АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Компетенция местных органов государственной власти и управления в сфере организации и деятельности милиции»
(
АКАДЕМИЯ МИНИСТЕРСТВА ВНУТРЕННИХ ДЕЛ СССР
ЛИСИЦЫН Валерии Владимирович
КОМПЕТЕНЦИЯ МЕСТНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И УПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МИЛИЦИИ
Специальность 12.00.02. Государственное право и управление; советское строительство; административное право; финансовое право
На правах рукописи
Автореферат диссертации на
соискание ученой степени кандидата юридических наук
МЧ 2-й 12—
Москва < 1991
Работе выполнена на кафедре государственно-правовых дисциплин, истории органов внутренних дел и зарубежного опыта ордезна Трудового Красного зиамени Академии МВД СССР
Научные руководители;
доктор юридических наук, профессор Григорян Д.А.
кандидат юридических наук, доцент Афанасьев B.C.
Официальные оппоненты: .доктор юридических неук, профессор Тушнов Г. А., кандидат юридических наук, доцент Гимофеево Р.Г.
Ведущая организация - Служба организации управлогая н правового обеспечения ШЭД РСФСР.
/Защита диссертации состоится ® / час • • ® пуяЗ&Л ^геНеседянии специализированного совета по присуждению ученой степени доктора и кандидата юридических и философских наук Д-052.01.04 Академии МВД СССР (I25I7I, Москва, ул.З.и А.Космодемьянских, 6).
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Академии МВД СССР. -Автореферат разослан
f<s>C 199/г.
Ученый секретарь специализированного совета #,.-05^01.04 Академии МВД СССР
кандидат юридических цеук, доцент А.Я.Малыгин
Лялервй Влсн,л!.ш]:оы1ч ЛЕСШЭД Корректор Л.А. Калшкшт
Подписано в печать 2.10.91. Усл.печ.л. .1,4. Уч.-изд.л. 1,10,
Тираж' 100 экз. Заказ .У/
Типография Академии МВД СССР, Москва
ОБЩАЯ ХАРАКТШСША РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Процесс переходе няней страны к демократическому грачдпнсг.ому обществу обусловил необходимость решения ряда сложных задач. Среди них -образование новой систем« государственных отношений, ociro-венной на волеизъявлениях республик и интересах народов*'!
Строительство тпкоЙ государственности требует обеспечения правопреемственности власти г; управления, кврдачаль« «ого реформирования представите,тыгах ?f испо.ти:1тел1.по»респг.'ч. рядятеяыш* органов, создания структур цветного ссноупряг» пения.
В условиях формирования ионах сорзмых отложений чеаду cysopsKHxct государства? дснтге задачи з разглх ротогнях стран ¡г ргзавтся пс-розпоку. Одиаяо цел:;, реализуа'.«? при
рзспублияаги, so гл:сгом еоапэдачт. В частности, от« сгязснз с оргвкязгаюсЯ граадап для рагя'гоя пеногредетпе^ю зла чораг азбпрасява !г.г,: органа »сох »опросов г,?ст??"го .«печеням* исходя пз гаиарвсов населения я псобегшоот«Я* о.лтчтпт-стратягаэ Угерр!!Тор«эяык1Х едаявд, т *■»«*««» а^аяоч я
К •"•,■21" sotjpecci, б":?0ТД«П»,Га,"Л'ЛГ'0
l7 0 ¿utexsa^s ддсглс Ороддегпг*.
-СССР и sucrauc р^м.одегздзЯ ccsa:uts к pct?t. •:•?!!
wicoujpoAHoS coccus Взрхе2«ого.Созз?а СССР: Посте*»»*«» кав Сьсадз иародгшх дацухдаоэ СССР // Йзсс«зя. 1951.
б С81ГГ
2/ Закон РС'-ГСР о местном самоупра пленяй в РС'ГСР. Ст. I, 2.'// Российская газета. I9&I. I авг».; Закон Украинской ССР о местных Советах народных депутатов Украинской ССР и шгог-• кон сами управлении, Преамбула /У•Зедомосгк Верховного Совета Украинской ССР. Ш1. £ 2,. С*. 5; Уакок Белорусской ССР о местном сймоуправлени? ц кестяис хозяйстве в Белорусской ССР. Ст. I. // Псдомости йярхошогс Совета . Белорусской ССР. 19Я1. S 11(1,';'). Ст. 122.
ния на местах, относятся вопросы обеспечения прав и свобод человека, охрани общественного порядка ' .
Практике государственного строительства показывает,что для эффективной реализации функции охрены правопорядке местным органам государственной власти и управления необходимо: во-первых, располагать соответствующим аппаратом, в частности подразделениями местной милиции; во-вторых, иметь достаточный обьем полномочий по руководству этими формированиями; в-третьих, играть активную роль в обеспечении организа» ции и деятельности не подчиненных ш органов милиции.функционирующих на обслуживаемой территории (дополнительное материально-техническое и финансовое снабжение; выделение служебных помещений, их эксплуатация и ремонт; обеспечение личного состава милиции жильем, местами в детских дошкольных учреждениях и т.п.).-
. Существовавшая система государственного управления не предоставляла и не могла предоставить местным Советам и их исполкомам широкие возможности в указанной сфере.- Более того, она объективно вела к снижению качества работы органов уголовной юстиции, насаждала в них культ процентомании н очковтирательства, способствовала бюрократизации.
В условиях экономического кризиса, политического противоборства, социальной напряженности, бурного роста'преступности действие названных факторов оказалось взрывоопасным. Потребовалось срочное принятие комплекса мер, направленных но укрепление правоохранительных органов.
/¡нализ нового союзного и республиканского законодательства, обеспечнвакцего реформу органов милиции, поополяет говорить, как минимум, о трех ее направлениях. Первое связано с постепенной ликвидацией системы "двойного подчинения" органов внутренних дол и шраяаётся в централизации управления оперптивно-слодствен1ш:.!и (криминальнши) подразде.пешпшл \ лиции. Второе заключается в "иушщлигишезацпп" ниладп! н де» I централизация руководство службой охрана общественного по« \ редка. Третье сопряконо с постспетым изъятием у органов \ Декиарсция 'прав и свобод человс-ке/ЛЬвестия. 1991.
V сант,; : Закон РСССР о костном егко-
упревдешш в РС2СР . ,Ст. 54,65,76.
- 4 -
внутренних дел несвойственных им функций.
Примечательно, что постепенное преодоление системы "двойного подчинения" органов внутренних дел вовсе не означает полного от нее отказа. Б настоящее время в ряде республик основные принципы данной системы перенесены на организацию и деятельность местной милиции (муниципальной полиции) . Тем самым установлен следувциЗ порядок подчиненности указанных формирований: по Еертикали - ¡¿БД республик, УВД края (области), по горизонтали - местным представительным учреяденипм, местной администрации.
Возникло сложное сочетание централизации и децентрализации в управлении силами зациги правопорядка, требующее различной мери присутствия каждого из этих двух начал.
Основной правовой гарантией оптимальности соотношения централизации и децентрализации в управлении служит четкое разграшче-нко компетенции государственных органов. Применительно к рассматриваемой ситуации речь идет о поиске схем разделения полномочия по руководству форыиройонияии местной милиции иезду местными представительным учреждениями, местной адтшстрацией и отрсслевой системой. Ряд ?екнх схем предложен в республиканских законах о нллнции (полиции). Они, конечно на, выгодно аглгмзатся от ранее действовавших законоположения,, однако, реяеаг даямо не еось комплекс насувцшх вопросов.
. В связи актуальной остается разработка новых теоретических моделей компетенция местных органов власти в области окрени правопорядка. Практичаскра решо!ие.поставленной проблем) предпояагаг? исследование компетенции местных органоз государственно!! власти а управления в сферо организации к деятельности Одаазо в условиях формировшия ногоЯ система местного ссисуправлеюя в ааазЯ страна это связано с вояммка ^рудмоета. Прездо всего с необходимстьо , проаиахдоровзть г^оцэдаШ тсст нестабильного и противора-чизого зс~о:юда?гл1с?в2. В к2о8 еялз:? обьэзт исследования был огрез'пп'г; г^зроЯ дедтегьнастп городских, р^Яошаа в Городе
Советов народных депутьтовл
Выбор указанного уровня обусловлен следующими причинами. Во-первых, городские, районные в городе Советы - низовые звенья представительной системы. Они максимально приближены к избирателям. Именно на них ложится вся тяхесть организаторской и исполнительной работы, в трм числе по укреплению законности и правопорядка на соответствующих территориях. Во-вторых, при сравнительно небольлом "удельном весе" этих структурных единиц представительных органов в системе местных Советов (в РСФСР - 28 708 местных Совегов.из них районных в городах - 356, городских - 10£5, районных -1703) они объединяют значительное количество населения. В-третьих, город, городской район наименее благополучны в криминогенном отношении, что требует максимальной активизации всих предупредительно-профилактических форм воздействия на преступность. В-четвертых, правовое регулирование компетенции городских, районных в городе органов государственной влвсти и управления в сфере организации и деятельности милиции нуждается в серьезном совершенствовании. В частности, необходимо четкое разграничение соответствующих полномочий между представительными учреждениями и подотчетной им адми-страцией. Изложенные обстоятельства и обусловили выбор темы диссертационного исследования.
Объектом диссертационного исследования является деятельность местных органов государственной власти й управления в сфере организации и деятельности милиции.
В качестве предмета изучения рассматриваются общественные отношения, которые связаны с действием и реализацией правовых норм, определяющих указанную компетенцию. .
Цели и задач» исследования. Исходя из обозначенных выше потребностей теории и практики, цель диссертационной работы заключается в установлении свойств компетенции местных
I/ Сказанное, тем не менее не означает, что содержапреся в диссертации выводы и рекомендации относятся только к структурам городского самоуправления. Часть из них являются отражением общих тенденций и процессов,характеризующих развитие всей системы местных органов государственной власти и управления.
органов государственной власти и управления в сфере организации и деятельности милиции как правового феномена, а также в определении механизма ее реализации.
Поставленная цель предопределила следующие исследовательские .ааданл:
- сформулировать понятие компетенции местных органов государственной власти и управления в сфере организации и деятельности милиции и выяснить ее содержание;
- рассмотреть проблемы разграничения Компетенции в сфере организации и деятельности милиции ме.чаду отраслевой системой руководства и местными органами государственной власти и управления;
- наметить пути разграничения компетенции в сфере организации и деятельности милиций между местными представительными учреящеь.шми и подотчетной им администрацией;
- изучить механизм реализации указанной компетенции;
- выработать научно обоснованные рекомендации по совершенствований правовой регламентации рассматриваемой компетенции.
Степень разработанности проблемы. Одним из факторов, обусловивших выбор названной темы диссертации,явилось состояние ее ксследованности. Общетеорапгческие вопросы, относящиеся к компетенции местных Советов,достаточно подробно освещаются в работах: С. А.Авакъяна, И. А. Азовкина,Г.В.Ата-манчука, Г.В.Барабашева, В.И.Васильева, Р.Ф.Васильева, Б.Н.Габричидзв, Л.А. Григоряна, А.И.Кима, Е.И.Козловой, Е.И.Корьиоэской, М.А.Краснова, О.Е.Кутафина, Б.М.Лазарева,
A.И.Лзпешкино, А.В.Дужина, П.Е.Николова, Р.С.Павловского,
B.А.Пертцшга, В.И.Поповой, Н.Г.Савенкова, Р.А.Сафарова,
Н.Г.Старовойтова, О.А.Тихомирова, К.©.Шеремета и.др. Между тем. вопрос о содержании понятия "компетенция местных Советов" до сих пор.остается дискуссионным. Что касается непо- . средствекно объекте проведенного исследования работы местных органов государственной власти и управления в сфере''организация я деятельности милиции, то он изучен недостаточно полно. В этой напровзгеши могло заделать труды: Т.Г.Бесче-ревных, Б.Н.Габричидзз, 0.Я.Горбуновой, И.И.Еропкина, О.Е.Ку-
тафина, В.Г.Кутушева, Г.СЛеркурова, В.$.Погорелко,В.И.По-лубинского, Л.Л.Попова, И.В.Соколова, Б.В.Чернова,Р.Г.Тимофеевой. Следует подчеркнуть, что в них рассматриваются в основном общие вопросы, связанные с указанной проблематикой. Специальному монографическому исследованию данная тема не подвергал?-ь. Учитывая гот факт, что за прояедаие два года почти полностью обновилось законодательство, регламентирующее полномочия местных органов власти в :фере охраны правопорядку а также то, что последняя из работ названных выше авторов опубликована более пяти лет назад, становится очевидной недостаточная разработанность обозначенной проблемы.
Методология и методика исследования. Методологическую его основу составляют диалектический метод познания и системный программно-целевой подход.
В ходе подготовки диссертации автор опирался на публикации по методологии и теории исследования (работы И.Т.Фролова, Г.А.Арефьевой, П.П.Найденко, Д.А.Керимова, М.С.Козловой, В.А.Лекторского, А.Г.Спиркина, Б.Г.Ццина). Широко ис- . пользовалась литература: по общей теории права (работы Н.Г.Александрова, С.С.Алексеева, С.Н.Бр&туся, А.И.Елистра-това, В.П.Казимирчука, С.в.Кечекьяна, Н.М.Коркунова,В.Н.Кудрявцева, В.В.Лазарева, Н.И.Матузова, Л.В.Мицкевича, П.Е.Нед-байло, Е.Б.Пашуканиса, В.С.Пиголкина, Ю.С.Решетове, Р.О.Хал-финой, Е. Г.Тначенко, Л.С.Явичь, Ц. А.Яыпольской), по социальному и государственному управлению (работы И.Л.Вачидо, Б.П.Куралвили, Б.М.Лазврева, А.М.Омарова, Ю.А.Тихомирова), по вопросам управления органами внутренних дел (работы ¿.П.Герасимова, М.И.Еропкине, В.Г.Кутувева, Л.Л.Попова, Г, А. Туманова).
В диссертация широко пснояьэовьны положения Конституций СССР н республик, законодательство СССР и республик, подзаконные нормативные акты, в том числе ведомственные правовые акты МВД СССР, статисгкческев денные о результатах работы органов внутренних дол. Изучалась зарубежная литература а законодательство по вопросам орга.'шзацил и деятельности позиции.
г 8 -
В целях получения достоверных результатов автором наряду с системным применялись и другие научные методы:сравнительный, исторический, статистический, формально-логический, конкретно-социологические и др.
Эмпирической базой исследования послутали результаты научно-исследовательской работы по теме "Проблемы оптимизации организационных структур органов внутренних дел" (п. 1.2.3. плана ПИР'Академии ЭД СССР на 1990 год). Работа выполнена коллективом сотрудников Научного центра управления и социологии .Академии МВД СССР, в состав которого был включен и автор диссертации. 3 ходе исследования (июнь-декабрь 1990 года) было опрошено 459 сотрудников горрайорганов внутренних дел, а также 119 депутатов местных Советов. Опрос проводился в Эстонии, Нижегородской, Самарской, Челябинской, Омской, Томской, Новосибирской областях и Алтайском крае.
При написании диссертации соискатель опирался на обра-ботакные им данные опроса руководителей 42 УВД крайоблиспол-комов,. 17 исполнительных комитетов краевых и областных Советов народных депутатов, II МВД и 8 советов министров респуб- • лик, эходотлх з состав ГС5СР. Спрос был проведен Управлением правового обеспечения деятельности *ЩЦ РС2СР з рамках подготогг.'Л проекта закона республики о милиции в июле 1920 года. Лптор тахас использовал социологический материал,, получешо!.". э декабре 1990-яипаре 1991 г.-. в ходе опроса 235 руроЕОдпцчх ро.бстгахоз подразделений ГУВД Мосгориополкома и 103 народа депутатов Поссовета а райсоветов г.Носквы. Опрос был организован постоянной Московского городского Соззта неродных депутатов ко зеконшети, правопорядку I? 2з.~;:тс прав граядан с. привлечешь' группа сотрудников Аке-детши МВД СССР, в составе"которой работал и соискатель.
Бслькоэ зкаченлэ' пр-,1 подготовка диссертации ¡кеда не по-. ср5дст25!3!сз пзучогыо цракяжи руководсгва ерГШЭШ! ЫИЛИЦИИ. 2 деятельности городских, районных о городе Советов народ® ных депутатов, их президиумов, испсдиггелышк ко:,:итетоп; постоянных гс?,-;ссий Российской Федерации (по материалам горо-доз: 1!осхпг, ¡'апглтсгсрска (Челлбшгскад область), Новороссийска (Кроснодарений край),' Отеска} ; Казахстана,, ( Лама-Аза).
Использован также личный опыт работы в районных отделах внутренних дел гор. Опека и Хабаровска, а также в качестве заместителя председателя районной избирательной комиссии Ленинградского районного Совета народных депутатов г.Москвы. Все это способствовало достоверности результатов проведенного исследования.
Научная новизна диссертации состоит в том, что она является одной кз первых теоретико-прикладных работ, в которой всесторонне рассматриваются компетенция местных органов госу дарственной власти и управления в сфере организации и деятельности милиции, а также процесс ее реализации в современных условиях.
Решая поставленные ь исследовании задачи, автор на базе новейшего законодательства: сформулировал понятие компетенции местных органов государственной власти и управления с сфере организации и деятельности милиции; дал классификацию и содержательную характеристику полномочий, составляющих указанную компетенцию; рассмотрел проблемы разграничения компетенции в сфере организации и деятельности милиции; предложил модель разграничения названной компетенции между местными представительными органами и подотчетной им администрацией; выделил' характерные черты, присущие реализации компетенции местных органов государственной власти и управления в сфере организации и деятельности милиции; описал основные элементы механизма реализации рассматриваемой компетенции.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Под компетенцией местных органов государственной власти и управления в сфере организации и деятельности милиции следует понимать систему властных полномочий (об1дих прав и обязанностей), которыми законодатель наделяет представительные учреждения, администрацию рассматриваемого звена для реализации управленческих функций в отношении подконтрольных подразделений охраны правопорядка.
2.Для построения оптимальных моделей названной компетенции необходимо четкое разделение полномочий и функций, прежде всего "функций-задач", в сфере организации и деятельности милиции между отраслевой системой руководства и мест- 10 - .
нымя органами государственной власти и управления. Такое разделение полномочий и функций требует преобразования ныяе действующих организационных структур, в частности создания формирований местной милиции.
3. В качестве главной задачи местной милиции следует рассматривать административно-правовую охрану правопорядка. Оперативными и следственными функциями ее .наделять нецелесообразно.
4. В условиях крайней нестабильности в обществе, вплоть до их изменения, местная милиция должна находиться в "двойном подчинении": образоваваему ее Совету, местной администрации и начальнику соответствующего органа внутренних дел.
5. Механизм реализации компетенции местных органов государственной власти и управления в сфере организации и деятельности милиции представляет собой систему юридических средств, при помощи которых властные полномочия трансформируются в конкретные действия представительных учреждений, администрации отмеченного звена.
Теоретическое 'и практическое значение результатов исследования. Полученные результата дали зозмо.пюсть сформулировать определение компетенции мостиш: сргшюд государственной власти и управления в сфере организации я деятельности милиции, раскрыть ое содержание, подвергнуть длассификз-; цик яходпг?!» туда .полномочия. На основе: а) разработана схр»и оггпппльного разграничения пояцегачяй-по руководству '1 ппдщтнтп-"« ппдпп5д<?!гснг!.т':т *<еетпоЯ ттллцпи ке гертаиаяь-ней и горлзонтшгьноя линиях ¿шравлс!!!!.'! !'.т'1г, б) суодзлироззи • нехшгтзм рзалигецки укгсяаюЯ ко:т.зте!!Ц:!1!; з) подгсгсглс:: •'проект ттрлшерного йояо^енпя об отделе (управлений) местной ' милиция городского, районного в городе Совета народных депутатов.
Офрчуяяроввякго» ^ яиссертщ;и шгода, реяомевдсц:::!, подготовленные • на основе материалов исследования яублжацки я кауптя» разработки ногу* практически использоггться: "
-з учебном процессе шсиих уччСчпах' зазеденнЯ *3?Д СССР и МОД республик при изучения соотзетсгвукйрк разделов курса
'советского государственногб (конетэтуцяонного) пр*Бз;
- в научно-исследовательской работе подразделений ЖД СССР (при подготовке предложений по совершенствованию законодательства, регламентирующего организацию и деятельность местных Советов народных депутатов в сфере охраны правопо-
. рядка);
- в практической деятельности районных, городских, районных в городе Советов народных депутатов при проведении мероприятий по формированию органов местной силиции.
Апробация результатов исследования. Основные положения работы освещены автором в докладах на четырех научно-.практических конференциях: в Омской ВШМ МВД СССР (1968 и 1990 гг.), в Московской ВШМ МВД СССР (1990 г.), в Пермском государственном университете (1990 г.), а также в опубликованных научных статьях.
Материалы исследования используются в процессе препода, вания советского государственного права в Омской НИМ МВД РСФСР и Академии МВД СССР.■
В течение 1986-1991 гг. соискатель, используя диссертационные материалы, подготовил ряд внедренных в практику научных разработок. 'Гак, в составе авторского коллектива кафедры государственно-правовых дисциплин, истории оргеноа внутренних дел и зарубежного опыта Академий МВД СССР он принял участие в подготовке предложений по совершенствованию проекте законе СССР о'<5 общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в ССОР . Некоторые содержавшиеся в работе выводы и рекомендации нашли отражение в предложениях, подготовленных автором к проектам законов о советской милиции', о милиции (РСФСР). Разработанное диссертантом цримерное положение об отделе (управлении) местной милиции городского, районного в городе Совета народных депутатов использовано при подготовке проекта примерного положения об отделе (управлении) внутренних дел исполнительного комитета районного, городского, районного в городе Совета народных депутатов (исполнитель - Управление правового обеспечения деятельности органов внутренних дел МВД СССР), а также при подготовке временных положений о местной милиции Нижегородской области,•Таганского района г.Москвы.
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введе-
ния, трех глав, включающих шесть параграфов, згключении, списка использованной литературы и приложения. Объем диссар-тшши -231 страница машинописного текста без учета библиографии и приложения.
СОДйИАШЕ РАБОТЫ
Во введении обосновшшются выбор темы диссертации, ее актуальность; приводятся донные об объекте, предмете, целях и задачах исследования; отмечается степень разработанности проблемы п научной литературе; рпокрь.'ьнются'штсдология, мз-тодика и эмпирическая база ее изучения; излагается научная новизна работы; формулируются основные положения, виносигае на защиту; содержится информация об апробации полученных результатов
Перпая гдавя--"Понятие и содержание компетенции местьш органов государственной власти и управления в с^ре организации и деятельности милиции"-состоит из двух параграфов.
Диссертантом анализируются различные тректпыси термина "компетенция местных Советов народных депутатов по руководству подчиненным!! органа™ внутренних дел" - наиболее близкого по содержанио к исследуемому понятию. При этом отмечается, что в основа каждой из них лежит то или иное понима-. гае компетенции государственного органа. Автор разделяет позиции ученых, рвссматриЕвсдих компетенции органа государства как систему его властных полномочий (общих прав и обязанностей) . Исходя кз данного вывода, предпринята попытка дать определение компетенции местных органов государственной власти и управления в сфере организации и деятельности милиции. По мнении соискателя, ато система властных полномочий (общих прав и обязанностей), которыми законодатель наделяет представительные учреждения, администрацию указанного звена для реализации управленческих функций в отношении подотчетных органов охраны правопорядка.
Далее раскрывается содержание компетенции местных органов государственной власти и управления в сфере организации и деятельности милиции. Подчеркивается, что характеристика исследуемой компетенции заклочает .в себе два аспекта: институционный и функциональный. Первый предполагает иэу-
ч
чение указгжной компетенция как определенной совокупности »ридических ксмлетенционных норм.' Второй аспект предусматривает анализ тех полномочий, которые при помощи донных компе-тениионных норм закрепляются.
Автор солидарен с мнением специалистов, понимающих под полномочиями государственного органа совокупность его прав и обязанностей, а также считающих, что каждое такое право является одновременно и юридической обязанностьи. Таким образом, содержание компетенции местных органов государственной власти и управления в сфере организации и деятельности милиции соискатель рассматривает как определенную совокупность полномочий (прав-обязанностей) представительного учреждения, местной администрации.
Немалый интерес вызывает природа прав и обязанностей, входящих в состав указанной компетенции. Б работе отмечается, что они имеют общий, в не конкретный характер. Иными словами, существуют в общих правоотношениях.
Для удобства в изучении все полномочия, составляющие исследуемую компетенцию, в диссертации разделены на три груп-■ пы: в) нормотворческие; б) исполнительно-распорядительские; в) охранительные. Дан подробный анализ каждой группы этих прав-обязанностей.
Отличительной чертой нормотворческнх полномочий, входящих в компетенцию местный органов государственной власти ш управления в сфере организации и деятельности мплкцин,является то,что" они роплоптечтск ъ якт&х, содержащих предписан:?.«: общеобязательного характера. При этом исполнение'последних' возлагается на соответст»;ущяе органы охрана правопорядка. Итакопределяя организацию, очерчивая сферу деятельности, осуществляя регулирование, режима работы милиции, представительные учреждения, администрация рассматриваемого звена . " руководят подчиненными 'силами газдон правопорядке (уеоткой 'милицией), координируют работу подконтрольных подразделений ' органов внутренних дел (в частности,криминальной мали'дни}.. .. Г''•■ Исполнительно-распорядительские полномочия кмелт наи-
бояъпий удельный вес в стр^/ктуре полномочий местных оргс- '.' "нов государственной власти и управления в сфере организация
- 14 - " '''г '
и деятельности милиции. В нее входят: право образовывать подотчетные формирования защиты правопорядка, устанавливать их структуру и штаты, утверждать в должности начальников этих органов; полномочия по материально-техническому и финансовому обеспечению указанных подразделений; право-обязнн-ность осуществлять проверку их деятельности, давить им ука-ьг.ния текущего характера.
Охранительные полномочия служат гарантом надлежащей реализации прав, имекпцихся у местного самоуправления. Но природеЧнюей они являются правомочиями на государственно-принудительное воздействие ь отношении субъектов права,полностью либо частично не исполняющих юридические обязанности. Это право на отмену приказов и распоряжений начальника подчиненного формирования милиции; право налагать на него дисциплинарные взыскания и отстранить от занимаемой должности.
В работе отмечается, что содержание и объем рассмотренных выше полномочий обусловлены характером организационной связи, которая установлена законом между местными органами власти и подконтрольными подразделениями охраны правопорядка. В частности, ст.146 Конституции СССР, ст.146-15С Конституции РСФСР, ст.65, 76 Закона РСФСР о местном самоуправлении в РСФСР , ст.7 Закона РСФСР о милиции обязывает ■ местные Советы, местную администрацию обеспечивать соблюдение законов, охрану государственного и общественного порядка, прав грездан; осуществлять руководство подчиненными органами внутренних дел, формированиями местной милиции. Таким.образом, отноденчя между местными представительными учреждениями, местной администрацией и названными правоохранительными органами определены как субординационные. Это позволяет первым осуществлять в полном объеме процесс руководства вторы;.«!, реализуя весь комплекс управленческих функций.
Иной характер взаимоотношений устаноглен правое между местными органами власти и подразделениями криминальной ни-яииии. В силу .действия ст.7, 8 Закона РСФСР о' милиции ' они имеют координационный характер, что значительно уменьшает обьен властных полномочий местного самоуправления в рассматриваемой области.
Полномочия местных органов государственной власти и управления в сфере организации и деятельности милиции закреплены в нормативных актах: I) регламентирующих правовой статус территориального самоуправления; 2) регулирующих правовое положение органов милиции; 3) предусматривающих административную ответственность за их нарушение.
Детальное изучение ранее действовавшего законодательства, устанавливавшего права местных органов власти в области охраны общественного порядка, подробное ознакомление с практикой руководства Советов народных депутатов подчиненными органами внутренних дел, а также анализ социологического материала позволили прийти к следующему выводу: основной объем полномочий в сфере организации и деятельности милиции до недавнего времени был сосредоточен в руках отраслевой систему управления - МВД СССР. Местные Советы и их исполкомы играли малозаметную роль в дела руководство формально подч:.ценными им органами милиции.
Материалы диссертации пояазьгееют, что фактическое отсутствие реальных властных полномочий в указанной области било обусловлено слабой к-атериально-финансовоЯ базой местных органов власти. Положение здесь стало меняться только б 19В9 году. С изданием 15 ноября 1939 г. Указания Совета Министров СССР № 32563, а также подготовленной на его основе Инструкции МВД СССР и Министерства финансов СССР я порядке формирования и расходования денежках средств, гюступг^кх от предприятий, организация и колхозов Кг удучяениа финансового обеспечения милиции" £ 1/5095/Р40/В от 27 нсяЗря 1989 г. местные Советы и их исполнительные комитеты получили вэзмоа» чость аккумулировать на своих счетах значительные суммц и впоследствии направлять их на создание, текущее финансирование и материально-техническое обеспечение подразделений м&-. стной (муниципальной) милиции. Такиэ подразделения были образованы в городах Алма-Ате, Бишкеке, Волгограде, Краснодаре, Москве, Нилнем Тагиле, Ставрополе и др.
Принятый 9 апреля 1990 года Закон СССР об общих началах мастного самоуправления и местного хозяйства в СССР'' закрепил за местными Советвми право формирования подобного рз-
да органов управления. Республиканские законы ' милиции (полиции) верно отразили тенденции, наметившуюся в развитии слстемы уголовной юстиции. В них было предусмотрено создание местной милиции (муниципальной полиции), закреплены соответствующие права местного самоуправления по руководству этими формированиями. Сказанное позволяет говорить о постепенном наполнении компетенции местных органов государственной власти и управления в сфере организации и деятельности милиции реальным содержанием.
Глава второя-"Цроблемы разграничения компетенции в сфере организации и деятельности милициуГ-состоит из двух пп-раграфов. Здесь, в частности, отмечается, что процесс моделирования компетенции местных органов государственной власти и упривлення в указанной сфере связен с 'решением двух важных задач.
Первая заключается в том, чтобы оптимально распределить полномочия по упроелению органами охраны праволоондка между Советами, администрацией обозначенного звене и отраслевой системой. Шеспечивая организацию и деятельность милиции,
е. осуществляя свои полномочия, местные органы государственной власти к управлегчя реализуют комплекс управленческих функций. В силу действия денной закономерности репение первой из отмеченных выше задач возможно путем выяснения взаимообусловленности изучаемых полномочий и управленческих функций.
По своеиу содержании посяедане цогут быть разделены на две группы: "фуккщм-задечи" н "функции-операции"^ Су-Ц огойаннос'ЕЬ "функций-операций" состоят в там,что они от-ралпвт "технология" реализаций "функций-задач".Иными словака, каддая "функция-задача" претворяете» а жизнь посредством комплекса "функций-операций", т.о. путем сбора, обработки н анализа информации,передачи ее другим орган «ш; прогнозирования; планирования; организация {сода входит: создание, упразднение, реорганизация подразделений и служб; установление их прав а обязанностей, порядка вза-аиоотнозвний, структуры, штатов; наделение материальными п донвяныыя средствами; подбор я раестановка кадров); регулирования; координации; контроля я учета.
-I? -
цество первых заключается в том, что они представляют собой основнке задачи - направления работы местных органов власти в сфере организации и деятельности милиции. Ранее действо-пагшее законодательство эти "функции-задачи" не регламентировало. ино линь в общей форме констатировало наличие субординационных связей между местными Советами, исполнительными комитетами и подчиненными им органами внутренних дел.
Таким образом, властное воздействие местных органов госудпрственной власти к управления закон распространял на все сферы деятельности милиции: а) административно-правовую охрану правопорядка; б) дознание; в) оперативно-розыскную деятельность. Как показывает практика, отдельными депутатами и представителями исполнительно-распорядительного аппарата руководство перечисленными сферами рассматривалось в качестве "функций-задач" местных Советов. Это вело к некомпетентному, зачастую необоснованному вмешательству в опера-тивн':»-служебную деятельность милиции, роздало нарушения законности .
Пробел, образовавшийся в законодательном регулировании, требовал незамедлительного восполнения, в частности оптимального разграничения "функц '.й-эадач" в области организации и деятельности милиции мезду местными представительными учреждениями, местной администрацией и отраслевой системой управления.
Анализ законодательства, специальной литературы, социологического материела, всесторонне характеризующего деятельность местных Советов, их исполнительных комитетов по руководству подчиненными органами внутренних дел, позволил определить следящие подходы к решению поставленной проблемы:
I. Отмеченное разделение "функций-задач" будет оптимальным при преобразовании ныне действующих в сфере охраны правопорядке структур. Эти структуры могут быть усовершенствованы путем создания органов местной милиции. Местные представительные учреждения, местную едашнистрзциа необходимо сориентировать на руководство вновь образованна^! формированиями, наделив их комплексом прав по реализации всех "технологический функций" ("функций-операций") в отношении
последних.
2. В качестве главной задачи местной милиции следует рассматригать административно-правовую охран;/ ираюиорядиа, оператиыю-следствжнпи функциями ее наделять н^целесооб-разно.
3. В условиях крайней нестабильности в об пастве местная милиция должка находиться в "двойном" подчинении; образовавшему ее представительному учреждению (местной администрации) и начальнику соответствующего органа ьнутренних дел.
Разграничение полномочий в сферо организации и деятельности милиции на горизонтальной линии управления выступает вторш непреложным условием моделирования исслецуемой компетенции. Задача состоит в том, чтобы он-шипльно распределить названные прввв-обязанности между местными представительными учреждениями и подотчетной им администрацией.
Принцип разграничения полномочии здесь таком: I) все, что касается принятия наиболее важных решений в отношении подконтрольных сил защиты правопорядка, должна бить закреплено за представительных учреждением, составлять его исключительную компетенцию; 2) то, что относится к оперативно-хозяйственной сфере,- прерогатива местной администрации, ое исключительная компетенция; 3) праве-обязанности "пограничного" характера (т.е. находящиеся на "стыке" первой и второй групп) входят в совместную компетенция Сонета и подотчетного ему исполнителжо-распорядительного органе.
Четкое разграничение компетенции в сфере организации и деятельности милиции выступает гарантом, исключающим подмену представительных учреждений исполнительно-распорядительными.
Третья глава-"Реализация компетенгии местных органов государственной власти и управления в сфере организации и деятельности милиции"-посвящена анализу особенностей, присущих реализация исследуемой компетенции. По мнению автора, к их числу относятся следующие: во-первых, это правомерное поведение, сторон, которое складывается на основе'норы, закрепляющих рассматриваемую компетенцию; во-вторых, осуще-
стрление наследной целесообразно изучать как процесс и как конечны? результат; п-третьих, как конечный результат реализации компетенции ограничивается предписываемые законом действиями субъектов права. Изучение реализации компетенции местных органов государственной власти и управления в сфере оргрнизв'пги и деятельности милиции позволяет: а) построить схему процесса осуществления компетенционных норм; б) на ее основе оценить действие последних с точки зрения эффективности. '
£алея исследуется механизм реализации названной компетенции. По тению евторо, он может бить рассмотрен в качестве системы юридических средств, при помощи которых »лес?» ные полномочия трансформируются в конкретные действия местных представительных учреждений, местной администрации.
"Работу" механизма реализации компетенции местных органов государственной власти и управления в сфере и деятельное-:! милиции можно представить б бидо цикла-серии последовательно сменяющихся действий (стадий): I. Стадия конкретизации нор«, устанавливпрпдх изучаемуи компетенцию. Еа содержание заключается в том, что юридические нормы, определяющие полномочия местных ор"аков власти в указанной сфера, парвоначально реализуются посредством деятельности по созданию конкретизирующих ел-тов. Примером такого рода актов служат многочисленные Положения.о муниципальной милиции, принятые местными Советами, их исполкоме»« в различных регионах страны.
Следует отматить, таз разработка и принятие данных «¡хтоц были обусловлены насущными потребностями практики, а таджа -неудовлетворительным состоянием правового регулирования. Сложилось ситуация, при которой: в) законодательство, закрепляющее правовой статус иестнъя органов власти, начало стремительно обновляться; б) юридические конструкции, опрзде»ю-цие основы организации к деятельности территориальных еял защиты правопорядка, оставались и ноизмзнкости.
В частности, с принятием Закона об общ?« шпалах цветного самоуправления и местного хозяйства в СССР' представительные учреяденил получили право формировать собственные
органы управления) самостоятельно устанавливать их полномочия, структуру и штаты, объемы расходов на содержание (ч.1 п.З ст.6; ч.2 п. I ст.1Р). Однако законодательные акты, конкретизирующие эти нормы применительно к сфере охраны правопорядка, долгое врег.я не были изданы. Отсиди - активизация правотворческой деятельности местных Советов. С введением в дой-ствие новых республиканских и союзного законов о милиции (полиции) положение несколько выровнялось. Вопроси организации местной милиции вновь были охвачены централизованным регулированием. Вместе с тем необходимость в разработке норм, детализирующих некоторые установления названных законов, вовсе не оупала.
2. Вторым этапом процесса реализации компетенции местных органов государственной власти управления в ,с<}>ере орга-низации и деятельности милиции ьиотупает стадия правоприменения. Анализируя основные этапы, которые проходит процесс правового регулирования, С.С.Алексеев стадию применения права называет факультативной. И это справедливо в отнопении функционирования всего механизма осуществления права. Применительно к изучаемому нами вопросу данное правило в большинстве случаев не реботеет. Дело в том, что процедура осуществления исследуемой компетенции непосредственно связана с влестно-организуюдеа деятельностью местных представительных учреждений, местной администрации, деятельностью, основное содержание которой составляет издание правоприменительных актов.
Акты применения права выступают кок средства осуществления тех правовых норм, которые не могут быть реализованы без соответствующих властных предписаний надлежащих государственных органов. Они издаются, когда субъективные права (юридические обязанности) не вытекают непосредственно из закона и не ;-;огут возникнуть у местных органов власти из односторонних дзГ.МЕШ) или заключенных договоров.
В наиболее общей форме определение правоприменительного акта дано в работах В.В.Лазарева. Здесь он характеризуется гооудпрстБвино-властный индивидуально-определенный ант, со:лгу.;:аег1\л компетентный субъектом прева по конкретному юри-
дическому делу, с целью определения наличия или отсутствия субъективных прав и юридических обязанностей и определения их меры на осниве соответствующих правовых норм и в .интересах их нормального осуществления^.
Что квсеется рассматриваемой нами проблемы, приведенные сведения поэволлюг говорить, как минимум, о трех основных функциях правоприменительных актов. С одной стороны, они играют роль юридического средства, с помощью которого осуществляется "процесс реализации исследуемой компетенции. С другой ~ эти акты являются юридическим:? Фактами, пороздв-вчими, изменяющими или прекрадаюцими конкретные правоогао-иения. С третьей - выступают как связующее звено между нормой права и ее осуществлением в правах и обязанностях местных органов государственной власти и управления.
3. Данная характеристика правоприменительных актов позволяет вплотную приблизиться к рассмотрению следующей стадии процесса реализации компетенции местных органов государственной в.чаети и управления в сфере организации и деятельности милиций. Это стадия возникновения конкретных нрав и обязанностей, то есть правоотношений.
Как уле отмечалось, нод комлегеицаей «еоткиг представительных учрй:вдеклЕ, мце'гной адмикистркци* ь укезашюй области ыы понимаем сксзему ьластных г.олиоыоч,^ (прав-обязск-иссгой), КОТОрЬВГ.! сг.ксирдг/тель соогеетстгу^Е Со-
вет неродннх' дс^утстос, его исполги;тс;;1-ио-рг.спарддятерт т;?, орган для реолйэаглп упрввлакчесякх фун:?ц-;Г с отношений под контрольного подразделения заняты правопорядке. При нслк?гя предусмотренных кемпетенционшмн нормами обстоятельств (юридических фактов: событий или действий) у конкретных сторон tнапример, у городского Совета народна* депутатов и подотчетного сну органа милиции) возникают определенные права и обязанности. Последние представляют собой строго индивидуал* зированные меры возможного либо должного поведения. Таким образом происходят -трансформация общих правоотношений в конкретные.
4. Далее наступает последняя, аавероащиИ этап процес-
У,1азпркв B.D. аф^ектявность правоприменительных актов.-Казань, 1975. С.8.
г '¿Z ~
са реализации исследуемой компетенции - стадия осу.цс :твле-ния конкретных нрав и обязанностей Суть еч эьклочьетсч в том,что модель поведения, заложенная н компетинционний норме и затем трансформирование в строгс определенные права и обязанности субъектов, осуществляется в реальной деятельности местных органов государственной власти и управления.
Предложенная характеристика механизма реализации компетенции местных органов государственной рласти и управления в сфере организации и деятельности милиции, конечно же, но может быть признана исчерпывающей. Она, скорее всего, представляет с¡e5o.it инструментальный, специально-юридический аспект исследования, н ходе анализа которого мы кик бы абстрагировались от воздействия на процесс осуществления указанной компетенции социальных, психологических'и иных факторов. Учитывая влияние последних, необходимо говорить о социальном и психологическом механизмах реализации данной компетенции.
вывод! и предлошмя
Исследование, проведенное диссертантом, позволило сформулировать понятие компетенции местных органов государственной власти и управления в сфере организации и деятельности милиции, выяснить ее содержание, разработать методику, моделирования этого правового явления.
Последняя, в частности, ъ качестве непреложного условия выдвигает решение двух ваших задач;
1. Разграничение компетенции в сфере организации и деятельности милиции мовду вертикальной и горизонтальной линиями управления, т.е. между отраслевой системой и представительными учрекденияш*, администрацией рассматриваемого авена;
2. Распределение полномочии, составляющих денную компетенцию, внутри структуры местного самоуправления ме-*ду местными Советами неродных депутатов и подотчетно}* им администрацией.
Изучен Процесс реализации обозначенной компетенции, выявлены его характерные черты, выяснен механизм. Анализ полученных в Ходе работы результатов позволит автору подгото-
вить проект примерного положения об отделе, управлении местной милиции , провести его апр:бациы на практике и предложить для дальнейшего использования. '
По теме диссертации автором опубликованы следующие ра' боты:
1. Роль постоянных комиссий местных Советов народных депутатов г.Омска в борьбе с пьянством и алкоголизмом // Правовые и организационные вопросы борьбы с пьянством и алкоголизмом: Чежвуз. сб.неучн.тр. - Омск: В111М МВД СССР, 1988.0,3 п.л.
2. К вопросу о формировании муниципальных органов милиции // Совершенствование теории и практики деятельности органов внутренних дел: Сб.статей. - йрунзе: УПО ЫВД Киргизской ССР, ¡990. - 0,3 п.л.
3. О необходимости совершенствования компетенции районных и городе Советов народных депутатов по руководству подчиненными органами внутренних дел // Проблемы повышения эффективности деятельности органов внутренних дел: Межвуз.сб. научн.тр. - Омск: ВШМ МВД СССР, 1990. - 0,25 п.л.
4. К вопросу о формировании муниципальных органов милиции // Право и превоприменительная деятельность в условиях перестройки: Тезисы докладов на научно-практической конференции. - Пермь, 1990. - 0,1 п.л.
5. Основные предпосылки образования в СССР муниципальных органов милиции // Роль органов внутренних дел в формировании правового государства: Межвуз.сб.научи.тр. - М.: ВШМ МВД СССР, 1990. - 0,25 п.л.
6. К вопросу о формировании муниципальных органов ми-' яиции // Конституционно-правовые основы организации и деятельности органов внутренних дел в условиях формирования правового государства: Реферативный сборник. Выл.2. - М.: Академия МВД СССР, 1991. - 0,3 п.л.
, 7. О некоторых аспектах муниципализации милиции // Сб. МВД СССР. - М., 1991. 2. - 0,5 п.л. (б соавторстве).
