная пресса неустанно пишет об этом проблеме. Результата нет.

6. Если судить по официальным данным и верить собственным наблюдениям, в Россию приезжают по преимуществу люди трудоспособного возраста, что вновь подтверждает уже нами высказанную мысль: сегодняшняя экономика страны, не создавая рабочих мест для коренного населения, искусственно их конструирует для мигрантов.

7. Те же данные свидетельствуют о том, что в Россию приезжает значительное количество детей, то есть переселение сюда идет в основном семьями. Это значит, что большинство иммигрантов связывает с Россией свои долгосрочные жизненные планы. Люди хотят остаться здесь навсегда.

8. В то же время показатель высокой детской иммиграции свидетельствует о ее возможном корректирующем воздействии на демографическую ситуацию в Российской Федерации.

См.: Романчева И., Гаганова А. Мы рады гостям. Но не нелегалам//Аргументы и факты,- АиФ-Москва.- 2002.- № 18 - 19.- С. 8.

9. В современной иммиграции выраженным является национальный ее характер: Россию рассматривают в качестве цели переселения русские "ближнего зарубежья"; русскоязычные; иноэтнофоры, предпринимающие переселение по иным, чаще экономическим, соображениям. Возвращение русских должно лежать в основе разработок миграционной концепции нашей страны. Фактор национальности нужно использовать при формировании общей философии переселенческой политики.

12. Отсутствие четкой федеральной политики в отношении мигрантов предоставляет региональным властям свободу действий. Причем меры по упорядочению миграции, которые принимают органы государственного управления субъектов Российской Федерации, носят разноречивый, непоследовательный, непродуманный характер. Можно приводить бесчисленное количество примеров. Остановимся на действиях Республики Адыгея. В 1998 - 1999 годах из югославского края Косово, где в тот момент был острый вооруженный конфликт, ею было принято 174 косовских адыга, которые с помощью МЧС, МИДа Российской Федерации смогли вернуться на историческую родину7. В 2002 году на упомянутых нами парламентских слушаниях представитель правительства Адыгеи говорил об усилиях властей ограничить приток в республику мигрантов других национальностей, в частности турок-месхетинцев.

13. В то же время ряд подготовленных региональных программ и концепций регулирования миграции, адаптации переселенцев представляется достаточно ценным, хотя и не лишенным недостатков. Общим для этого рода работ является приверженность решению местных проблем без их соотнесения с общероссийским развитием. Это "региональное мышление" служит своеобразным тормозом для

7 См. специально посвященную этим событиям книгу: Чемсо Г. Возвращение: Исторический очерк.-Майкоп: РИПО "Адыгея", 2000. дальнейшей кристаллизации государственной иммиграционной политики.

14. Весь процесс переселения, приема иностранцев, их обустройства поражен коррупцией. Нелегальная иммиграция осуществима только при легальном попустительстве местных властей. Российское гражданство стало предметом купли-продажи, деньги позволяют получить необходимую мигрантам регистрацию, разрешение на жительство, строительство частных домов и т.д.

15. Характерно, что данный вид "бизнеса" процветает в дотационных регионах - именно там мигранты легко получают регистрацию и гражданство. На заработки же перебираются на экономически сильные территории, где есть возможность трудоустроиться.

16. Несмотря на стремление жить в России, далеко не все иммигранты испытывают к пей добрые чувства. Особые исследования должны касаться комплекса проблем, связанных с менталитетом иммиграции, с формированием представлений о родине, с восприятием ими России как новой страны проживания.

17. Очевидно стремление мигрантов жить компактно, сохранить образ жизни, который они привезли с собой с прежней родины. Вот почему созданные переселенческие организации настаивают на расселении таким образом, чтобы приобретенные людьми социальные связи не были утрачены. В этом есть как положительные, так и отрицательные стороны. При компактном расселении затруднена интеграция переселенцев в России; в то же время значительно "гасится" конфликтогенный потенциал иммиграции, поскольку сохранение своей среды компенсирует человеку травму перемены страны проживания.

18. В крупных городах стремление иммигрантов держаться друг друга, быть вместе предопределяет появление гетто - кварталов с преимущественно моноэтническим составом жителей либо жителей сходного гражданского положения (некоренные, неграждане, иностранцы).

19. Основной поток иммигрантов направляется в города. Так, по данным Госкомстата, в 2000 году миграционный прирост из стран СНГ и Балтии в городские поселения составил 169,3 тысячи человек, в то время как в сельскую местность - 97,6 тысячи человек8.

20. Однако ситуация и в сельской местности Российской Федерации требует к себе внимания. Более четко в законодательстве должны быть урегулированы вопросы вложения иностранных капиталов в земельную и иную недвижимость с тем, чтобы приобретение собственности в Российской Федерации оставалось под контролем государства и оно могло бы регулировать базирующийся на этой основе въезд иммигрантов.

21. Иммиграция не рассматривается как реальный фактор позитивного развития Российской Федерации, не обсуждается, в каких сферах могут быть использованы иностранные рабочие и специалисты, в каких количествах, какие социальные проблемы России и ее коренного населения можно решить с помощью иммигрантов и каких именно иммигрантов.

22. Все это показывает, что государство не нашло единой системы подхода к миграционным проблемам, нет сбалансированной, ясной, целенаправленной политики.

8 Составлено по: Численность и миграция населения Российской Федерации в 2000 году (Статистический бюллетень)/Государственный комитет Российской Федерации по статистике,- М., 2001.- С. 33.

Автор: Чехоев, Георгий Анатольевич
Город: Москва
Год: 2007
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.02

Диссертация

Институт гражданства в системе конституционно-правового регулирования миграционных отношений тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Институт гражданства в системе конституционно-правового регулирования миграционных отношений»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Чехоев, Георгий Анатольевич, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Институт гражданства в системе конституционно-правового регулирования миграционных отношений"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Чехоев, Георгий Анатольевич, Москва

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Институт гражданства в системе конституционно-правового регулирования миграционных отношений»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Чехоев, Георгий Анатольевич, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Институт гражданства в системе конституционно-правового регулирования миграционных отношений"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Чехоев, Георгий Анатольевич, Москва