Полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе: правовой статус и функции

Шариков, Владимир Николаевич

Полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе: правовой статус и функциитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе: правовой статус и функции»

На правах рукописи

ШАРИКОВ Владимир Николаевич

ПОЛНОМОЧНЫЙ ПРЕДСТАВИТЕЛЬ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ФЕДЕРАЛЬНОМ ОКРУГЕ: ПРАВОВОЙ СТАТУС И ФУНКЦИИ (на примере Центрального федерального округа)

Специальность 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Диссертация выполнена и рекомендована к защите на кафедре -государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Научный руководитель - доктор юридических наук, профессор,

Заслуженный юрист Российской Федерации Экимов Аннснм Иванович.

-Официальные оппоненты -доктор юридических наук, профессор

Радько Тимофей Николаевич;

- кандидат юридических наук Кокурина Ольга Юрьевна.

Ведущая организация - Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

Защита состоится 11 марта 2004 года в 16.00 часов на заседании диссертационного совета Д-502.006.10 по юридическим наукам в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, г. Москва, пр. Вернадского, 84, ауд. 2297.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАГС при Президенте Российской Федерации.

Автореферат разослан 11 февраля 2004 г.

Ученый секретарь .

диссертационного совета ^^^^М'НЪ/Л? ЯЦЕНКО И.С.

I. Общая характеристика диссертационной работы

Актуальность темы исследования. Прошло не так много времени с момента, когда в мае 2000 г. был учрежден институт Полномочных Представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Возможно, этого срока недостаточно, чтобы дать окончательный ответ о месте и роли названного института в системе государственной власти. В то же время, уже сейчас можно оценить более чем трехлетний опыт работы полномочных представителей, дать правовую оценку их деятельности, оценить потенциал развития.

Сложившаяся ситуация с участием полномочных представителей Президента Российской Федерации в процессе непосредственного государственного управления вызывает немало дискуссий как о целесообразности, так и о формах подобного участия, что не способствует выполнению этим институтом своих функций и поставленных Президентом Российской Федерации задач в сфере государственного строительства и права, развития межрегионального экономического сотрудничества и т.д.

В немалой степени это вызвано слабостью теоретико-правовых разработок в данной области, подменой научных подходов политическим прагматизмом, отсутствием системности в осуществлении практической, деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации. Данное обстоятельство связано и с несовершенством нормативной правовой базы, регламентирующей деятельность полномочных представителей Президента Российской Федерации.

Актуальность темы обусловлена и тем, что в современных условиях происходит стабилизация системы взаимоотношений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В таких условиях должна качественно измениться роль полномочных представителей при осуществлении взаимодействия с органами власти как на федеральном уровне, так и в регионах. В связи с этим, одной из важнейших (и сложнейших) задач является уточнение функций полномочных представителей в общей системе государственной власти, нормативно-правовое оформление их полномочий, анализ опыта взаимодействия с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Обращение к вопросам деятельности полномочных представителей вызвано стремлением проанализировать деятельность этого института в сфере государственного строительства и права, обусловлено признанием той роли, которую сыграл этот институт государственной власти в стабилизации государственной и общественной жизни страны. Дополнительным фактором, обусловливающим необходимость настоящего исследования, является потребность совершенствования законодательства, регламентирующего правовой статус и функции полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Отмеченные обстоятельства обусловили актуальность и выбор темы диссертационного исследования.

Степень научной разработанности и круг использованных источников. Диссертационная работа выполнена на основе изучения и использования научно-монографического материала отечественных и зарубежных ученых. Теоретической основой исследования стали работы

A.В. Васильева, Р.Ф. Васильева, В.Б. Исакова, Д.А. Керимова,

B.В. Лазарева, Г.В.Мальцева, М.Н. Марченко, Т.Д. Матвеевой, B.C. Нерсесянца, СВ. Соловьевой, А.И. Экимова, И.С. Яценко и др.

Вопросы развития федерализма, реформирования органов государственной власти подробно исследованы в трудах таких отечественных правоведов, как: А.С. Автономов, Л.Ф. Болтенкова, В.А. Виноградов, Б.П. Елисеев, О.Е. Кутафин, Б.С. Крылов, Ю.И. Лейбо, В.О. Лучин, М.И. Пискотин, Т.Н. Радько, Ф.М. Рудинский, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин, Б.С. Эбзеев, Т.М. Шамба. Вопросы становления института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах получили свою разработку в трудах С. А. Авакьяна, И.Н. Барцица, Т.Д. Зражевской, О.Ю. Ко куриной, Н.М. Колосовой, И.Ю.Макановой, И.А. Умновой и др.

Однако, несмотря на широкий спектр проведенных научных исследований, вопросы правового регулирования и практики государственной деятельности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах нуждаются в дальнейшей теоретической разработке, в закреплении в системе нормативных правовых актов, что объясняет значимость специального комплексного анализа данного института.

Нормативно-правовую основу работы составляют Конституция

Российской Федерации, конституции (уставы) субъектов Российской

Федерации, указы Президента Российской Федерации (прежде всего Указ Президента Российской Федерации № 849 от 13 мая 2000 г. «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» в редакции Указов Президента РФ от 21.06.2000 № 1149, от 09.09.2000 № 1624, от 30.01.2001 № 971), постановления Правительства Российской Федерации; договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также иные нормативно-правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации.

Важными источниками настоящего исследования стали документы аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, которые характеризуют процессы становления этого института осуществления президентской власти.

Эмпирическую базу диссертационной работы составил анализ деятельности Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и их аппаратов, прежде всего, в Центральном федеральном округе.

В диссертации использованы материалы обсуждения в Администрации Президента Российской Федерации, аппарате полномочного представителя Президента РФ в Центральном федеральном округе, Федеральном Собрании Российской Федерации, Правительстве Российской Федерации ряда законопроектов и практических вопросов, материалы заседаний Конституционного Суда Российской Федерации, Объединенной комиссии по координации законодательной деятельности, аналитические материалы аппарата полномочного представителя Президента РФ в Центральном федеральном округе, выступления в средствах массовой информации.

Цель и задачи диссертационного исследования. Диссертационная работа имеет основной целью осмысление правовых основ деятельности Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и анализ практической деятельности Полномочных представителей в сфере государственного строительства и права.

Указанная цель достигается при разрешении следующего комплекса задач:

1 Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 20. Ст. 2112.

• исследовать конституционно-правовые основы деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах;

• раскрыть социальное назначение исследуемого института государственной власти;

• изучить вопросы становления института полномочных представителей Президента Российской Федерации в субъектах Российской Федерации;

• проанализировать основные направления деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах;

• рассмотреть особенности развития правовых и организационных процедур, регламентирующих деятельность полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах;

• разработать и обосновать предложения, направленные на совершенствование нормативной правовой основы функционирования института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.

Диссертационное исследование содержит анализ специальной литературы, законодательства и практики деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в процессе осуществления ими государственно-властной деятельности.

Объектом исследования являются государственно-правовые отношения, характеризующие систему правовых и управленческих связей, складывающихся в ходе правовой регламентации и практической деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. При этом рассматриваются проблемы взаимодействия полномочного представителя Президента Российской Федерации в Центральном федеральном округе с федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Российской Федерации, входящих в округ.

проблемы становления института полномочного представителя Президента РФ в федеральных округах в контексте реформирования государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, обеспечения межрегионального сотрудничества.

Методологической основой диссертационного исследования выступил системный подход к анализу явлений правовой действительности Российской Федерации, деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. В диссертации рассматриваются вопросы, затрагивающие предметы изучения конституционного права, теории права и государства, административного права и других отраслей права. Это обусловило комплексный междисциплинарный характер проведенного исследования и использование различных методов при анализе становления, современного состояния и перспектив развития института полномочных представителей.

Диссертант использовал различные методы изучения и анализа предмета исследования: конкретно-исторический, сравнительно-правовой, системный, статистический, интегральный, формально-юридический, ситуационный, а также теоретические положения в области теории права и государства и отраслевых юридических наук. В частности, ситуационный метод подлежал использованию при анализе противоречий, возникающих в ходе осуществления практической деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах; формально-юридический метод применен при анализе нормативной правовой базы, регламентирующей избранную для настоящего исследования сферу конституционно-правовых отношений; теоретико-прогностический метод использован при подготовке рекомендаций по конкретным вопросам правовой практики и законопроектной работы.

Теоретические обобщения, выводы и заключения сделаны на основе всестороннего анализа деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.

различные аспекты предмета исследования, которые изучены отечественным правоведением в недостаточной степени, исследуются противоречия в нормативном правовом регулировании, которые не нашли своего должного научного разрешения, предлагаются механизмы их разрешения, способы обеспечения большей степени эффективности осуществления полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах своих прав в сфере государственного строительства и права.

В диссертации обосновывается необходимость качественно нового понимания института полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральных округах как инструмента антикризисного управления. В работе представлена концепция развития института полномочного представителя как института государственной власти, полномочия которого производны от полномочий Президента Российской Федерации.

В диссертации сформулированы и обоснованы теоретические положения, практические выводы и предложения по результатам исследования, которые и выносятся на защиту:

• Представлена организационно-правовая модель должности полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе. Институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах является составной частью механизма президентской власти. Основные функции президентской власти - прежде всего, стратегические: в политическом плане -собирающие и контрольно-надзорные, в организационном - координация и правовое принуждение. Данную модель необходимо воспроизвести на окружном уровне, что требует усиления института полномочных представителей Президента Российской Федерации.

межрегионального уровня управления и установление связей нового уровня с центральной властью, с одной стороны, и упорядочение управления субъектами Российской Федерации, сведение административных воздействий и коммуникаций к единой системе - с другой, и нашли отражение в создании института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.

• На примере взаимодействия полномочного представителя Президента РФ в Центральном федеральном округе с органами власти г.Москвы в диссертации рассмотрены практические вопросы совершенствования сотрудничества полпредов с органами власти субъектов Российской Федерации. Уточнение модели правового статуса и компетенции полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, совершенствование механизмов взаимодействия данного института с органами исполнительной власти в субъектах Федерации должно быть осуществлено в рамках проведения административной реформы. Развитие института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах потребует реорганизации всей системы территориального управления. В диссертации раскрываются принципы организации территориальных структур органов исполнительной власти, предполагающие сокращение (ликвидацию) части управленческих структур федеральных органов на уровне субъектов Федерации и передачу их функций аппаратам полномочных представителей.

Поскольку организационные структуры на уровне федеральных округов создаются под определенный объем деятельности и государственных функций, вопрос о конституционном наделении правами и обязанностями полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах приобретает принципиально важное значение для осуществления государственного строительства в России.

• В нормативно зафиксированных обязанностях полномочного представителя выделяются функции «координации» и «контроля». Диссертант обращает внимание на их специфический характер. Координирующая функция полномочных представителей состоит в том, что согласуются: а) действия властей различных регионов при выполнении ими тех или иных конструктивных задач; б) всех федеральных органов в регионах, прежде всего, контрольных органов. Последнее весьма важно для понимания сути модели должности Полномочного представителя.

Здесь на первый план выступает не сам контроль, но координация всех видов контроля.

• За прошедшие годы состоялось фактическое укрепление института полномочных представителей как основного звена в цепи взаимодействия между федеральным центром и субъектами Российской Федерации. В то же время не решены полностью задачи урегулирования его правового статуса. Является противоречивым правовое положение главных федеральных инспекторов в субъектах Российской Федерации, поскольку отсутствует нормативный правовой акт, регламентирующий их деятельность. Институт полномочного представителя Президента РФ в федеральных округах - это президентский институт и поэтому его оперативная деятельность может регулироваться только указами главы государства, в то время как правовой статус должен быть закреплен в соответствующем законе.

В целях совершенствования правовых основ деятельности полномочных представителей необходимо принять Федеральный закон «О полномочных представителях Президента Российской Федерации». В законе надлежит урегулировать процедуры назначения и освобождения от должности полномочных представителей Президента РФ, раскрыть основания для принятия данных решений, дать четкий перечень требований, предъявляемых кандидатам на должности полномочных представителей, и главное, - определить функции и задачи этого института государственной власти, формы взаимодействия его с другими органами государственной власти как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость работы обусловлена, прежде всего, тем, что в диссертации содержится комплексный анализ основных характеристик института полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральных округах. Аналитический потенциал исследования правового статуса и основных направлений деятельности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах состоит в том, что при его изучении возможно определить состояние важнейших властных отношений, выявить перспективы развития государства, охарактеризовать условия формирования тех правовых рамок, в которых функционируют полномочные представители и их аппараты,

представить механизмы их воздействия на осуществление государственной власти в стране.

Содержащиеся в работе положения, выводы и предложения, научное осмысление ряда актуальных вопросов правового регулирования статуса и деятельности полномочных представителей формируют необходимую теоретическую базу при обосновании практических конкретных мер по совершенствованию механизмов участия полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в государственном и региональном управлении. В частности, диссертационный материал может быть использован в законотворческой деятельности, в практической работе полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и их аппаратов, в процессе преподавания в юридических и гуманитарных учебных заведениях конституционного права, некоторых других дисциплин.

Апробация результатов исследования. Материалы исследования использовались автором в его практической деятельности в Аппарате полномочного представителя Президента Российской Федерации в Центральном федеральном округе, а также в выступлениях на различных практических семинарах, всероссийских научных конференциях.

Важнейшие положения диссертационного исследования были обсуждены и одобрены на заседании кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, отражены в публикациях автора

Структура работы отражает логику исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованных нормативных правовых источников и научной литературы.

II. Основное содержание диссертационной работы

Во Введении обоснована актуальность темы, определены предмет, цели и задачи исследования, характеризуется состояние научной разработанности проблемы, изложены методологическая основа, научная новизна, практическая значимость работы, сформулированы основные положения, выносимые на защиту.

В Главе I - «Правовой статус полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе» -

раскрываются понятие, виды, социальное назначение института полномочных представители Президента Российской Федерации (§ 1), приводится краткая историческая справка становления института полномочных представителей Президента Российской Федерации в субъектах Федерации (§ 2), представляются правовые основы деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах (§ 3).

Диссертационное исследование начинается с анализа ситуации, предшествовавшей принятию решения о создании института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Сложившаяся в середине 1990-х годов система регионального управления характеризовалась управленческим разрывом между федеральными органами государственной власти и органами власти в субъектах Федерации. Чрезмерное количество управляемых элементов не позволяло эффективно контролировать исполнение решений. Сохранение подобной модели управления представляло серьезную опасность для сохранения целостности и суверенитета Российского государства. По данным Главного контрольного управления Президента Российской Федерации, из 172 прямых поручений главы государства в 1999 - 2000 гг. было выполнено в установленные сроки лишь 59. Из 296 поручений, содержащихся в указах и распоряжениях Президента Российской Федерации, каждое пятое выполнялось с нарушением установленных сроков.

Приступая к исследованию истории становления института полномочных представителей Президента Российской Федерации в субъектах Федерации, диссертант утверждает, что у института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах были свои «предшественники» - представители Президента начала - середины 1990-х годов. В августе 1991 г. был принят Указ Президента РСФСР «О представителях Президента РСФСР в краях и областях РСФСР». Вслед за ним - «Временное положение о представителях Президента РСФСР в краях и областях РСФСР» и

2 См.: Указ Президента РСФСР от 24 августа 1991 № 87 «О представителях Президента РСФСР в краях и областях РСФСР» // Ведомости Совета Народных Депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 35. Ст. 1161.

«Временное положение о представительствах Президента РСФСР в республиках в составе РСФСР».

Эти нормативные акты определили правовой статус и основные направления деятельности полномочных представителей Президента (представительская деятельность — обеспечение взаимодействия Президента с органами власти в регионах; контрольная деятельность -контроль и информирование Президента об исполнении в регионах решений центральных органов государственной власти, прежде всего указов Президента) и отражали сложность политико-правовой ситуации. С одной стороны, необходимо было преодолеть жесткий централизм как форму построения государства тоталитарного типа, а с другой, - избежать распада Российской Федерации, найдя способы централизованного управления страной.

12 декабря 1993 года на всероссийском референдуме была принята Конституция Российской Федерации, в которой был упомянут институт представителей Президента Российской Федерации. Согласно пункту «к» статьи 83 Конституции Российской Федерации, Президент назначает и освобождает своих полномочных представителей. Указом Президента РФ от 10 июня 1994 г. № 1186 «О полномочных представителях Президента Российской Федерации в субъектах Российской Федерации»3 статус представителей главы государства в республиках, краях, областях, городах федерального значения, автономной области, автономных округах был приведен в соответствие с Конституцией Российской Федерации.

С обретением конституционного статуса институт президентских представителей получил необходимую правовую базу для его дальнейшего развития и включения в систему федеральных органов государственной власти. Однако эти возможности так и не были реализованы. Полномочные представители Президента в субъектах РФ не смогли предотвратить ослабления центральной власти при очевидном усилении власти регионального начальства. Чаще всего одной из причин этого называют неопределенность полномочий президентских представителей. В федеральных законах о Правительстве, о прокуратуре, о милиции, об организации государственной власти в субъектах Российской Федерации, о порядке заключения договоров между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации не было никаких упоминаний о президентских полномочных представителях.

3 Собрание мконодательства Российской Федерации. 1994. № 7. Ст. 698.

Диссертант представляет классификацию видов полномочных представителей Президента Российской Федерации: полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах; полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных органах государственной власти; иные представители Президента Российской Федерации (спецпредставители). Институт представителей Президента в палатах Федерального Собрания и Конституционном Суде Российской Федерации характеризуется как один из инструментов взаимодействия Президента Российской Федерации и указанных органов государственной власти. В диссертации приводятся основные характеристики данного института, раскрываются их функции и роль в законотворческой деятельности.

Издание Президентом Российской Федерации Указа от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» было активно прокомментировано как начало коренных изменений в федеративном устройстве России4. Включение полномочных представителей Президента Российской Федерации в укрепляющуюся вертикаль исполнительной власти в России диссертант расценивает как дополнительный аргумент в продолжающихся дебатах о наличии или отсутствии в нашем государстве самостоятельной президентской ветви власти. Задачи реформы обозначены в преамбуле Указа № 849 от 13 мая 2000 г. - она проводится для «обеспечения реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений».

Формирование института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах вызвало изменение структуры и методов управления федеральных органов исполнительной власти. Тем самым произошла своего рода синхронизация деятельности отдельных элементов системы государственного управления. Сам же институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах создал предпосылки для эффективной межведомственной координации усилий, для решения неотложных задач, которые должны решаться не на микроуровне отдельного региона, и не на

4 См., в частности: Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) // Отв. ред. Б. Н. Топорнин. М., 2001. С.79-80.

макроуровне всей страны, а в пределах территориальных сообществ, какими и стали федеральные округа.

Впрочем, оптимизация государственного управления не может быть произведена одномоментно. Это развернутый во времени процесс последовательного реформирования государственной системы. Есть достаточно оснований полагать, что по мере становления системы полномочных представителей эффективность управления «по вертикали» будет возрастать. Представители Президента могут фактически получить статус представителей Федерации (государства) в округах, одновременно решая задачи и представительства Президента РФ, и территориального государственного управления.

Диссертант отмечает, что для определения правового статуса того или иного института государственной власти, прежде всего, надлежит исследовать «систему координат», в которой собственно и реализуются его права и обязанности, где определяются его полномочия и компетенция. Правовой статус института полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе рассматривается в диссертации в четырех важных сферах:

Во-первых, в пределах территории, которая находится в ведении его управления. Создание федеральных округов — источник прав и обязанностей, функций и компетенции полномочного представителя Президента Российской Федерации. Этот макрорегион объединяет различные административно-территориальные единицы - субъекты Российской Федерации, например, области, края, республики - в целое.

Во-вторых, правовой статус института полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе обозначен в нормативных правовых актах. Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 года и Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе предельно определили задачи, функции, права и обязанности полпредов.

В-третьих, правовой статус института полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе зависит от формирования организационных основ его деятельности. Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе, смежные с ним нормативные правовые документы, а также документы, принятые самими полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах, направленные

на административную адаптацию ранее существовавшего института полпредов Президента Российской Федерации в субъектах Российской Федерации, создали организационную структуру, позволяющую выполнять задачи и функции, которые возложены на полномочных представителей в федеральных округах Президентом Российской Федерации.

В-четвертых, статус полномочных представителей - сравнительная категория. Для его определения следует проанализировать динамику правового положения института губернаторов, глав администраций, президентов субъектов Российской Федерации.

Мероприятия по развитию правового статуса полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах включают в себя:

• подготовку Указов Президента и соответствующих положений по конкретизации, уточнению делегированных полномочий;

• разработку механизмов по реализации этих нормативных актов (в том числе, финансового обеспечения выполнения делегированных данному институту полномочий).

Проведенный в диссертации анализ показывает, что помимо правовой регламентации, которая действует в отношении определенного субъекта управления, статус этого субъекта определяется также и в сравнении со статусом, совокупностью прав и обязанностей, компетенцией иных, смежных с ним институтов государственного управления. Для развития российского законодательства появление института полномочных представителей явилось важным практическим опытом правовой регламентации нововведений в системе государственного управления. В результате, появление нового института управления вызвало цепную реакцию уточнения прав, обязанностей иных органов государственной власти.

Правовое обеспечение развития государственного института полномочных представителей в федеральных округах и их взаимодействия с органами государственной власти с учетом накопленного опыта требуют дальнейшего осмысления и глубоких научно-правовых исследований. Диссертант ставит такие вопросы:

1) Как именно правовой статус полномочного представителя Президента Российской Федерации определяется в системе государственно-правовых и управленческих отношений в субъектах Российской Федерации?

2) Достаточно ли оптимален правовой статус полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе для эффективной защиты прав и свобод граждан?

3) Каковы пути рационализации взаимоотношений института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и местным самоуправлением?

В этой связи в нормативно-правовой сфере следует, по мнению диссертанта, решить ряд практических задач:

1) определить компетенцию, функции, права и обязанности института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах для эффективного их участия в государственном регулировании экономики, определении бюджетной политики и межбюджетных отношений;

2) более четко и в общем виде определить порядок взаимодействия института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах с органами федеральных министерств и ведомств в регионах с учетом схемы управления сферами общественной жизни;

3) внести изменения в соответствующие законодательные и иные нормативные правовые акты регионов;

4) определить порядок и формы контроля за выполнением законов и иных правовых актов федеральных органов на территории каждого субъекта Российской Федерации в рамках федерального округа;

5) ввести порядок согласованной подготовки (в рамках федерального округа) проектов федеральных законов и проектов иных федеральных актов, в которых затрагиваются общие интересы субъектов Российской Федерации.

На основе анализа правовых основ деятельности института полномочных представителей, диссертант приходит к выводу, что Указ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» и положение включают исчерпывающий набор правовых норм для формирования нового института управления. Однако не содержит всего необходимого правового инструментария для регулирования практической деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.

Диссертант считает, что дальнейшее развитие института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах должно осуществляться на правовой основе ст.80 п.2 Конституции РФ, на основе обеспечения конституционных гарантий, охраны суверенитета, территориальной целостности, согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. По своему содержанию функции полномочного представителя исключительно надзорные, контрольные, координационные и информационные.

Глава II — «Основные направления деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах» - включает исследование полномочий, задач и функций полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах (§ 1), анализ деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах (§ 2), изучение опыта и задач совершенствования взаимодействия полномочного представителя Президента Российской Федерации в Центральном федеральном округе с органами государственной власти субъектов Российской Федерации (§ 3).

Для установления правового статуса любого социального института или должностного лица важно проанализировать совокупность его целей, задач, функций и прав. По мнению диссертанта, институт полномочных представителей еще не в полной мере вписался в систему государственной власти, хотя формировался не в управленческом вакууме. Задачи, которые решают полномочные представители, до этого стояли перед федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов федерации. В этих условиях создание новой управленческой структуры предопределило перераспределение функций между ней и ранее существующими.

Одной из важнейших (и сложнейших) задач является уточнение функций Полномочных представителей Президента РФ в общей системе государственной власти Российской Федерации, определение и нормативно-правовое оформление их предметов ведения и полномочий. При этом потребуется придать Полномочным представителям Президента РФ в федеральных округах существенные функции и возможности экономического характера для реализации в территориальном разрезе задач федерального управления территориальным развитием. Именно на

этом управленческом уровне можно эффективно решать такие фундаментальные вопросы, как реализация государственной экономической политики, организация реального управления государственной собственностью.

Диссертант отмечает, что Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе восприняло большинство позиций, содержащихся в характеристике прежних институтов представителей Президента РФ в субъектах РФ (первоначально их было назначено 14), а позднее — в регионах РФ (перед упразднением этого института их было 76). Вместе с тем, можно однозначно утверждать, что статус новых представителей Президента РФ значительно повышен. Просматривается это даже в формулировках функций и полномочий представителей: такие обороты, как «координирует», «согласовывает», «принимает участие», «содействует исполнению», «вносит предложения» и т.п. в новом Положении заменены на «обеспечивает реализацию», «организует контроль», «разрабатывает», «организует взаимодействие» и т.д.

Организационно-правовая модель должности полномочного представителя опирается на формально зафиксированные обязанности полномочного представителя, в которых выделяются функции "координации" и "контроля". Таким образом, заключает диссертант, контрольно-надзорная функция остается основной в деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации.

Полномочный представитель:

а) координирует все контрольные функции федеральных органов на территории округа;

б) берет на себя осуществление тех контрольных функций, которые в настоящее время по каким то причинам не реализуются имеющимися контрольными и правоохранительными органами;

в) предотвращает те управленческие действия региональных властей, которые формально не запрещены (и поэтому их блокирование не входит в функцию контроля), но которые могут нанести ущерб другим регионам округа или федеральным интересам.

Диссертант подчеркивает, что в подобной трактовке пункта «в» кроется весьма большой потенциал влияния на ситуацию, ибо полномочный представитель получает возможность вмешиваться во все дела в своем округе, если посчитает, что те или иные действия наносят

ущерб другим регионам или России в целом. При этом критерии для такого вмешательства не формализованы. Для выполнения упомянутых функций полномочный представитель получает право вмешиваться в оперативное руководство всеми контрольными органами на территории округа, а также блокировать те решения региональных властей, которые затрагивают интересы других регионов и (или) России в целом.

В то же время, с момента создания института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральном округе специалисты были уверены, что деятельность полномочных представителей не ограничивается только надзором за соблюдением законов главами администрации, что едва ли им удастся избежать столкновения с экономической элитой своего региона и, следовательно, вовлечения в той или иной степени в его экономическую жизнь. Соглашаясь с этим мнением, диссертант рассматривает координационную и организующую деятельность аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в сфере экономики.

Образование федеральных округов позволяет решать сложные экономические вопросы на уровне, адекватном их масштабу. А значит, здесь могут быть сосредоточены права и ресурсы, соразмерные решаемым проблемам. В частности, полномочным представителям может быть передана большая часть функций по координации и контролю за реализацией государственной социально-экономической политики, использованием федерального имущества и средств федерального бюджета.

Диссертант отмечает, что одним из основных направлений деятельности полномочного представителя в Центральном федеральном округе является также обеспечение межрегиональной координации программ развития территорий и отраслей хозяйства округа, которая должна быть осуществлена на основе единой Концепции социально-экономического развития Центрального федерального округа. Целью работы является не только формирование программы деятельности, но и создание эффективных координационных механизмов реализации Концепции. Таковыми являются Совет Центрального федерального округа и Экономический совет при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Центральном федеральном округе.

Анализ деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации показал недостаточность наделения их только

координирующими функциями, как это сформулировано в нормативных документах. Уже сейчас полномочные представители в силу разных обстоятельств вынуждены вмешиваться в компетенцию исполнительных органов власти. В этом контексте противоречия между их юридическим статусом, с одной стороны, и фактической ролью и местом в системе государственного аппарата современной России, с другой стороны, являются весьма значительными. Нужно преодолеть это несоответствие между правовым положением и тем, что реально уже существует на практике.

Четко прослеживается управленческая направленность решения о формировании федеральных округов. Указ Президента РФ от 13 мая 2000 года № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе», определяющий в том числе перечень и состав федеральных округов, не повлек изменений в федеративном устройстве России, но, будучи принятым в рамках компетенции Президента страны и в целях реализации его конституционных полномочий изменил систему управления регионами страны. До образования федеральных округов система управления страной по федеративной вертикали включала следующие уровни: 1) федеральный центр в лице федеральных органов государственной власти и территориальных органов федеральных органов власти в субъектах РФ; 2) уровень субъектов РФ; 3) уровень местного самоуправления. Сейчас между первым и вторым элементами системы появился промежуточный управленческий уровень - федеральный округ в лице полномочного представителя Президента РФ и его аппарата.

Анализируя деятельность полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в сфере государственного строительства и права, диссертант подробно рассматривает три задачи:

• четкое законодательное определение полномочий центра и субъектов Федерации;

• наведение порядка в системе территориальных структур федеральных органов власти;

• наведение порядка в межбюджетных отношениях, законодательное утверждение новой практики распределения трансфертов.

Основным направлением проводимой федеральными органами государственной власти с мая 2000 г. политики по модернизации системы управления регионами в Российской Федерации было избрано укрепление

вертикали власти, в нормативно-правовой сфере - приведение в соответствие с федеральными правовыми актами нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Общей и неотложной для полномочных представителей была задача проанализировать и оценить правовые акты, регламентирующие деятельность соответствующих органов управления в субъектах Федерации и местного самоуправления.

Диссертант анализирует итоги работы по приведению в соответствие с федеральным законодательством нормативных правовых актов субъектов федерации, входящих в Центральный федеральный округ. Так, всего в Центральном федеральном округе выявлен 1061 нормативный правовой акт, противоречащий федеральному законодательству. Из них приведены в указанное соответствие в надзорном, либо в судебном порядке 975 актов, что составляет 93 % от общего числа. Одновременно приведены в соответствие с федеральным законодательством 15409 нормативных правовых актов органов местного самоуправления Центрального федерального округа, или 92 % от общего количества (16555) выявленных незаконных правовых актов.

В то же время, по данным Генеральной прокуратуры, в Центральном федеральном округе, по состоянию на начало 2003 г., действовало с серьезными отступлениями от требований федерального законодательства 45 законов и подавляющее большинство уставов, принятых представительными органами власти областей, входящих в округ; а также 69 постановлений, распоряжений и иных нормативных актов, изданных губернаторами и главами администраций. Хуже всего положение в Москве, где 39 правовых актов не приведены в соответствие с Конституцией и федеральным законодательством.

Одновременно аппаратом полномочного представителя была организована работа по правовой экспертизе нормотворческой деятельности органов местного самоуправления. В результате этой деятельности только прокурорами субъектов Российской Федерации, входящих в Центральный федеральный округ, выявлен 6931 незаконный правовой акт органов местного самоуправления. Из них в надзорном и судебном порядке приведены в соответствие с федеральным законодательством 5600 актов или 80,7%. Остальные акты оспариваются прокурорами в установленном законом порядке.

В ходе проведения правовой экспертизы договоров, подписанных между Президентом Российской Федерации и руководителями органов

исполнительной власти субъектов Российской Федерации, входящими в Центральный федеральный округ, а также соглашений, заключенных между Правительством Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, входящих в Центральный федеральный округ, установлено, что в период с 1995 по 1999 г.г. были заключены 7 договоров и 26 соглашений. Анализ их содержания показал, что все они в той или иной мере содержат отступления от Конституции Российской Федерации и федерального законодательства.

Незаконная законотворческая деятельность региональных органов государственной власти не может быть прекращена только с помощью существующих механизмов (надзорной деятельности органов прокуратуры и юстиции, судебного вмешательства и других мер). Необходимы новые государственные подходы к организации нормотворческой деятельности на местах. Прежде всего, нужно стимулировать тенденцию к самоорганизации законодательных органов субъектов Российской Федерации с целью объединения их усилий в форме межрегионального общественного объединения. Для решения этой задачи в диссертации обосновывается предложение о создании межпарламентской ассамблеи Российской Федерации. В диссертации рассматриваются вопросы реализации в Центральном федеральном округе кадровой политики Президента Российской Федерации в сфере национальной безопасности, координации деятельности правоохранительных органов.

Диссертант отмечает, что для реализации задач, поставленных Президентом Российской Федерации своим полномочным представителям в федеральных округах, необходимо было создать механизм взаимодействия полномочных представителей с федеральными министерствами и ведомствами, их территориальными структурами, и рассматривает различные аспекты координации деятельности и совершенствовании взаимодействия полномочных представителей Президента РФ с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти.

Отдельно рассматривается вопрос о взаимодействии полномочного представителя Президента Российской Федерации в Центральном федеральном округе с органами государственной власти г. Москвы. Опыт показал что, конструктивный диалог и совместная работа со столичными властями - это наиболее оптимальный и реальный путь взаимодействия

федерального центра и руководства города. Диссертант считает необходимым принятие нормативно-правовых актов, дающих рычаги для оперативного предотвращения нарушения федерального законодательства региональными властями всех уровней. С учетом федерального значения Москвы как столицы, такими рычагами в перспективе могли бы стать: право полномочного представителя Президента Российской Федерации в Центральном федеральном округе влиять на кадровую политику Мэра Москвы, согласование с полномочным представителем Президента Российской Федерации состава Московской контрольно-счетной палаты, право временного (по согласованию с прокуратурой и до принятия судебного решения) вето на решения законодателей города, включение сотрудников аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в правления наиболее социально значимых городских организаций и фондов, таких как, например, Московский городской фонд обязательного медицинского страхования.

Создание института Полномочных Представителей Президента Российской Федерации в федеральных округа оказалось эффективным средством решения задачи восстановления дееспособности и авторитета федеральной власти, создания единого федерального правового пространства. Небольшой по времени, но богатый по содержанию опыт деятельности полномочных представителей Президента РФ требует тщательного анализа и определения дальнейшего пути совершенствования данного института.

Диссертант приходит к выводу, что функционирование института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах свидетельствует об эффективности данного института.

В Заключении кратко подводятся итоги диссертационного исследования, обобщаются сделанные в работе теоретические выводы и приводятся практические рекомендации по исследуемой теме.

По теме диссертации опубликованы следующие научные работы автора:

1. Шариков В.Н. Полномочный представитель Президента в федеральном округе: статус, функции, цели. - М.: Изд-во «КОГИТО-ЦЕНТР» - 2003. - 112 с. - 8 п.л.

2. Шариков В.Н. Полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах: первые итоги деятельности и новые задачи // Сб. научных трудов «Государственное строительство и право». Вып. 4. 2003. - М., Изд-во Московского гуманитарного университета, 2003. - 282 с. - С. 79-89. - 0,7 п.л.

3. Шариков В.Н. Функции полномочного представителя Президента Российской Федерации по обеспечению законности в сфере торговли // В сб. «Конституционно-правовые основы формирования кадров в сфере торговли»: Материалы секции Института коммерческого права, М.: Изд-во МГУК, 2002. - 180 с. - С. 136-137. - 0,1 п.л.

4. Шариков В.Н. «Полномочный представитель Президента: роль, влияние, перспективы // Национальные интересы. - 2003.- № 6.- С- 24-27 -0,3 п.л.

5. Шариков В.Н. Взаимодействие Полномочного представителя Президента Российской Федерации в Центральном федеральном округе с органами государственной власти субъектов Российской Федерации: задачи и перспективы // Сб. научных трудов «Государственное строительство и право». Вып. 5. 2003. - М., Изд-во Московского гуманитарного университета, 2003. - 299 с. - С. 164-174. - 0,7 п.л.

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Шарикова Владимира Николаевича

Тема диссертационного исследования

ПОЛНОМОЧНЫЙ ПРЕДСТАВИТЕЛЬ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ФЕДЕРАЛЬНОМ ОКРУГЕ: ПРАВОВОЙ СТАТУС И ФУНКЦИИ (на примере Центрального Федерального Округа)

Научный руководитель -доктор юридических наук, профессор Экнмов Анисим Иванович

Изготовление оригинал-макета

Л./у.

Подписано в печать/^/1»?Гираж экз. Усл.п.л.

Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации

Отпечатано ПОПМТ РАГС. Заказ №

119606, г. Москва, пр. Вернадского, 84.

N»105 74

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Шариков, Владимир Николаевич, кандидата юридических наук

Введение.

Глава I. Правовой статус полномочного представителя Президента

Российской Федерации в федеральном округе.

§ 1. Полномочные представители Президента Российской

Федерации: понятие, виды, предназначение.

§ 2. Становление института полномочных представителей

Президента Российской Федерации в субъектах Федерации.

§ 3. Правовые основы деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.

Глава ТТ. Основные направления деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.

§ 1. Полномочия, задачи и функции полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.

§ 2. Анализ деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в сфере государственного строительства и права.

§ 3. Опыт и задачи совершенствования взаимодействия полномочного представителя Президента Российской Федерации в Центральном федеральном округе с органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе: правовой статус и функции"

Актуальность темы исследования. Прошло не так много времени с момента, когда в мае 2000 г. был учрежден институт Полномочных . Представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Возможно, этого срока недостаточно, чтобы дать окончательный ответ о месте и роли названного института в системе государственной власти. В то же время, уже сейчас можно оценить более чем трехлетний опыт работы полномочных представителей, дать правовую оценку их деятельности, оценить потенциал развития.

В немалой степени это вызвано слабостью теоретико-правовых ч разработок в данной области, подменой научных подходов политическим прагматизмом, отсутствием системности в осуществлении практической деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации. Данное обстоятельство связано и с несовершенством нормативной правовой базы, регламентирующей деятельность полномочных представителей Президента Российской Федерации.

A.B. Васильева, Р.Ф. Васильева, В.Б. Исакова, Д.А. Керимова,

B.В. Лазарева, Г.В.Мальцева, М.Н. Марченко, Т.Д. Матвеевой, B.C. Нерсесянца, C.B. Соловьевой, А.И. Экимова, И.С. Яценко и др.

Вопросы развития федерализма, реформирования органов государственной власти подробно исследованы в трудах таких отечественных правоведов, как: A.C. Автономов, Л.Ф. Болтенкова, В.А. Виноградов, Б.П. Елисеев, O.E. Кутафин, Б.С. Крылов, Ю.И. Лейбо,

В.О. Лучин, М.И. Пнскотин, Т.Н. Радько, Ф.М. Рудинский, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин, Б.С. Эбзеев, Т.М. Шамба. Вопросы становления института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах получили свою разработку в трудах С.А. Авакьяна, И.Н. Барцица, Т.Д. Зражевской, О.Ю. Кокуриной, Н.М. Колосовой, И.Ю.Макановой, И.А. Умновой и др.

Нормативно-правовую основу работы составляют Конституция Российской Федерации, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации (прежде всего Указ Президента Российской Федерации № 849 от 13 мая 2000 г. «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» в редакции Указов Президента РФ от 21.06.2000 № 1149, от 09.09.2000 № 1624, от 30.01.2001 № 91х), постановления n

Правительства Российской Федерации; договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также иные нормативно-правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации.

Важными источниками настоящего исследования стали документы аппаратов полномочных представителей Президента Российской

Федерации в федеральных округах, которые характеризуют процессы становления этого института осуществления президентской власти.

Цель и задачи диссертационного исследования. Диссертационная работа имеет основной целью осмысление правовых основ деятельности Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и анализ практической ч деятельности Полномочных представителей в сфере государственного строительства и права.

Указанная цель достигается при разрешении следующего комплекса задач:

• раскрыть социальное назначение исследуемого института государственной власти;

Предметом исследования стали вопросы нормативного закрепления института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, а также основные направления практической деятельности полномочного представителя Президента Российской Федерации в Центральном федеральном округе в сфере государственного строительства и права. В диссертации изучены реальные проблемы становления института полномочного представителя Президента РФ в федеральных округах в контексте реформирования государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, обеспечения межрегионального сотрудничества.

Федерации в федеральных округах; формально-юридический метод применен при анализе нормативной' правовой базы, регламентирующей избранную для настоящего исследования сферу конституционно-правовых отношений; теоретико-прогностический метод использован при подготовке рекомендаций по конкретным вопросам правовой практики и законопроектной работы.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в нем дан комплексный конституционно-правовой анализ вопросов правового регулирования статуса, функций и деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. В диссертации системному анализу подвергнуты различные аспекты предмета исследования, которые изучены отечественным правоведением в недостаточной степени, исследуются противоречия в нормативном правовом регулировании, которые не нашли своего должного научного разрешения, предлагаются механизмы их разрешения, способы обеспечения большей степени эффективности осуществления полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах своих прав в сфере государственного строительства и права.

• Представлена организационно-правовая модель должности полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе. Институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах является составной частью механизма президентской власти. Основные функции президентской власти - прежде всего, стратегические: в политическом плане - собирающие и контрольно-надзорные, в организационном -координация и правовое принуждение. Данную модель необходимо воспроизвести на окружном уровне, что требует усиления института полномочных представителей Президента Российской Федерации.

• Правовой статус любого социального института, в том числе института полномочных представителей, зависит от уровня его компетенции, функций, целей и задач, стоящих перед ним. Деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации нуждается в постоянном и непосредственном контроле со стороны центральной власти для обеспечения эффективности общего управления страной. В ведении таких органов находятся определение и развитие ресурсной базы регионов, антикризисное управление. По мнению диссертанта, именно эти две задачи: создание надтерриториального, межрегионального уровня управления и установление связей нового уровня с центральной властью, с одной стороны, и упорядочение управления субъектами Российской Федерации, сведение административных воздействий и коммуникаций к единой системе - с другой, и нашли отражение в создании института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.

• На примере взаимодействия полномочного представителя Президента РФ в Центральном федеральном округе с органами власти г.Москвы в диссертации рассмотрены практические вопросы совершенствования сотрудничества полпредов с органами власти субъектов Российской Федерации. Уточнение модели правового статуса и компетенции полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, совершенствование механизмов взаимодействия данного института с органами исполнительной власти в субъектах федерации должно быть осуществлено в рамках проведения административной реформы. Развитие института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах потребует реорганизации всей системы территориального управления. В диссертации раскрываются принципы организации территориальных структур органов исполнительной власти, предполагающие сокращение (ликвидацию) части управленческих структур федеральных органов на уровне субъектов Федерации и передачу их функций аппаратам полномочных представителей.

Полномочного представителя. Здесь на первый план выступает не сам контроль, но координация всех видов* контроля.

• За прошедшие годы состоялось фактическое укрепление института полномочных представителей как основного звена в цепи взаимодействия между федеральным центром и субъектами Российской Федерации. В то же время не решены полностью задачи урегулирования его правового статуса. Является противоречивым правовое положение главных федеральных инспекторов в субъектах Российской Федерации, поскольку отсутствует нормативный правовой акт, регламентирующий их деятельность. Институт полномочного представителя президента в федеральных округах - это президентский институт и поэтому его оперативная деятельность может регулироваться только указами главы государства, в то время как правовой статус должен быть закреплен в соответствующем законе.

В целях совершенствования правовых основ деятельности полномочных представителей необходимо принять федеральный закон «О полномочных представителях Президента Российской Федерации». В законе надлежит урегулировать процедуры назначения и освобождения от должности полномочных представителей Президента РФ, раскрыть основания для принятия данных решений, дать четкий ч перечень требований, предъявляемых кандидатам на должности полномочных представителей, и главное, - определить функции и задачи этого института государственной власти, формы взаимодействия его с другими органами государственной власти как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации.

Структура работы отражает логику исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав,* включающих шесть параграфов, заключения и списка использованных нормативных правовых источников и научной литературы.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Шариков, Владимир Николаевич, Москва

Заключение

С каждым годом становилось очевидным, что сложившаяся в результате стихийных, не регулировавшихся ранее процессов система управленческих отношений должна быть изменена. Для этого Президентом Российской Федерации В.В.Путина был принят ряд мер, среди которых принципиальным стало создание института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Указом от 13 мая 2000 года «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе», другими нормативными правовыми актами определялся правовой статус новой структуры управления, ее цели, задачи, права и обязанности. Именно этот статус позволил в короткий срок начать большую работу по установлению порядка в законодательстве субъектов Российской Федерации, систематизации нормативно-правовой базы местного самоуправления, для приведения их в соответствие с федеральным законодательством.

Создание института полномочных представителей является своевременным решением Президента Российской Федерации, направленным на укрепление всей вертикали государственной власти в России, создание единого правового поля, усиление государственного регулирования экономики (что важно в условиях трансформации общественной жизни и перехода от планово-административной к рыночной экономике), социально-экономического развития регионов и страны в целом.

Созданные в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 года № 849 федеральные округа, не являясь элементами конституционно-закрепленного административно-территориального деления страны, стали тем не менее новой значимой реалией государственного управления, в рамках которой решаются - в настоящее время прежде всего через механизмы президентской ветви власти - стратегические задачи развитйя страны.

Поэтому в целях укрепления государственной власти и ее роли в формировании единого экономического пространства целесообразно в правовом поле усилить роль полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах в создании и развитии экономического пространства крупных территориальных образований федеральных округов, создании условий жизнеобеспечения населения, проживающего на территории федерального округа.

При этом потребуется придать полномочным представителям Президента Российской Федерации в федеральных округах существенные функции и возможности экономического характера для реализации задач федерального управления в пределах своих территорий. Именно на этом управленческом уровне можно эффективно решать такие фундаментальные задачи, как реализация государственной промышленной политики, организация реального управления государственной собственностью. Полномочные представители должны также стать гарантами единства общероссийского и окружного экономического пространства, стимулировать межрегиональные инвестиционные и промышленные программы.

По итогам проведенного исследования можно сделать следующие выводы:

• Введение института Полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах стало хронологически первой организационной новеллой Президента Российской Федерации В.В. Путина. Реформирование системы государственного управления, поиск более совершенных его форм, адекватных специфическим особенностям данного исторического периода - процесс закономерный. Современный этап реформирования системы управления страной в России начат в мае 2000 г. В это время была утверждена новая структура федеральных органов исполнительной власти, принят Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе», образовано семь федеральных округов. Время деятельности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах показало эффективность этого * института обеспечения федеральной, президентской вертикали. И хотя вокруг этого института продолжают «ломаться копья», речь идет уже не столько о праве его на жизнь, сколько о выборе направления «главного удара».

• Укрепление президентской власти - одна из важнейших целей современного этапа государственного строительства. Эта цель достигается через официальное признание утверждения в России модели президентской республики, по меньшей мере, на среднесрочную историческую перспективу, и выстраивание вертикали президентской власти через совершенствование системы федеральных округов, уточнение статуса и прав полномочных представителей Президента РФ в них. В условиях, когда теоретические идеи разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную реализуются в государственной практике, актуализируется идея института, который выступает в качестве интегрирующего фактора в системе государственной власти. Трудно назвать оптимальными сложившиеся административную систему и структуру власти, в которых отсутствуют четкие механизмы и процедуры реализации основных конституционных функций Президента РФ, которые он реализует через президентскую вертикаль власти, включая гарантии законности, обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти.

Функции президентской власти - прежде всего стратегические: в политическом плане - собирающие и контрольно-надзорные, в организационном - координация и правовое принуждение. Данную модель необходимо воспроизвести на окружном уровне, что требует усиления института полномочных представителей Президента.

• Непредвзятый анализ показывает, что если можно спорить о степени влиянии полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах на экономическое и социальное развитие регионов (в этом, на наш взгляд, приоритет имеют правительственные структуры и органы исполнительной власти субъектов Федерации), то, как минимум, в двух функциях государственного управления роль полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах является преобладающей:

- контрольных функциях «защиты Конституции»;

- кадровой политики федеральных органов власти.

В то же время для преодоления возможной утраты прежнего административного динамизма необходима постановка новых задач и целей, которые лежат в сфере обеспечения единства правового пространства страны, осуществления контрольных функций, регулирования кадровой политики, воздействия на политическое структурирование территориальных общностей.

• Полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах наделены широкими правами по управлению территориями, эти права отражены в документах, принятых Президентом Российской Федерации и парламентом. Основная проблема реализации полномочий полпредов заключается в неустановившейся системе правовых и практических отношений с руководителями субъектов Федерации; на разрешение противоречий в этой сфере были направлены законы 2000 года. Работа по приведению регионального законодательства и местной нормативной правовой базы в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством могла быть столь эффективно выполнена только благодаря созданному институту полномочных представителей;

• За прошедшие годы состоялось фактическое укрепление института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах как основного звена в цепи взаимодействия между федеральным Центром и субъектами Российской Федерации. В то же время не решена окончательно задача укрепления правового статуса института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Является противоречивым правовое положение главных федеральных инспекторов в субъектах Российской Федерации, поскольку отсутствует законодательный или нормативный правовой акт, регламентирующий их деятельность. В целях совершенствования правовых основы деятельности Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах необходимо начать реализацию программы законодательного урегулирования полномочия и статуса полномочных представителей, прежде всего, через принятие федерального закона «О Полномочных представителях Президента Российской Федерации». В законе надлежит урегулировать процедуры назначения и освобождения от должности полномочных представителей Президента РФ, раскрыть основания для принятия данных решений, дать четкий перечень требований, предъявляемых кандидатам на должности полномочных представителей, и главное, -определить функции и задачи этого института государственной власти, формы взаимодействия его с другими органами государственной власти как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации.

• Успешно шел процесс формирования окружных структур федеральных органов исполнительной власти. Лидирующие позиции в этом процессе занимают правоохранительные органы. В большинстве случаев удачной оказывается практика координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, но выявлены и проблемы: пока не все федеральные министерства и ведомства считают необходимым координировать свою деятельность с институтом полномочных представителей Президента Российской Федерации, имеет место сокрытие информации, формальный подход к проблемам взаимодействия. В результате информация, затрагивающая интересы федерального округа, формируется центральными аппаратами федеральных органов исполнительной власти, что лишает ее оперативности и в ряде случаев сказывается на ее объективности; более пристального внимания заслуживает вопрос согласования Правительством Российской Федерации проектов решений федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих интересы федерального округа или отдельного субъекта Российской Федерации с аппаратом полномочного представителя Президента Российской Федерации. Так все годы существования института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах проекты решений Правительства Российской Федерации на согласование не поступали; представлялось бы полезным создать механизм координации деятельности территориальных органов в виде окружной коллегии федеральных органов исполнительной власти, которая являлась бы совещательным органом при полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе. В ее состав могли бы быть включены не только руководители окружных .(межрегиональных) органов, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидаций последствий стихийных бедствий, но и руководители остальных окружных (межрегиональных) территориальных органов федеральных органов исполнительной власти; до настоящего времени не утратило своей силы Положение о региональной коллегии федеральных органов исполнительной власти (утверждено Указом Президента Российской Федерации от 25 мая 1998 года № 586), которое не соответствует современным реалиям. Представлялось бы целесообразным рассмотреть вопрос об отмене в установленном порядке Положения о региональной коллегии и утверждении Положения об окружной коллегии.

• Практически завершена начатая в 2000 году работа по приведению нормативной базы субъектов Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством. Идет второй этап работы - разграничение полномочий между федеральным центром и субъектами Российской Федерации. Стало очевидно, что должен превалировать не договорный, а законодательный путь разграничения полномочий между федеральным центром и субъектами Российской Федерации, отдельными органами исполнительной власти федерального и регионального уровней, субъектами Российской Федерации и местным самоуправлением, и в первую очередь, в области правового регулирования собственности, налогового законодательства и межбюджетных отношений. Для этого потребуется внесение изменений в существующие законы о принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, о финансовых основах местного самоуправления, о несостоятельности и банкротстве, в Бюджетный и Налоговый кодекс Российской Федерации и др.

• Реализуется на практике поставленная задача оптимизации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Заслуживает поддержки вывод рабочей группы по оптимизации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти под руководством В.Б.Христенко -правовое регулирование статуса и компетенции территориальных органов, радикальное изменение их структуры и численности может быть осуществлено только в контексте работы по проведению административной реформы и разграничению полномочий, а также с учетом реализации Программы развития бюджетного федерализма в

Российской Федерации на период до 2005 года. В то же время мероприятия, предлагаемые рабочей группой, не в полном объеме соответствуют сложившейся практике взаимодействия территориальных органов с аппаратами полномочных представителей. В этой связи предлагается активизировать создание территориальных органов межрегионального и окружного уровня, наделенных полномочиями по управлению деятельностью региональных территориальных органов.

• Успешно участие полномочных представителей в работе по формированию в стране гражданского общества. Стоит задача создания эффективной схемы политического планирования, когда и в области законодательства, и в кадровых вопросах будет действовать отлаженный механизм взаимодействия и принятия решений от местного уровня до верхних политических этажей.

Доминирование полномочных представителей над политической элитой субъектов федерации становится одним из важных последствий введения федеральных округов. При всей положительной оценке решения о введении федеральных округов нельзя не отметить, что проведенный анализ позволяет рассматривать институт полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе прежде всего как инструмент кризисного управления. Будучи порожден общим стремлением к укреплению государства и обладая исключительно большими полномочиями, он может эффективно работать лишь в условиях централизации, жесткой вертикали власти. Отсюда известная двойственность его функций. В стабильные периоды это - инструмент контроля, координации, кадровой селекции и сбора информации. В кризисные периоды это - нерв административной машины, инструмент проведения директив главы государства «через голову» местных властей. Поэтому он представляет собой, прежде всего, институт скрытых полномочий Президента страны. Это касается, прежде всего, полномочий, связанных с охраной Конституции и государственного суверенитета (ст. 80) механизма введения чрезвычайного и военного положения (ст. 87 и 88).

• В силу отмеченного двойственного характера института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах в большинстве федеральных округов пока не удалось серьезно продвинуться в проведении назревших реформ и создании современных самонастраивающихся, саморегулируемых систем управления и самоуправления.

Преодолеть подобное положение возможно при подготовке правового обеспечения и придания аппарату полномочных представителей статуса межтерриториального органа власти, что позволит в условиях рыночных отношений прогнозировать и оценивать межрегиональные экономические связи, способствовать созданию инфраструктуры товарных рынков на крупной территории, обеспечению движения материально-вещественных потоков между субъектами Федерации и сбалансированности деятельности внутренних производителей, формированию цивилизованного внутреннего рынка товаров, услуг и капиталов. Очевидно, что контроль и регулирование межрегиональных пропорций экономического развития позволит более успешно решать администрациям субъектов Федерации и органам местного самоуправления социальные проблемы занятости трудоспособного населения, наращивание интеллектуального потенциала через корпоративное научно-техническое развитие.

• Анализ текущих и стратегических угроз существованию и развитию российской государственности показывает, что без принципиальной реконструкции системы государственного управления невозможно решить ни одну из ключевых проблем, ответить на растущие и усложняющиеся угрозы извне и внутри страны.

В целом система задач, функций и прав полномочных представителей позволяет говорить об этом институте государственного управления как обладающем необходимыми полномочиями и компетенцией для проведения межрегиональной, федеральной политики. Это значит, что их правовой статус соответствует поставленным задачам, что он обеспечен необходимыми нормами и юридическими процедурами.

Более того, поставленные Президентом перед полномочными представителями в федеральных округах цели и задачи свидетельствуют не только об укреплении и достаточности правовой базы собственно института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, но и об общем укреплении президентской власти. Широкие права полномочных представителей Президента в сочетании с обширным полем их деятельности позволили, как указывалось выше, в короткие сроки решить ряд принципиальных проблем во взаимодействии федерального центра и регионов. Свидетельством этого служит прежде всего то, что после десятилетия вольного законотворчества областей, краев и республик началась методичная работа по приведению регионального законодательства в соответствие с федеральным.

Уже этот практический результат, которые в целом оздоровил обстановку в Российской Федерации и создал долгожданные предпосылки для проведения в том числе и правовой реформы, говорит о достаточности и большой эффективности прав и обязанностей полномочных представителей Президента, об их высоком социальной, управленческом и правовом статусе.

Задача, которая встает перед полномочным представителем Президента Российской Федерации в этой связи, может быть сформулирована как задача отработки механизмов управления в рамках существующего конституционного пространства и в ходе его целенаправленного обновления.

Меры, которые требуется предпринять по линии полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах в части государственного строительства, можно разделить на две части -краткосрочную и стратегическую:

• Мероприятия, целесообразные в рамках действующей Конституции Российской Федерации (хотя конституция 1993 года несовершенна, однако это - Конституция: в её рамках можно осуществить комплекс неотложных задач по укреплению государственности).

• Конституционные изменения, которые должны быть тщательно просчитаны и подготовлены и которые требуют для своего осуществления нескольких лет.

В этой связи необходимо:

- направить деятельность аппаратов полпредов в федеральных округах в экономической сфере на формирование эффективных межрегиональных и межотраслевых механизмов долгосрочного инвестирования (фонды, агентства, банки развития) с тем, чтобы восстановить нарушенные воспроизводственные связи, не допустить массового «обрушения» жизнеобеспечивающей инфраструктуры, создать основу для обновления основных фондов, подготовки квалифицированных кадров;

- Минфину РФ, министерствам и ведомствам в целях обеспечения жёсткости («одноканальности») и эффективности исполнительной территориальной вертикали, осуществлять все виды трансфертов и инвестиций из федерального бюджета региональным и местным бюджетополучателям при согласовании поквартального и помесячного графика предоставления средств полпредами Президента РФ в федеральных округах;

- Администрации Президента РФ, аппарату Правительства РФ не принимать решений в отношении региональных и местных органов исполнительной власти без наличия письменного заключения (согласования) аппаратами полпредов Президента РФ в соответствующих федеральных округах.

В зависимости от выбора модели госуправления в рамках обновления Конституции и темпов' конституционного строительства, федеральные округа будут превращаться из административно-согласовательных образований в органы прямого управления с рядом хозяйственных и бюджетно-финансовых функций и полномочий.

В этой связи предлагается:

• внести в ходе обновления Конституции Российской Федерации положения о федеральных округах как основном звене территориального устройства Российской Федерации;

• разработать в рамках изменения конституционного законодательства положение об администрации федерального округа как органе президентского правления, нормативные акты о бюджете и иных необходимых механизмах обеспечения укрупнения территориального устройства Российской Федерации в целях сохранения единства страны.

Анализ первых результатов работы аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в Центральном федеральном округе и окружных структур федеральных ведомств выявил очевидные слабости, противоречия и несовершенство правового статуса окружных органов государственной власти, созданных в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849.

В первую очередь это проявилось в правовом положении самих полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Обязанности полномочных представителей, обозначенные в п.п.1 и 5 Положения о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе (далее именуется Положение), оказались несопоставимыми с теми нередко декоративными правомочиями и функциями, которыми положение наделило полномочных представителей для реализации поставленных Президентом России перед новым институтом государственной власти задач.

Совещательная и рекомендательная направленность деятельности полномочных представителей, предопределённая их правовым статусом, несмотря на огромные усилия аппаратов полномочных представителей, не позволила в полной мере превратить новое государственное образование в действенный эффективный политический инструмент по * проведению в жизнь в федеральном округе политических, экономических, социальных и управленческих установок Президента Российской Федерации.

Инициативы полномочных представителей, направленные на развитие и совершенствование правовой базы их деятельности, не всегда находили понимание и реальные действия со стороны администрации Президента РФ, призванной в соответствии с Положением осуществлять организационно-методическое сопровождение деятельности полномочных представителей. Практически отсутствуют правовые основы деятельности Главных федеральных инспекторов в субъектах Российской Федерации и соответствующих коллегий при них. Длительное время идёт согласование и решение вопроса о внесении дополнений в Положение, касающихся создания и функционирования при полномочных представителях коллегий по вопросам безопасности.

Анализ деятельности некоторых министерств и ведомств, их территориальных органов, изучение их положений, а также участие в работе коллегий и совещаний, показал наличие пересечения функций и задач, дублирование и параллелизм в работе федеральных органов.

Несовершенство и декларативность правовой базы особенно наглядно проявились в вопросах формирования в федеральном округе окружных органов федеральных ведомств. Наряду с положительными примерами в организации работы окружных структур, в ряде федеральных ведомств возобладали формальные, поверхностные подходы. Например, правовой статус Главных управлений ФСНП по федеральным округам необоснованно оказался серьёзно заниженным по сравнению с функциями, которыми наделены другие подразделения аппарата ФСНП. Аналогичное положение сложилось в Министерстве Российской Федерации по налогам и сборам (МНС РФ). Эта ситуация характерна как для всех федеральных округов, так и для других отраслевых окружных структур федеральных органов исполнительной - власти (КРУ, ФСФО и т.д.).

Основными функциями полномочных представителей, как известно, являются координация деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе, и осуществление контроля за исполнением федеральных законов и других нормативных актов. При существующем состоянии правовой базы, регламентирующей деятельность полномочных представителей, эффективное выполнение ими указанных функций затруднено, поскольку требует оптимизации их правового статуса, а также полномочий вновь созданных окружных структур.

Создание системы федеральных округов позволяет в контексте территориального управления и развития обеспечивать баланс между общегосударственными интересами и региональной самостоятельностью. Федеральный округ должен стать территориальной структурой, на уровне которой возможны организация эффективной системы федерального управления территориями и решение. всего комплекса проблем государственной политики в области регионального развития. Округ в связи с этим должен обладать всеми необходимыми полномочиями для осуществления государственного управления.

Развитие института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах потребует и реорганизации всей системы территориального управления. Необходимо ставить и решать вопрос о выработке новых принципов организации территориальных структур органов исполнительной власти с учетом системы федеральных округов, а также реализации модели «несовпадающих границ» отраслевых управленческих округов. Необходимо будет также провести реорганизацию — сокращение и (или) ликвидацию — части управленческих структур федеральных органов на уровне субъектов Федерации. Их функции должны быть переданы Аппаратам полномочных представителей.

Поскольку организационные структуры на уровне федеральных округов создаются под определенный объем деятельности и государственных функций, вопрос о конституционном наделении полномочиями полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах приобретает принципиально важное для осуществления государственного строительства России значение.

Автор: Шариков, Владимир Николаевич
Город: Москва
Год: 2004
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.02

Диссертация

Полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе: правовой статус и функции тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Шариков, Владимир Николаевич, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе: правовой статус и функции"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Шариков, Владимир Николаевич, Москва

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Шариков, Владимир Николаевич, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе: правовой статус и функции"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Шариков, Владимир Николаевич, Москва