Применение трудового законодательства к служебным отношениям на государственной гражданской службе

Чиканова, Людмила Алексеевна

Применение трудового законодательства к служебным отношениям на государственной гражданской службетекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.05 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Применение трудового законодательства к служебным отношениям на государственной гражданской службе»

На правах рукописи

Чиканова Людмила Алексеевна

ПРИМЕНЕНИЕ ТРУДОВОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

К СЛУЖЕБНЫМ ОТНОШЕНИЯМ НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЕ: ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА

Специальность 12.00.05 -трудовое право, право социального обеспечения

Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук

Москва 2005

Работа выполнена в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации

Официальные оппоненты: заслуженный деятель науки РФ,

доктор юридических наук, профессор Иванов Семен Александрович

доктор юридических наук, профессор Куренной Александр Михайлович

доктор юридических наук, профессор Хохрякова Ольга Сергеевна

Ведущая организация -

Санкт-Петербургский государственный университет

Защита состоится 9 ноября 2005 года в « / / » часов на заседании диссертационного совета Д 503.001.01 в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации по адресу: 117219, г. Москва, Б. Черемушкинская ул , д. 34.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

Автореферат разослан «б » 2005 года

Ученый секретарь диссертационного совета,

кандидат юридических наук О.В. Абрамова

¿щб-й

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Среди задач, которые предполагается решить в процессе проводимой в стране административной реформы, особое место занимает реформирование государственной службы. Цель реформирования - кардинальное повышение эффективности государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, создания целостной системы государственной службы с учетом исторических, культурных, национальных и иных особенностей.

Достижение поставленной цели обеспечивается целым комплексом организационных, финансовых, правовых мер. В их числе немалую роль играет правовое регулирование служебных отношений на государственной, и прежде всего гражданской, службе.

Законодательство о государственной службе призвано обеспечить создание стимулов к добросовестному и инициативному выполнению служебных обязанностей, введение обоснованных ограничений и запретов, установление адекватного затраченным усилиям вознаграждения за труд. А эти факторы, в свою очередь, непосредственно влияют на результаты профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих и, следовательно, на осуществление соответствующим государственным органом возложенных на него государственных функций.

Таким образом, результативность деятельности любого государственного органа напрямую зависит от эффективности профессиональной служебной деятельности государственных служащих, исполняющих государственную службу.

Именно государственные служащие в силу предоставленных им полномочий призваны претворять в жизнь политику государства в сфере экономики, науки, культуры, образования, здравоохранения, социального развития и др.

В современных социально-экономических условиях в связи с формированием в стране рыночной экономики, обострением социальных проблем роль и значение государственной гражданской службы особенно возрастают. Перед ней ставятся новые задачи, решение которых создаст условия для нормального функционирования рыночной экономики, соблюдения демократических правовых принципов в обществе, обеспечения его стабильности, усиления защиты законных прав и свобод граждан.

ствующего законодательства о государственной службе и главных направлений реформирования государственной службы давно назрела, так как и в теории, и на практике существует множество проблем организации и функционирования российской публичной службы.

Вместе с тем исследования вопроса о направлениях и итогах развития российского законодательства о государственной службе за последние восемь лет, и особенно за 2003-2004 гг., не дают ясного ответа, что происходит с институтом российской государственной службы1.

Среди проблем правового регулирования гражданской службы особое место занимает проблема определения отраслевой принадлежности общественных отношений, складывающихся в связи с осуществлением профессиональной служебной деятельности, и, следовательно, соотношения применяемых к ним норм административного и трудового законодательства. Решение ее весьма важно с точки зрения как теории, так и практики применения законодательства о гражданской службе. Отнесение соответствующих общественных отношений к предмету той или иной отрасли права имеет большое значение для построения стройной правовой системы, разграничения используемых методов правового регулирования, применения свойственного данной отрасли понятийного аппарата, устранения возможных пробелов в правовом регулировании и в конечном итоге для формирования внятной и целесообразной правоприменительной практики. Однако на сегодняшний день теоретически данная проблема не решена.

Не решают этой проблемы и Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденная Президентом РФ 15 августа 2001 г., а также принятые в соответствии с ней федеральные законы от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» и от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее - Закон).

Напротив, принятие названных законов ставит новые задачи, связанные с необходимостью осознания и воплощения в практику регулирования служебных отношений новых моделей правового поведения.

Для этого необходимо иметь четкое представление о пробелах в действующем законодательстве, о нормах, правоприменительное толкование которых неоднозначно, об эффективности тех или иных правовых норм, о межотраслевых рассогласованиях с тем, чтобы в процессе дальнейшего реформирования законодательства были учтены не только теоретические представления о должном регулировании, но и складывающиеся реалии, потребности практики.

Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является разработка концепции правового регулирова-

1 См.* . Старилов Ю.Н. Что происходит с институтом российской государственной службы? // Журнал российского права. 2004. № 9. С. 11. 4

ния служебных отношений, складывающихся на гражданской службе, на основе их разграничения по отраслевой принадлежности и определения соотношения применяемых к этим отношениям норм трудового и административного законодательства; в соответствии с предложенной концепцией разработка конструктивных решений, направленных на совершенствование законодательства, регулирующего служебные отношения на государственной гражданской службе.

Достижение поставленной цели исследования предполагает решение следующих задач:

- анализ теоретических представлений о государственной гражданской службе и государственном гражданском служащем и формулирование на его основе соответствующих понятий, имеющих межотраслевое значение;

- выявление сущности и содержания служебных отношений, возникающих на гражданской службе;

- определение соотношения применяемых к служебным отношениям норм трудового и административного законодательства;

- установление видов и отраслевой принадлежности юридических фактов, являющихся основанием возникновения государственно-служебного и служебно-трудового правоотношений;

- оценка акта назначения на должность как юридического факта, порождающего государственно-служебное правоотношение;

- установление роли служебного контракта в определении содержания служебно-трудового правоотношения;

- анализ правовых способов защиты служебных прав и интересов гражданских служащих, предусмотренных законодательством о государственной гражданской службе;

- разработка теоретически обоснованных предложений по реформированию законодательства, регулирующего служебно-трудовые отношения на гражданской службе.

Теоретическая, методологическая основа и нормативная база диссертации. Теоретической основой диссертации послужили научные труды специалистов в области теории права, науки трудового и административного права, гражданского и других отраслей права. Использованы монографические и иные источники по теории права Н.Г. Александрова, С.С. Алексеева, B.C. Белых, М.И. Брагинского, В.В. Васильева, A.B. Вит-рянского, O.A. Красавчикова, A.B. Мицкевича, A.C. Пиголкина, C.B. По-лениной, О.Н. Садикова, Е.А. Суханова, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова,

B.Ф. Яковлева и др.

Основную базу диссертационного исследования составили труды следующих представителей науки трудового права: О.В. Абрамовой, М.О. Бару, Б.К. Бегичева, Э.Н Бондаренко, Л.Ю. Бугрова, B.J1. Гейх-мана, С.Ю. Головиной, К.Н. Гусова, И.К. Дмитриевой, Т.В. Иванкиной,

C.А Иванова, И. Калинина, A.M. Куренного, В.М. Лебедева, Р.З. Лив-

шица, A.M. Лушникова, M.B. Лушниковой, С.П. Маврина, М.В. Мо-лодцова, Т.А. Нестеровой, В.И. Никитинского, А.Ф. Нуртдиновой, Ю.П. Орловского, Л.А. Окунькова, В.Н. Пашерстника, А.И. Процевского, В.Н. Ско-белкина, A.A. Снегура, А.И. Ставцевой, О.В. Смирнова, И.О. Снигиревой, Л.А. Сыроватской, В.Н. Толкуновой, Г.В. Хныкина, В.Е. Холодовой, Е.Б. Хох-лова, О.С. Хохряковой и др.

Важными источниками для написания диссертации послужили труды ученых в области административного права: Ю.С. Алушкина, С.Г. Атаманчу-ка, Д.Н. Бахраха, A.A. Гришковца, A.B. Демина, В.И. Ивакина, В.П. Иванова, В.Г. Игнатова, Н.М. Казанцева, А.Б. Карлина Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, Б.М. Лазарева, В.М. Манохина, В.И. Матирко, Т.Е. Новицкой, А.Ф. Ноздра-чева, A.B. Оболонского, Д.М. Овсянко, С. Полякова, Л.Л. Попова, Б.В. Российского, Ю.Н. Старкшова, М.С. Студеникиной, В.И. Щепетева и др.

Методологическую основу диссертационного исследования составляет совокупность научных приемов и методов исследования явлений и процессов. В работе использованы такие общие методы научного познания, как: диалектический, системный, конкретно-исторический, формально- логический, структурно-функциональный, метод сравнительных исследований и правового моделирования.

Нормативную базу диссертационного исследования составили: Конституция РФ, конвенции и рекомендации Международной организации труда, Трудовой кодекс РФ (далее - ТК РФ), другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, федеральные законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие служебные отношения на государственной службе, постановления Конституционного Суда РФ и Пленума Верховного Суда РФ, законодательные акты о государственной службе зарубежных государств (Албании, Великобритании, Германии, Голландии, Китая, Норвегии, Польши, США, Франции, Японии).

Степень научной разработанности темы. Проблема соотношения норм трудового и административного права, регулирующих служебные отношения на государственной службе, исследовалась представителями науки как трудового, так и административного права. Она нашла отражение во многих монографических работах, учебниках, комментариях к законодательству о труде и о государственной службе, научно-практических пособиях, научных статьях, однако, как правило, затрагивалась попутно, в связи с рассмотрением других, более общих проблем. Специальная глава этой проблеме посвящена лишь в одном монографическом исследовании - «Правовое регулирование государственной 1ражданской службы в Российской Федерации» (автор — A.A. Гришковец). При этом ученые-трудовики рассматривали проблему главным образом с позиций единства и дифференциации правового регулирования трудовых отношений государственных служащих, то есть с позиций принадлежности служебных отношений к предмету трудового права Они отмечали наличие в этих отношениях существенных особенностей,

требующих и особых способов регулирования. Многие же представители науки административного права, напротив, исходили из понимания служебных отношений на государственной службе как исключительно государственно-служебных и рассматривали регулирующие их нормы как нормы административного законодательства.

Кроме того, все исследования, посвященные данной проблеме, проводились в то время, когда действовал Федеральный закон от 31.07.1995 № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации», признававший служебные отношения на государственной службе трудовыми отношениями. Закон о гражданской службе предусмотрел принципиально иной подход к соотношению норм административного и трудового законодательства на гражданской службе, закрепив принцип субсидиарного применения трудового законодательства к отношениям на государственной гражданской службе. Однако это нововведение не только не улучшило правовое регулирование названных отношений, но и создало новые проблемы, требующие теоретического осмысления.

Научная новизна работы состоит в том, что она представляет собой первое комплексное монографическое исследование, специально посвященное проблеме соотношения норм трудового и административного права, применяемых к служебным отношениям на государственной гражданской службе. В данной работе в аспекте рассматриваемой проблемы подвергается комплексному исследованию вопрос о сущности служебных отношений на гражданской службе, теоретической обоснованности и практической целесообразности использования Законом принципа субсидиарного применения норм трудового законодательства к отношениям на гражданской службе. На основе анализа сущности и содержания служебных правоотношений на гражданской службе, их субъектного состава, оснований возникновения и специфики профессиональной служебной деятельности гражданских служащих в работе предложен принципиально иной подход к разрешению рассматриваемой проблемы и сформулированы конкретные предложения по совершенствованию законодательства о государственной гражданской службе.

Положения, выносимые на защиту. Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие теоретические и практические положения, выносимые на защиту:

1. Понятие «профессиональная служебная деятельность» подразумевает под собой регламентируемую государством деятельность, направленную на реализацию функций государства государственными органами, лицами, замещающими государственные должности, и осуществляемую государственными служащими, состоящими на государственной службе.

Профессиональную служебную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов (государственную службу как таковую) следует отграничивать от профессиональной служебной деятельности государственного служащего, состоящего на государственной службе.

Применительно к понятию «государственная гражданская служба» профессиональная служебная деятельность может рассматриваться только как профессиональная служебная деятельность всех гражданских служащих, независимо от конкретного государственного органа, в котором она осуществляется, то есть как некая ее совокупность. Это деятельность гражданских служащих всех государственных органов, исполняющих возложенные на них функции государства по управлению теми или иными сферами общественной жизни в соответствии с предоставленными им полномочиями.

Профессиональная служебная деятельность государственного служащего - это деятельность по исполнению обязанностей в соответствии с занимаемой им должностью в конкретном государственном органе.

2. Исходя из предложенного понимания государственной службы и государственного служащего, сформулированы понятия «гражданская служба» и «гражданский служащий». Гражданская служба - вид государственной службы, представляющий собой регламентируемую государством профессиональную служебную деятельность, направленную на реализацию государственных функций федеральными государственными органами, государственными органами субъектов Российской Федерации, лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации в соответствии с предоставленными им полномочиями, и осуществляемую гражданскими служащими, состоящими на государственной гражданской службе.

Гражданский служащий - гражданин Российской Федерации, поступивший на государственную гражданскую службу на основании акта назначения на должность гражданской службы и осуществляющий профессиональную служебную деятельность в соответствии со служебным контрактом. Такое определение, во-первых, в большей степени соответствует понятию гражданского служащего, предусмотренному в Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, и, во-вторых, позволяет разграничить понятия «поступление на гражданскую службу» и «осуществление профессиональной служебной деятельности» гражданским служащим, что имеет принципиальное значение для установления сущности служебных отношений.

3. Понятия «трудовая деятельность работника» и «профессиональная служебная деятельность гражданского служащего» по своей природе тождественны и не имеют сущностных различий. Профессиональная служебная деятельность - это один из видов управленческой трудовой деятельности, характеризующейся определенной спецификой, выражающейся, в частности, в ее «более тесной связи с государством», «служении государству». Профессиональная служебная деятельность гражданских служащих направлена на реализацию политики государства, практическое осуществление его управленческих функций. Гражданский служащий, наделенный определенным кругом

служебных обязанностей в соответствии с занимаемой им в государственном органе должностью, фактически выполняет в этом органе соответствующую трудовую функцию, которая согласно ст. 15 ТК РФ определяется как работа по определенной специальности, квалификации, должное ги. Специфика профессиональной служебной деятельности гражданских служащих предопределяет необходимость и особого ее правового регулирования.

4. Положенные в основу концепции Закона идеи о субсидиарном применении норм трудового законодательства к служебным отношениям и о наиболее полном урегулировании служебных отношений на гражданской службе в специальном законе теоретически несостоятельны и практически нереализуемы. Попытка воплотить их в Законе обернулась тем, что регулирование служебных отношений на гражданской службе осуществляется сегодня наполовину нормами Закона, переписанными из ТК РФ, а наполовину - путем применения норм ТК РФ субсидиарно. Однако такое положение противоречит самой сущности принципа субсидиарного применения правовых норм.

5. Государственная гражданская служба является комплексным правовым межотраслевым институтом, основанным на особо тесной связи разнородного правового регулирования, органически сочетающим элементы разных отраслей, охватывающим общим регулированием сложные сферы общественной жизни, характеризующиеся единством и в то же время включающие в себя различные общественные отношения. Понимание гражданской службы как межотраслевого института позволяет избежать тех негативных последствий, которые могут возникнуть в случае признания входящих в него норм нормами одной отрасли права. Оно в полной мере соответствует роли и назначению комплексного правового института в системе права, учитывает те принципиально новые идеи, которые законодатель предпринял попытку воплотить в Законе, то есть идеи служения гражданского служащего государству как таковому и непосредственной связи его с государством.

Понимание гражданской службы как комплексного межотраслевого института заставляет иначе взглянуть на проблему соотношения административного и трудового права в регулировании служебных отношений на гражданской службе. Речь должна идти уже не о разграничении административного и трудового права в зависимости от в ида регулируемых отношений - «внутренних» и «внешних», а о разграничении внутри «внутреннего» отношения, то есть разграничивать отношения, а следовательно, и применяемое к ним законодательство, внутри самого государственно-служебного отношения на гражданской службе. Такое разграничение необходимо проводить исходя из сущности служебных отношений, оснований их возникновения, вида субъекта на стороне нанимателя и соотношения (наличия) в складывающихся отношениях публично-правовых и частноправовых элементов.

6. Специфика правового статуса гражданского служащего заключается в том, что она дает основание для понимания его как сложного правового явления в рамках общего понятия «государственная гражданская служба». Поступив на гражданскую службу на основании акта о назначении на должность, гражданин приобретает статус гражданского служащего как агента публичной власти (вступает в государственно-служебное правоотношение). Как гражданский служащий, он имеет права, обязанности и должен соблюдать ограничения, предусмотренные законом для всех гражданских служащих (безотносительно к той должности, на которую он назначен, и органа, в котором осуществляется профессиональная служебная деятельность).

Однако статус гражданского служащего сам по себе еще не порождает служебного отношения с конкретным государственным органом (служебно-трудового правоотношения). Для возникновения служебно-трудового правоотношения необходимо заключение служебного контракта. Заключив служебный контракт, гражданский служащий становится служащим конкретного государственного органа и приобретает дополнительные права и обязанности в соответствии с занимаемой должностью, в том числе предусмотренные этим контрактом.

Гражданский служащий может находиться на гражданской службе, но не осуществлять профессиональную служебную деятельность (например, в случае приостановления контракта или в период нахождения в кадровом резерве). Иными словами, нахождение гражданского служащего на государственной службе не всегда непосредственно связано с исполнением им профессиональной служебной деятельности по должности, на которую он назначен. Вместе с тем прекращение служебного контракта с конкретным государственным органом не всегда влечет за собой прекращение гражданской службы. Например, служебный контракт может быть прекращен в связи с сокращением штата государственного органа, а служебные отношения с 1ражданским служащим сохранены (в частности, при направлении его на переподготовку, переквалификацию или переобучение, в кадровый резерв).

7. Содержание служебного правоотношения, возникающего в связи с осуществлением гражданским служащим профессиональной служебной деятельности, позволяет характеризовать его как сложное правоотношение, состоящее из различных по своей природе, но неразрывно связанных и взаимно обусловленных элементов (отношений), имеющих как публично-правовой, так и частноправовой характер. Причем эта связь такова, что частноправовое отношение возникает как бы внутри публично-правового после поступления гражданского служащего на службу в конкретный государственный орган. Задача состоит в том, чтобы, сохранив служебное правоотношение как единое публично-правовое, выделить в нем элементы, являющиеся по своей сущности служебно-трудовыми отношениями.

8. Выделение в составе публично-правового служебного отношения частноправовых элементов (служебно-трудовых отношений), возникающих в

связи с осуществлением профессиональной служебной деятельности, обусловлено не только «трудовой» сущностью этих отношений (элементов), но и спецификой субъекта на стороне нанимателя, характеризующейся его своеобразной двойственностью, а также различием в основаниях возникновения публично-правового и частноправового отношений.

Двойственность субъекта на стороне нанимателя заключается в том, что в служебном правоотношении одновременно могут выступать два субъекта: государство как наниматель и руководитель государственного органа как представитель нанимателя. В связи с этим другой субъект - гражданский служащий - может находиться одновременно в правоотношениях, как с государством - нанимателем, так и с его представителем. Государство остается стороной служебного правоотношения на всем протяжении его существования, независимо от того, замещает ли гражданский служащий в тот или иной промежуток времени должность в государственном органе. Заключая служебный контракт о службе в конкретном государственном органе, гражданский служащий, находясь в служебном правоотношении с государством, вступает в правоотношение и с представителем нанимателя -руководителем государственного органа.

9. В Закон необходимо внести изменение, в соответствии с которым стороной служебного контракта признавался бы государственный орган, а не его руководитель (представитель нанимателя). Признание государственного органа стороной служебного контракта не колеблет самой идеи служения гражданского служащего государству как таковому. Осуществляя профессиональную служебную деятельность в конкретном государственном органе, гражданский служащий тем самым находится на службе государства.

Государственный орган как сторона служебного контракта в большей степени, нежели руководитель государственного органа, отвечает тем признакам, которые характеризуют его как работодателя (способность предоставить для замещения конкретную должность гражданской службы, выплачивать денежное содержание, определять обязательные правила поведения при исполнении должностных обязанностей, устанавливать режим служебного времени и т.д.).

Законодательное решение, в соответствии с которым руководитель государственного органа, будучи представителем государства, одновременно является и стороной служебного контракта, то есть выступает одновременно в нескольких «ипостасях», делает бессмысленной предложенную Законом сложную конструкцию возникновения служебно-трудового правоотношения. Оно подрывает саму идею служения гражданского служащего государству как таковому. В действительности получается, что гражданский служащий служит не государству и не государственному органу, в котором реально осуществляет профессиональную служебную деятельность, а конкретному должностному лицу, ибо в соответствии с контрактом гражданский служащий имеет обязательства именно перед ним как стороной контракта.

10. Для реализации гражданами конституционного права на равный доступ к гражданской службе предложено включать в кадровый резерв граждан, прошедших конкурс, но не ставших победителями. Для того чтобы граждане, участвующие в конкурсе, реально могли реализовать право быть включенными в кадровый резерв, следует внести соответствующие дополнения в Закон и Положение о конкурсе на замещение вакантной должности гражданской службы, а также учесть их в Положении о кадровом резерве, которое согласно ст. 64 Закона утверждается соответственно Президентом РФ или нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, в частности закрепить за конкурсной комиссией право рекомендовать к зачислению граждан, участвующих в конкурсе, в кадровый резерв; установить процедуру такого зачисления, а также на законодательном уровне определить правовое положение граждан, зачисленных в кадровый резерв (их права, обязанности, государственные гарантии).

Необходимо решить вопрос и об уровне кадрового резерва (федеральный, субъекта Российской Федерации), в который будут зачисляться такие граждане, а также об уровне государственного органа, принимающего решение о зачислении в кадровый резерв. Исходя из концепции, положенной в основу Закона (служение государству), логичнее было бы и конкурс проводить только на этих уровнях, создав (возможно, на постоянной основе) соответствующие конкурсные комиссии. Это позволит устранить существующие противоречия в правовом регулировании отношений, связанных с поступлением на гражданскую службу.

В настоящее время система подбора кадров гражданской службы оказывается в явном противоречии с международно-правовыми нормами и ст. 32 Конституции РФ, которыми предусмотрен принцип равного допуска граждан к государственной службе.

11. С учетом полученных теоретических выводов сформулированы конкретные предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего служебные отношения на государственной гражданской службе.

Теоретическая и практическая значимость исследования. В работе предложен теоретически обоснованный подход к решению одной из принципиальных проблем правового регулирования служебных отношений на гражданской службе - проблемы соотношения применяемых к служебным отношениям норм трудового и административного законодательства. Выявлены пробелы, противоречия, нечеткие или ошибочные положения законодательства, затрудняющие практическое его применение. Сделаны предложения о применении в соответствующих случаях к служебным отношениям норм трудового законодательства субсидиарно. На основе теоретических положений и анализа правовых норм, определяющих правовой статус гражданских служащих, сформулированы рекомендации по совершенствованию законодательства, применяемого к отношениям на гражданской службе, которые могут быть учтены в процессе реформирования пра-

вового регулирования служебных отношений. Материалы диссертации могут быть использованы при чтении лекций по курсу как трудового, так и административного права.

Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждалась на совместном заседании отделов законодательства о труде и социальном обеспечении и административного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.

Основные положения диссертации докладывались автором на заседании ученого совета Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (1996, 2004 гг.).

Теоретические положения и выводы, полученные в процессе исследования, освещены автором в сообщениях на научно-практических конференциях, «круглых столах», опубликованы в монографиях и научно-практических пособиях, комментариях к законам о государственной службе, КЗоТ и ТК РФ, учебниках, научных статьях, выносились на обсуждение рабочей группы при Комитете по труду и социальной политике Государственной Думы Федерального Собрания РФ в период работы над проектом ТК РФ (1995-2001 гг.), Экспертного совета при Комитете Совета Федерации по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам (1999 г.).

Результаты проводимого исследования были апробированы в ходе участия диссертанта в разработке и обсуждении проекта Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», а также при подготовке заключений на проекты законов и иных нормативных правовых актов по вопросам государственной службы.

Отдельные положения настоящего исследования излагались автором на семинарах, посвященных вопросам применения Закона, в Институте повышения квалификации государственных служащих Российской академии государственной службы при Президенте РФ (2004-2005 гг.), в Управлении кадров и государственной службы аппарата Совета Федерации (2005 г.) и др.

Структура работы обусловлена целями и задачами диссертационного исследования. Диссертационное исследование состоит из введения, пяти глав, включающих шестнадцать параграфов, заключения и библиографии.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, определены его цели и задачи, теоретическая и методологическая основа исследования, дается характеристика научной новизны и практической значимости работы, излагаются положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации полученных в ходе исследования результатов.

В первой главе «Феномен государственной гражданской службы в Российской Федерации и его правовое обеспечение» раскрывается содержание государственной гражданской службы как особого комплексного правового явления. Анализируются с позиций отраслевой принадлежности правовые нормы, регулирующие служебные отношения на гражданской службе, определяется их роль и соотношение.

В первом параграфе, посвященном историческому аспекту рассматриваемой проблемы, анализируются тенденции развития государственной службы и статус государственных служащих в дореволюционный период. На основании проведенного анализа делается вывод о том, что между пониманием государственной службы того времени и в современных условиях наблюдается определенная преемственность подходов, традиций и критериев.

Современное правовое регулирование профессиональной деятельности гражданских служащих основывается практически на тех же принципах, что и два столетия назад. В нем нашли отражение такие особенности правового регулирования государственной службы, как: конкурсный отбор; принесение присяги; зависимость преимуществ, предоставляемых государственным служащим, от выслуги лет; наличие ограничений (в том числе этического характера); присвоение классного чина, который соответствует определенной должности (должностям) и др.

По существу, российский законодатель использовал сложившийся в дореволюционное время правовой статус государственных служащих как лиц, осуществляющих регулярную оплачиваемую профессиональную деятельность по обеспечению функционирования государственных органов (аппарата) (в интересах государства). В основу организации государственной службы были положены принципы верности, прилежания, стойкости против взяток, пунктуальности, точности, бережливости. В этом ярко проявляется преемственность организации и правового регулирования труда гражданских служащих.

Вопреки распространенному мнению трудовое законодательство не ликвидировало специфику правового регулирования профессиональной деятельности государственных служащих, а использовало эту специфику для формирования правовых моделей, рассчитанных на всех без исключения работников. «Служебное право» оказало весьма ощутимое влияние на

развитие новой отрасли права - трудового. В качестве примеров можно привести установление испытания при приеме на работу, проведение периодической аттестации, которые первоначально использовалось лишь для проверки профессиональных качеств государственных служащих. Такие понятия, как «несоответствие занимаемой должности», «оклад», «увольнение», «дисциплина» также возникли в «служебном праве». В нем появилась и тенденция дифференциации условий государственной службы в зависимости от местности, в которой проходит служба. Трудовое право заимствовало из «служебного» целые институты, например институт дисциплины труда. Само понятие дисциплины, санкции и принципы дисциплинарной ответственности были смоделированы с правил наложения дисциплинарных взысканий за упущения по службе.

Во втором параграфе анализируются современное законодательство о государственной гражданской службе и основные подходы представителей науки административного и трудового права к исследуемой проблеме.

В нем отмечается, что Закон несколько иначе по сравнению с Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» определил понятия «государственная служба» и «государственный служащий», уточнив и конкретизировав их определенным образом. Однако сделанные уточнения и конкретизация понятий гражданской службы и гражданского служащего не совсем удачны. На основе теоретических выводов в работе предложено определение понятия «профессиональная служебная деятельность», имеющего значение для уяснения сущности такой правовой категории, как «государственная служба». На основании и в соответствии с ним сформулированы понятия «государственная гражданская служба» и «государственный гражданский служащий».

На основе анализа положений Закона и ТК РФ в работе обосновывается вывод о несостоятельности идеи об исключительно публично-правовом характере служебных отношений и о субсидиарном применении к ним норм трудового законодательства.

Возможность субсидиарного применения норм одной отрасли права к другой, как признано в правовой науке, допускается только при наличии следующих условий: 1) соответствующие отрасли права являются смежными, то есть регулируемые ими отношения сходны по своей природе (по выражению С.С. Алексеева, субсидиарность - это проявление генетической связи между отраслями права); 2) законодатель отказывается от дублирования идентичных правовых норм в различных отраслях права2 в целях разумного и экономного расположения нормативного материала.

2 См., например- Алексеев С.С. Структура советского права. М, 1975. С. 117-118; Бару М.И. О субсидиарном применении норм гражданского права к трудовым правоотношениям // Советская юстиция. 1963. № 14. С. 17-18; Он же. Правовые и иные социальные нормы, регулирующие трудовые отношения: Конспект лекций- Харьков, 1965. С. 25; Поле-

Административное и трудовое право трудно признать генетически связанными отраслями, так как регулируемые ими отношения различны по своей природе и по субъектному составу. Административные отношения -это отношения власти-подчинения, в которых обязательным субъектом является властный государственный орган. Трудовые отношения - это отношения равных субъектов, имеющие под собой договорную основу.

Что касается недопустимости дублирования идентичных правовых норм, то в Законе условие применено с точностью до «наоборот»: Закон практически дословно воспроизводит значительную часть положений ТК РФ.

Вопреки провозглашенной идее Закон не содержит терминологии, которая принципиально отличалась бы от той, которая применяется в трудовом праве. Все свелось к замене термина «трудовой» на «служебный» («служебный контракт», «служебное время», «служебный спор», «служебное место»).

Что касается субсидиарного применения, то оно необходимо не только в отношении отдельных норм ТК РФ, но и целых его институтов. Закон вообще не содержит норм, касающихся материальной ответственности, охраны труда, гарантий для работников с семейными обязанностями и беременных женщин, работников, совмещающих работу с обучением, лиц, работающих в районах Крайнего Севера, и др.

Некоторые положения Закона сформулированы так, что трудно понять, должны ли они применяться сами по себе (буквально) или с учетом соответствующих положений ТК РФ. Например, предусмотрев обязанность представителя нанимателя информировать выборный профсоюзный орган о сокращении в государственном органе той или иной должности, Закон ничего не говорит о том, как должен поступить профсоюзный орган, получивший такую информацию, и обязан ли представитель нанимателя учитывать мнение профсоюза.

Идея наиболее полно урегулировать служебные отношения на гражданской службе в специальном законе на деле обернулась наличием в нем значительно большего, чем ранее, числа пробелов, которые трудно устранить даже путем применения общих норм трудового законодательства. В нем не получила должного отражения та специфика, которая характерна именно для государственной службы.

Целостной системы правового регулирования служебных отношений на государственной гражданской службе, о которой было заявлено в Концепции, не получилось.

нина C.B. Субсидиарное применение норм гражданского законодательства к отношениям смежных отраслей // Советское государство и право. 1967. № 4. С. 22-25; Калинин И Допустимо ли субсидиарное применение норм административного права к трудовым отношениям // Российская юстиция. 1998. Ка 5. С. 38; Лебедев В.М. Лекции по трудовому праву России / Томский университет. Томск, 2001. С. 23. 16

В третьем параграфе, опираясь на теоретические выводы, сделанные учеными, специально исследовавшими этот вопрос, автор применительно к исследуемой проблеме обосновывает представление о государственной гражданской службе как комплексном межотраслевом правовом институте.

Проблема комплексных правовых институтов рассматривалась учеными различных отраслей права. Считается общепризнанным, что внутри системы современного российского права и законодательства активно протекают интеграционные процессы, обусловившие становление и развитие комплексных институтов, образующихся на стыке смежных отраслей права.

Большинство ученых под комплексным правовым институтом понимают именно межотраслевые правовые институты, содержащие нормы двух и более отраслей права3.

Вместе с тем, признавая существование комплексных правовых институтов в системе права, некоторые ученые считают их институтами той или иной отдельной отрасли права4. Автор не разделяет такую позицию.

Понимание комплексного правового института как института одной отрасли права, в которой нормы других отраслей, конкретизируясь применительно к специфике ее предмета, меняют предметную принадлежность, чревато, по мнению автора, с одной стороны, «раздроблением» традиционных отраслей права, нарушением единства отрасли, а с другой - возникновением «отрасли-гибрида», регулирующей отношения, не свойственные ни ее предмету, ни методу.

Становление комплексных правовых институтов признается в правовой литературе как закономерность и тенденция развития системы российского законодательства. В отличие от обособленных отраслей права, выражающих процесс дифференциации правового регулирования, комплексные правовые массивы отражают необходимые в современных условиях процессы интеграции разнообразных социальных институтов. Вместе с тем нормы правового регулирования комплексных институтов не должны противоречить нормам отраслевого законодательства, но им должно быть присуще право применения в соответствующей сфере по принципу lex specialis derogate lege generali (специальный закон отменяет общий)5.

3 См.: Васильев A.B. Теория права и государства. М., 2001 С. 58; Садиков О.Н. Нетипичные институты в советском гражданском праве // Советское государство и право. 1997. № 2. С. 33; Поленина C.B. Комплексные правовые институты и становление новых отраслей права// Правоведение. 1975. № 3. С. 75.

4 Сырых В.М. Комплексные институты как компоненты системы российского права // Журнал российского права. 2002. № 10. С. 25.

5 Мицкевич A.B. Система права и система законодательства: развитие научных представлений и законотворчества // Проблемы современного гражданского права. М, 2000. С. 41-42.

Исходя из этой тенденции и современной практики развития законодательства о государственной службе, обосновывается вывод о необходимости разграничения административного и трудового права именно в рамках государственной гражданской службы как комплексного межотраслевого правового института.

В четвертом параграфе анализируются правовые нормы, содержащихся в законодательстве о гражданской службе, выявляется их отраслевая принадлежность.

На основе теоретических представлений и анализа положений Закона делается вывод о том, что разграничение норм административного и трудового законодательства следует проводить не в зависимости от вида регулируемых отношений - «внутренних» и «внешних» (практически эта проблема решена), а исходя из характера отношений, складывающихся внутри «внутреннего» отношения. Иначе говоря, необходимо разграничивать отношения, а следовательно, и применяемое к ним законодательство, внутри служебного отношения, возникающего по поводу осуществления гражданской службы. При этом отмечается, что проблема соотношения административного и трудового законодательства в регулировании отношений на гражданской службе - это в первую очередь проблема индивидуального служебного отношения, то есть отношения, складывающегося между гражданином (гражданским служащим) и государством, его представителем или государственным органом. Умаление роли индивидуального отношения как важнейшего элемента системы государственной службы не только неправомерно, но и противоестественно.

Разграничение норм административного и трудового законодательства, регулирующих служебные отношения, должно проводиться прежде всего исходя из сущности служебных отношений, оснований их возникновения, вида субъекта на стороне нанимателя и наличия (соотношения) в складывающихся отношениях публично-правовых и частноправовых элементов.

Вторая глава «Правовая природа служебных отношений на государственной гражданской службе» посвящена анализу сущности служебных отношений, возникающих на гражданской службе, теоретическим и практическим проблемам их правового обеспечения. В ней обосновывается вывод о том, что понимание служебного отношения на гражданской службе как исключительно публично-правового не соответствует его действительной сущности. Об этом свидетельствует, в частности, наличие в правовом статусе гражданских служащих как публично-правовых элементов, возникающих в связи с актом назначения на должность, так и частноправовых, возникающих в связи с заключением служебного контракта.

Первый параграф раскрывает сущность служебного отношения. Служебное отношение рассматривается как сложное правовое явление, состоящее из различных по своей природе, но неразрывно связанных и взаимно обусловленных элементов, имеющих как публично-правовой, так и частно-

правовой характер. Причем эта связь такова, что служебно-трудовое отношение находится как бы внутри государственно-служебного (публично-правового) отношения, то есть входит в содержание последнего.

Отношения гражданских служащих, возникающие на основании акта назначения на должность, то есть отношения, связанные с поступлением на гражданскую службу, нахождением на гражданской службе и ее прекращением, - это публично-правовые отношения, входящие в предмет административного законодательства. Эти отношения предшествуют возникновению служебно-трудовых отношений и «сопровождают» их. К ним трудовое законодательство может применяться в части, не урегулированной специальным законодательством о государственной службе.

Отношения, возникающие в связи с исполнением служебных обязанностей по должности гражданской службы на основании служебного контракта, заключенного гражданским служащим с конкретным государственным органом, - это служебно-трудовые отношения, входящие в предмет трудового права. Содержащиеся в законодательстве о государственной службе нормы, регулирующие такие отношения, являются нормами трудового права, устанавливающими особенности правового регулирования служебно-трудовых отношений.

Такой вывод вытекает и из Закона, в частности, из следующих его положений:

- акт назначения на должность предшествует заключению служебного контракта. При этом назначается на должность гражданин Российской Федерации, а служебный контракт заключается с гражданским служащим, то есть лицом, состоящим уже на гражданской службе;

- гражданский служащий может находиться на гражданской службе, но не осуществлять профессиональную служебную деятельность (например, в случае приостановления служебного контракта в соответствии со ст. 39 Закона или в период нахождения в кадровом резерве);

- прекращение служебного контракта не всегда влечет за собой прекращение гражданской службы. Например, служебный контракт может быть прекращен в связи с сокращением штата государственного органа, а служебные отношения с гражданским служащим сохранены (в частности, при направлении его на переподготовку, переквалификацию или переобучение, в кадровый резерв).

Выделение в составе сложного публично-правового служебного правоотношения служебно-трудовых элементов (отношений), возникающих в связи с осуществлением профессиональной служебной деятельности, обусловлено как «трудовой» сущностью этих отношений, так и спецификой его субъекта на стороне нанимателя, а также различием в основаниях возникновения публично-правового и служебно-трудового отношения.

Следует заметить, что подобная правовая конструкция рассматривалась в науке трудового права, в частности Н.Г. Александровым, в связи с исследованием проблемы трудового правоотношения. Он считал, что каждое единое, но сложное правоотношение нуждается в расчленении на составные элементы. Это необходимо как в целях теоретического исследования, так и в практических целях. Каждое сложное правоотношение, писал он, состоит как бы из двух или более неразрывно связанных и взаимообусловленных правоотношений элементарного вида. Последние и будут являться элементами сложного правоотношения6.

В работе теоретически обосновывается несостоятельность выдвинутого некоторыми представителями науки административного права тезиса о сущностном различии между понятиями «профессиональная служебная деятельность» и «трудовая деятельность»7.

Профессиональная служебная деятельность - это один из видов управленческой трудовой деятельности, характеризующийся лишь некоторой спецификой. Эта специфика заключается в том, что трудовая деятельность гражданского служащего направлена на реализацию политики государства, связана с государственным управлением, ориентирована на его осуществление и совершенствование.

Отмечается, что каждый в отдельности гражданский служащий не выполняет и не может выполнять функцию государства. Функции государства по управлению теми или иными сферами общественной жизни, как это вытекает из содержания ст.ст. 3, 5, 11 Конституции РФ и предусмотрено Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», выполняют соответствующие государственные органы. И только совокупность отдельных трудовых функций гражданских служащих того или иного государственного органа может рассматриваться как деятельность по реализации соответствующей функции государства. Определяя же статус гражданского служащего, Закон устанавливает права и обязанности применительно к индивидуальному субъекту - гражданину, поступившему на гражданскую службу.

На основе анализа некоторых других критериев, положенных представителями науки административного права в основу разграничения понятий «трудовая деятельность» и «профессиональная служебная деятельность», делается вывод о том, что они, как правило, характеризуют не сущность явления как такового, не внутреннее его содержание, а некие внешние атрибуты, например:

6Подробнее об этом см.: Александров Н.Г. Трудовое правоотношение. М„ 1948. С. 259.

7 См.: Гришковец A.A. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации. М., 2003.,С. 36; Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы И Государственная служба Российской Федерации: первые шаги и перспективы. М., 1997. С. 16. 20

характер возмещения (зарплата или жалование), пенсия (ординарная или повышенная), права субъекта (общегражданские или ограничены).

Во втором параграфе определяются субъекты и содержание служебного правоотношения. Раскрывается специфика субъекта служебного правоотношения на стороне нанимателя, характеризующаяся его своеобразной двойственностью. Такая двойственность заключается в том, что в служебном правоотношении на стороне нанимателя одновременно выступают два субъекта: государство как наниматель и руководитель государственного органа как представитель нанимателя. В связи с этим другой субъект - гражданский служащий - находится в правоотношениях как с государством, так и с его представителем. При этом служебное отношение между представителем нанимателя и государственным служащим является особым самостоятельным правоотношением.

Наличие в служебном правоотношении на гражданской службе двух самостоятельных субъектов на стороне нанимателя само по себе не является «нонсенсом» ни с позиций теории права, ни с точки зрения практического применения. Такая конструкция уже рассматривалась в правовой литературе, в частности Н.Г. Александровым, в связи с исследованием проблемы субъектов трудового права8. Проблема состоит в том, что само обозначение в качестве сторон служебного правоотношения государства как такового и его представителя не всегда оценивается однозначно. Однако сегодня это та реальность, с которой нельзя, да и нет оснований не считаться. Законодательство о государственной службе прямо предусматривает, что нанимателем государственных служащих является государство, а стороной служебного контракта - представитель нанимателя (руководитель государственного органа).

Вместе с тем определение представителя нанимателя - руководителя государственного органа в качестве другого субъекта на стороне работодателя нельзя признать удачным. Это поставило его в двойственное и противоречивое положение. С одной стороны, издавая акт о назначении на должность, в соответствии с которым гражданин приобретает статус гражданского служащего, он выступает от имени государства. С другой стороны, заключая с гражданским служащим контракт на основании акта о назначении на должность, изданного им самим, руководитель государственного органа выступает от своего имени как сторона служебного контракта. Таким образом, сама идея служения гражданского служащего государству как таковому, а не государственному органу не получила реального воплощения.

В действительности получилось, что гражданский служащий служит не государству и не государственному органу, в котором он реально

8 См.: Александров Н.Г. Указ. соч. С. 170.

осуществляет профессиональную служебную деятельность, а конкретному должностному лицу.

Следует заметить, что признание государственного органа стороной служебного контракта не колеблет самой идеи служения гражданского служащего государству как таковому. Государство наделяет свои органы государственно-властными полномочиями, которые реализуются посредством профессиональной служебной деятельности гражданских служащих этих органов. Осуществляя профессиональную служебную деятельность в конкретном государственном органе, гражданский служащий тем самым находится на службе государства.

Не случайно в законодательстве ряда государств (например, Великобритании) прямо предусмотрено, что все государственные служащие -служащие Короны должны хранить верность учреждениям, в которых служат. Даже тогда, когда в законе прямо провозглашается служение государству (например, в Албании), государство представляет именно государственный орган.

Определение в качестве стороны служебного контракта с гражданским служащим государственного органа, а не его руководителя снимет многие другие противоречия, которые имеют место в действующем ныне Законе.

Раскрывая содержание служебного правоотношения, автор исходит из общепризнанного тезиса, согласно которому содержание любого правоотношения составляют субъективные права и корреспондирующие им обязанности его субъектов. В связи с этим содержание служебного правоотношения составляет совокупность (комплекс) взаимных служебных прав и юридических обязанностей гражданского служащего, государства и его представителя.

В нем различаются права и обязанности каждого из субъектов по отношению к одному, общему для них субъекту - гражданскому служащему.

В содержании служебного правоотношения можно выделить две самостоятельных, но взаимосвязанных группы прав и обязанностей его субъектов, одна из которых находится внутри другой. Эта тесная взаимосвязь обособленных, но взаимосвязанных групп (комплексов) служебных прав и обязанностей и характеризует служебное правоотношение как единое целое.

Субъекты служебного правоотношения связаны субъективными правами и обязанностями, определенное сочетание которых и раскрывает его юридическое содержание. В зависимости от того, с каким субъектом на стороне нанимателя взаимодействует гражданский служащий как сторона правоотношения, определяются их взаимные права и обязанности, составляющие содержание соответствующей группы (комплекса) служебного правоотношения.

Права и обязанности по отношению к государству как субъекту служебного правоотношения гражданский служащий приобретает с момента поступления на гражданскую службу и сохраняет их до момента ее пре-

кращения, независимо от того, исполняет ли он в тот или иной отрезок времени должностные обязанности по должности гражданской службы в государственном органе.

Возникающие по поводу реализации этих прав и обязанностей государственно-служебные отношения регулируются нормами административного права.

Права и обязанности, принадлежащие гражданскому служащему в связи с исполнением им должностных обязанностей в государственном органе, составляют содержание служебно-трудового отношения. Это отношение является по своей природе трудовым и регулируется нормами трудового законодательства с особенностями, установленными Законом.

Третий параграф посвящен содержанию служебно-трудового отношения как составной части (элемента) государственно-служебного правоотношения, а также выявлению особенностей в его правовом регулировании.

В данном параграфе анализируются особенности правового регулирования порядка и условий выполнения иной, помимо служебной, оплачиваемой деятельности (работы по совместительству), служебного времени и времени отдыха, дисциплинарной ответственности, поощрения гражданских служащих.

Закон о гражданской службе в отличие от действовавшего ранее Закона об основах государственной службы не ограничивает возможность работать по совместительству только в таких сферах трудовой деятельности, как научная, педагогическая и иная творческая деятельность. Отсюда можно сделать вывод, что гражданский служащий вправе выполнять в порядке совместительства любую работу, за исключением прямо указанной в Законе.

В отличие от ТК РФ Закон устанавливает два обязательных условия, которые гражданский служащий, поступающий на работу по совместительству, должен соблюдать: 1) предварительное уведомление представителя нанимателя и 2) выполнение иной работы не должно повлечь за собой конфликта интересов. Однако, закрепив такое правило, Закон не устанавливает ни формы, в которой должно быть сделано предупреждение, ни срока предварительного уведомления. Неясно также, какое решение должен принимать представитель нанимателя, если он считает, что выполнение работы по совместительству гражданским служащим может повлечь за собой конфликт интересов. Без решения всех этих вопросов условие об уведомлении теряет какой-либо смысл. В связи с этим представляется необходимым предусмотреть в Законе обязанность гражданского служащего уведомлять руководителя государственного органа о поступлении на работу по совместительству в письменной форме и с объяснением того, почему выполнение такой работы не повлечет конфликта интересов. Очевидно, должен быть решен вопрос и о праве руководителя государственного органа принимать решение о запрете поступать на работу по совместительству в конкретную

организацию, если в результате проверки будет установлено, что эта работа повлечет за собой конфликт интересов.

Служебное время и время отдыха гражданских служащих регламентируется в основном по тем же правилам, которые предусмотрены ТК РФ для работников организаций.

Вместе с тем, используя положения ТК РФ, касающиеся рабочего времени и времени отдыха, Закон во многих случаях воспроизводит их не полностью или без учета специфики гражданской службы. В связи с этим не всегда с достаточной определенностью можно судить о том, является ли отсутствие тех или иных правил особенностью правового регулирования служебных отношений или это тот случай, когда к служебным отношениям должны применяться общие нормы трудового законодательства.

Что касается самих особенностей в регулировании служебного времени и времени отдыха гражданских служащих, то они не основаны на специфике профессиональной служебной деятельности. Наличие таких особенностей - это, скорее, желание законодателя установить хоть какие-нибудь различия в регулировании служебных и трудовых отношений.

Согласно ч. 4 ст. 45 Закона продолжительность дополнительного оплачиваемого отпуска за ненормированный служебный день некоторых категорий гражданских служащих определяется коллективным договором или служебным распорядком государственного органа. Это правило полностью соответствует ТК РФ. Однако в отличие от ТК РФ в Законе нигде, кроме указанного случая, о коллективном договоре не упоминается. В связи с этим возникает вопрос, заключается ли вообще коллективный договор в государственных органах и если заключается, то в чем его особенности.

Коллективный договор, как известно, заключается для достижения двух основных задач - регулирования трудовых отношений и установления «социального мира».

Поскольку практически все основные условия труда (профессиональной служебной деятельности) гражданских служащих устанавливаются законодательством, заключение коллективного договора для решения первой из обозначенных задач следует признать юридически абсурдным.

Что касается «социального мира», то Законом разрешение коллективных трудовых споров для гражданских служащих не предусмотрено и запрещена забастовка. Вне рамок коллективно-договорного процесса (переговоров, возникновения разногласий и попытки их урегулирования) коллективные трудовые споры невозможны, а забастовка теряет свое практическое (трудоправовое) содержание и приобретает черты политического протеста.

Таким образом, неизбежен вывод о нецелесообразности и невозможности заключения коллективного договора между государственным органом и гражданскими служащими.

Регламентируя дисциплинарную ответственность гражданских служащих, Закон также в основном воспроизводит соответствующие положения ТК РФ.

Вместе с тем в определении такого понятия, как «дисциплинарный проступок», между ТК РФ и Законом есть серьезное расхождение.

В соответствии со ст. 57 Закона дисциплинарный проступок - это неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей. Отсюда следует вывод, что неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим, например, служебного распорядка государственного органа не может быть основанием для привлечения его к дисциплинарной ответственности. А это нельзя признать правильным в принципе.

В связи с этим можно предложить два варианта решения данной проблемы: 1) изменить определение понятия «дисциплинарный проступок», изложив его в редакции, аналогичной ТК РФ, то есть предусмотреть, что дисциплинарный проступок - это неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине служебных обязанностей; 2) вообще исключить из Закона определение дисциплинарного проступка. В этом случае будет применяться понятие дисциплинарного проступка, предусмотренное ТК РФ.

В связи с тем что в литературе по административному праву предпринимались попытки определить особенности понятия дисциплинарной ответственности применительно к гражданским служащим с использованием такой правовой категории, как «ответственность в порядке подчиненности», в работе анализируется и этот вопрос. Высказано мнение, что отличительным признаком дисциплинарной ответственности на государственной службе является то, что ее меры применяются к виновному государственному служащему в порядке подчиненности вышестоящим государственным органом или должностным лицом, уполномоченным назначать государственного служащего на государственную должность9.

Однако такое понимание ответственности в порядке подчиненности не соответствует традиционным представлениям о ней.

В трудовом праве под дисциплинарной ответственностью в порядке подчиненности традиционно понималась ответственность определенной категории работников, перечень которых был предусмотрен в приложениях № 1 и № 2 к Положению о порядке рассмотрения трудовых споров. И особенность этой ответственности заключалась не в том, кто применяет дисциплинарное взыскание (вышестоящая организация или организация, в которой занят работник), а в том, в каком порядке обжалуются дисциплинарные взыскания. Работники, перечисленные в указанных перечнях, не

9 Гришковец А.А. Указ. соч. С. 140.

могли обращаться в суд за разрешением трудового спора по вопросам увольнения, изменения формулировки причин увольнения и перевода их на другую работу, а также наложения дисциплинарных взысканий. Трудовые споры по этим вопросам рассматривались в порядке подчиненности, то есть вышестоящими органами. В каком-либо ином значении понятие «дисциплинарная ответственность в порядке подчиненности» в законодательстве не использовалось.

Что касается конкретных особенностей в регулировании дисциплинарной ответственности, предусмотренных Законом, то их можно разделить на две группы: первую составляют положения, уточняющие соответствующие ТК РФ; вторую - положения, дополняющие ТК РФ.

Если сделанные Законом уточнения являются несущественными, то предусмотренные им дополнения носят принципиальный характер. К ним относятся дополнительные виды дисциплинарного взыскания - предупреждение о неполном должностном соответствии и освобождение от занимаемой должности гражданской службы.

Предусмотрев освобождение от должности в качестве самостоятельного вида дисциплинарного взыскания, Закон не раскрывает его понятия, в связи с чем практическое его применение весьма неопределенно.

Согласно п. 10 ст. 58 Закона при освобождении гражданского служащего от замещаемой должности в связи с дисциплинарным взысканием он включается в кадровый резерв для замещения должности гражданской службы на конкурсной основе. Вместе с тем, как предусмотрено ст. 64 Закона, кадровый резерв формируется для замещения вакантной должности гражданской службы, как правило, в порядке должностного роста гражданского служащего или для замещения должности гражданской службы, назначение на которую и освобождение от которой осуществляются Президентом РФ или Правительством РФ. Если даже допустить, что такое включение осуществляется в силу самой нормы, регламентирующей порядок применения и снятия дисциплинарного взыскания (ст. 58 Закона), то становится непонятным, как этот вид взыскания согласуется с общими правилами применения дисциплинарных взысканий, в частности с правилом о том, что дисциплинарное взыскание действует в течение года и может быть снято досрочно.

Все сказанное свидетельствует о том, что отстранение от должности как вид дисциплинарного взыскания не соответствует ни общим представлениям о дисциплинарных взысканиях, ни целям, ни порядку их наложения, ни возможности реального применения, а поэтому из Закона его необходимо исключить.

В третьей главе «Соотношение норм трудового и административного законодательства, регламентирующих возникновение служебных отношений» анализируются юридические факты, порождающие служебные правоотношения на гражданской службе, выявляются их содержание

и отраслевая принадлежность, а также последовательность накопления юридических фактов, входящих в сложный юридический состав.

Первый параграф посвящен видам юридических фактов, имеющих значение для возникновения служебного правоотношения. Во многих случаях для возникновения соответствующего правоотношения требуется совокупность юридических фактов, именуемая сложным юридическим составом. При этом значение имеет не только то, какие юридические факты входят в такой сложный юридический состав, но и последовательность их накопления. Набор и характер юридических фактов, с которыми Закон связывает возникновение правоотношений, зависят от вида этих связей, от субъектного состава и ряда других фактов.

Определяя содержание юридических фактов как оснований возникновения служебных отношений, автор исходит из специфики служебного правоотношения, которая заключается, во-первых, в самом характере отношений (элементов), составляющих единое государственно-служебное правоотношение и, во-вторых, в двойственности его субъекта на стороне нанимателя (государства как такового и руководителя государственного органа). Соответственно отраслевой принадлежности названных служебных отношений определяется и отраслевая принадлежность юридических фактов, являющихся основанием их возникновения.

Закон придает свойства юридически значимых таким правомерным действиям, как проведение конкурса для замещения должности гражданской службы, издание акта о назначении на должность и заключение служебного контракта. Однако каждое из обозначенных юридических действий (актов) в отдельности, как правило, не влечет за собой возникновение служебного правоотношения. Для возникновения соответствующего (государственно-служебного или служебно-трудового) правоотношения необходима определенная совокупность юридических фактов, то есть юридический состав.

Анализ положений Закона позволяет выделить в зависимости от характера служебных отношений и их субъектного состава два сложных юридических состава, опосредующих возникновение служебного правоотношения на гражданской службе.

В качестве элементов сложного юридического состава, являющегося основанием возникновения государственно-служебного отношения, выступают такие юридические факты, как решение конкурсной комиссии о признании конкретного лица победителем и акт о назначении победителя на вакантную должность. Оба эти акта принимаются по результатам конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы, являются актами административного законодательства и в совокупности порождают государственно-служебное правоотношение.

Для возникновения служебно-трудового правоотношения необходима совокупность таких юридических фактов, как акт назначения на должность и служебный контракт.

Во втором параграфе, посвященном конкурсу при поступлении на гражданскую службу, конкурс рассматривается как юридически значимое действие, без которого государственно-служебное правоотношение, как правило, возникнуть не может.

Однако сам по себе конкурс не является юридическим фактом, входящим в сложный юридический состав, необходимый для возникновения государственно-служебного правоотношения. Свойство юридического факта как элемента сложного юридического состава, необходимого для возникновения государственно-служебного отношения, имеет решение конкурсной комиссии о признании претендента на должность победителем. На основании такого решения принимается административный акт -юридический факт, завершающий юридический состав, являющийся основанием возникновения государственно-служебного правоотношения.

Для признания административного акта правомерным весьма важно, чтобы решение конкурсной комиссии было принято с соблюдением установленных законом требований.

Конкурсный порядок поступления на гражданскую службу призван обеспечить, с одной стороны, право граждан Российской Федерации на равный доступ к государственной службе и право гражданских служащих на должностной рост, а с другой - возможность подбора наиболее квалифицированных и компетентных кадров для государственных органов. Однако новое законодательство, как и ранее действовавшее, не обеспечивает достижения этой цели По-прежнему гражданам, еще не состоящим на гражданской службе, доступ к ней ограничен.

Связано это с тем, что, допуская участие граждан в конкурсе для замещения вакантной должности гражданской службы, Закон не устанавливает правового механизма включения граждан, прошедших конкурс, в кадровый резерв. Согласно же п. 7 ст. 64 Закона вакантная должность гражданской службы замещается по решению представителя нанимателя гражданским служащим или гражданином, состоящим в кадровом резерве, сформированном на конкурсной основе. И только при отказе гражданского служащего или гражданина, состоящего в кадровом резерве, от предложенной должности, вакантная должность замещается по конкурсу в общем порядке. Получается замкнутый круг: механизм включения в кадровый резерв граждан, желающих поступить на гражданскую службу, Законом не предусмотрен; вакантная же должность может быть замещена только лицами, состоящими в кадровом резерве; на вакантную должность объявляется конкурс только в том случае, если лица, состоящие в кадровом резерве, отказываются занять ее.

Включение в кадровый резерв лиц, прошедших конкурс, но не ставших победителями, повысило бы шансы «гражданина со стороны» поступить на гражданскую службу и позволило бы в случае образования в государственном органе вакантной должности достаточно быстро обеспе-

чить ее замещение. Однако ни Закон, ни Положение о конкурсе не предусматривают возможности принятия конкурсной комиссией решения рекомендовать к зачислению того или иного участника конкурса в кадровый резерв. Кроме того, названные нормативные правовые акты вообще не указывают, какое конкретно решение может принять конкурсная комиссия по результатам конкурса.

Для того чтобы граждане, участвующие в конкурсе, действительно могли реализовать право быть включенными в кадровый резерв, необходимо закрепить за конкурсной комиссией право рекомендовать к , зачислению граждан, участвующих в конкурсе, в кадровый резерв; ус-

тановить процедуру такого зачисления; определить правовое положение граждан, зачисленных в кадровый резерв (их права, обязанности, госу-, дарственные гарантии).

Можно предложить следующий вариант решений конкурсной комиссии по результатам конкурса: признать граждан (гражданина), участвовавших в конкурсе, но не признанных победителями, отвечающими требованиям, предъявляемым к должности гражданской службы, и рекомендовать их к зачислению в кадровый резерв.

Исходя из концептуальной идеи Закона (служение государству как таковому, а не отдельному государственному органу), логичнее было бы конкурсные комиссии создавать на федеральном уровне и на уровне субъекта Российской Федерации. Такие комиссии могли бы быть действительно независимыми и более объективно, нежели комиссии, создаваемые в каждом отдельном государственном органе, подходить к оценке претендентов на занятие должности гражданской службы.

Проведение конкурса на замещение должности гражданской службы порождает конкурсное правоотношение, характеризующееся особым содержанием и субъектным составом. Это отношение входит в содержание (является элементом) государственно-служебного отношения и регулируется нормами административного права. В связи с этим данное отношение рассматривается в работе лишь с позиций особенностей его регулирования по сравнению с трудовым законодательством, регламентирующим аналогичные отношения.

В отличие от нормативных правовых актов трудового законодательства, предусматривающих предварительное рассмотрение представленных документов конкурсной комиссией или своего рода вспомогательным органом - комиссией по замещению должностей, Положение о конкурсе на замещение должности гражданской службы подобного правила не содержит. В связи с этим не ясно, какой орган (должностное лицо, структура) должны осуществлять эту деятельность. Трудно себе представить, чтобы всю эту работу мог выполнять руководитель государственного органа. С точки зрения процедуры проведения конкурса определение органа, осуществляющего предварительную подготовку проведения кон-

курса, весьма важно. Во-первых, потому, что в процессе подготовки к проведению конкурса решаются такие принципиально важные вопросы, как недопущение к участию в конкурсе претендентов на должность в связи с их несоответствием квалификационным требованиям, предъявляемым к вакантной должности, а также в связи с ограничениями, установленными Законом для поступления на государственную службу. Дать такую оценку и соответствующую рекомендацию может только орган (должностное лицо, структура), обладающий соответствующими полномочиями (компетенцией). Во-вторых, нарушение этой процедуры, по общему правилу, может быть основанием для признания результатов конкурса недействительными.

В связи с этим представляется необходимым дополнить Положение о конкурсе на замещение вакантной должности гражданской службы правилами, аналогичными правилам трудового законодательства о создании специального органа, осуществляющего предварительное рассмотрение документов, представленных на конкурс, и о порядке принятия им соответствующих рекомендаций.

Другим отличительным моментом Положения о конкурсе является отсутствие в нем правила о самом порядке принятия конкурсной комиссией решения и об утверждении его руководителем государственного органа.

Отсутствие таких правил затруднит принятие конкурсной комиссией согласованного решения по результатам конкурса и неизбежно повлечет разнобой в деятельности этих комиссий.

В работе анализируются и другие принципиальные особенности проведения конкурса на замещение должности гражданской службы, а также порядка обжалования принятого по результатам конкурса решения. На основании анализа высказаны конкретные предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего конкурсные отношения.

В третьем параграфе рассматривается такой элемент сложного юридического состава, как акт назначения на должность. Анализируются свойства акта назначения на должность как юридического факта, выполняющего двоякую роль. С одной стороны, он является юридическим фактом, завершающим сложный юридический состав, порождающий государственно-служебное отношение, а с другой - элементом юридического состава, на основании которого возникает служебно-трудовое отношение.

Акт назначения на должность предшествует заключению служебного контракта. При этом назначается на должность гражданин Российской Федерации, а служебный контракт заключается с гражданским служащим, то есть с лицом, уже состоящим на гражданской службе. Это весьма важно подчеркнуть, ибо с момента издания акта о назначении на должность гражданин приобретает статус гражданского служащего. Он становится субъектом государственно-служебного отношения, на другой стороне которого выступает государство как таковое.

Для возникновения служебно-трудового отношения наряду с административным актом необходим еще служебный контракт. Акт назначения на должность не порождает служебно-трудового отношения, но определяет другого участника этого отношения.

Предложенный Законом сложный юридический состав, из которого возникает служебно-трудовое правоотношение, обусловлен спецификой профессиональной служебной деятельности гражданских служащих. И это вполне оправданно. Однако сам способ формирования юридических фактов, входящих в этот сложный состав, порядок их накопления представляются несоответствующими той цели, для достижения которой он введен.

Проблема в том, что акт назначения на должность как весьма существенный элемент сложного фактического состава, необходимый для возникновения двух обособленных, хотя и взаимосвязанных правоотношений (государственно-служебного и служебно-трудового), издает одно и то же лицо - руководитель государственного органа.

В связи с этим представляется более целесообразной конструкция, традиционно используемая в трудовом праве, когда речь идет об особом порядке подбора высококвалифицированных кадров, к которым в силу неординарного характера их трудовой деятельности предъявляются повышенные требования. При назначении на должность трудовое правоотношение возникает из сложного юридического состава, который включает, как правило, трудовой договор и акт о назначении на должность. Однако акт назначения в большинстве случаев издается органом или должностным лицом, которые не являются участниками возникшего трудового правоотношения. Как правило, это вышестоящие орган управления или должностное лицо. Такое распределение полномочий позволило бы исключить неоправданную «многоликость» руководителя государственного органа и соответствовало бы его правовому статусу.

В диссертации рассматривается также вопрос о том, насколько обязательно для указанных в административном акте субъектов вступление в служебно-трудовое отношение. Отмечается, что представитель нанимателя обязан заключить с назначенным на должность лицом служебный контракт, ибо, будучи представителем нанимателя, то есть государства, он в соответствии с общими принципами организации государственного управления должен исполнять его властные предписания. Что касается гражданина, приобретшего статус гражданского служащего, то указание в административном акте на замещение должности гражданской службы в конкретном государственном органе не является для него обязательным. Это вытекает из Конституции РФ, закрепившей в ст. 37 свободу труда, право каждого свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию. В связи с этим в работе анализируются последствия такого отказа.

Акт назначения на должность как административный акт, который является основанием для заключения служебного контракта, необходимо отличать от приказа, оформляющего поступление на службу в конкретный государственный орган.

Закон издания приказа, оформляющего поступление на службу в государственный орган, не предусматривает. Однако отсутствие в Законе правил об издании приказа, оформляющего прием на службу в государственный орган, следует рассматривать, скорее всего, как упущение (пробел) Закона. В связи с этим в данном случае в соответствии со ст. 73 Закона должно применяться трудовое законодательство (ст. 68 ТК РФ).

В четвертом параграфе дается характеристика служебного контракта и выявляется его роль в определении содержания служебно-трудового правоотношения. Анализируется соотношение понятий «трудовой договор» и «служебный контракт», а также позиции представителей науки трудового и административного права по данному вопросу.

Автор приходит к выводу, что использование в Законе вместо термина «трудовой договор» термина «служебный контракт» является необоснованным и неоправданным. Заменив «трудовой договор» на «служебный контракт», законодатель практически воспроизвел положения ТК РФ, определяющие понятие, содержание и порядок заключения служебного контракта. Вместе с тем понимание сущности этих категорий у представителей науки трудового и административного права различны. Ученые-трудовики - сторонники применения контракта - рассматривают его как особый вида трудового договора - способ (средство), с помощью которого можно на законном основании обойти те ограничения, которые установлены законом для договорного регулирования трудовых отношений. Представители науки административного права, напротив, сужают их (возможности), отводя к онтракту роль лишь юридического факта, из которого возникает служебное отношение.

Отмечается, что степень свободы каждого участника служебного правоотношения существенно меньше, чем у участников трудового правоотношения, и что основные аспекты трудовой деятельности гражданского служащего должны быть определены заранее. Однако «существенно меньше» и «основные аспекты» - это не значит, что условий, которые могли бы определяться сторонами служебного контракта, не может быть вообще.

Помимо выполнения трудовой функции (работы по определенной специальности, квалификации, должности), в содержание служебного правоотношения могут входить и, как правило, входят многие другие права и обязанности, которые и могут быть предметом соглашения сторон.

Возможность определять условия служебного контракта соглашением сторон прямо предусмотрена и Законом, согласно ч. 1 ст. 23 которого служебным контрактом устанавливаются права и обязанности сторон.

Закрепив право сторон служебного контракта определять условия прохождения гражданской службы, Закон вслед за ТК РФ использовал и понятие «существенные условия», отнеся к существенным условиям служебного контракта те же самые условия, которые признаны существенными ст. 57 ТК РФ (ст. 24 Закона). Вместе с тем введение и в ТК РФ понятия «существенные условия» трудового договора представляется теоретически неоправданным и практически нецелесообразным. Это в еще большей степени относится к служебному контракту, условия которого на законодательном уровне урегулированы более полно, чем трудового договора.

В связи с этим в работе предлагается при регламентации содержания и трудового договора, и служебного контракта вообще отказаться от понятия существенных условий договора (контракта) и исходить из традиционного разделения условий трудового договора (служебного контракта) на производные (устанавливаемые законами и иными нормативными правовыми актами) и непосредственные (вырабатываемые самими договаривающимися сторонами).

Если исходить из традиционного подразделения условий договора на производные и непосредственные, то к числу обязательных непосредственных условий служебного контракта надо отнести: место осуществления профессиональной служебной деятельности (конкретный государственный орган), наименование должности гражданской службы в соответствии с актом назначения на должность и дату начала исполнения служебных обязанностей по должности. Следует подчеркнуть, что условие о времени начала исполнения обязанностей в служебном контракте является более значимым, нежели в трудовом договоре. Закон в отличие от ТК РФ не предусматривает правил определения даты, с которой гражданский служащий, заключивший служебный контракт, обязан приступить к исполнению служебных обязанностей. В связи с этим дату начала исполнения должностных обязанностей следует рассматривать как обязательное условие служебного контракта.

Что касается других (необязательных) условий, то они должны определяться исключительно по усмотрению сторон.

Сопоставляя положения Закона, в которых перечислены дополнительные условия служебного контракта, с положениями ТК РФ, предусматривающими условия, определяемые по соглашению сторон трудового договора, автор приходит к выводу о том, что они аналогичны. При этом многие положения ТК РФ воспроизведены в Законе практически дословно.

Кроме того, заимствуя положения ПС РФ, Закон не учел те особенности поступления на гражданскую службу, которые установлены им же самим. В результате возникли некоторые противоречия между нормами Закона, регламентирующими порядок установления дополнительных условий служебного контракта. В частности, это относится к порядку установления испытательного срока, условию о неразглашении сведений, составляющих

< *НАЦИОНАЛЬНАЯ. 33 ВИБЛИОГЕКА I С.Петербург { О* » кг '

государственную и иную охраняемую законом тайну, о сроке действия служебного контракта.

Глава четвертая «Применение трудового законодательства к служебным отношениям, возникающим в связи с изменением условий служебного контракта, его приостановлением и прекращением» посвящена проблемам, связанным с правовым регулированием оснований и порядка изменения, приостановления и прекращения служебного контракта.

В первом параграфе анализируются правовые нормы, регламентирующие основания и порядок изменения условий служебного контракта и его приостановление.

Отмечается, что Закон так же, как и ТК РФ, закрепляет общее правило, согласно которому условия служебного контракта могут быть изменены только по соглашению сторон и в письменной форме (ч. 5 ст. 24). Вслед за ТК РФ Закон использовал и термин «перевод» применительно к гражданским служащим, а также позаимствовал из ТК РФ основные положения, определяющие понятие перевода на другую работу.

Вместе с тем Закон значительно сузил по сравнению с ТК РФ понятие перевода, исключив из него «изменение существенных условий трудового договора», сохранив при этом все другие положения ТК РФ, регулирующие перевод на другую работу. Это повлекло за собой возникновение ряда противоречий между нормами, регулирующими изменение условий служебного контракта.

Серьезное противоречие существует между предусмотренными Законом понятиями «перевод на иную должность» и «перемещение на иную должность». Если сопоставить их, то видно, что в основе и того и другого лежит такое общее понятие, как «иная должность», только в случае перемещения - это иная должность без изменения должностных обязанностей. Однако если исходить из определения должности, данного в Законе (ст. 8), то подобная ситуация возникнуть не может. Иная должность - это всегда должность, не соответствующая по наименованию той, которая была обусловлена при заключении контакта, с иными должностными обязанностями, пусть даже в определенной ее части.

В отличие от ТК РФ Закон допускает изменение и такого особого (ви-дообразующего) условия служебного контракта, как срок, предусмотрев возможность перезаключения служебного контракта, заключенного с гражданскими служащими на неопределенный срок и достигшими 60 лет, на срок определенный. Правило о перезаключении служебного контракта с указанными лицами изложено в императивной форме, в связи с чем следует полагать, что представитель нанимателя обязан перезаключить с ними служебный контракт с неопределенным сроком на срочный служебный контракт. Как вытекает из Закона, согласия гражданского служащего на это не требуется. В связи с этим получается, что представитель нанимателя в одностороннем порядке вносит соответствующие изменения в служебный контракт гражданского

служащего. Он же по своему усмотрению определяет и срок, на который перезаключается служебный контракт. При этом Закон не предусматривает каких-либо критериев, которыми должен руководствоваться представитель нанимателя, определяя срок служебного контракта. Такое правило находится в явном противоречии с положениями ст. 24 Закона, предусматривающей, что условия служебного контракта могут быть изменены только по соглашению сторон. Кроме того, оно ставит гражданского служащего в жесткую зависимость от представителя нанимателя, который единолично решает вопрос о продолжении гражданским служащим службы. Эта зависимость еще более усиливается в связи с тем, что Закон предусматривает возможность перезаключения служебного контракта с гражданским служащим, достигшим возраста 60 лет, только один раз. После окончания действия срочного служебного контракта такому гражданскому служащему может быть предложено заключить только срочный трудовой договор для замещения должности, не являющейся должностью гражданской службы.

Таким образом, правила Закона о перезаключении служебного контракта не только противоречат другим нормам этого Закона, но и ставят в неравное положение указанных гражданских служащих с точки зрения возможности осуществлять службу до достижения установленного Законом предельного возраста, то есть 65 лет.

Другая проблема правового регулирования изменений служебного контракта связана с включением в Закон положений о приостановлении служебного контракта. Сама идея о возможности приостановления служебного контракта в определенных Законом случаях заслуживает внимания. Однако в Законе она реализована не на должном уровне.

По логике вещей отношения, возникшие на основании приостановленного по тем или иным обстоятельствам служебного контракта, должны быть продолжены в случаях и с момента, когда эти обстоятельства устранены. В соответствии же с Законом в зависимости от причины приостановления контракта гражданский служащий, не назначенный на должность в течение определенного Законом срока, либо увольняется со службы и исключается из реестра, либо зачисляется в кадровый резерв.

В связи с этим возникает ряд вопросов, в частности: как долго гражданский служащий может при данных обстоятельствах находиться в кадровом резерве; вправе ли он до предоставления ему соответствующей должности гражданской службы поступить на работу по трудовому договору; выплачивается ли ему в период ожидания должности гражданской службы денежное содержание и засчитывается ли этот период в стаж гражданской службы? Ответа на поставленные вопросы Закон не дает. Однако без их решения правовое положение гражданского служащего, служебный контракт с которым приостановлен, становится весьма неопределенным.

В работе высказаны конкретные предложения по совершенствованию правового регулирования отношений, связанных с изменением условий служебного контракта и его приостановлением.

Во втором параграфе исследуется проблема правового регулирования прекращения служебного контракта. В сравнительном плане анализируются правовые нормы Закона и ТК РФ, регламентирующие основания и порядок прекращения служебных и трудовых отношений.

Правовое регулирование прекращения служебного контракта в Законе основано на тех же принципах, которые заложены в правовом регулировании прекращения трудового договора в соответствии с ТК РФ. Аналогично ТК РФ осуществлена в Законе и дифференциация оснований прекращения служебного контракта.

Практически дословно Закон воспроизводит и положения ТК РФ, характеризующие конкретные основания прекращения трудового договора. Вместе с тем наряду с основаниями прекращения служебного контракта, аналогичными ТК РФ, Закон называет и некоторые дополнительные.

Если рассматривать положения Закона о прекращении служебного контракта с точки зрения полноты правового регулирования этих отношений, то можно констатировать, что они урегулированы достаточно полно. Поэтому для субсидиарного применения к рассматриваемым отношениям норм трудового законодательства оснований нет. Вместе с тем переложение норм трудового законодательства без учета специфики гражданской службы, как это имеет место в Законе, не дает оснований считать названные отношения урегулированными на должном, качественном уровне. Во многих случаях это привело к возникновению противоречий в правовом регулировании названных отношений.

Так, в соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 33 Закона основанием прекращения служебного контракта, освобождения от занимаемой должности и увольнения с гражданской службы является перевод гражданского служащего по его просьбе или с его согласия в другой государственный орган или на государственную службу иного вида. Однако перевод гражданского служащего в другой государственный орган не влечет за собой прекращения гражданской службы (увольнения с нее). В случае такого перевода с ним прекращается только служебный контракт и он освобождается от занимаемой в государственном органе должности.

Аналогичные последствия для гражданского служащего наступают и при ликвидации государственного органа, если ему предоставлена возможность замещения иной должности гражданской службы в другом государственном органе, а также возможны в случаях прекращения служебного контракта по таким основаниям, как соглашение сторон, истечение срока действия контракта и инициатива гражданского служащего (ст.ст. 34-36 Закона).

Нуждается в уточнении и правило, касающееся невозможности отзыва гражданским служащим поданного им заявления о прекращении служеб-

ного контракта в случае, если на его место приглашен другой государственный служащий или гражданин. Заимствуя это правило из ТК РФ, Закон не только не учел специфику служебных отношений, но и исключил из него некоторые положения ТК РФ, имеющие принципиальный характер, в частности о письменной форме приглашения.

Без учета специфики гражданской службы заимствованы из ТК РФ и некоторые положения, касающиеся прекращения служебного контракта по инициативе представителя нанимателя. Это относится, в частности, к такому основанию, как «осуждение гражданского служащего к наказанию, исключающему возможность замещения должности гражданской службы, по приговору суда, вступившему в законную силу» (п. 1 ч. 2 ст. 39 Закона).

По смыслу названного пункта ст. 39 Закона с гражданским служащим, осужденным условно, независимо от характера преступления, за которое он осужден, служебный контракт не может быть прекращен, и, следовательно, он вправе продолжать выполнять служебные обязанности по должности гражданской службы. Однако такое положение не только не соответствует правовому статусу гражданского служащего, но и подрывает авторитет государственной власти, если на службе у нее находятся лица, имеющие судимость и тем более отбывающие уголовное наказание. Кроме того, это положение Закона противоречит правилам, устанавливающим ограничения, связанные с гражданской службой.

Серьезная проблема возникает в связи с применением такого дополнительного, по сравнению с ТК РФ основания прекращения служебного контракта, как несоблюдение ограничений и невыполнение обязательств, установленных Законом (п. 13 ст. 33), и нарушение запретов, связанных с гражданской службой, предусмотренных ст. 17 (п. 14 ст. 33).

Дело в том, что Закон устанавливает не одно ограничение или запрет, а несколько. Статья 16 устанавливает 9 ограничений, а ст. 17 предусматривает 15 запретов, связанных с гражданской службой. При этом нарушение одних ограничений конкретизировано в иных статьях, регулирующих прекращение служебного контракта, а других - нет.

В связи с этим остается неясным, в соответствии с какой формулировкой и со ссылкой на какую статью Закона может быть прекращен служебный контракт с гражданским служащим, нарушившим те или иные ограничения. Является ли прекращение служебного контракта в этих случаях его расторжением по инициативе представителя нанимателя или это обстоятельства, не зависящие от воли сторон? Необходимо ли при данных обстоятельствах наличие вины гражданского служащего в нарушении ограничений, связанных с гражданской службой? Является ли такое нарушение дисциплинарным проступком или это нечто иное?

Проведенный анализ положений Закона, регламентирующих прекращение служебного контракта, дает основание в очередной раз убедиться в неверности установленного Законом принципа применения норм трудового

законодательства к служебно-трудовым отношениям на гражданской службе, то есть субсидиарно. Если бы законодатель распространил на служебно-трудовые отношения общие нормы трудового законодательства, а в Законе сосредоточился только на ее особенностях, в том числе касающихся прекращения служебного контракта, отмеченных и других недостатков можно было бы избежать.

Третий параграф касается проблем, связанных с порядком прекращения служебного контракта по инициативе представителя нанимателя. В нем отмечается, что, заимствуя из ТК РФ правовые средства, обеспечивающие законность увольнения, Закон существенным образом модернизировал их. В результате такой модернизации условия, порядок и уровень предоставляемых гражданским служащим гарантий принципиально отличаются от тех, которые предусмотрены ТК РФ для работников. При этом не всегда с достаточной определенностью можно установить, является ли та или иная особенность спецификой правового регулирования служебных отношений или это тот пробел, который необходимо устранять путем субсидиарного применения норм ТК РФ.

Так, в отличие от ТК РФ Закон предусматривает обязанность представителя нанимателя предупреждать гражданских служащих о предстоящем расторжении с ними служебного контракта за два месяца и информировать об этом выборный профсоюзный орган только в случае, если контракт расторгается в связи с сокращением должностей гражданской службы (ч. 5 ст. 31). Иными словами, предупреждения о предстоящей ликвидации государственного органа и прекращении в связи с этим с гражданскими служащими служебных контрактов не требуется.

Усмотреть логику в таком различии довольно трудно, если при этом еще учесть, что компенсация в размере четырехмесячного содержания выплачивается гражданским служащим независимо от того, уволены ли они с гражданской службы в связи с сокращением должности или в связи с ликвидацией государственного органа.

Отсутствие логики и некоторое противоречие наблюдается и в правилах, регламентирующих предоставление гражданскому служащему иной должности в связи с ликвидацией государственного органа или с сокращением должностей. Предложение иной должности в указанных случаях зависит исключительно от усмотрения представителя нанимателя.

Эти положения Закона дают основание для вывода о том, что Закон не устанавливает реальных гарантий защиты гражданских служащих от необоснованного увольнения и не обеспечивает стабильности служебных отношений, провозглашенной в Концепции реформирования системы государственной службы РФ и закрепленной ст. 4 Закона в качестве его правового принципа. Вряд ли такой подход позволит сформировать у гражданских служащих чувство долга, верности и ответственности, о которых говорится в Концепции.

В работе затронута также проблема аттестации гражданских служащих, проведение которой необходимо при расторжении служебного контракта в связи с несоответствием гражданского служащего замещаемой должности вследствие недостаточной квалификации (подп. «б» п. 1 ст. 37 Закона). Это правило также заимствовано Законом из ТК РФ (п. 3 ст. 81 ТК РФ). Однако, как и в ТК РФ, в законодательстве о гражданской службе этот вопрос не нашел должной регламентации.

В работе высказаны предложения по совершенствованию правового регулирования аттестации гражданских служащих, подлежащих увольнению в связи с несоответствием их занимаемой должности вследствие недостаточной квалификации, в частности о необходимости создания специальной аттестационной комиссии, осуществляющей аттестацию гражданских служащих в связи с решением вопроса о расторжении с ними служебного контракта и увольнении их с гражданской службы.

В пятой главе «Применение норм трудового законодательства к отношениям, связанным с защитой прав гражданских служащих при осуществлении ими профессиональной служебной деятельности» рассматриваются правовые средства, обеспечивающие защиту служебных прав гражданских служащих, предусмотренные законодательством о гражданской службе и законодательством о труде.

В первом параграфе на основе общих представлений о защите прав, которые сложились в юридической науке, анализируются основные подходы к проблеме защиты служебных прав гражданских служащих.

Из положений общей части ТК РФ и соответствующих положений Закона сделаны два вывода, которые определяют общие для них концептуальные подходы законодателя к решению проблемы защиты прав в сфере труда. Во-первых, понятие «защита прав» употребляется в различных значениях (обеспечение реализации прав и реакция на их нарушение). Во-вторых, признается право работника (гражданского служащего) защищать не только свои трудовые (служебные) права, но и законные интересы.

Анализируются такие формы защиты трудовых прав работников, как: судебная, административная самозащита, государственный надзор за соблюдением трудового законодательства, защита посредством обращения в комиссию по трудовым спорам и путем разрешения коллективного трудового спора. Отмечается, что, заимствуя основные положения из трудового законодательства, Закон ограничил выбор форм защиты прав гражданского служащего. Фактически он предусматривает три формы защиты. Это государственный надзор и контроль за соблюдением законодательства о гражданской службе, судебная защита и рассмотрение индивидуального служебного спора комиссией по рассмотрению служебных споров. В работе исследуется вопрос о правомерности такого ограничения и возможности субсидиарного применения трудового законодательства. Автор приходит к выводу о том, что при всей схожести отношений, возникаю-

щих на основании трудового договора и на основании служебного контракта, между ними существуют весьма принципиальные различия. Они обусловлены как особым правовым статусом гражданских служащих, так и субъектным составом служебно-трудового правоотношения. В силу этого представляется вполне оправданным то, что законодатель исключил возможность для гражданских служащих прибегнуть к таким формам защиты прав, как самозащита и общественный контроль за соблюдением законодательства о гражданской службе.

Исследуя такую форму защиты, как государственный надзор и контроль за соблюдением законодательства о гражданской службе, автор приходит к выводу о целесообразности наделения надзорными функциями органов по управлению государственной службой.

В работе обосновывается неоправданность замены действовавшего ранее особого порядка рассмотрения служебных споров на гражданской службе на традиционный для трудового права порядок с поэтапным рассмотрением его в комиссии по служебным спорам и в суде. Во-первых, создание комиссии по служебным спорам предполагает существование в государственном органе выборного профсоюзного органа, что не всегда возможно. Во-вторых, создание такой комиссии рассматривается законодателем как одна из форм социального партнерства (ст. 27 ТК РФ), которое не характерно для гражданской службы и в Законе не упоминается.

Нельзя не учитывать и характер законодательства о гражданской службе - сложный и противоречивый, а также необходимость довольно часто решать вопрос о субсидиарном применении норм трудового законодательства. Вряд ли подобные задачи под силу органу, формирующемуся из лиц, не обладающих специальными познаниями.

Второй параграф посвящен индивидуальным служебным спорам на гражданской службе. На основе анализа правовых норм, регулирующих индивидуальные служебные споры, автор приходит к выводу о том, что, заимствуя положения ТК РФ об индивидуальных трудовых спорах, Закон не всегда учитывает специфику правового статуса гражданских служащих. В частности, давая понятие служебного спора, законодатель практически текстуально воспроизводит определение индивидуального трудового спора. Вместе с тем содержание индивидуального служебного спора намного шире, чем индивидуального трудового спора, который может возникать лишь по поводу применения установленных условий труда.

Разногласия на гражданской службе могут возникнуть не только по поводу условий профессиональной служебной деятельности, но и по поводу других прав, составляющих правовой статус гражданского служащего и выходящих за рамки взаимоотношений гражданского служащего и государственного органа, в котором он осуществляет профессиональную служебную деятельность.

Индивидуальный служебный спор возникает из нарушения обязательств как служебно-трудового отношения, стороной которого является представитель нанимателя, так и государственно-служебного отношения, стороной которого является государство как таковое, то есть индивидуальный служебный спор может быть связан с любым элементом правового статуса гражданского служащего.

Эта особенность служебного спора не может не оказывать влияния на порядок его рассмотрения. Однако законодатель, определяя порядок рассмотрения служебного спора, совершенно игнорирует ее, что не обеспечивает должного уровня правовой защиты гражданских служащих.

В отличие от комиссий по трудовым спорам на комиссии по служебным спорам возлагаются полномочия по рассмотрению споров лиц, поступающих на гражданскую службу или ранее состоявших на гражданской службе (п. 8 ст. 70 Закона). При этом не учитывается, что гражданин поступает на гражданскую службу, как правило, по результатам конкурса, а в конкретный государственный орган - на основании акта назначения на должность, который для руководителя государственного органа является обязательным. В связи с этим спор по поводу поступления на гражданскую службу может возникнуть на стадии прохождения конкурса, но этот спор не должна рассматривать комиссия по рассмотрению служебных споров государственного органа, так как с этим органом гражданин не состоит в правовых отношениях.

Законодатель весьма непоследователен и при определении субъектов, обладающих правом обращения в комиссию по служебным спорам (п. 13 ст. 70 Закона). Складывается парадоксальная ситуация: лицо, поступающее на гражданскую службу, должно обратиться за рассмотрением служебного спора в комиссию соответствующего государственного органа по служебным спорам, однако, если спор возникает по поводу неправомерного отказа в приеме на гражданскую службу, он должен обратиться в суд. Но это единственный вид служебного спора, который может возникнуть между государством и лицом, поступающим на гражданскую службу. Иных разногласий у него не может возникнуть, так как никаких обязательств ни он, ни государственный орган (государство) на себя еще не приняли.

Все это свидетельствует об отсутствии у законодателя четкого представления о механизме судебной и досудебной защиты прав гражданских служащих. В связи с этим представляется необходимым прежде всего определиться с концепцией рассмотрения индивидуального служебного спора.

Рассмотрение его в специально созданных комиссиях без учета специфики спора и служебных отношений, из которых он возникает, нельзя признать обоснованным. Особый порядок рассмотрения споров гражданских служащих должен быть установлен с учетом тех правовых моделей,

которые с успехом использовались в России и за рубежом. Прежде всего это судебный порядок рассмотрения споров.

В качестве «внесудебного» органа по рассмотрению служебных споров, в который гражданский служащий по его желанию мог бы обратиться, можно предложить органы по управлению государственной службой10. Компетенция последних могла бы включать споры о применении условий оплаты труда, о наложении дисциплинарных взысканий, об установлении режима служебного времени и т.п.

В заключении систематизированы наиболее значимые выводы и предложения проведенного диссертационного исследования.

По теме диссертационного исследования автором опубликованы следующие работы:

Монографии

1. Чиканова JI.A. Применение трудового законодательства к служебным отношениям на государственной гражданской службе. М.: Щит-М, 2005.-15,6 п.л.

Учебники, комментарии, научно-практические пособия

2. Чиканова JI.A. Глава «Правовое регулирование труда государственных служащих: проблемы и перспективы развития» // Труд государственных служащих: Учебное пособие / Отв. за вып. З.С. Богатырен-ко. М.: Финстатинформ, 2000. - 1,5 п.л.

3. Чиканова JI.A. Главы «Особенности труда государственных служащих»; «Дисциплина труда»; «Материальная ответственность по трудовому праву»; «Индивидуальные трудовые споры» // Трудовое право России: Учебник для вузов / Под ред. Р.З. Лившица, Ю.П. Орловского. М: ИНФРА-М-НОРМА, 1998. - 6 п.л.

4. Чиканова JT.A. Главы «Трудовой договор»; «Дисциплина труда»; «Материальная ответственность сторон трудового договора» // Трудовое право России: Учебник для вузов / Под ред. Ю.П. Орловского, А.Ф. Нур-тдиновой. М.: Контракт-ИНФРА-М, 2003. - 5 п.л.

5. Чиканова JI.A. Главы «Дисциплина труда»; «Материальная ответственность по трудовому праву»; «Время отдыха»; «Индивидуальные трудовые споры» // Трудовое право России: Учебник для вузов / Под ред. А.Ф. Нур-тдиновой, Ю.П. Орловского. М.: МЦФЭР, 2004. - 8,5 п.л.

10 Возможно, таким органом могла бы быть Комиссия по разрешению конфликтов интересов, которая будет образована при Совете по борьбе с коррупцией. См.: Карлин А.Б. Государственной службе - новое качество функционирования // Государственная служба. 2004. № 6 (32). С. 10. 42

6. Чиканова JI.A. Комментарии к главам 4-6 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»: «Поступление на гражданскую службу»; «Служебный контракт»; «Основания и последствия прекращения служебного контракта» // Комментарии к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и законодательству о гражданской службе зарубежных государств / Под ред. А.Ф. Ноздрачева. М.: МЦФЭР, 2005. - 7,8 п.л.

7. Чиканова JI.A. Комментарии к статьям 13-16, 18, 20 главы III «Основы правового положения государственного служащего» и 21, 23, 25 главы IV «Прохождение государственной службы» Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» // Комментарий к Федеральному закону «Об основах государственной службы Российской Федерации» и законодательству о государственной службе зарубежных государств / Под ред. JI.A. Окунькова. М.: Контракт-ИНФРА-М, 1998. - 5 п.л.

8. Чиканова Л.А Комментарии к главам «Трудовой договор»; «Время отдыха»; «Особенности правового регулирования труда лиц, работающих по совместительству» // Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации / Отв. ред. Ю.П. Орловский. М.: Контракт-ИНФРА-М, 2005. - 9,8 пл.

9. Чиканова JI.A Комментарии к главам «Трудовой договор»; «Трудовая дисциплина» // Комментарий к Кодексу законов о труде Российской Федерации / Отв. ред. Ю.П. Орловский. М.: БЕК, 1997. - 4,2 п.л.

10. Чиканова JI.A Государственные служащие: Научно-практическое пособие. М.: Юристъ, 1998. - 7 п.л.

11. Чиканова Л.А Регулирование трудовых отношений и новый Трудовой кодекс Российской Федерации. Трудовой договор: Научно-практическое пособие / Центр социального диалога между субъектами трудовых отношений. М., 2004. - 8,75 пл.

12. Чиканова Л.А. Особенности правового регулирования труда государственных служащих // Социально-трудовые отношения на государственной службе: Учебно-методическое пособие. 2-е изд. / Отв. ред. З.С. Богаты-ренко. М.: НИИ труда Минтруда России, 1998. - 0,8 п.л.

13. Чиканова Л.А. Глава «Особенности правового регулирования труда государственных служащих» // Социально-трудовые отношения в государственной службе: Учебно-методическое пособие. М.: НИИ труда Минтруда России, 1997. - 0,7 пл.

14. Чиканова Л.А. Статьи «Восстановление на государственной службе»; «Временный перевод на другую государственную должность»; «Выходное пособие»; «Дисциплинарная ответственность»; «Дополнительные отпуска»; «Индивидуальные трудовые споры»; «Испытание при замещении государственной должности Российской Федерации»; «Конкурс на замещение государственной должности»; «Материальная ответственность государственного служащего»; «Перевод на другую государственную должность»; «Сокращение штата государственного органа»; «Трудовой договор

(контракт)»; «Увольнение с государственной службы» // Регулирование трудовых отношений государственных служащих: Словарь-справочник / Рук. авт. кол. А.Ф. Зубкова. М.: Финстатинформ, 2000. - 4 п.л.

15 Нуртдинова А.Ф., Орловский Ю.П., Чиканова JI.A. Практика применения Трудового кодекса РФ // Научно-практическое пособие. М.: Юрайт. 2004. - 10,5 п.л.

16. Чиканова JI.A. Параграф 7 «Изменение условий трудового договора» главы II «Работа с персоналом»; Глава III «Прекращение трудового договора» // Орловский Ю.П., Нуртдинова А.Ф., Чиканова JI.A. Настольная книга кадровика: Юридические аспекты: Научно-практическое пособие. М.: МЦФЭР, 2005. - 6 п.л.

17. Нуртдинова А.Ф., Чиканова JI.A. Практика применения законодательства о труде: Научно-практическое пособие. М.: Юрид. лит., 2000. - 8 п.л.

18. Чиканова JI.A., Шугаев A.A. Социальные гарантии для рабочих и служащих: Научно-практическое пособие. М.: Профиздат, 1989. - 3,8 п.л.

19. Гаврилина А.К., Ставцева А.И., Чиканова JI.A. Порядок разрешения индивидуальных трудовых споров: Научно-практическое пособие. М.: Профиздат, 1993. - 1,4 п.л.

Научные статьи

20. Чиканова JI.A. Правовое регулирование служебных отношений на государственной гражданской службе: вопросы теории и практики // Журнал российского права. 2005. № 4.-1,3 п.л.

21. Чиканова JI.A. Индивидуальные служебные споры как способ защиты прав гражданских служащих // Правовое обеспечение национальных интересов: Сборник научных трудов / Отв. ред. Т.Я. Хабриева, Ю.А. Тихомиров. М.: Юридический дом «Юстицинформ», 2005. - 0,9 п.л.

22. Чиканова JI.A. Правовое регулирование труда государственных служащих: перспективы развития // Журнал российского права. 2000. № 3. - 0,8 п.л.

23. Чиканова Л.А. Правовое регулирование труда госслужащих в странах - участниках СНГ // Законодательство и экономика. 1999. № 6-8. - 2,5 п.л.

24. Чиканова Л.А. Труд государственных служащих: особенности правового регулирования // Трудовое право. 1999. № 3-4. - 1,9 п.л.

25. Чиканова Л.А. Прием на работу и увольнение государственных служащих // Экономика и право. 1997. № 23-24. - 1 п.л.

26. Чиканова Л.А. Особенности правового регулирования труда государственных служащих // Юридический мир. 1996. Окт. Б\н. - 1,3 п.л.

27. Нуртдинова А.Ф., Чиканова Л.А. Концепция развития законодательства о труде // Концепции развития российского законодательства / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского. М.: Издательский дом «Городец», 2004. - 1,5 п.л.

28. Орловский Ю.П., Чикаиова JI.A. Применение статьи 11 Федерального закона» Об основах государственной службы Российской Федерации» // Право и экономика. 2002. № 8. - 0,3п.л.

29. Чиканова JI.A. Некоторые вопросы применения законодательства о государственной службе // Право и экономика. 1998. № 7. - 0,2 п.л.

30. Чиканова JI.A. Труд госслужащих: особенности правового регулирования // Служба кадров. 1997. № 2-3. - 1 п.л.

31. Чиканова JI.A. Права работников и работодателей при поступлении (приеме) на работу // Хозяйство и право. 2004. № 10. - 1,2 п.л.

32. Чиканова JI.A. Трудовой договор: существенные условия трудового договора, трудовая функция, срочный трудовой договор, вступление трудового договора в силу, перевод на другую работу, основания прекращения трудового договора // Трудовое право. 2004. № 4-5. - 2 п.л.

33. Чиканова JI.A. Трудовой договор: понятие, стороны, содержание // Трудовое право. 2000. № 2. - 0,7 п.л.

34. Нуртдгнова А.Ф., Чиканова JI.A. Соотношение трудового и нового гражданского законодательства // Новый Гражданский кодекс России и отраслевое законодательство: Сборник научных трудов. № 59. М., 1995. -1,3 пл.

35. Чиканова JI.A. Проблемы применения закона «О внесении изменений и дополнений в Кодекс законов о труде РСФСР» от 25 сентября 1992 г. // Советское государство и право. 1993. № 7. - 0,4 п.л.

36. Чиканова JI.A Увольнение с работы за нарушение трудовой дисциплины // Трудовое право. 2000. №4.-1 п.л.

37. Чиканова JI.A Трудовой договор // Хозяйство и право. 2000. № 5-6. - 3,5 п.л.

38. Чиканова JI.A. Работа навсегда или на время? Согласия иногда и не нужно // Закон. 2005. 1. - 1 п.л.

39. Нуртдинова А.Ф., Чиканова JI.A. Практика применения законодательства о трудовом договоре // Справочник кадровика. 2000. № 0.-1,3 п.л.

40. Нуртдинова А.Ф., Чиканова JI.A. Незаконное увольнение и его правовые последствия: практика применения ст. 213 КЗоТ РФ // Право и экономика. 2001. № 12. - 0,5 п.л.

Подписано в печать 13 09 2005 г Формат 60x90 1/16 Уел печ. л 2,8 Тираж 150 экз.

2 g ç I I Я РНБ Русским фонд

2006-4 16767

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Чиканова, Людмила Алексеевна, доктора юридических наук

Введение.

Глава 1. Феномен государственной гражданской службы в Российской Федерации и его правовое обеспечение.

§ 1. Государственная гражданская служба и государственный служащий: исторический аспект.

§2. Современное понимание государственной гражданской службы и государственного гражданского служащего, их соотношение.

§3. Государственная гражданская служба как комплексный правовой институт.

§4. Соотношение норм административного и трудового права в законодательстве о государственной гражданской службе.

Глава П. Правовая природа служебных отношений на государственной гражданской службе.

§ 1. Сущность служебного отношения.

§2. Стороны и содержание служебного правоотношения.

§3. Служебно-трудовое отношение, как составная часть (элемент) государственно-служебного отношения.

Глава Ш. Соотношение норм трудового и административного законодательства, регулирующего возникновение служебных отношений.

§ 1. Возникновение служебного правоотношения на основании сложного юридического состава.

§2. Конкурс при поступлении на государственную гражданскую службу.

§3. Акт назначения на должность, как элемент сложного юридического состава, завершающий возникновение государственно-служебного правоотношения.

§4.Служебный контракт и его роль в определении содержания служебно-трудового правоотношения.

Глава 1У. Применение трудового законодательства к служебным отношениям, возникающим в связи с их приостановлением и прекращением.

§1. Основания и порядок приостановления и изменения служебного правоотношения.

§2. Прекращение служебного контракта и служебного правоотношения.

§3. Порядок прекращения служебного контракта по инициативе представителя нанимателя.

Глава У. Применение норм трудового законодательства к отношениям, возникающим в связи с защитой гражданских служащих при осуществлении ими профессиональной служебной деятельности.

§1. Основные подходы к проблеме защиты служебных прав и интересов государственных гражданских служащих.

§2. Индивидуальные служебные споры.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Применение трудового законодательства к служебным отношениям на государственной гражданской службе"

Среди задач, которые предполагается решить в процессе проводимой в стране административной реформы, особое место занимает реформирование государственной службы. Цель реформирования -кардинальное повышение эффективности государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, создания целостной системы государственной службы с учетом исторических, культурных, национальных и иных особенностей.

Достижение поставленной цели обеспечивается целым комплексом организационных, финансовых, правовых мер. В их числе немалую роль играет правовое регулирование служебных отношений на государственной и, прежде всего, гражданской службе.

Законодательство о государственной службе призвано обеспечить создание стимулов к добросовестному и инициативному выполнению служебных обязанностей, введение обоснованных ограничений и запретов, установление адекватного затраченным усилиям вознаграждения за труд. А эти факторы, в свою очередь, непосредственно влияют на результаты профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих, и, следовательно, на осуществление соответствующим государственным органом возложенных на него государственных функций.

В современных социально-экономических условиях, в связи с формированием в стране рыночной экономики, обострением социальных проблем, роль и значение государственной гражданской службы особенно возрастают. Перед ней стоят новые задачи, направленные на создание условий для нормального функционирования рыночной экономики, соблюдение демократических правовых принципов в обществе, обеспечение его стабильности, усиление защиты законных прав и свобод граждан.

Новые задачи, стоящие перед государственной службой, предопределяют и иное (новое) отношение к гражданским служащим, исполняющим государственную службу. Успешная профессиональная деятельность гражданских служащих по реализации функций государства во многом зависит от их правового положения. В связи с этим проблема совершенствования законодательства, определяющего правовое положение государственных гражданских служащих, приобретает особую актуальность. Как справедливо отмечается в научной литературе, потребность в серьезном анализе основных норм действующего законодательства о государственной службе и главных направлений реформирования государственной службы давно назрела, так как и в теории, и на практике встречается множество проблем организации и функционирования российской публичной службы.

Вместе с тем, исследование вопроса о направлениях и итогах развития российского законодательства о государственной службе за последние восемь лет и особенно 2003 - 2004 г. не дает ясного ответа на вопрос о том, что происходит с институтом российской государственной службы1.

Среди проблем правового регулирования государственной гражданской службы особое место занимает проблема определения отраслевой принадлежности общественных отношений, складывающихся в связи с осуществлением профессиональной служебной деятельности, и,

1 См.: Старилов Ю. Н. Что происходит с институтом российской государственной службы? //Журнал российского права. 2004. № 9. С. 11. следовательно, - соотношения применяемых к ним норм административного и трудового законодательства. Решение ее весьма важно с точки зрения, как теории, так и практики применения законодательства о государственной гражданской службе. Отнесение соответствующих общественных отношений к предмету той или иной отрасли права имеет большое значение для построения стройной правовой системы, разграничения используемых методов правового регулирования, применения свойственного данной отрасли понятийного аппарата, устранения возможных пробелов в правовом регулировании и, в конечном итоге - для формирования внятной и целесообразной правоприменительной практики. Однако на сегодняшний день теоретически данная проблема не решена.

Не решают этой проблемы и Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденная Президентом РФ 15 августа 2001 г., а также принятые в соответствии с ней федеральные законы «О системе государственной службы Российской Федерации" (от 27 мая 2003г.) и «О государственной гражданской службе —Российской Федерации» (от 27 июля 2004 г.).

Цель и задачи диссертационного исследования.

2 Далее - Закон о гражданской службе.

Целью диссертационного исследования является разработка концепции правового регулирования служебных отношений на государственной гражданской службе на основе их разграничения по отраслевой принадлежности и определения соотношения применяемых к этим отношениям норм трудового и административного законодательства. В соответствии с предложенной концепцией - разработка конструктивных решений, направленных на совершенствование законодательства, регулирующего служебные отношения на государственной гражданской службе.

Достижение поставленной цели исследования предполагает решение следующих задач:

- выявление сущности и содержания служебных отношений, возникающих на государственной гражданской службе;

- оценка акта назначения на должность, как юридического факта, порождающего государственно-служебное правоотношение;

- установление роли служебного контракта в определении содержания служебно-трудового правоотношения;

- анализ правовых способов защиты служебных прав и интересов гражданских служащих, предусмотренных законодательством о государственной гражданской службе; разработка теоретически обоснованных предложений по реформированию законодательства, регулирующего служебно-трудовые отношения на государственной гражданской службе.

Теоретическая, методологическая основа и нормативная база диссертации. Теоретической основой диссертации послужили научные труды специалистов в области теории права, науки трудового и административного права, гражданского и других отраслей права. Использованы монографические и иные источники по теории права: Н. Г. Александрова, С.С. Алексеева, B.C. Белых, М.И. Брагинского, А.В. Васильева, В.В. Витрянского, О.А. Красавчикова, А.В. Мицкевича, А.С. Пиголкина, С.В. Полениной, О.Н. Садикова, Е.А. Суханова, В.М Сырых, Ю.А.Тихомирова, В.Ф. Яковлева и др.

Основную базу диссертационного исследования составили труды представителей науки трудового права: О.В. Абрамовай, М.О. Бару, Б.К. Бегичева, Э.Н. Бондаренко, Л.Ю. Бугрова, B.JI. Гейхмана, С.Ю. Головиной, К.Н. Гусова, И.К. Дмитриевой, Т.В. Иванкиной, С.А. Иванова, А.М. Куренного, В.М. Лебедева, Р.З. Лившица, A.M. Лушникова, М.В. Лушниковой, С.П. Маврина, М.В. Молодцова, Т.А. Нестеровой, В.И. Никитинского, А.Ф.Нуртдиновой, Ю.П. Орловского, Л.А. Окунькова, В.Н. Пашерстника, А.И. Процевского, В.Н. Скобелкина, А.А. Снегура, А.И. Ставцевой, О.В. Смирнова, И.О. Снигиревой, Л.А. Сыроватской, В.Н. Толкуновой, Г.В. Хныкина, В.Е. Холодовой, Е.Б. Хохлова, О.С. Хохряковой и др.

Важными источниками для написания диссертации послужили труды ученых в области административного права: Ю.С. Алушкина, С.Г. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, А.А. Гришковца, А.В. Демина, В.И. Ивакина, В.Г. Игнатова, Н.М. Казанцева, А.Б. Карлина, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, Б.М. Лазарева, В.М. Манохина, В.И. Матирко, Т. Е Новицкой, А.Ф. Ноздрачева,

А.В. Оболонского, Д.М. Овсянко, С. Полякова, JI.JI. Попова, Б.В. Российского, Ю.Н. Старилова, М.С. Студиникиной, В.И. Щепетева и др.

Методологическую основу диссертационного исследования составляет совокупность научных приемов и методов исследования явлений и процессов. В работе использованы такие общие методы научного познания как: диалектический, системный, конкретно-исторический, формальнологический, структурно-функциональный, метод сравнительных исследований и правового моделирования.

Нормативную базу диссертационного исследования составили: Конституция РФ, конвенции и рекомендации МОТ, Трудовой кодекс РФ, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, федеральные законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие служебные отношения на государственной службе, постановления Конституционного Суда РФ и Пленума Верховного Суда РФ, законодательные акты о государственной службе зарубежных государств (Албании, Великобритании, Германии, Голландии, Китая, Норвегии, Польши, США, Франции, Японии).

Степень научной разработанности темы. Проблема соотношения норм трудового и административного права, регулирующих служебные отношения на государственной гражданской службе, исследовалась представителями науки как трудового, так и административного права. Она нашла отражение во многих монографических работах, учебниках, комментариях к законодательству о труде и о государственной службе, научно-практических пособиях, научных статьях, однако, как правило, затрагивалась попутно, в связи с рассмотрением других, более общих проблем. Специальная глава этой проблеме посвящена лишь в одном монографическом исследовании - «Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации» (автор -А.А. Гришковец). При этом ученые-трудовики рассматривали проблему, главным образом, с позиций единства и дифференциации правового регулирования трудовых отношений государственных служащих, т.е. с позиций принадлежности служебных отношений к предмету трудового права. Они отмечали наличие в этих отношениях существенных особенностей, требующих и особых способов регулирования. Многие же представители науки административного права, напротив, исходили из понимания служебных отношений на государственной гражданской службе как исключительно государственно-служебных и рассматривали регулирующие их нормы как нормы административного законодательства.

Кроме того, все исследования, посвященные данной проблеме, проводились в то время, когда действовал Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации», признававший служебные отношения на государственной службе трудовыми отношениями. Закон о государственной гражданской службе предусмотрел принципиально иной подход к соотношению норм административного и трудового законодательства на государственной гражданской службе, закрепив принцип субсидиарного применения трудового законодательства к отношениям на государственной гражданской службе. Однако это нововведение не только не улучшило правовое регулирование названных отношений, но и создало новые проблемы, требующие теоретического осмысления.

Научная новизна работы состоит в том, что она представляет собой первое комплексное монографическое исследование, специально посвященное проблеме соотношения норм трудового и административного права, применяемых к служебным отношениям на государственной гражданской службе. В данной работе в аспекте рассматриваемой проблемы подвергается комплексному исследованию вопрос о сущности служебных отношений на государственной гражданской службе, теоретической обоснованности и практической целесообразности использования Законом о гражданской службе принципа субсидиарного применения норм трудового законодательства к отношениям на гражданской службе. На основе анализа сущности и содержания служебных правоотношений на гражданской службе, их субъектного состава, оснований возникновения и специфики профессиональной служебной деятельности гражданских служащих, в работе предложен принципиально иной подход к разрешению рассматриваемой проблемы и сформулированы конкретные предложения по совершенствованию законодательства о государственной гражданской службе.

Положения, выносимые на защиту.

Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие теоретические и практические положения, выносимые на защиту.

1. Сформулировано понятие «профессиональная служебная деятельность». Это - регламентируемая государством деятельность, направленная на реализацию функций государства государственными органами, лицами, замещающими государственные должности, и осуществляемая гражданскими служащими, состоящими на государственной службе.

Применительно к понятию «государственная гражданская служба», •профессиональная служебная деятельность может рассматриваться только как профессиональная служебная деятельность всех гражданских служащих, независимо от конкретного государственного органа, в котором она осуществляется, т. е. как некая ее совокупность. Это деятельность служащих всех государственных органов, исполняющих возложенные на них функции государства по управлению теми или иными сферами общественной жизни в соответствии с предоставленными им полномочиями. Профессиональная служебная деятельность государственного служащего - это деятельность по исполнению обязанностей в соответствии с занимаемой им должностью в конкретном государственном органе.

2. Исходя из предложенного понимания «государственной службы» и «государственного служащего», сформулированы понятия «гражданская служба» и «гражданский служащий». Гражданская служба - вид государственной службы, представляющий собой регламентируемую государством профессиональную служебную деятельность, направленную на реализацию государственных функций федеральными государственными органами, государственными органами субъектов РФ, лицами, замещающими государственные должности РФ, и государственные должности субъектов РФ, в соответствии с предоставленными им полномочиями, и осуществляемую гражданскими служащими, состоящими на государственной гражданской службе.

Гражданский служащий - гражданин Российской Федерации, поступивший на государственную гражданскую службу на основании акта назначения на должность гражданской службы и осуществляющий профессиональную служебную деятельность в соответствии со служебным контрактом. Такое определение, во-первых, в большей степени соответствует понятию гражданского служащего, предусмотренному в Концепции реформирования государственной службы РФ и, во-вторых, позволяет разграничить понятия «поступление на гражданскую службу» и «осуществление профессиональной служебной деятельности» гражданским служащим, что имеет принципиальное значение для установления сущности служебных отношений.

3. Понятия «трудовая деятельность работника» и «профессиональная служебная деятельность государственного служащего» по своей природе тождественны и не имеют сущностных различий. Профессиональная служебная деятельность — это один из видов управленческой трудовой деятельности, характеризующейся определенной спецификой, выражающейся, в частности, в ее «более тесной связи с государством», «служении государству». Профессиональная служебная деятельность гражданских служащих направлена на реализацию политики государства, практическое осуществление его управленческих функций. Государственный служащий, наделенный определенным кругом служебных обязанностей в соответствии с занимаемой им в государственном органе должностью, фактически выполняет в этом органе соответствующую трудовую функцию, которая согласно ст. 15 ТК определяется как работа по определенной специальности, квалификации, должности. Специфика профессиональной служебной . деятельности гражданских служащих предопределяет необходимость установления и особого ее правового регулирования.

4. Положенные в основу концепции Закона о гражданской службе идеи о субсидиарном применении норм трудового законодательства к служебным отношениям и о наиболее полном урегулировании служебных отношений на государственной гражданской службе в специальном законе теоретически несостоятельны и практически не реализуемы. Попытка воплотить их в Законе о гражданской службе обернулась тем, что регулирование служебных отношений на государственной гражданской службе осуществляется сегодня наполовину нормами Закона, переписанными из ТК, а наполовину - путем применения норм ТК субсидиарно. Однако такое положение противоречит самой сущности принципа субсидиарного применения правовых норм.

5. Государственная гражданская служба является комплексным правовым межотраслевым институтом, основанным на особо тесной связи разнородного правового регулирования, органически сочетающим элементы разных отраслей, охватывающим общим регулированием сложные сферы общественной жизни, характеризующиеся единством и, в то же время, включающие в себя различные общественные отношения. Понимание гражданской службы как межотраслевого института позволяет избежать тех негативных последствий, которые могут возникнуть в случае признания входящих в него норм, нормами одной отрасли права. Оно в полной мере соответствует роли и назначению комплексного правового института в системе права, учитывает те принципиально новые идеи, которые законодатель предпринял попытку воплотить в Законе о гражданской службе, т.е. идеи служения гражданского служащего государству как таковому и непосредственной связи его с государством.

Понимание гражданской службы как комплексного межотраслевого института заставляет иначе взглянуть на проблему соотношения административного и трудового права в регулировании служебных отношений на гражданской службе. Речь должна идти уже не о разграничении административного и трудового права в зависимости от вида регулируемых отношений - «внутренних» и «внешних», а о разграничении внутри «внутреннего» отношения, т.е. разграничивать отношения, а, следовательно, и применяемое к ним законодательство, внутри самого государственно-служебного отношения на гражданской службе. Такое разграничение необходимо проводить исходя из сущности служебных отношений, оснований их возникновения, вида субъекта на стороне нанимателя и соотношения (наличия) в складывающихся отношениях публично-правовых и частноправовых элементов.

6. Специфика правового статуса гражданского служащего дает основание для понимания его как сложного правового явления в рамках общего понятия «государственная гражданская служба». Поступив на гражданскую службу на основании акта о назначении на должность, гражданин приобретает статус гражданского служащего как агента публичной власти (вступает в государственно-служебное правоотношение). Как гражданский служащий, он имеет права, обязанности и должен соблюдать ограничения, предусмотренные законом для всех гражданских служащих (безотносительно к той должности, на которую он назначен, и органа, в котором осуществляется профессиональная служебная деятельность).

Однако статус государственного служащего сам по себе еще не порождает служебного отношения с конкретным государственным органом (служебно-трудового правоотношения). Для возникновения служебно-трудового правоотношения необходимо заключение служебного контракта. Заключив служебный контракт, гражданский служащий становится служащим конкретного государственного органа и приобретает дополнительные права и обязанности в соответствии с занимаемой должностью, в т.ч. предусмотренные этим контрактом.

Гражданский служащий может находиться на гражданской службе, но не осуществлять профессиональную служебную деятельность (например, в случае приостановления контракта или в период нахождения в кадровом резерве). То есть, нахождение гражданского служащего на государственной гражданской службе не всегда непосредственно связано с исполнением им профессиональной служебной деятельности по должности, на которую он назначен. Вместе с тем, прекращение служебного контракта с конкретным государственным органом не всегда влечет за собой прекращение гражданской службы. Например, служебный контракт может быть прекращен в связи с сокращением штата государственного органа, а служебные отношения с гражданским служащим сохранены (в частности, при направлении его на переподготовку, переквалификацию или переобучение, в кадровый резерв).

7. Содержание служебного правоотношения, возникающего в связи с осуществлением гражданским служащим профессиональной служебной деятельности, позволяет характеризовать его как сложное правоотношение, состоящее из различных по своей природе, но неразрывно связанных и взаимно обусловленных элементов (отношений), имеющих как публично-правовой, так и частноправовой характер. Причем эта связь такова, что частноправовое отношение возникает, как бы внутри публично-правового, после поступления гражданского служащего на службу в конкретный государственный орган. Задача состоит в том, чтобы, сохранив служебное правоотношение как единое публично - правовое, выделить в нем -элементы, являющиеся по своей сущности служебно-трудовыми отношениями.

8. Выделение в составе публично-правового служебного отношения частноправовых элементов (служебно-трудовых отношений), возникающих в связи с осуществлением профессиональной служебной деятельности, обусловлено не только «трудовой» сущностью этих отношений (элементов), но и спецификой субъекта на стороне нанимателя, характеризующейся его своеобразной двойственностью, а также различием в основаниях возникновения публично-правового и частноправового отношения.

Двойственность субъекта на стороне нанимателя заключается в том, что в служебном правоотношении одновременно могут выступать два субъекта - государство как наниматель и представитель нанимателя -руководитель государственного органа. В связи с этим другой субъект — гражданский служащий, может находиться одновременно в правоотношениях, как с государством - нанимателем, так и его представителем. Государство остается стороной служебного правоотношения на всем протяжении его существования, независимо от того, замещает ли гражданский служащий в тот или иной промежуток времени государственную должность в государственном органе. Заключая служебный контракт о службе в конкретном государственном органе, государственный служащий, находясь в служебном правоотношении с государством, вступает в правоотношение и с представителем нанимателя -руководителем государственного органа.

9. Обоснована необходимость внесения в Закон о гражданской службе изменения, в соответствии с которым стороной служебного контракта признавался бы государственный орган, а не его руководитель (представитель нанимателя). Признание государственного органа стороной служебного контракта не колеблет самой идеи служения государственного служащего государству как таковому. Осуществляя профессиональную служебную деятельность в конкретном государственном органе, государственный служащий тем самым находится на службе государства.

Государственный орган как сторона служебного контракта в большей степени, нежели руководитель государственного органа, отвечает тем признакам, которые характеризуют его как работодателя (способность предоставить для замещения конкретную государственную должность, выплачивать денежное содержание, определять обязательные правила поведения при исполнении должностных обязанностей, устанавливать режим служебного времени и т.д.).

Законодательное решение, в соответствии с которым руководитель государственного органа, будучи представителем государства, одновременно является и стороной служебного контракта, т.е. выступает одновременно в нескольких «ипостасях», делает бессмысленной предложенную Законом сложную конструкцию возникновения служебно-трудового правоотношения. Оно подрывает саму идею служения гражданского служащего государству как таковому. В действительности получается, что гражданский служащий служит не государству и не государственному органу, в котором реально осуществляет профессиональную служебную деятельность, а конкретному должностному лицу, ибо в соответствии с контрактом гражданский служащий имеет обязательства именно перед ним, как стороной контракта.

10. Для реализации гражданами конституционного права на равный доступ к государственной гражданской службе предложено включать в кадровый резерв граждан, прошедших конкурс, но не ставших победителями. Для того, чтобы граждане, участвующие в конкурсе, реально могли реализовать право быть включенными в кадровый резерв, следует внести соответствующие дополнения в Закон о гражданской службе и Положение о конкурсе на замещение вакантной должности гражданской службы, а также учесть их в Положении о кадровом резерве, которое, согласно ст. 64 Закона, утверждается соответственно Президентом РФ или нормативным правовым актом субъекта РФ. В частности, закрепить за конкурсной комиссией право рекомендовать зачислять граждан, участвующих в конкурсе, в кадровый резерв и установить процедуру такого зачисления, а также на законодательном уровне определить правовое положение граждан, зачисленных в кадровый резерв (их права, обязанности, государственные гарантии).

Необходимо решить вопрос и об уровне кадрового резерва (федеральный, субъекта РФ), в который будут зачисляться такие граждане, а также уровне государственного органа, принимающего решение о зачислении в кадровый резерв. Исходя из концепции, положенной в основу Закона о гражданской службе (служение государству), логичнее было бы и конкурс проводить только на этих уровнях, создав (возможно, на постоянной основе) соответствующие конкурсные комиссии. Это позволит устранить существующие противоречия в правовом регулировании отношений, связанных с поступлением на гражданскую службу.

Теоретическая и практическая значимость исследования.

В работе предложен теоретически обоснованный подход к решению одной из принципиальных проблем правового регулирования служебных отношений на гражданской службе - проблемы соотношения применяемых к служебным отношениям норм трудового и административного законодательства. Выявлены пробелы, противоречия, нечеткие или ошибочные положения законодательства, затрудняющие практическое его применение. Сделаны предложения о применении в соответствующих случаях к служебным отношениям норм трудового законодательства субсидиарно. На основе теоретических положений и анализа правовых норм, определяющих правовой статус гражданских служащих, сформулированы рекомендации по совершенствованию законодательства, применяемого к отношениям на гражданской службе, которые могут быть учтены в процессе реформирования правового регулирования служебных отношений. Материалы диссертации могут быть использованы при чтении лекций по курсу как трудового, так и административного права.

Основные положения диссертации докладывались автором на заседании Ученого совета ИЗиСП (1996, 2004).

Теоретические положения и выводы, полученные в процессе исследования, освещены в сообщениях на научно-практических конференциях, круглых столах, опубликованы в монографиях и научно-практических пособиях, комментариях к законам о государственной службе, КЗоТ и Трудовому кодексу РФ, учебниках, научных статьях, выносились автором на обсуждение рабочей группы при Комитете по труду и социальной политике Государственной Думы Федерального Собрания РФ в процессе работы над проектом ТК РФ (1995 - 2001), Экспертного совета при Комитете Совета Федерации по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам (1999).

Отдельные положения настоящего исследования излагались автором на семинарах, посвященных вопросам применения закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», в Институте повышения квалификации государственных служащих РАГС при Президенте РФ (2004-2005 г.), в Управлении кадров и государственной службы аппарата Совета Федерации (2005г.) и др.

Структура работы обусловлена целями и задачами диссертационного исследования. Она состоит из введения, пяти глав, разделенных на 16 параграфов, заключения и библиографии.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Трудовое право; право социального обеспечения", Чиканова, Людмила Алексеевна, Москва

Заключение

Проведенное исследование позволило наметить пути решения существующей проблемы и обозначить перспективы развития законодательства, регулирующего служебные отношения на государственной гражданской службе.

1. В настоящее время, до внесения соответствующих изменений в Трудовой кодекс РФ, нормы Закона о гражданской службе, касающиеся служебно-трудовых отношений, следует рассматривать как нормы трудового права, а сами эти отношения считать трудовыми правоотношениями, со всеми вытекающими из этого последствиями. Следовательно, те положения Закона о гражданской службе, которые регламентируют поступление на гражданскую службу, ее прохождение и прекращение - это положения трудового законодательства, устанавливающие особенности правового регулирования служебных отношений на гражданской службе.

С точки зрения действующего законодательства такой подход к вопросу о правовой природе служебных отношений на государственной гражданской службе является единственно правильным.

Как известно, правовая природа любого общественного отношения, определяется законодательством, его регулирующим. Действующие в настоящее время законы предусматривают, что к служебным отношениям на государственной гражданской службе применяется и трудовое, и административное законодательство. Согласно ст. 11 Трудового кодекса на государственных служащих распространяется законодательство о труде с особенностями, установленными ТК и иными федеральными законами. В соответствии со ст. 73 Закона о гражданской службе, нормы трудового права применяются к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной этим законом.

Как видно из приведенных положений названных законов, они противоречат друг другу. Однако решение возникшего противоречия предусмотрено другой статьей ТК - 5, в соответствии с которой нормы трудового права, содержащиеся в иных законах, должны соответствовать Трудовому кодексу. В случае противоречия между ТК и иными федеральными законами, содержащими нормы трудового права, применяется ТК. Если вновь принятый закон противоречит ТК, то этот федеральный закон применяется при условии внесения соответствующих изменений и дополнений в ТК.

2. Предложенное на сегодняшний день решение существующей проблемы, вместе с тем, не снимает с повестки дня самой этой проблемы. Проблема сущности служебного отношения на государственной гражданской службе и соответствующего ей правового обеспечения остается. Сегодня нельзя, да и нет оснований, не учитывать те принципиально новые идеи, которые законодатель предпринял попытку воплотить в Законе о гражданской службе, в т.ч. идею служения государственного служащего государству как таковому. Она весьма актуальна как с теоретических позиций, так и с точки зрения практики применения законов о государственной и, прежде всего, о гражданской службе. Без теоретических подходов к данной проблеме нельзя, во-первых, решить практические вопросы применения той или иной отрасли законодательства к отношениям на государственной службе, а, во-вторых, дать обоснованные предложения по совершенствованию законодательства, регламентирующего гражданскую службу.

3. Разграничение норм административного и трудового законодательства, применяемых к отношениям на государственной гражданской службе, необходимо проводить, прежде всего, исходя из сущности служебных отношений, оснований их возникновения, вида субъекта на стороне нанимателя и соотношения (наличия) в складывающихся отношениях публично-правовых и частноправовых элементов.

4. Концептуальной основой правового регулирования служебных отношений на государственной гражданской службе должно служить понимание служебного правоотношения как сложного правового явления, состоящего из различных по своей природе, но неразрывно связанных и взаимно обусловленных элементов (отношений), имеющих как публично-правовой, так и частноправовой характер.

Понимание служебного отношения на гражданской службе как исключительно публично-правового не соответствует его действительной сущности. Об этом свидетельствует, в частности, наличие в правовом статусе гражданских служащих как публично-правовых элементов, возникающих в связи с актом назначения на должность, так и частноправовых, возникающих в связи с заключением служебного контракта.

5. В содержании служебного правоотношения следует выделять две самостоятельных, но взаимосвязанных группы прав и обязанностей его субъектов. В зависимости от того, с каким субъектом на стороне нанимателя взаимодействует гражданский служащий как сторона правоотношения, необходимо определять их взаимные права и обязанности, составляющие содержание соответствующей группы (комплекса) служебного правоотношения.

Права и обязанности по отношению к государству, как субъекту служебного правоотношения, гражданский служащий приобретает с момента поступления на гражданскую службу и сохраняет их до момента ее прекращения, независимо от того, исполняет ли он в тот или иной отрезок времени должностные обязанности по должности гражданской службы в государственном органе. Возникающие по поводу реализации этих прав и обязанностей государственно-служебные отношения должны регулироваться нормами административного права.

Права и обязанности, принадлежащие гражданскому служащему в связи с исполнением им должностных обязанностей в конкретном государственном органе, составляют содержание служебно-трудового отношения. Это отношение является по своей природе трудовым и должно регулируется нормами трудового законодательства с особенностями, установленными законодательством о гражданской службе.

6. В целях повышения эффективности правового регулирования государственно-служебных отношений на государственной гражданской службе необходимо:

- внести в Закон о гражданской службе изменения и дополнения, направленные на обеспечение равного допуска граждан к государственной гражданской службе. В частности, закрепить за конкурсной комиссией право рекомендовать зачислять граждан, участвующих в конкурсе, но не ставших победителями, в кадровый резерв и установить процедуру такого зачисления, а также определить правовое положение граждан, зачисленных в кадровый резерв (их права, обязанности, государственные гарантии).

Это позволило бы, в случае образования в государственном органе вакантной должности гражданской службы, достаточно быстро обеспечить ее замещение. Поскольку в кадровом резерве могут состоять граждане, имеющие различное образование и квалификацию и уже прошедшие конкурсный отбор, из их числа может быть выбран и назначен на соответствующую должность специалист, отвечающий всем предъявляемым требованиям, без проведения дополнительного конкурса;

- решить вопрос об уровне кадрового резерва, в который будут зачисляться такие граждане, а также государственном органе, принимающем решение о зачислении в кадровый резерв. Полагаем, что таких уровней может быть только два - федеральный кадровый резерв и кадровый резерв субъекта РФ. Именно из этих кадровых резервов должны «черпать» кадры государственные органы.

Исходя из концепции, положенной в основу Закона о гражданской службе (служение государству как таковому, а не отдельному государственному органу), логичнее было бы и конкурс проводить только на этих уровнях, создав (возможно, на постоянной основе) соответствующие конкурсные комиссии.

Такие конкурсные комиссии могли бы быть созданы при органах по управлению государственной службой Российской федерации и субъекта РФ.

Создание конкурсных комиссий на этих уровнях не только соответствовало бы концепции Закона о гражданской службе, но и позволило бы реально обеспечить равный доступ граждан к гражданской службе. Такие комиссии могли бы быть действительно независимыми и более объективно, нежели комиссии, создаваемые в каждом отдельном государственном органе, подходить к оценке претендентов на занятие должности гражданской службы.

В настоящее время, практически вся деятельность по формированию кадрового состава государственного органа сосредоточена в руках руководителя этого органа. По его решению объявляется конкурс на замещение вакантной должности. Правовым актом этого органа (по сути, руководителем органа) создается конкурсная комиссия, определяется ее состав. Руководитель государственного органа издает акт о назначении на должность и он же является стороной служебного контракта, который заключается на основании им же изданного акта. Такое положение, вряд ли можно признать соответствующим Концепции реформирования системы государственной службы и ст. 10 Закона о системе государственной службы, установившим, что нанимателем федерального государственного служащего является Российская Федерация, а государственного служащего субъекта РФ - соответствующий субъект РФ.

Учитывая, что ни Закон о гражданской службе, ни Положение о конкурсе вообще не указывают, какое конкретно решение может принять конкурсная комиссия по результатам конкурса, можно предложить следующие варианты решений конкурсной комиссии по результатам конкурса:

1) признать гражданина (гражданского служащего) победителем конкурса и рекомендовать назначить его на соответствующую должность гражданской службы;

2) признать граждан (гражданина), участвовавших в конкурсе, но не признанных победителями, отвечающими требованиям, предъявляемым к должности гражданской службы, и рекомендовать их для зачисления в кадровый резерв;

3) признать гражданина (граждан) не отвечающим требованиям, предъявляемым к вакантной должности гражданской службы.

Необходимо предусмотреть в законодательстве и правила о самом порядке принятия конкурсной комиссией соответствующего решения, т.к. отсутствие их в законодательстве неизбежно повлечет разнобой в деятельности различных комиссий;

- внести в законодательство о гражданской службе изменения, в соответствии с которыми поступление на государственную гражданскую службу оформлялось бы актами Президента РФ или Правительства РФ (соответствующими органами субъекта РФ), а стороной служебного контракта признавался бы государственный орган. В этом случае функции соответствующих государственных органов по формированию корпуса гражданских служащих могли бы быть четко распределены в соответствии с их полномочиями. Руководитель государственного органа осуществлял бы подбор кадров гражданской службы для конкретного государственного органа путем заключения служебного контракта в соответствии с актом назначения, изданным вышестоящим органом. Такое распределение полномочий соответствовало бы правовому статусу руководителя государственного органа и позволило бы исключить его неоправданную «многоликость».

7. В целях повышения эффективности правового регулирования служебно-трудовых отношений на государственной гражданской службе необходимо закрепить в Законе о гражданской службе правило, в соответствии с которым к служебно-трудовым отношениям на государственной гражданской службе применяется законодательство о труде с особенностями, установленными этим Законом.

Особенности правового регулирования служебно-трудовых отношений на гражданской службе необходимо устанавливать исходя исключительно из специфики профессиональной служебной деятельности и статуса гражданских служащих, осуществляющих служебную деятельность. Это позволило бы, сохранив государственную гражданскую службу как особое правовое явление, устранить в регулирующем ее законодательстве пробелы и противоречия, а также повысить уровень социальной защищенности гражданских служащих.

Исходя из специфики профессиональной служебной деятельности и правового статуса гражданских служащих, особенности правового регулирования служебно-трудовых отношений должны касаться содержания служебного контракта, порядка его заключения, приостановления, изменения условий служебного контракта и его прекращения.

В частности, необходимо:

- установить особый порядок включения в служебный контракт условия об испытании при поступлении на гражданскую службу. Статья 27 Закона вслед за ТК предусматривает, что оно устанавливается в акте государственного органа о назначении на должность гражданской службы и служебном контракте сторонами. Однако акт о назначении на должность -это единоличный акт, который издается государственным органом. Поэтому, если в акте о назначении на должность условие об испытании предусмотрено, оно в обязательном порядке должно быть включено и в служебный контракт и, ни о каком соглашении сторон в данном случае, речи не может быть. Вместе с тем, следует полагать, что в тех случаях, когда в акте о назначении на должность условие об испытании отсутствует, стороны при заключении служебного контракта вправе включить его в контракт. Эти обстоятельства необходимо учесть в Законе. В противном случае применение правила об установление испытательного срока по соглашению сторон весьма проблематично, т.к. оно вступает в противоречие с другими положениями Закона; предусмотреть возможность неоднократного перезаключения служебного контракта с гражданским служащим, достигшим возраста 60 лет, до достижения им предельного возраста нахождения на гражданской службе. При этом срок, на который перезаключается служебный контракт, должен определяться по соглашению сторон, а в случае спора -соответствующим органом по рассмотрению служебных споров. Установив правило о перезаключении служебного контракта, заключенного на неопределенный срок с гражданским служащим, достигшим 60 лет, Закон не устанавливает каких-либо критериев, которыми должен руководствоваться представитель нанимателя, определяя срок служебного контракта. Такое правило находится в явном противоречии с положениями ст. 24 Закона, предусматривающей, что условия служебного контракта могут быть изменены только по соглашению сторон. Кроме того, оно ставят гражданского служащего в жесткую зависимость от представителя нанимателя, который единолично решает вопрос о продолжении гражданским служащим государственной службы;

- исходя из специфики условий прохождения гражданской службы, установить более продолжительный по сравнению с ТК срок предупреждения гражданских служащих о ликвидации государственного органа или сокращении должностей гражданской службы. Предусмотреть обязанность работодателя в течение этого срока решить все вопросы, связанные с предоставлением гражданским служащим иных должностей гражданской службы (в том числе в другом государственном органе), направлением их на повышение квалификации или переквалификацию, зачислением в резерв или увольнением с гражданской службы;

- при определении оснований и порядка прекращения служебного контракта учесть, что в отличие от ТК соотношение таких понятий, как «прекращение служебного контракта», «освобождение от занимаемой должности» и «увольнение с гражданской службы» имеют определенную специфику. Они не являются синонимами. Каждое из первых двух понятий в отдельности предполагает наступление определенного правового последствия, которое не влечет за собой увольнение. Хотя, понятие «увольнение» применимо только в совокупности с другими, т.е. с прекращением служебного контракта и освобождением от должности. Иначе говоря, увольнению с гражданской службы всегда предшествуют прекращение служебного контракта и освобождение от должности. Эта особенность присутствует в содержании и всех других статей, посвященных прекращению служебного контракта. И в этом находит проявление одна из концептуальных идей Закона - служение государству как таковому;

- конкретизировать применительно к служебным отношениям используемые Законом о гражданской службе по аналогии с ТК понятие «причинение вреда государственному органу, возникшему в связи с совершением гражданским служащим однократного грубого нарушения должностных обязанностей». Под причинением вреда государственному органу, следует понимать вред, причиненный авторитету государственного органа, своего рода моральный вред, наступивший в результате невыполнения (ненадлежащего выполнения) возложенных законодательством на государственный орган государственных функций из-за нарушения гражданским служащим своих должностных обязанностей. Такое толкование соответствует правовому статусу гражданских служащих, наделенных особыми полномочиями, от добросовестного исполнения которых зависит не только сохранность имущества, но и авторитет государственного органа, нормальное его функционирование.

Если оценку деятельности государственного органа можно выразить категорией «авторитет власти», то действия гражданского служащего, несовместимые с задачами, стоящими перед государственным органом и вызывающие негативную оценку со стороны общественности, можно расценить как подрыв авторитета власти. Таким образом, нарушение гражданским служащим должностных обязанностей, послужившее причиной невыполнения государственным органом возложенных на него законодательством государственных функций, и, тем самым причинившее вред авторитету власти, и может рассматриваться, как однократное грубое нарушение должностных обязанностей;

- внести изменения в правила расторжения служебного контракта по инициативе гражданского служащего или по соглашению сторон, с учетом того, что перевод гражданского служащего в другой государственный орган не влечет за собой прекращение гражданской службы (увольнения с нее). В случае такого перевода с ним прекращается только служебный контракт и он освобождается от занимаемой в государственном органе должности;

- конкретизировать в специальных статьях Закона основания прекращения служебного контракта и увольнения с гражданской службы за нарушение установленных Законом ограничений и запретов, связанных с гражданской службой, и установить особый порядок увольнения с гражданской службы в этих случаях. Этот порядок может предусматривать, в частности, предупреждение гражданского служащего о необходимости устранить допущенное нарушение в установленный срок (например, в случае его участия в деятельности органа управления коммерческой организации), обязанность дать опровержение или принести извинения (например, в случае публичного высказывания в отношении государственного органа или его руководителя). Расторжение служебного контракта в этих случаях должно производиться на основании акта об увольнении с гражданской службы, принятого государственным органом, издавшим акт о назначении на должность;

- внести в Закон о гражданской службе и Положение о проведении аттестации гражданских служащих дополнения, определяющие особый порядок проведения аттестации гражданских служащих, увольняемых в связи с несоответствием их занимаемой должности. Он должен предусматривать порядок создания специальной аттестационной комиссии, ее состав и полномочия, саму процедуру и сроки проведения аттестации, а также гарантии для гражданских служащих, проходящих аттестацию в связи с решением вопроса о расторжении с ними служебного контракта и увольнении с гражданской службы. Необходимо четко определить и формулировку решений, выносимых комиссией по результатам аттестации. Учитывая цель проведения такой аттестации, возможно два варианта решения: гражданский служащий «соответствует занимаемой должности» или «не соответствует занимаемой должности»;

- в целях обеспечения защиты прав гражданских служащих наделить надзорными функциями органы по управлению государственной службой. Это позволило бы гражданским служащим обращаться в указанные органы с жалобами на нарушение их прав и законодательства о гражданской службе. В свою очередь, названные органы могли бы проводить плановые проверки соблюдения законодательства о гражданской службе с учетом ее специфики. В таком случае федеральная инспекция труда (или другой орган, созданный вместо неё) была бы избавлена от необходимости выполнять не свойственные ей функции, не потребовалось бы проводить организационно-правовую работу и производить дополнительные затраты на создание узкоспециализированных органов, не вписывающихся в систему государственных органов;

- установить особый порядок рассмотрения индивидуальных служебных споров гражданских служащих, объединяющий две формы защиты - судебную и защиту в государственном органе, наделенном соответствующими полномочиями.

Рассмотрение индивидуального служебного спора в специально созданных комиссиях без учета специфики спора и служебных отношений, из которых он возникает, нельзя признать обоснованным. В качестве «внесудебного» органа по рассмотрению служебных споров, в который гражданский служащий, по его желанию, мог бы обратиться, можно предложить органы по управлению государственной службой (соответствующие департаменты государственной службы). Компетенция последних могла бы включать споры о применении условий оплаты труда гражданских служащих, об отмене дисциплинарных взысканий, о предоставлении очередных отпусков, установлении режима служебного времени, о выплате компенсаций при направлении в командировку, споры, возникающие в связи с неправильностью или неточностью записей в трудовой книжке и т.п.

Процедура рассмотрения служебных споров таким органом должна основываться на нескольких незыблемых принципах, в числе которых необходимо назвать: оперативность рассмотрения спора (для этого необходимо установить сроки обращения гражданского служащего в соответствующий орган и рассмотрения в нем индивидуального служебного спора); коллегиальность рассмотрения спора; обеспечение судебного контроля за обоснованностью принятого решения.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Применение трудового законодательства к служебным отношениям на государственной гражданской службе»

1. Монографическая и учебная литература

2. Административное право. Учебник / Под ред. JI. JI. Попова. М. 2002 Акопова Е.М. Трудовой договор: становление и развитие. Ростов-н/Д.2001.

3. Александров Н.Г. Советское трудовое право. М.: Госюриздат. 1963. Александров Н.Г. Трудовое правоотношение. М.: Министерство юстиции СССР. 1948.

4. Александров Н.Г. Труд и право / Н.Г. Александров, А.Д. Зайкин. М.: Знание. 1973.

5. Алексеев С.С. Общая теория права. Т. I. М.: Юридическая литература.1981.

6. Алексеев С.С. Общая теория права. Т. II. М.: Юридическая литература.1982.

7. Алексеев С.С. Общие теоретические проблемы системы советского права. М.: Госюриздат. 1961.

8. Алексеев С.С. Право: азбука, теория, философия: Опыт комплексного исследования. М.: Статут. 1999.

9. Алексеев С.С. Структура советского права. М.: Юридическая литература. 1975.

10. Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. 4.1 Сущность и основные институты административного права. Учебник. М.: ТЕИС. 1995.

11. Атаманчук С.Г. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. М. 2003.

12. Атаманчук С.Г. Государственная служба. Исполнение государственных должностей. М. 1998.

13. Бахрах Д.Н. Административное права Учебник. М.: БЕК. 1993

14. Бегичев Б.К. Трудовая правоспособность советских граждан. М.: Юридическая литература. 1972.

15. Бондаренко Э.Н. Трудовой договор как основание возникновения правоотношения СПб. Юридический центр Пресс. 2004.

16. Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право: Общие положения. М.: Статут. 2000.

17. Гейхман В.Л., Дмитриева И.К. Трудовое право. Учебник для ВУЗОВ. М. 2002.

18. Гинцбург Л.Я. Социалистическое трудовое правоотношение. М.: Наука. 1977.

19. Головина С.Ю. Понятийный аппарат трудового права. Екатеринбург. УрПОА. 1997.

20. Головина С.Ю. Правовое регулирование труда отдельных категорий работников. М.: Дело. 2003.

21. Государственная служба // Нормативные акты основных правовых систем / Под ред. Демина А.А. М.: Готика. 2001.

22. Государственная служба. Учебник / Под ред. Игнатова И.Г. М Ростов н/Д.: МарТ. 2004.

23. Государственная служба. Учебник / Под ред. Оболонского А.В. М.

24. Гражданское право. Учебник. Ч. 1. Изд. 2 / Под ред. Сергеева. А.П., Толстого Ю.К. М. 1996.

25. Гришковец А.А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации. М.: Дело и Сервис. 2003.

26. Гуреев С.А., Парамонов А.Р., Лобанов В.В., Гришковец А.А. Введение в государственное управление. Книга 1. Право, государство и политика. М. 1998.

27. Демин А.А. Государственная служба / Учебное пособие. М. 2004.

28. Дмитриева И.К. Принципы российского трудового права. М.: Цифровичок. 2004.

29. Гусев С.А., Парамонов А.Р., Лобанов В.В. Введение в государственное управление. Книга 1 Право, государство и политика. М.1998.

30. Гусов К.Н. Основания прекращения трудового договора. М. 1982.

31. Евреинов В.А. Гражданское чинопроизводство в России. Исторический очерк. СПб. 1998.

32. Иванов С.А., Р.З. Лившиц, Ю.П. Орловский. Советское трудовое право: вопросы теории. М.: Наука. 1978.

33. Иоффе О.С. Избранные труды по гражданскому праву. М. 2000.

34. Исаков В.Б. Фактический состав в механизме правового регулирования. Саратов. 1980.

35. История государственного управления в России. Учебник /Под ред. Пихои Р.Г. М. 2002.

36. Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы: институционно функциональный анализ. М. 1999.

37. Каминская П.Д. Советское трудовое право. М.: Гострудиздат. 1929.

38. Карпушин М.П. Социалистическое трудовое правоотношение. М.: Юридическая литература. 1958.

39. Киселев И.Я. Трудовое право России: Историко-правовое исследование. М.: НОРМА ИНФРА-М. 2001.

40. Киселев И.Я., Леонов, А.С. Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации. М.: Дело. 2003.

41. Козлов Ю.М. Административное право. М. 2001.

42. Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации /Отв. ред. Ю.П. Орловский. М.: ИНФРА-М. 2002.

43. Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации /Отв. ред. Ю.П. Орловский. М.: ИНФРА-М. 2004.

44. Комментарии к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и законодательству о гражданской службы зарубежных государств / Отв. ред. А.Ф. Ноздрачев. М.: МЦФЭР. 2005.

45. Комментарий к Федеральному закону «Об основах государственной службы Российской Федерации» и законодательству о государственной службе зарубежных государств / Отв. ред. JI.A. Окуньков. М.: ИНФРА-М. 1998.

46. Коренев А.П. Административное право России. Ч. 1. М. 1997. Концепции развития российского законодательства / Под ред. Хабриевой Т.Я., Тихомирова Ю.А., Орловского Ю.П. М.: Городец. 2004.

47. Красавчиков О.А. Юридические факты в советском гражданском праве. М. Госюриздат. 1958.

48. Кузьменко А.В. Предмет трудового права России. С.- Петербург: Юридический центр Пресс. 2005.

49. Куренной A.M. Трудовое право: на пути к рынку. М: Дело ЛТД. 1995. Куренной A.M., Маврин С.П., Хохлов Е.Б. Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации. М.: Юристъ. 2005.

50. Курс российского трудового права. Т. I. Общая часть / Под ред. Хохлова Е.Б. С. -Петербург. 1996.

51. Курс российского трудового права. Т. 2 / Под ред. С.П. Маврина, А.С. Пашкова, Е.Б. Хохлова.М.: Юристъ. 2001.

52. Лазарев В.В. Пробелы в праве и пути их устранения. М.: Юридическая литература. 1974.

53. Лушников A.M. Лушникова М.В. Курс трудового права / Учебник. Т. II. М.: Проспект. 2003.

54. Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М.: Юристъ. 1997.

55. Манохин В.М., Алушкин Ю.С. Российское административное право. Саратов. 2000.

56. Матирко В.И. Проблемы кадровой политики в государственном аппарате. М.: Дело. 1996.

57. Мицкевич А.В. Система права и система законодательства // Проблемы современного гражданского права. М. 2000.

58. Молодцов М.В. Система советского трудового права и система законодательства о труде. М.: Юридическая литература. 1985.

59. Молодцов М.В., Головина С.Ю. Трудовое право России / Учебник. М.2003.

60. Нестерова Т.А. Государственная служба в Российской Федерации и проблемы трудового права / Учебное пособие по спецкурсу. Пермь. 2002. Ноздрачев А.Ф. Государственная служба /Учебник. М.: Статут. 1999.

61. Нуртдинова А.Ф. Коллективно договорное регулирование трудовых отношений в современной России. М. 1998.

62. Нуртдинова А.Ф., Чиканова JI.A. Практика применения законодательства о труде / Научно-практическое пособие. М.: Юридическая литература. 2000.

63. Общая теория государства и права. Академический курс в 3-х томах. Том 2. / Под ред. Марченко М. Н. М. 2001.

64. Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации / Учебное пособие. М.: Юристъ. 1996.

65. Ожегов С.И. Словарь русского языка. М. 1984.

66. Павленко Н. И. Петр Великий. М. 1994.

67. Пашерстник А.Е. Теоретические вопросы кодификации общесоюзного законодательства о труде. М.: АН СССР. 1955.

68. Процевский А.И. Метод правового регулирования трудовых отношений. М.: Юридическая литература. 1972.

69. Процевский А.И. Предмет советского трудового права. М.: Юридическая литература. 1979.

70. Регулирование трудовых отношений государственных служащих: словарь-справочник. М.: Финстатинформ. 2000.

71. Российская юридическая энциклопедия / Гл. ред. Суханов Е.А. М.1999.

72. Свердлык Г.А., Страунинг Э.Л. Защита и самозащита гражданских прав. Учебное пособие. М. 2002.

73. Скобелкин В.Н. Трудовые правоотношения. М.: Вердикт-1. 1999.

74. Снигирева И.О. Профсоюзы и трудовое право. М. 1983.

75. Старилов Ю.Н. Служебное право / Учебник. М.: БЕК. 1996.

76. Ставцева А.И., Хохрякова О.С. Трудовой договор. М.: Юридическая литература. 1983.

77. Сыроватская JI.A. Трудовое право / Учебник. М.: Юристъ. 1998.

78. Таль JI.C. Трудовой договор: Цивилистическое исследование. Ч. 1. Общие учения. Ярославль. 1913.

79. Теория государства и права. Учебник / Под. ред. Денисова А.И. М.1967.

80. Тихомиров Ю.А. Публичное право / Учебник. М.: БЕК. 1995. Толкунова В.Н., Гусов К.Н. Трудовое право России / Учебное пособие. М. 1995.

81. Трудовое право России. Учебник /Под ред. Куренного A.M. М.: Юристъ. 2004.

82. Трудовое право России. Учебник /Под ред. Р.З. Лившица, Ю.П. Орловского. М.: ИНФРА-М НОРМА. 1998.

83. Трудовое право России. Учебник / Под ред. Нуртдиновой А.Ф., Орловского Ю.П. М.: МЦФЭР. 2004.

84. Трудовое право и повышение качества труда / Под ред. С.А. Иванова. М.: Наука. 1987.

85. Трудовое право России. Учебник /Под ред. С.П. Маврина, Е.Б. Хохлова. М. Юристъ. 2002.

86. Трудовое право. Учебник / Под ред. О.В. Смирнова. М.: Проспект.2003.

87. Федяев Д.А., Москалев А.В. Трудовое право и муниципальная служба в России. Пермь. 2001.

88. Холодова В.Е. Правовое регулирование труда государственных служащих. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М. 1995.

89. Хохлов Е.Б. Очерки истории правового регулирования труда в России. Ч. 1. Санкт-Петербург. 1999.

90. Хохлов Е.Б. Экономические методы управления и трудовое право. Л.: ЛГУ. 1991.

91. Шепелев Л.Е. Титулы, мундиры, ордена в Российской империи. М.: Наука. 1991.

92. Щепетов В.И. История государственного управления в России. М.2003.

93. Явич Л.С. Общая теория права. Л. 1976.2. Научные статьи

94. Атаманчук Г.В., Казанцев Н.М. Кому служат госслужащие? // Российские вести. 1994. 23 дек.

95. Баринов О.В. Условие и основание возникновения трудовых правоотношений // Правоведение. 1978. № 2.

96. Бару М.О. О субсидиарном применении норм гражданского права к трудовым отношениям // Советская юстиция. 1963. №14.

97. Белоносов В.О., Громов Н.А. Критерии допустимости аналогии в уголовном процессе // Государство и право. 2001. № 7.

98. Бондаренко Э.Н. Об отраслевой принадлежности правоотношений, связанных с трудом //Журнал российского права. 2000. №11.

99. Бугров Л.Ю. Останется ли трудовое право самостоятельной отраслью права? // Российская юстиция. 1995. № 9.

100. Гейхман В. Л. Особые основания возникновения трудовых правоотношений // Советское государство и право. 1973. № 5.

101. Головина С.Ю., Шахов В.Д. Контрактная форма регулирования трудовых отношений // Советское государство и право. 1991. № 8.

102. Грось Л. Субсидиарное применение норм материального права // Советская юстиция. 1988. № 24.

103. ЗубИ.В. Реформа трудового законодательства в условиях перехода к рыночной экономике // Советское государство и право. 1991. № 2.

104. Иванов С.А. Кризис советского трудового права // Советское государство и право. 1990. №7.

105. Иванов С.А. Российское трудовое право: история и современность // Государство и право. 1999. №5.

106. Иванов С.А. Трудовое право переходного периода: некоторые проблемы // Государство и право. 1994. № 4.

107. Иванов С.А, Иванкина Т.В., Куренной A.M., Маврин С.П., Хохлов Е.Б. Правовое регулирование отношений в сфере госслужбы // ЭЖ-Юрист. 2004. №6.

108. Калинин И.Б. Допустимо ли субсидиарное применение норм административного права к трудовым отношениям? // Российская юстиция. 1998. № 5.

109. Карлин А.Б. Государственной службе новое качество функционирования // Государственная служба. 2004. № 6 (32).

110. Кургузова Я.С. Международно-правовое регулирование защиты сотрудников международных организаций // Консультант Плюс. Комментарии.

111. Манохин В.М. Нужны основы законодательства о службе Российской Федерации // Государство и право. 1997. № 9.

112. Ноздрачев А.Ф. От концепции реформирования государственной службы к новым идеям правового регулирования государственно-служебных отношений в Российской Федерации // Модернизация экономики России: итоги и перспективы. М. 2003.

113. Куренной A.M., Маврин С.П. Хохлов Е.Б. Современные проблемы российского трудового права // Правоведение. 1997. № 2.

114. Нуртдинова А.Ф. Роль государства в механизме социального партнерства // Журнал российского права. 2000. № 2.

115. Лившиц Р.З. Трудовое законодательство: поиск концепции // Советское государство и право. 1990. №7.

116. Нестерова Т.А. Федеральная инспекция труда в системе защиты трудовых прав // Трудовое право. 2004. № 2.

117. Никитинский В.И. Контракт в трудовом праве // Советское государство и право. 1991. №8.

118. Никитинский В. И., Орлов А. Трудовой контракт и рыночная экономика // Социалистический труд. 1991. № 2.

119. Новицкая Т. Е. Государственная служба в России // Юридический мир.1996. Октябрь.

120. Нуртдинова А.Ф., Чиканова JI.A. Проблемы соотношения гражданского и трудового законодательства в свете нового гражданского кодекса // Право и экономика. 1995. № 7.

121. Орловский Ю.П. Реформа трудового законодательства на стадии завершения//Журнал российского права. 2001. №10.

122. Пашков А.С. Проект нового Трудового кодекса // Государство и право. 1995. №3.

123. Перевалов В.Д., Бублик В.А. Современное гражданское право баланс частного и публичного // Цивилистические записки. Межвузовский сборник научных трудов. Вып. 3 М.: Статут. 2004.

124. Пиголкин А.С. Обнаружение и преодоление пробелов в праве // Советское государство и право. 1970. № 3.

125. Поленина С.В. Аналогия в гражданском праве // Советское государство и право. 1969. №5.

126. Поленина С.В. Субсидиарное применение норм гражданского законодательства к отношениям смежных отраслей // Советское государство и право. 1967. №4.

127. Поляков С. Регулирование служебных и трудовых правоотношений // Российская юстиция. 1998. 12.

128. Садиков О.Н. Нетипичные институты в советском гражданском праве // Советское государство и право. 1997. № 2.

129. Старилов Ю.Н. Что происходит с институтом российской государственной службы? // Журнал российского права. 2004. № 9.

130. Суханов А.Е. О проблемах становления и развития российского частного права // Межвузовский сборник научных трудов. Цивилистические записки. Вып. 3. М.: Статут. 2004.

131. Сыроватская Л.А. О предстоящей реформе трудового права // Советское государство и право. 1991. № 1.

132. Тедеев А.А. К вопросу о понятии и способах защиты прав налогоплательщиков // Консультант Плюс. Комментарии.

133. Тихомиров Ю.А. Публично-правовое регулирование: динамика сфер и методов // Журнал российского права. 2001. № 5.

134. Хохлов Е.Б. Об основаниях трудовых правоотношений // Правоведение. 1994. № 4.

135. Яковлев В.Ф. О взаимодействии публичного и частного права // Публичное и частное право: проблемы развития и взаимодействия, законодательного выражения и юридической практики: Материалы Всероссийской научно-практической конференции. М. 23-24 апреля 1998.

136. Янев Я.Г. Субсидиарное применение норм права // Советское государство и право. 1976. №12.

Автор: Чиканова, Людмила Алексеевна
Город: Москва
Год: 2005
Звание: доктора юридических наук
КОД ВАК: 12.00.05

Диссертация

Применение трудового законодательства к служебным отношениям на государственной гражданской службе тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Применение трудового законодательства к служебным отношениям на государственной гражданской службе»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Чиканова, Людмила Алексеевна, доктора юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Применение трудового законодательства к служебным отношениям на государственной гражданской службе"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Трудовое право; право социального обеспечения", Чиканова, Людмила Алексеевна, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Применение трудового законодательства к служебным отношениям на государственной гражданской службе»

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Применение трудового законодательства к служебным отношениям на государственной гражданской службе»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Чиканова, Людмила Алексеевна, доктора юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Применение трудового законодательства к служебным отношениям на государственной гражданской службе"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Трудовое право; право социального обеспечения", Чиканова, Людмила Алексеевна, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Применение трудового законодательства к служебным отношениям на государственной гражданской службе»