АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Конфликт интересов в государственных служебных отношениях: материальные и процессуальные аспекты»
005007348
Щеколдин Сергей Юрьевич
КОНФЛИКТ ИНТЕРЕСОВ В ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖЕБНЫХ ОТНОШЕНИЯХ: МАТЕРИАЛЬНЫЕ И ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ
Специальность: 12.00.14 - административное право, финансовое право, информационное право
1 2 ЯНВ 2072
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Воронеж-2011
005007348
Работа выполнена в Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Воронежский государственный университет»
Научный руководитель - доктор юридических наук, профессор
Махина Светлана Николаевна
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, доцент
Стахов Александр Иванович
кандидат юридических наук Антропова Марина Александровна
Ведущая организация - ФГБОУ ВПО «Нижегородский
государственный университет им. Н.И. Лобачевского» (Национальный исследовательский университет)
Защита состоится «26» января 2012 г. в 11 часов 00 мин. на заседании диссертационного совета Д 212.038.04 при ФГБОУ ВПО «Воронежский государственный университет» по адресу: 394006, г. Воронеж, пл. Ленина, 10-а, корпус 9, ауд. 610.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Воронежского государственного университета.
Автореферат разослан «¿¿» декабря 2011 г.
Ученый секретарь диссертационного совета
В.А. Ефанова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Конфликт интересов в сфере государственной службы является относительно новым институтом современного российского служебного права. Его появление в отечественном законодательстве обусловлено не только правовой необходимостью, но и наличием международных обязательств Российской Федерации. В частности, в Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 г. закрепляется, что «каждое государство-участник стремится в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства создавать, поддерживать и укреплять такие системы, какие способствуют прозрачности и предупреждают возникновение конфликта интересов».
Особую значимость институт конфликта интересов приобретает, прежде всего, как средство предупреждения и пресечения коррупции. Национальный план противодействия коррупции, утвержденный Президентом РФ 31 июля 2008 г. № Пр-1568, в качестве одной из главных мер такого противодействия называет законодательное развитие механизма предупреждения коррупции и разрешения конфликта интересов на государственной и муниципальной службе. Указом Президента РФ от 13 апреля 2010 г. № 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы» руководителям федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов вменено в обязанность принимать действенные меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов на государственной службе. На урегулирование конфликта интересов государственных служащих направлены также положения нового Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЭ «О противодействии коррупции».
Вместе с тем в настоящее время остаются неразработанными общетеоретические положения, отдельные процедуры урегулирования
конфликта интересов в частности и производство по урегулированию конфликта интересов в целом, что требует принятия ряда новых нормативных положений. Кроме этого отсутствует надлежащая практика применения норм регулирующих данную сферу отношений.
Указанными обстоятельствами определяется актуальность темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы исследования. Теоретической основой диссертационной работы являются труды отечественных ученых правоведов, среди которых: С.С. Алексеев, Г.В. Атаманчук, К.С. Вельский, О.В. Бочарников, А.Г. Братко, Б.В. Волженкин, А.Д. Градовский, A.A. Гришковец, Д.И. Дедов, A.M. Добровольский, И. Ермилин, А.Г. Здравомыслов, Д.А. Керимов, Ю.М. Козлов, J1.M. Колодкин, А.П. Коренев, Н.М. Коркунов, A.B. Кудашкин, М.В. Костенников, A.B. Малько, А.Я. Малыгин, В.М. Манохин, С.Н. Махина, В.П. Мельников, В.М. Николайчик, B.C. Нечипоренко, А.Ф. Ноздрачев, A.B. Оболонский, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров, Н.Ю. Хаманева, В.Е. Чиркин, Л.И. Якобсон, П.С. Яни и др.
Особенно следует отметить работы A.B. Куракина, М.В. Костеникова, М.В. Преснякова, С.Е. Чаннова, А.Н. Дементьева, C.B. Качушкина, О.В. Казаченковой, В.В. Астанина, В.А. Федосенко в области изучения конфликта интересов в сфере государственной службы.
Конфликт интересов в сфере государственной службы стал предметом ряда диссертационных исследований. Отдельные вопросы урегулирования конфликта интересов рассмотрены в докторской диссертации Куракина A.B. «Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации», а также кандидатских диссертациях Матвеева Д.Д. «Правовое и организационное обеспечение разрешения конфликта интересов в служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел», Севрюгина К.В.
«Противодействие коррупции в системе государственной гражданской службы Российской Федерации: административно-правовое исследование».
Несмотря на активную разработку в последние годы отдельных аспектов конфликта интересов, комплексного изучения данного института в рамках специального исследования, посвященного конфликту интересов в системе государственной службы, не проводилось. Особенно неисследованными остаются процедурные нормы, объединенные в производство по урегулированию конфликта интересов. В представленной работе сделана попытка восполнить названный пробел.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе выявления, предупреждения и урегулирования конфликта интересов в системе государственной службы.
Предметом исследования являются нормы административного права, которые определяют механизм выявления, предупреждения и урегулирования конфликта интересов в системе государственной службы, а также международное и зарубежное законодательство в указанной сфере и практика правоприменения.
Цель исследования заключается в комплексном анализе института конфликта интересов в сфере государственной службы, научном осмыслении сущности этого административно-правового явления и разработке научных рекомендаций по совершенствованию законодательства в данной области.
Достижение поставленной цели потребовало решения следующей группы задач, отражающих логическую последовательность предпринятого исследования:
- сформулировать определение конфликта интересов в сфере государственной службы, раскрыть его признаки и специфику;
- проанализировать международно-правовые положения в области предупреждения и пресечения конфликта интересов в системе государственной службы;
- изучить зарубежное законодательство о конфликте интересов и высказать предложения о возможности использования зарубежного опыта в законодательстве Российской Федерации;
- обозначить особенности регулирования конфликта интересов в системе гражданской, военной и правоохранительной службы;
- определить процедурно-процессуальные основы и предпосылки формирования целостного производства по урегулированию конфликта интересов;
- выявить принципы и исследовать стадии производства по урегулированию конфликта интересов, а также проанализировать субъектный состав этого производства;
изучить положения об ответственности за нарушение законодательства о конфликте интересов и контроле (надзоре) как способах обеспечения соблюдения законодательства о конфликте интересов.
Методологическая основа исследования. При написании диссертационной работы для достижения ее целей и решения поставленных задач использовались диалектический, системно-структурный, исторический, социологический, функциональный, сравнительно-правовой и иные методы познания, выработанные и апробированные юридической наукой. Комплексное применение этих и ряда других методов позволило осмыслить и раскрыть предмет исследования.
Теоретическую базу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых - специалистов в области общей теории права, гражданского, уголовного и административного права разных лет, посвященные исследованию различных аспектов категории «конфликт интересов».
Нормативно-правовую основу диссертационного исследования
составляют международные акты, Конституция Российской Федерации, федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства
Российской Федерации, иные нормативные правовые акты, регулирующие механизм выявления, предупреждения и пресечения конфликта интересов в сфере государственной службы; нормативно-правовые акты царской России и СССР, посвященные вопросам прохождения государственной службы, а также некоторые нормативные акты зарубежных стран.
Эмпирическая база диссертационной работы охватывает результаты социологических исследований, статистики, а также материалы международных, всероссийских и региональных научных конференций, посвященных вопросам противодействия коррупции; исследование практического опыта осуществления прокурорского надзора за соблюдением законодательства о конфликте интересов (на основе информационных писем Генеральной прокуратуры РФ). Эмпирическую основу дополняет анализ Интернет-ресурсов, в частности материалы официальных сайтов органов исполнительной власти Российской Федерации, содержащие результаты деятельности комиссий по урегулированию конфликта интересов в 2010-2011 г.г. Кроме того, в диссертационном исследовании нашел отражение также личный опыт работы автора в правоохранительных органах.
Научная новизна диссертационной работы заключается в комплексном исследовании недостаточно изученной проблемы урегулирования конфликта интересов в системе государственной службы. На основе анализа действующего законодательства и практики правоприменения предложена дефиниция «конфликта интересов»; определено современное содержание института конфликта интересов, его признаков и правовых характеристик.
В результате проведенного сравнительно-правового анализа зарубежного законодательства автором определены основные направления заимствования положительного опыта. Выделены особенности правового регулирования конфликта интересов в сфере правоохранительной и военной службы.
Диссертантом впервые предлагается рассматривать совокупность процедур по урегулированию конфликта интересов в качестве целостного производства, предложены его принципы, стадии и субъекты.
Выявлены пробелы и недостатки законодательного и правоприменительного характера, высказаны предложения по совершенствованию действующего российского законодательства о конфликте интересов.
Результатом исследования являются теоретические выводы и практические предложения по совершенствованию действующего законодательства в указанной области.
Проведенное диссертационное исследование позволило автору сформулировать и вынести на защиту следующие положения, являющиеся новыми или обладающие элементами новизны:
1. В административно-правовой науке отсутствует единое понимание термина «конфликт интересов». Большинство ученых наделяют данное определение рядом признаков и элементов, перегружающих его содержание и затрудняющих установление конфликта интересов на практике. По мнению диссертанта, конфликт интересов следует рассматривать как ситуацию, при которой личная заинтересованность государственного служащего влияет на объективное исполнение им должностных обязанностей и противоречит интересам государства. Именно такое «простое» определение позволяет выявить и установить конфликт интересов во всех его проявлениях.
2. Законодательное определение личной заинтересованности государственного служащего, при которой возникает конфликт интересов, по своему содержанию является узким. Норма, содержащая данное определение, в качестве признака конфликта интересов предусматривает возможность получения доходов, услуг имущественного характера и имущественных прав. Предлагается дополнить ее положениями, позволяющими говорить о конфликте интересов и тогда, когда ненадлежащее исполнение государственным служащим должностных (служебных)
обязанностей продиктовано не материальными, а иными личными выгодами. Причем не важно кто будет получателем выгоды. Главное, что это будет противоречить интересам государства и что это произойдет вследствие умышленного ненадлежащего исполнения государственным служащим своих должностных (служебных) обязанностей.
3. Представляется излишним законодательное закрепление обязательности наличия признака возникновения конфликта интересов как способность привести к причинению вреда законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации. Ведь противоречие личной заинтересованности интересам государства само по себе уже несет негативное влияние в сфере государственно-служебных отношений, а наличие вреда выступает здесь как второстепенный элемент, перегружающий определение конфликта интересов. В связи с этим предлагается внести соответствующие изменения в нормы, содержащие определение конфликта интересов, закрепленные в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЭ «О противодействии коррупции» и Федеральном законе от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
4. Круг лиц, состоящих в родстве, свойстве, совместное и подконтрольное прохождение государственной службы которых не допускается, закрепленный в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», является не полным. Сюда следует отнести братьев и сестер родителей, их детей, детей братьев и сестер гражданского служащего (его супруга). Указанное ограничение следует распространить и на случаи опосредованного подчинения, а также определить критерии для наличия непосредственной подчиненности. Одним из признаков непосредственной подчиненности предлагается рассматривать такое соотношение должностей, при котором у одного из указанных лиц имеется возможность налагать дисциплинарные взыскания и поощрять другого.
5. Положение о запрете на получение государственным служащим подарков, закрепленное в ст. 575 ГК РФ содержит правовую неопределенность. Данная норма допускает дарение указанным лицам подарков, стоимость которых не превышает трех тысяч рублей, в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей, в том числе, если это не связано с официальными мероприятиями. Думается, указанная норма должна быть построена таким образом, чтобы любое дарение государственному служащему в связи с его должностным положением или в связи с исполнением им служебных обязанностей являлось незаконным, за единственным исключением -дарение в связи с официальными мероприятиями.
6. Возможность заниматься иной оплачиваемой деятельностью должна быть только у отдельной категории государственных гражданских служащих, и только после получения согласия комиссии по урегулированию конфликта интересов. Для этих случаев следует установить не уведомительный порядок, как это закреплено в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», а разрешительный.
7. Урегулирование конфликта интересов в системе государственной службы следует рассматривать не как отдельные процедуры, а как новый вид административного производства в современном российском административном праве. Производство по урегулированию конфликта интересов отвечает всем предъявляемым к нему юридической наукой требованиям и содержит характерные для него признаки. Так, оно содержит правила, предназначенные для легального применения материальных норм, регулирующих конфликт интересов, состоит из совокупности последовательных процедур, развивается по конкретным стадиям, имеет специфический субъектный состав с определенной компетенцией, типичный «набор» юридических действий и актов, совершаемых и принимаемых
субъектами компетенции, а также временные характеристики (сроки, продолжительность, периодичность).
8. Следует внести следующие изменения в Положение о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов, утв. указом Президента РФ от 01 июля 2010 г. №821, а также Положение о проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению, утв. указом Президента Российской Федерации от 21 сентября 2009 г. № 1065:
- закрепить полномочия государственного органа по собственной инициативе осуществлять проверки достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых государственными служащими, а также лицами, претендующими на должности государственной службы; соблюдения государственными служащими ограничений и запретов, требований о предотвращении или урегулировании конфликта интересов, исполнения ими обязанностей;
- расширить круг источников, являющихся поводом для проведения указанной проверки. К таковым следует отнести заявления граждан и организаций, в том числе считающих себя пострадавшими от неправомерных действий государственного служащего, связанных с конфликтом интересов; материалы публикаций в средствах массовой информации и другая информация, содержащая такие сведения;
- расширить перечень лиц, которые могут быть приглашены на заседания комиссии по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов (далее - комиссия по урегулированию конфликта интересов). К
таким субъектам должны быть отнесены любые лица, обладающие сведениями по рассматриваемым вопросам (в юрисдикционном процессе -свидетели);
- наделить комиссию по урегулированию конфликта интересов полномочиями по собственной инициативе запрашивать необходимую информацию, вызывать лиц, обладающих интересующей информацией;
- установить процедуру обжалования решения комиссии по урегулированию конфликта интересов внутри органа исполнительной власти;
- закрепить требования к кандидатурам независимых экспертов: наличие гражданства РФ, опыт работы в сфере государственной службы не менее 3-х лет, отсутствие судимости, отсутствие в их биографии фактов несоблюдения требований к служебному поведению и порядка урегулирования конфликтов интересов;
- возложить на государственного служащего бремя доказывания при рассмотрении комиссией по урегулированию конфликта интересов указанных вопросов. Самоустранение государственного служащего от процесса рассмотрения комиссией по урегулированию конфликта интересов вопросов урегулирования конфликта интересов следует рассматривать как дисциплинарный проступок.
9. Необходимо установить административную ответственность за: неисполнение либо ненадлежащее исполнение государственным служащим обязанности сообщать сведения о доходах, незаконное участие в управлении коммерческими организациями, осуществление предпринимательской деятельности государственными служащими. Целесообразно также предусмотреть административную ответственность за использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности, однако не повлекшее содержащихся в ст. 285 УК РФ последствий. При этом, правом возбуждать дела об административных
правонарушениях по указанным составам следует наделить органы прокуратуры, а правом рассматривать их - суд.
10. В качестве вида наказания за совершение указанных правонарушений следует предусмотреть штраф и дисквалификацию государственного служащего.
11. В Федеральном законе от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», а также федеральных законах, регулирующих прохождение государственной службы в правоохранительной сфере, следует закрепить ответственность в виде лишения государственного служащего дополнительных выплат стимулирующего характера (премии, денежное поощрение) за нарушение законодательства о конфликте интересов.
12. В целях осуществления надзора за соблюдением законодательства о противодействии коррупции следует наделить прокурора полномочиями по получению в банках и иных кредитных организациях сведений о счетах и имеющихся на них средствах, причем без судебного решения, и внести соответствующие изменения в законодательство о прокуратуре РФ.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Работа может быть полезна всем, кто занимается научными исследованиями по проблемам противодействия коррупции в стране. Основные положения и результаты исследования могут быть востребованы в преподавании учебных дисциплин «Административное право», «Государственная служба (Служебное право)», «Административная ответственность», «Административный процесс». Материалы диссертации могут применяться комиссиями по урегулированию конфликта интересов, а также аттестационными комиссиями при осуществлении основной деятельности в качестве практического пособия, а также использоваться в нормотворческой и исполнительно-распорядительной деятельности государственных органов Российской Федерации.
Апробация результатов диссертационного исследования
осуществлена в процессе обсуждения на заседаниях кафедры административного и муниципального права юридического факультета Воронежского государственного университета.
Диссертация является логическим завершением работы автора, основные итоги которого опубликованы в научных статьях, представлены на международных научно-практических конференциях: Россия в глобальных экономических и социокультурных процессах (2011 г., г. Липецк); Право как основа современного общества (2011 г., г. Москва); Российское право: проблемы и перспективы (2011 г., г. Биробиджан), а также на всероссийской научно-практической конференции: Актуальные проблемы
конституционного и административного права (2011 г., г. Абакан).
Структура работы. Диссертация состоит из введения, четырех глав, содержащих пятнадцать параграфов, заключения и списка использованной литературы.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы, излагаются цели, задачи, методология исследования, обозначены научная новизна, практическая значимость и выносимые на защиту положения, отмечаются результаты апробации проведенного исследования.
Первая глава «Сущность и развитие правового института «конфликт интересов» в государственно-служебных отношениях: российская и зарубежные модели» состоит из пяти параграфов.
В первом параграфе «Нормативно-правовое понимание категории «конфликт интересов»: международный и российский аспекты» анализируются международно-правовые положения, регулирующие конфликт интересов на государственной службе, изучается лексическое значение слов конфликт и интерес, а также их легальное закрепление и научное понимание. Автор приходит к выводу, что главным признаком
конфликта интересов является фактор субъективности, когда лицо заведомо действует в личных интересах, которые при этом для него очевидны как противоречащие интересам государства. Важными элементами в данном случае являются как само противоречие, так и отношение субъекта к нему, его восприятие. Конфликт интересов является формальным явлением и не требует какого-либо материализованного результата, каких-либо последствий, то есть реализации конфликта интересов. О конфликте интересов следует также говорить и тогда, когда ненадлежащее исполнение государственным служащим должностных (служебных) обязанностей продиктовано не материальными, а иными личными выгодами. Конфликт интересов это всегда реальное противоречие личных и государственных интересов. Ситуацию, при которой может возникнуть такое противоречие, следует именовать предконфликтной.
Во втором параграфе «Конфликт интересов в системе государственной службы США и Канады» отмечается, что законодательство США и Канады, регламентирующее порядок прохождения государственной службы, включает в себя административные кодексы и этические нормы поведения, не допускающие конфликта интересов на государственной службе, обеспечивающие надлежащее использование государственных ресурсов и требующие достижения самого высокого уровня профессионализма и честности среди сотрудников.
В третьем параграфе «Правовое регулирование конфликта интересов в странах Европы: Великобритании, Германии, Франции, Финляндии, Голландии» анализируется законодательство данных стран. Автор приходит к выводу, что европейское законодательство, направленное на предупреждение конфликта интересов, основано на следующих принципах: ограничение возможности для государственных служащих заниматься дополнительной оплачиваемой деятельностью; развитая система административных запретов, обусловленных режимом государственной службы; разработка перечня должностей, наиболее подверженных
коррупции; ротация персонала, занимающего должности, наиболее подверженные коррупции; достойный уровень заработной платы государственных служащих; высокий социальный статус.
В четвертом параграфе «Особенности понимания института конфликта интересов в странах Азии: Японпя, Корея, Сингапур, Китай» выделены особенности законодательства стран Азии в указанной сфере: широта полномочий лиц, осуществляющих контроль и надзор за соблюдением государственными служащими законодательства о конфликте интересов; превалирование репрессивных мер в борьбе с коррупционными проявлениями, ужесточение ответственности за нарушение антикоррупционного законодательства; создание механизмов опосредованного контакта чиновника и гражданина; формирование открытости деятельности государственного аппарата.
В пятом параграфе «Сравнительно-правовой анализ российского и зарубежного законодательства и вопросы заимствования положительного опыта» предлагаются некоторые направления развития российского законодательства в сфере урегулирования конфликта интересов с учетом положений зарубежного законодательства, а также анализируются нормы законодательства иностранных государств, которые предлагается закрепить в отечественном законодательстве.
Дальнейшее развитие российского законодательства видится автору, в том числе, в разработке кодексов этики государственных служащих, поскольку этические нормы государственного служащего являются средствами профилактики конфликта интересов. Предлагается также заимствовать конкретные положения, направленные на выявление, предупреждение и пресечение конфликта интересов. Так, необходимо закрепить предельную стоимость подарков, получаемых чиновником за определенный период времени, например, квартал. Все подарки, цена которых превышает совокупную стоимость, должны передаваться госслужащим в соответствующий государственный орган.
Предлагается нормативно закрепить обязанность государственных служащих сообщать работодателю (представителю нанимателя) о единовременном получении дохода в крупном размере (например, свыше 500 тыс. рублей), о совершенных крупных сделках в течение 30 календарных дней с момента наступления указанных обстоятельств.
Глава вторая «Конфликт интересов в системе государственно-служебных отношений Российской Федерации» состоит из четырех параграфов.
В первом параграфе «Развитие и нормативная основа конфликта интересов в системе государственной службы Российской Федерации»
рассматриваются предпосылки появления института конфликта интересов в системе государственной службы, а также нормативные положения, регулирующие указанную сферу отношений.
Особое внимание в данном параграфе уделяется обязанностям государственных служащих, призванным предотвратить или пресечь конфликт интересов. В качестве недостатка отмечается, что некоторые государственные служащие, в основном гражданские, в связи с изменением законодательства освобождены от обязанностей ежегодно сообщать сведения о доходах.
В данном параграфе также критикуется норма об обязанности государственного служащего уведомить своего непосредственного начальника о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, с того момента, когда ему станет об этом известно, поскольку в данном виде она способствует уклонению государственного служащего от ответственности за несообщение о таких ситуациях. Государственному служащему следует вменить в обязанность сообщать о возникшем конфликте интересов либо возможности его возникновения не с момента, когда ему стало известно об этом, а с момента наступления указанных обстоятельств.
Во втором параграфе «Правовое регулирование конфликта интересов в сфере государственной гражданской службы» отмечается, что в настоящее время закон о государственной гражданской службе содержит ряд административно-правовых средств, направленных на предупреждение и пресечение конфликта интересов. В диссертации также отмечается, что право гражданского служащего выполнять иную оплачиваемую работу должно быть предоставлено только определенной категории государственных служащих, занимающих младшие должности, причем только в определенных сферах, не затрагивающих существенные области жизнедеятельности общества. При этом право заниматься побочной деятельностью должно возникать только с согласия комиссии по урегулированию конфликта интересов, а не с предварительного уведомления представителя нанимателя, то есть должен быть разрешительный, а не
уведомительный порядок.
Третий параграф «Особенности понимания конфликта интересов и правового регулирования в сфере правоохранительной государственной службы». В нем исследуются правовые нормы, содержащие положения о предупреждении и пресечении конфликта интересов при прохождении службы в органах прокуратуры, органах внутренних дел, по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, таможенных органах. Автор приходит к выводу, что особенности регулирования конфликта интересов в сфере государственной правоохранительной службы заключаются в следующем: наибольшая жесткость запретов и ограничений по сравнению с запретами и ограничениями, действующими в сфере гражданской службы (в частности, действует запрет на занятие иной деятельностью кроме основной, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности); общие ограничения, запреты и обязанности, препятствующие осуществлению сотрудником оперативно-розыскной деятельности, на государственного служащего правоохранительной службы не распространяются; закрепление норм о
конфликте интересов в различных нормативных правовых актах, большую часть которых составляют кодексы, регулирующие процессуальную деятельность государственных служащих.
В четвертом параграфе «Развитие института конфликта интересов в сфере военной государственной службы» отмечается, что исторически военная служба имеет приоритет перед службой гражданской, и в этой связи предупреждение и пресечение конфликта интересов в системе военной службы должно иметь приоритетное значение. В настоящее время процедура урегулирования конфликта интересов в сфере прохождения военной службы является практически неразработанной. Правовое регулирование данных отношений осуществляется посредством закрепления административных запретов и ограничений, обусловленных режимом военной службы. Дальнейшее развитие института конфликта интересов в этой сфере связано с материализацией этого правового явления, конкретизацией границ подобного рода правоотношений, что в частности может быть обеспечено установлением дополнительных запретов и ограничений и развитием уже существующих.
Глава третья «Производство по урегулированию конфликта интересов» включает четыре параграфа.
В первом параграфе - «Процессуальные основы разрешения конфликта интересов и предпосылки формирования нового производства в системе административного процесса» - обосновывается зарождение в современном административном процессе производства по урегулированию конфликта интересов. В ходе анализа процедурно-процессуальных норм, закрепляющих порядок урегулирования конфликта интересов, автор приходит к выводу, что в настоящее время существует ряд процедур, которые необходимо развить и сформировать качественное производство по урегулированию конфликта интересов, целью которого является обеспечение прав и свобод государственных служащих, а также эффективность государственного управления, основанного на
противодействии коррупции. Вместе с тем, по мнению диссертанта, уже сегодня можно рассматривать урегулирование конфликта интересов в системе государственной службы в качестве нового вида административного производства в современном российском административном праве.
Во втором параграфе «Принципы производства по урегулированию конфликта интересов» автором предлагается выделение специальных принципов производства по урегулированию конфликта интересов.
В частности в качестве основных начал производства по урегулированию конфликта интересов выделяются следующие принципы: принцип самостоятельности и независимости производства по урегулированию конфликта интересов, принцип институциональное™, принцип обеспечения единого порядка урегулирования конфликта интересов для всех видов государственной службы, принцип обязательного раскрытия сведений о реальном или потенциальном конфликте интересов, принцип обязательности принятия представителем нанимателя государственного служащего мер по урегулированию конфликта интересов, принцип возложения бремени доказывания на государственного служащего (презумпция виновности государственного служащего), принцип ответственности государственного служащего.
В третьем параграфе «Стадии производства но урегулированию конфликта интересов» рассмотрена последовательность реализации существующих процессуальных норм в указанной сфере, что позволило выделить следующие стадии производства по урегулированию конфликта интересов: 1) стадия возбуждения, то есть получение информации о наличии личной заинтересованности у государственного служащего, которая повлияла или могла повлиять на надлежащее исполнение своих обязанностей, либо иной информации, свидетельствующей о возможном наличии указанной заинтересованности; 2) стадия рассмотрения комиссией материалов, свидетельствующих о наличии у госслужащего конфликта интересов; 3) стадия принятия комиссией решения; 4) стадия обжалования
решения комиссии; 5) стадия принятия мер по урегулированию конфликта интересов или его предотвращению.
В диссертации критикуется ряд положений действующего законодательства, касающихся процедур урегулирования конфликта интересов. Решения комиссии в части установления факта нарушения государственным служащим требований к служебному поведению; представления государственным служащим недостоверных или неполных сведений; установления факта наличия личной заинтересованности государственного служащего, которая приводит или может привести к конфликту интересов, а также отсутствия личной заинтересованности государственного служащего должны носить императивный характер. Что же касается решений комиссии, которые предлагают меры пресечения и урегулирования должностных нарушений и конфликта интересов государственного служащего, а также меру ответственности государственного служащего, то они, безусловно, должны носить рекомендательный характер.
В четвертом параграфе «Субъекты производства по урегулированию конфликта интересов и основы их административно-процессуального статуса» - отмечается, что комиссия по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих и урегулированию конфликта интересов является новым субъектом административного права. Помимо комиссии автором также выделяются следующие субъекты производства по урегулированию конфликта интересов: ее председатель, секретарь, члены комиссии (причем отдельно следует выделять членов комиссии, не являющихся государственными служащими (независимые эксперты)), государственный служащий, в отношении которого комиссия рассматривает соответствующие вопросы, его представитель, специалисты, лица, обладающие информацией, необходимой для рассмотрения соответствующего вопроса (в юрисдикционном процессе - свидетели): непосредственный руководитель государственного служащего, иные
государственные служащие, замещающие должности в данном органе, должностные лица других государственных органов, органов местного самоуправления, заинтересованные лица и их представители.
Четвертая глава «Обеспечение законности при разрешении конфликта интересов в государственно-служебных отношениях» состоит
из двух параграфов.
В первом параграфе «Ответственность за нарушение законодательства о конфликте интересов» отмечается, что за нарушения законодательства о конфликте интересов отсутствует административная ответственность. Предлагается установить административную ответственность за незаконное участие в управлении коммерческими организациями, осуществление предпринимательской деятельности государственными и муниципальными служащими. Также отмечается, что использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности, однако не повлекшее содержащихся в ст. 285 УК РФ последствий, должно влечь административную ответственность.
Во втором параграфе «Контроль и надзор как средства обеспечения исполнения законодательства о конфликте интересов» рассматривается деятельность кадровых служб, созданных в органах, в которых проходят службу государственные служащие, а также деятельность прокуратуры РФ при осуществлении надзора за соблюдением законодательства о конфликте интересов. Отмечается их особое значение в сфере выявления, предупреждения и урегулирования конфликта интересов. Делается вывод о необходимости одновременного и комплексного осуществления контроля и надзора для обеспечения режима законности в указанной сфере.
В заключении подводятся основные итоги исследования, формулируются главные выводы, а также рекомендации и предложения.
Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях:
Научные статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки:
1. Щеколдин С.Ю. Сложные аспекты нормативно-правового понимания категории «конфликт интересов» / С.Ю. Щеколдин // Вестник Воронеж, гос. ун-та. Серия Право. - 2009. - №1. - С. 210-220 (0,9 пл.).
2. Щеколдин С.Ю. Особенности регулирования института конфликта интересов в системе правоохранительной и военной службы / С.Ю. Щеколдин // Вестник Воронеж, гос. ун-та. Серия Право. - 2010. - №1. -С. 381-395 (1,1 пл.).
Статьи, опубликованные в иных изданиях:
3. Щеколдин С.Ю. Основные вопросы функционирования комиссии по урегулированию конфликта интересов / С.Ю. Щеколдин // Юридические записки : сб. науч. трудов / под ред. Ю.Н. Старилова. - Воронеж : Изд-во Воронеж, гос. ун-та, 2010. - Вып. 23 : Противодействие коррупции в России : общая теория и отраслевое правовое регулирование. - С. 400-416 (1,0 п.л.).
4. Щеколдин С.Ю. Ответственность за нарушение законодательства о конфликте интересов / С.Ю. Щеколдин // Трибуна молодых ученых : Сб. науч. трудов / под ред. Ю.Н. Старилова. - Воронеж : Изд-во Воронеж, гос. ун-та, 2011. - Вып. 14 : Правомерность и юридическая ответственность : соотношение, порядок обеспечения, гарантии. - С. 231-245 (0,7 пл.).
5. Щеколдин С.Ю. Процессуальные основы разрешения конфликта интересов и предпосылки формирования нового производства в системе административного права / С.Ю. Щеколдин // Россия в глобальных экономических и социокультурных процессах : Сб. науч. трудов участников V Международной научно-практической конференции (25 мая 2011г., г. Липецк) : в 2-х частях. - Воронеж : НАУКА-ЮНИПРЕСС, 2011. - 4.2. -С. 88-92 (0,3 пл.).
6. Щеколдин С.Ю. Принципы производства по урегулированию конфликта интересов / С.Ю. Щеколдин // Право как основа современного общества -. материалы I международной научно-практической конференции (30.04.2011 г.).-М.: Спутник +, 2011.-С. 17-20(0,25 п.л.).
7. Щеколдин С.Ю. Субъекты производства по урегулированию конфликта интересов и основы их процессуального статуса / С.Ю. Щеколдин // Актуальные проблемы конституционного и административного права : Сб. материалов II Всероссийской научно-практической конференции (май 2011г., г. Абакан). - Абакан : Изд-во Хакасского гос. ун-та им. Н.Ф. Катанова, 2011. -С. 121-128 (0,47 п.л.).
8. Щеколдин С.Ю. Обязанности государственных служащих как средство выявления, предупреждения и урегулирования конфликта интересов / С.Ю. Щеколдин // Российское право : проблемы и перспективы : международная научно-практическая конференция: Сб. материалов. -Биробиджан: АмГУ БФ, 2011. - 154-162 (0,3 п.л.).
Подписано в печать 20.12.11. Формат 60<84 '/1<5- Усл. нсч. л. 1,4. Тираж 100 экз. Заказ 1622.
Отпечатано с готового оригинал-макета в типографии Издателъско-полиграфичеекого центра Воронежского государственно!« университета. 394000, Воронеж, ул. Пушкинская, 3
