АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Конституционная ответственность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации»
На правах рукописи
Тишанин Даниил Евгеньевич
Конституционная ответственность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации: проблемы теории и практики
Специальность: 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
2 6 ЯНЗ 2012
Челябинск - 2012
005009562
Работа выполнена на кафедре конституционного права и муниципального права ФГБОУ ВПО «Челябинский государственный университет» Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор,
Заслуженный деятель науки РФ, Заслуженный юрист РФ Академик Российской Академии естественных наук Лебедев Валериан Алексеевич
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Крусс Владимир Иванович кандидат юридических наук, доцент Безруков Андрей Викторович
Ведущая организация: ФГБОУ ВПО «Мордовский государствен-
ный университет им. Н.П. Огарева»
Защита состоится 17 февраля 2012 г. в_часов _ мин. на заседали
диссертационного совета по защите диссертаций на соискание ученой степей доктора и кандидата наук ДМ 212.296.08 в Челябинском государственно университете по адресу: 454001, г. Челябинск, ул. Братьев Кашириных, 129, ау, 407.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Челябинского государс венного университета.
Автореферат разослан «16» января 2012 года.
Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат юридических наук
^ (Гг^ Н.Н.Кадырова
Актуальность темы исследования. В течение последних десятилетий, характеризующихся существенными политико-правовыми преобразованиями в рамках формирования конституционной модели российского государства, все большую значимость приобретает проблема конституционной ответственности субъектов правовых отношений. Ее актуальность обусловлена необходимостью эффективной реализации функций демократического правового государства, включающих в себя соблюдение и защиту прав и свобод личности, а также обеспечение суверенитета, государственной целостности, законности и правопорядка.
В рамках указанной проблемы отдельного исследования заслуживает институт конституционной ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). В качестве основных причин целесообразности такого анализа могут рассматриваться недостаточная определенность нормативного установления оснований ответственности, отсутствие единой концепции в отношении ее «позитивной» и «негативной» составляющих, различие подходов к оценке природы и сущности ответственности, нечеткость законодательного регулирования процедуры ее реализации. Не в полной мере разработаны современной доктриной и положения, касающиеся признания тех или иных мер принуждения конституционными санкциями. Перечисленные обстоятельства приводят к тому, что институт конституционной ответственности главы региона является, на современном этапе развития российского общества, одним из проблематичных и нестабильных институтов законодательства об организации власти на уровне субъекта Российской Федерации. Это выражается в отсутствии единообразной правоприменительной практики реализации конституционной ответственности и, как следствие, в недостаточной предсказуемости для субъектов правовых отношений правовых последствий тех или иных действий, связанных с реализацией властных функций на соответствующем уровне.
Интерес к проблеме ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации объясняется и тем обстоятельством, что применение конституционных санкций связано со значительной степенью усмотрения правоприменителя, во многом обусловленном использованием законодателем оценочных понятий при установлении круга действий, образующих объективную сторону конституционного деликта. Кроме того, отсутствие единой концепции конституционной ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации является и следствием недостаточной определенности его конституционно-правового статуса. В целом разработка теоретических аспектов указанной проблемы носит в основном фрагментарный характер и не позволяет говорить о наличии системного подхода к ее решению. Между тем, унификация подходов к
осмыслению и реализации конституционной ответственности главы субъекта Российской Федерации представляется необходимой, поскольку, с одной стороны, это позитивным образом отражалось на реализации конституционных норм, а с другой - представляло бы указанному лицу своеобразную гарантию защиты от действий правоприменителя, диктуемых исключительно политической целесообразностью или иными, не обоснованными с точки зрения правового регулирования, мотивами.
Перечисленные обстоятельства и обусловили целесообразность данного диссертационного исследования, посвященного анализу института конституционной ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.
Степень научной разработанности проблемы. В течение последних десятилетий проблема конституционной ответственности неоднократно являлась предметом исследования специалистов в области конституционного, а также, в связи с ее общетеоретическим значением, и других отраслей публичного права. При этом институт конституционной ответственности подвергался изучению как в рамках осмысления концепции юридической ответственности, так и в качестве самостоятельного правового феномена. Анализу различных аспектов конституционной ответственности посвящены работы СЛ. Авакьяна, Ж.С. Атжановой, И.Н. Барцица, H.A. Бобровой, В.А. Виноградова, Н.В. Витрука, Л.Ю. Грудцыной, Е.М. Заболотских, Т.Д. Зражевской, С.Д. Князева, Н.М. Колосовой, Е.И. Колюшина, Н.В. Кочетковой, И.А. Кравца, М.А. Краснова, В.И. Крусса, O.E. Кутафина, Д.А. Липинского, В.О. Лучина, Н.И. Матузова, М.М. Мокеева, Ж.И. Овсепян, A.A. Сергеева, И.А. Умновой, H.H. Черногора, Е.С. Шугриной.
Различные аспекты организации региональной власти рассматривались в работах В.В. Гошуляка, А.Ф. Малого, ДЛ. Суркова, Д.В. Шумкова. Проблема функционирования института главы субъекта Российской Федерации нашла отражение в исследованиях таких ученых, как П.Т. Гаркуша, В.В. Иванов, А.Н. Кайль, В.А. Лебедев, В.Ю. Мазуров, В.А. Маршалова, А.Н. Мещеряков, В.Н. Миронов, Е.А. Першина, A.A. Савленков, P.A. Сахиева, H.H. Синдякин, Ю.К. Царе-градская.
Между тем, проблема конституционной ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации сравнительно недавно стала предметом самостоятельного научного исследования, поскольку ранее она рассматривалась лишь применительно к изучению общих вопросов, связанных с реализацией юридической ответственности в сфере конституционных правоотношений. Наиболее детально отдельные стороны указанной проблемы отражены в теоретических работах А. А. Кондрашева, Г. С. Родионовой, A.C. Сучили-
на, Ю.Н. Усенко, Л.В. Федуловой, М.Н. Шувалова. Однако анализ исследований, посвященных рассматриваемой тематике, не позволяет сделать заключение о наличии целостной и логически непротиворечивой концепции конституционной ответственности главы субъекта Российской Федерации и свидетельствует о необходимости дальнейшей научной разработки ее теоретико-прикладных аспектов.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с осуществлением правового регулирования ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и обусловленные реализацией указанным лицом прав и обязанностей в рамках своего конституционно-правового статуса.
Предметом исследования являются правовые нормы, закрепленные в федеральном законодательстве, нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, регулирующие отдельные элементы конституционно-правового статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, непосредственно связанных с реализацией его конституционной ответственности, а также теоретические подходы к выделению основных составляющих конституционной ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, как субъекта политико-правовых отношений
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью исследования является определение и комплексное изучение ряда взаимосвязанных теоретико-прикладных, системно-функциональных проблем реализации института конституционной ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации; формулирование наиболее значимых, с позиции потребностей конституционного права, положений, способствующих углублению и систематизации теоретических представлений о данном виде ответственности; выработка предложений, направленных на совершенствование нормативной регламентации указанного института.
Исходя из указанной цели исследования, диссертантом определены следующие задачи:
- выявление основных сущностных характеристик конституционной ответственности, исследование соотношение понятия конституционной ответственности с понятиями юридической и политической ответственности;
- рассмотрение позитивного и негативного аспектов ответственности в конституционном праве, установление зависимости их объема и содержания от конституционно-правового статуса субъекта правовых отношений;
- определение основных элементов, совокупность которых образует юридический состав конституционного деликта высшего должностного лица субъекта Российской Федерации;
- установление взаимосвязи между эффективностью осуществления высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации властных полномочий и наличием условий реализации позитивной конституционной ответственности;
- исследование факторов, которые могут рассматриваться в качестве предпосылок реализации позитивного аспекта конституционной ответственности;
- формулировка ориентировочных критериев, позволяющих объективировать правовую оценку деяний высшего должностного лица субъекта Российской Федерации с точки зрения их правомерности;
- исследование мер принуждения, которые могут быть квалифицированы в качестве конституционных санкций, применяемых в случае совершения указанным лицом конституционного деликта;
- анализ причин недостаточной определенности законодательной регламентации в части реализации негативного аспекта конституционной ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации;
- исследование практики правоприменения, в том числе судебной практики Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации, связанной с установлением наличия в действиях высшего должностного лица субъекта Российской Федерации признаков конституционного деликта;
- исследование принципов применения мер конституционной ответственности.
Методологическую основу диссертации образует общенаучный метод диалектического познания действительности. В процессе исследования автором применялись также и специальные научные методы: системный, историко-правовой, структурно-функциональный, формально-юридический, сравнительно-правовой, анализа и синтеза, логический, социально-психологический, технико-юридический и иные методы познания.
Нормативную и источниковедческую базу диссертационного исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, материалы
судебной практики, связанной с рассмотрением отдельных аспектов конституционной ответственности.
Научная новизна исследования состоит как в постановке, так и в исследовании актуальных проблем, связанных с реализацией позитивного и негативного аспектов конституционной ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Предложены критерии, которые могли бы использоваться в целях объективизации правоприменительного подхода к установлению наличия в действиях высшего должностного лица субъекта Российской Федерации признаков конституционного деликта, выражающегося в ненадлежащем исполнении обязанностей. Сформулированы предложения по конкретизации перечня неправомерных деяний, которые могут быть положены в основу наступления негативной конституционной ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, в связи с утратой им доверия Президента Российской Федерации.
Научная новизна исследования выражается в следующих основных положениях и выводах, выносимых на защиту:
1. Конституционная ответственность как сложный политико-правовой феномен характеризуется непостоянным соотношением негативного и позитивного аспектов, первый из которых реализуется в случае совершения субъектом правовых отношений конституционного деликта, а второй присущ ограниченному числу «специальных субъектов». К ним относятся лица, осуществляющие публичные функции от имени государства и наделенные в связи с этим определенными конституционными обязанностями.
2. Реализация позитивного аспекта конституционной ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, как и иных субъектов общественных отношений, осуществляющих властные функции от имени государства, заключается в осуществлении им в рамках исполнения полномочий и обязанностей инициативных действий, основанных на осознании конституционных ценностей и убеждении в необходимости их сознательной охраны и защиты.
3. С точки зрения правового регулирования «позитивная» конституционная ответственность лиц, наделенных особым конституционно-правовым статусом в связи с осуществлением властных полномочий, представляет собой обязанность социально-активного правомерного поведения. Указанное обстоятельство позволяет дифференцировать ее от иных форм правомерного поведения (позитивное, конформистское, маргинальное), допустимых для иных субъектов конституционных правоотношений, не наделенных публичными полномочиями.
4. В качестве юридических предпосылок реализации позитивного аспекта конституционной ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации могут рассматриваться: 1) установление требований к кандидатуре потенциального претендента на приобретение указанного конституционно-правового статуса; 2) порядок замещения рассматриваемой должности, предполагающий предварительную оценку ряда качеств (способность кандидата к стратегическому мышлению, наличие у него позитивного опыта политической (государственной и общественной) деятельности, изучение личностных характеристик, позволяющих косвенным образом прогнозировать действия лица в случае возникновения кризисных ситуаций и оценить уровень его позитивной конституционной ответственности).
5. Предлагается расширить перечень составов противоправных деяний, назначение наказания за совершение которых препятствует представлению кандидатуры высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, за счет включения в него административных правонарушений, предусмотренных ст. 20.28 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) - организация деятельности общественного или религиозного объединения, в отношении которого принято решение о приостановлении его деятельности, а также некоторых административных правонарушений, посягающих на институты государственной власти (невыполнение законных требований члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы (ст. 17.1 КоАП РФ), воспрепятствование законной деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (ст. 17.2 КоАП РФ); нарушение порядка официального использования государственных символов Российской Федерации (ст. 17.10 КоАП РФ).
6. Необходимым основанием реализации «негативной» конституционной ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации является наличие полного юридического состава конституционного деликта, при этом указанный деликт обладает спецификой, определяемой характером регулирования конституционных правовых отношений, особенностями реализации государственной власти, а также спецификой конституционно-правового статуса субъекта деликта.
7. Недостаточная конкретизация норм, определяющих признаки конституционного деликта высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, обусловлена не юридико-техническими дефектами правового регулирования, а квалифицированным молчанием законодателя, позволяющим субъектам правоприменения с учетом конкретных обстоятельств, в том числе политиче-
ской обстановки принять решение об «адекватности» исполнения указанным лицом тех или иных полномочий.
8. Представляется необходимой законодательная конкретизация положения статьи 19 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», согласно которому глава субъекта Российской Федерации может быть отрешен от должности «в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей». Из указанной формулировки неясно, наступает ли утрата доверия Президента Российской Федерации в связи с ненадлежащим исполнением высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации своих обязанностей либо утрата доверия и ненадлежащее исполнение обязанностей должны рассматриваться в качестве самостоятельных оснований наступления негативных последствий. Правоприменительная практика, в силу различия формулировок, не свидетельствует о правильности того или другого толкования.
9. Наличие ситуаций, в которых утрата доверия Президента Российской Федерации явилась самостоятельным основанием досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, позволяет говорить об отсутствии правовых критериев, позволяющих, с формально-юридической точки зрения, судить об обоснованности отрешения указанного лица от должности. Такой подход свидетельствует о преобладании политического компонента в структуре конституционной ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и смещении акцентов в нормативном определении статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (в том числе и оснований его ответственности) от нормативно-юридической обусловленности к политической целесообразности, что обусловлено процессами централизации системы исполнительной власти в государстве.
10.С целью исключения неограниченного усмотрения правоприменителя определены виды неправомерных деяний, которые могут лежать в основе наступления негативной конституционной ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в связи с утратой им доверия Президента Российской Федерации. По мнению диссертанта, указанный перечень подлежит законодательному закреплению.
11. В целях разрешения вопросов соответствия актов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации конституции (уставу) субъекта Российской Федерации и установления грубого нарушения указанным лицом этой конституции (устава) необходима интенсификация деятельности по созданию
конституционных (уставных) судов во всех субъектах федерации. Осуществление органами конституционной юстиции профессионального, ясного и однозначного толкования основного закона субъекта Российской Федерации позволило бы более четко устанавливать наличие или отсутствие противоречий актов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации конституции (уставу) субъекта Российской Федерации и способствовало бы повышению определенности при установлении оснований наступления конституционной ответственности главы региона.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Предложения и выводы диссертационного исследования могут быть использованы в процессе законотворчества в целях совершенствования законодательного массива, регламентирующего те или иные аспекты конституционной ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Положения диссертации могут быть использованы в научно-исследовательской работе, в преподавании юридических и политологических дисциплин, а также в разработке научно-методических и учебных пособий, учебно-методических рекомендаций. Результаты проведенного исследования могут также служить основой для дальнейшего изучения наиболее актуальных вопросов ответственности в сфере конституционных правоотношений.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре конституционного права и муниципального права Челябинского государственного университета, где произведено ее рецензирование и обсуждение. Отдельные положения и выводы диссертации нашли отражение в опубликованных статьях по теме исследования. Ряд выводов научного исследования обсуждались на научных и научно-практических конференциях, заседаниях ((круглых столов» по соответствующей тематике, в частности на ежегодной научной конференции молодых ученых и студентов «Правовая реформа в России» (г. Челябинск, 2009); международной научно-практической конференции «Проблемы применения норм права в условиях модернизации российского общества и государства» (г. Челябинск, 2011). Материалы диссертационного исследования внедрены и используются при чтении лекций и проведении семинарских занятий по курсу «Конституционное право России» в ФГБОУ ВПО «Челябинский государственный университет». Практические предложения направлены и внедрены в практическую деятельность Законодательного Собрания Челябинской области.
Структуру диссертационного исследования составляют введение, две главы, включающие шесть параграфов, заключение и библиографический список. 10
П. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность избранной темы, степень ее научной разработанности, определяются объект, предмет, цели и задачи диссертационного исследования; характеризуется научная новизна работы; раскрывается теоретическое и практическое значение результатов исследования; формулируются положения, выносимые на защиту.
Глава первая - «Конституционная ответственность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации: основания наступления и реализации» - представляет собой теоретическое исследование, предмет которого составляет оценка научных подходов к пониманию конституционной ответственности, а также анализ содержания позитивного и негативного аспектов конституционной ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации с учетом его конституционно-правового статуса.
В первом параграфе - «Дискуссионные аспекты общетеоретической проблемы природы и сущности конституционной ответственности» - диссертантом на основании аначиза положений современной юридической доктрины делается вывод об отсутствии единой концепции конституционной ответственности и возможности выделения нескольких подходов к пониманию ее сущности. Согласно первому из них, конституционная ответственность представляет собой вид юридической ответственности, носит ретроспективный (негативный) характер и наступает только в случае совершения конституционного правонарушения - противоправного деяния (действия или бездействия) субъекта, причинившего или создавшего опасность причинения вреда общественным отношениям в сфере регулирования конституционного законодательства и влекущего применение к субъекту правонарушения санкций, предусмотренных законом. Другая позиция предполагает, что конституционная ответственность представляет собой комплексную политико-правовую категорию, основанием наступления которой могут выступать как совершение конституционного деликта, характеризующегося наличием юридического состава правонарушения, так и политически нецелесообразное, с точки зрения государства, поведение индивидуального или коллективного субъекта конституционных правоотношений. При этом конституционная ответственность носит негативный характер и в первом случае - совершение деликта - реализуется посредством применения к субъекту специальных санкций, а во втором - при помощи мер, направленных на формирование желаемого вектора политического развития (например, роспуск Государственной Думы). Согласно третьему подходу, конституционная ответственность имеет политико-правовую природу и включает в себя «негативный» и «позитивный» аспекты. Первый из них предполагает применение
мер государственного принуждения (принудительную реализацию санкций норм права, регламентирующих конституционные правоотношения) в связи с совершением конституционного деликта. «Позитивный» же аспект заключается в активных правомерных, направленных на достижение целей, определенных конституционных законодательством, действиях субъекта конституционных правоотношений. При этом такими субъектами могут быть как граждане, так и лица, реализующие властные функции от имени государства. Четвертая, разделяемая автором диссертационного исследования, точка зрения предполагает, что конституционная ответственность, включающая в себя «негативную» и «позитивную» составляющие, в первом случае наступает при совершении конституционного деликта и выражается в применении к совершившему его субъекту соответствующих санкций. В то же время позитивная ответственность присуща не всем субъектам конституционных правоотношений, а лишь тем лицам, которые осуществляют публичные функции от имени государства, наделены в связи с этим определенными конституционными обязанностями и фактически могут рассматриваться в качестве «специального субъекта» конституционной ответственности.
Содержание позитивной ответственности в конституционном праве, по мнению диссертанта, непосредственно связано с категориями «правомерное поведение», «реализация права» и «конституционная обязанность». Мотивы правомерного поведения находятся в широком диапазоне: от социально-активного (реализация норм права на основе осознания их ценности и глубокого убеждения в необходимости их исполнения и соблюдения) до маргинального (основанного на страхе перед применением мер государственного принуждения). Между тем, несмотря на их различную социальную ценность, все они с точки зрения права являются допустимыми для граждан как субъектов конституционных правоотношений, поскольку мотивы правомерного поведения одного лица, не наделенного публичными полномочиями, объективно не способны повлиять на вектор развития государства и общества. Однако субъекты общественных отношений, осуществляющие властные функции от имени государства, должны, по смыслу правового регулирования, реализовать их посредством инициативных действий, основанных на осознании конституционных ценностей, а также убеждении в необходимости их сознательной охраны и защиты.
Таким образом, позитивные конституционные обязанности, взаимосвязанные с принципами конституционного строя и взаимодействующие со всей системой устанавливаемых Конституцией Российской Федерации ценностей, одновременно являются отражением конституционно-правового статуса лица, осуществляющего реализацию властных функций. Их реализация направлена
не только на инициативное исполнение правовых предписаний, непосредственно регламентирующих те или иные аспекты властных полномочий, но и на осуществление правоприменительной деятельности с учетом программного характера многих норм Конституции Российской Федерации. Последнее обстоятельство представляет собой необходимое явление, отражающее объективные тенденции конституционного развития; однако применение указанных норм требует системного подхода, осмысления и сопоставления с другими конституционными положениями, что невозможно без высокого уровня правосознания и правомерных инициативных действий, направленных на реализацию конституционной модели государства и общества.
Во втором параграфе - «Соотношение «негативного» и «позитивного» аспектов конституционной ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации» - обосновывается вывод о том, что фактическим основанием наступления «негативной» конституционной ответственности» высшего должностного лица субъекта Российской Федерации служит только конституционный деликт, в качестве объекта которого необходимо рассматривать сложный комплекс общественных отношений, находящихся в сфере правового регулирования конституционного законодательства. К ним относятся основы конституционного строя, человек, его права и свободы, народовластие, национальный и государственный суверенитет, федерализм, демократия, целостность и неприкосновенность территории Российской Федерации, идеологическое и политическое многообразие, многопартийность и т.д. По мнению диссертанта, применительно к ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации потенциальный объект конституционного деликта не обладает какой-либо спецификой, поскольку, исходя из компетенции и полномочий указанного лица, можно утверждать, что они охватывают практически всю сферу конституционных правоотношений.
В качестве неправомерного деяния высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, лежащего в основе объективной стороны конституционного деликта, могут рассматриваться: 1) издание им актов, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации, при условии, что такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не устранило указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения; 2) установленное соответствующим судом иное грубое нарушение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента
Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации, если указанное нарушение повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан; 3) ненадлежащее исполнение высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) своих обязанностей.
В условиях недостаточной определенности законодательного регулирования (отсутствие четкого понятия конституционного деликта в источниках конституционного права) необходимо принимать во внимание правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, неоднократно отмечавшего, что наличие состава правонарушения является необходимым основанием для всех видов юридической ответственности. При этом признаки состава правонарушения, прежде всего в публично-правовой сфере, как и содержание конкретных составов правонарушений должны согласовываться с конституционными принципами демократического правового государства, включая требование справедливости, в его взаимоотношениях с физическими и юридическими лицами как субъектами юридической ответственности (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 25 апреля 2011 г. № 6-П). Кроме того, должны учитываться и правовые позиции Конституционного Суда РФ, содержащие формулировку принципа «виновной ответственности» (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 25 января 2001 г. № 1-П КС РФ, согласно которому «наличие вины - общий и общепризнанный принцип юридической ответственности, и всякое исключение из него должно быть выражено прямо и недвусмысленно, то есть закреплено непосредственно»; Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 1999 г. № 11-П, содержащее тезис о том, что «принцип соразмерности, выражающий требования справедливости, предполагает установление публично-правовой ответственности лишь за виновное деяние», а дифференциация этой ответственности «должна осуществляться в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении взыскания. Указанные принципы привлечения к ответственности в равной мере относятся к физическим и юридическим лицам».
Негативная конституционная ответственность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации должна наступать при установлении его вины в совершении им конституционного деликта. Однако в основе виновного деяния не обязательно должны лежать действия (бездействие), совершенные непосредственно указанным лицом. В частности, грубое нарушение Конститу-
ции Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации, установленное соответствующим судом и повлекшее за собой массовое нарушение прав и свобод граждан, может быть следствием неправомерной деятельности лиц, подчиненных высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации. Тем не менее, по смыслу конституционного регулирования, вина указанного лица будет заключаться в ненадлежащем осуществлении контроля над действиями представителей государственных органов, и, - как следствие, - в невозможности реализовать достижение основных целей и/или обеспечить соблюдение принципов деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
По мнению диссертанта, действия, влекущие в соответствии с законом наступление ответственности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, одновременно свидетельствуют о наличии отрицательных конституционных последствий правомерных действий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации по формированию указанного органа и могут лежать в основе наступления негативной конституционной ответственности лица, возглавляющего исполнительную власть.
В основе конституционной ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в целом лежит объективная необходимость максимальной реализации потенциала политической власти, направленной на эффективное функционирование конституционной модели государства. Однако позитивный аспект конституционной ответственности заключает в себе наибольший потенциал реализации возможностей государственной власти в рамках правового регулирования. Обязательными условиями такой реализации являются: 1) осознание единства государственной власти в Российской Федерации как залога единства государства; 2) действия, направленные на эффективное функционирование всех институциональных элементов государственной власти в соответствии с важнейшими конституционными принципами и решение приоритетных задач, как общегосударственного характера, так и на уровне субъекта федерации; 3) обеспечение рациональной деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации, позволяющей обеспечить желаемый вектор общественного развития в рамках конституционной модели демократического правового государства.
В третьем параграфе - «Гарантии реализации позитивной конституционной ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации» - отмечается, что необходимость реализации позитивной от-
ветственности обусловлена проблемой адекватного функционирования социальных институтов в рамках наиболее значимых общественных целей. Решение указанной проблемы возможно только при добровольном и осознанном соблюдении правил и процедур легитимного процесса функционирования указанных институтов со стороны всех участвующих в нем субъектов, к которым прежде всего относятся лица, осуществляющие реализацию государственной власти. Однако само по себе требование социально-активного правомерного поведения указанных лиц, в основе которого лежит осознанная необходимость охраны и защиты конституционных ценностей с использованием всего доступного арсенала правовых средств, не будучи обеспеченным какими-либо предпосылками и условиями, носит декларативный характер. Поэтому, являясь важнейшим гарантом осуществления конституционных прав и свобод граждан, деятельность государственной власти должна быть ориентирована на создание надлежащих юридических предпосылок их реализации.
В качестве предпосылки реализации позитивной конституционной ответственности, по мнению диссертанта, может рассматриваться установление требований к кандидатуре лица, претендующего на приобретение того или иного конституционно-правового статуса. В частности, наделение конституционно-правовым статусом высшего должностного лица субъекта Российской Федерации возможно при соблюдении следующих условий: 1) наличие гражданства Российской Федерации; 2) отсутствие гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства; 3) достижение возраста 30 лет. При этом требование о соответствии высшего должностного лица субъекта Российской Федерации определенному возрастному цензу фактически предполагает наличие у гражданина определенного жизненного и социального опыта, необходимого - в случае отсутствия исчерпывающего правового регулирования того или иного аспекта общественных отношений - для нахождения конституционно-обоснованного компромисса в сфере его предполагаемых полномочий.
В качестве другой предпосылки реализации позитивной конституционной ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации может рассматриваться и порядок замещения указанной должности. Федеральными законами от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ и от 31 декабря 2005 г. № 202-ФЗ указанный порядок был принципиальным образом изменен. Действующее законодательство устанавливает, что гражданин Российской Федерации наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации законодательным (представительным) органом государственной власти
субъекта Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации. При этом, устанавливая порядок внесения и рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, действующие правовые акты фактически устанавливают определенные требования к указанным кандидатурам (авторитет, деловая репутация, опыт публичной деятельности), а также обеспечивают возможность достоверной проверки сведений о кандидате и достаточные сроки для ее проведения. Это обусловлено тем, что специфический контекст конституционного строительства предполагает одновременное решение разномасштабных задач при обязательном требовании обеспечения единства государства - в том числе, и как залога успешной реализации этих задач. Соблюдение этого требования требует предварительной оценки таких качеств, как способность кандидата к стратегическому мышлению, наличие у него позитивного опыта политической (государственной и общественной) деятельности, изучения иных деловых качеств, позволяющих прогнозировать его действия в случае возникновения кризисных ситуаций в направлении желаемого вектора общественного развития.
В целом же, по мнению автора диссертационного исследования, требования к правомерному поведению кандидата на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации обусловлены не только значимостью его потенциального конституционно-правового статуса в случае наделения представленной кандидатуры полномочиями указанного лица, но и одновременно должны рассматриваться в качестве гарантии надлежащего осуществления им прав и исполнения обязанностей в сфере публично-правовой деятельности.
Глава вторая - «Проблемы реализации негативной конституционной ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации» - содержит исследование признаков санкций конституционной ответственности, а также анализ оснований наступления негативной конституционной ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.
В параграфе первом «Конституционные санкции как элемент механизма ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации» рассматриваются различные теоретические подходы к признанию тех или иных мер, применяемых к высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации, конституционными санкциями. По мнению диссертанта, в качестве конституционных санкций следует рассматривать меры государственного принуждения в сфере конституционно-правовых отношений, применяе-
мые в случае несоответствия фактического поведения субъекта конституционных правоотношений должному поведению, установленному диспозицией конституционно-правовой нормы. Указанные меры государственного принуждения должны содержать следующие признаки: реализация в сфере отношений, регулируемых конституционным законодательством; специфический, не свойственный другим отраслям права, характер; основанием их применения выступает совершение конституционного деликта, а результатом - наличие отрицательных последствий для субъекта деликта, которые выражаются в исключении его из круга конституционных правоотношений с его участием и изменении его конституционно-правового статуса.
В указанном контексте в качестве конституционной санкции, по мнению автора диссертационного исследования, может рассматриваться только отрешение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации от должности. Иные меры - признание судом несоответствия нормативного правового акта конституции, вынесение Президентом Российской Федерации предупреждения высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации - не носят характер конституционной санкции. В первом случае они означают лишь объективное установление юридического факта, которое влечет за собой наступление юридической обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации устранить выявленное противоречие в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения; при этом возложение указанной обязанности также не является конституционной санкцией, представляя собой меру государственного принуждения, осуществляемую в правовосстановительных целях. При оценке предупреждения как меры воздействия, с точки зрения диссертанта, следует принимать во внимание правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, согласно которой «вынесение предупреждения... является профилактической мерой, которая призвана побудить органы государственной власти субъектов Российской Федерации к добровольному исполнению решения суда, способствовать выполнению ими конституционных обязанностей и одновременно создает дополнительную гарантию для субъекта Российской Федерации в процедуре применения федерального воздействия. Такое предупреждение способствует... своевременному исключению применения нормативных правовых актов, признанных противоречащими федеральному законодательству» (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 4 апреля 2002 г. № 8-П). По смыслу указанной правовой позиции, предупреждение одновременно представляет собой элемент механизма отрешения высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации от должности.
В качестве конституционной санкции не может рассматриваться и временное отстранение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации от должности. Так, в соответствии с п. 3 ст. 29.1 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Президент Российской Федерации в порядке, установленном уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации, вправе по представлению Генерального прокурора Российской Федерации временно отстранить высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации от исполнения обязанностей в случае предъявления указанному лицу обвинения в совершении преступления. Несмотря на наличие указанных отрицательных последствий для высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, которые выражаются в исключении его из круга конституционных правоотношений с его участием, фактически указанная мера представляет собой превентивные действия государства, направленные на исключение возможных негативных последствий деятельности указанного лиц, и «служит правовым средством обеспечения объективности уголовного преследования, а также защиты прав потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью (статья 52 Конституции Российской Федерации)» (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 4 апреля 2002 г. № 8-П), а принятие соответствующего решения Президентом Российской Федерации по представлению Генерального прокурора Российской Федерации создает гарантию от возможного злоупотребления служебным положением со стороны высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Кроме того, предъявление высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации обвинения в совершении преступления еще не означает совершения им конституционного деликта, за который, по смыслу правового регулирования, должна наступать конституционная ответственность, в связи с чем временное отстранение указанного лица от исполнения обязанностей не может носить характер конституционной санкции.
В параграфе втором «Ненадлежащее исполнение обязанностей высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации как основание реализации негативного аспекта конституционной ответственности» формулируется вывод о том, что установленные ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» полномочия, которые могут рассматриваться в качестве основных конституционных обязанностей высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, сформулированы достаточно общим, «рамочным» образом. Тем не менее, теоретически ненадле-
жащее исполнение главой региона каждой из этих обязанностей может представлять собой основу объективной стороны конституционного деликта, влекущего за собой реализацию негативного аспекта конституционной ответственности указанного лица. Это обстоятельство актуализирует дискуссию о том, насколько возможна, необходима и осуществима законодательная конкретизация конституционных обязанностей высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. При этом, с одной стороны, юридическая практика предъявляет к любому нормативному правовому акту, как и его отдельным положениям, требование определенности содержания, точности и ясности формулировок. Соблюдение указанного требования, как следует из анализа постановлений Конституционного Суда Российской Федерации, преследует ряд целей: 1) предсказуемость (в том числе в контексте реализации ответственности) своих действий (бездействия) для субъектов правовых отношений; 2) обеспечение однозначного и единообразного, исключающего возможность произвола и неограниченного усмотрения, толкования норм закона правоприменителем; 3) соблюдение принципов конституционного регулирования общественных отношений (принцип равенства перед законом и судом, принцип верховенства закона и т.д.) и гарантирование тем самым беспрепятственной реализации прав и свобод граждан. С другой стороны, обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации по объективным причинам не могут быть определены детальным образом. В частности, не представляется осуществимой такая конкретизация обязанности по обеспечению координации деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации с иными органами государственной власти субъекта Российской Федерации, чтобы она исключала возможность неоднозначного толкования. Соответственно, невозможно установить и такие схемы и алгоритмы действий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в рамках исполнения указанной обязанности, которые позволяли бы унифицировать подходы к оценке «надлежащего» или «ненадлежащего» ее исполнения.
Недостаточной определенности в формулировании объективной стороны конституционного деликта способствует использование оценочных понятий («ненадлежащее исполнение обязанностей») при отсутствии законодательного определения исчерпывающего перечня указанных обязанностей, критериев их «надлежащего» исполнения. Однако, по мнению диссертанта, данная правовая ситуация свидетельствует не о наличии пробела в законодательстве, а должна рассматриваться как квалифицированное молчание законодателя, предоставляющего возможность Президенту Российской Федерации как субъекту правоприменения осуществлять оценку действий высшего должностного лица субъ-
екта Российской Федерации с точки зрения соответствия действий указанного лица вектору конституционного развития государства и общества. Указанный подход законодателя свидетельствует о политико-правовом характере конституционной ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации как лица, осуществляющего властные функции от имени государства. При этом политический компонент этой ответственности выражается в предоставлении субъекту правоприменения права на реализацию усмотрения в достаточно широком диапазоне, а правовая составляющая - в законодательной регламентации процедуры инициирования реализации ответственности.
В качестве критерия адекватности исполнения обязанностей автором диссертационного исследования предлагается рассматривать соответствие действий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, осуществляемых им в рамках своих полномочий, вектору публичного интереса. При этом публичный интерес должен не ассоциироваться исключительно с интересом государства в отрыве от интересов граждан, их объединений и общества в целом, а рассматриваться как общесоциальный интерес, согласующийся с основами конституционного развития Российской Федерации. В случае возникновения конфликта интересов действия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации должны оцениваться с учетом того, насколько обоснованным было установление приоритета интереса какого-либо из субъектов правовых отношений, и рассматриваться через призму соблюдения им конституционных принципов в процессе разрешения конфликта. При наличии альтернативных способов правового разрешения той или иной ситуации оценка действий, осуществляемых в рамках исполнения обязанностей, должна содержать заключение об обоснованности выбора того или иного варианта поведения с точки зрения конституционной целесообразности, включающее и оценку предположительного риска тех или иных действий. В качестве критерия надлежащего исполнения обязанностей следует рассматривать и осуществление мер по созданию и использованию инновационных технологий государственного управления и администрирования, повышающих объективность и обеспечивающих прозрачность управленческих процессов. Кроме того, оценка действий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации должна производиться с учетом эффективности использования им имеющихся в распоряжении субъекта Российской Федерации ресурсов. Так, например, в рамках оценки исполнения обязанности по координации деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации с иными органами государственной власти субъекта Российской Федерации в качестве одного из таких ресурсов может рассматриваться информационно-технологическая и телекоммуникаци-
онная инфраструктура, обеспечивающая межведомственное электронное взаимодействие органов государственной власти, в том числе в части оперативного информирования о решениях судов, деятельности контрольно-надзорных органов и т.д. Наконец, в качестве критерия надлежащего исполнения обязанностей должны рассматриваться своевременность принятия мер правового и организационного характера, направленных на разрешение конкретной ситуации, послужившей предметом оценки; наличие и адекватность политико-правового прогнозирования высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации на уровне региона тенденций и процессов развития государственных и общественных институтов с учетом осуществляемого политико-правового воздействия; учитывать степень эффективности «обратной связи», реализуемой посредством процедур мониторинга общественного мнения, обсуждения основных социальных преобразований и программ. Полученные при этом результаты могут способствовать выявлению на ранних стадиях несовершенства законодательного регулирования и объективной необходимости корректирующего воздействия в той или иной сфере деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
Основанием для применения мер конституционной ответственности должно являться установление юридического состава конституционного деликта, необходимыми элементами которого выступают субъект и объект деликта, объективная сторона (в единстве противоправного деяния, его последствий в виде причинения вреда конституционным ценностям или создания реальной угрозы причинения такого вреда, а также причинно-следственной связи между двумя указанными признаками), а также субъективная сторона, выражающаяся в наличии вины высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Присутствие всех необходимых элементов конституционного деликта, образующих его юридический состав, должно рассматриваться в качестве основания для применения к высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации конституционных санкций, свидетельствующих о реализации штрафной функции конституционной ответственности. Инициатива применения мер конституционной ответственности к высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации в случае предположительно «ненадлежащего» исполнения им своих обязанностей принадлежит государственным органам, наделенным специальной компетенцией. Однако проявление такой инициативы должно рассматриваться в качестве действий, направленных на защиту конституционных прав всех непосредственных участников правовых отношений, и косвенным образом осуществляемых от их имени.
В параграфе третьем - «Иные основания реализации негативного аспекта конституционной ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации» - обосновывается тезис о том, что осуществление законодательной регламентации деятельности того или иного правового института в сфере конституционных правоотношений характеризуется рядом признаков. Во-первых, такая регламентация не должна создавать ситуации, негативным образом воздействующие на основы федеративного устройства. Фактически тем самым устанавливается приоритет указанных конституционных ценностей в рамках системы правовых отношений. Во-вторых, законодательное регулирование должно осуществляться с соблюдением критерия «разумной достаточности», обусловленного принципом соразмерности. Это означает установление такого «дозированного» правового воздействия, при котором, с одной стороны, соблюдаются конституционные цели и реализуются функции правового института, а с другой - не нарушаются принципы его создания. В-третьих, правовое регулирование конституционных правоотношений характеризуется существенной степенью дискреции законодателя, что обусловлено политической целесообразностью создания и установления тех или иных нормативных основ деятельности всех институтов как элементов политической системы.
Рассмотрение случаев наступления негативной конституционной ответственности в тех случаях, когда утрата доверия Президента Российской Федерации явилась самостоятельным основанием досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, по мнению диссертанта, позволяет говорить об отсутствии правовых критериев, позволяющих судить об обоснованности отрешения указанного лица от должности. Указанная ситуация также свидетельствует о квалифицированном молчании законодателя, предполагающем наличие права Президента Российской Федерации - как гаранта Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ) - оценивать эффективность действий главы субъекта Российской Федерации с учетом конкретной политической обстановки и своевременно корректировать деятельность этого института в контексте проводимых конституционных преобразований. Это может свидетельствовать о преобладании политического компонента в структуре конституционной ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.
В целях объективизации процесса правоприменения, в качестве действий, влекущих утрату доверия Президента Российской Федерации высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, диссертант предлагает рассмат-
ривать: I) личную заинтересованность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, повлиявшую на объективное исполнение им своих обязанностей и создавшую (создающую) противоречие между личными интересами указанного лица и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации, причинившее вред или создавшее реальную угрозу его причинения законным интересам указанных субъектов; 2) неоднократное нарушение принципов деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации, если в указанных действиях отсутствует состав преступления (поскольку в этом случае ответственность наступала бы по другому основанию); 3) совершение поступков, подрывающих авторитет государственной власти.
В заключении подводятся итоги и формулируются основные выводы выполненного исследования.
Основные положения диссертации отражены в следующих работах автора:
Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, указанных в перечне ВАК:
1. Тишанин, Д.Е. Требования к кандидатуре высшего должностного лица органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации как предпосылка и гарантия эффективной реализации его конституционно-правового статуса [Текст] / Д.Е, Тишанин // Вестник Челябинского государственного университета. Серия «Право». Выпуск 28. № 19 (234). 2011. С. 23-26. 0,2 п.л.
2. Тишанин, Д.Е. Ненадлежащее исполнение обязанностей высшего должностного лица субъекта Российской Федерации как основание наступления его конституционной ответственности [Текст] / Д.Е. Тишанин // Вестник Челябинского государственного университета. Серия «Право». Выпуск 29. № 29 (244). 2011. С. 26-31. 0,3 п.л.
3. Тишанин, Д.Е. К вопросу об отрешении от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации [Текст] / Д.Е. Тишанин // Проблемы права. 2011. № 4. С. 99-102. 0,2 п.л.
4. Тишанин, Д.Е. Порядок наделення гражданина полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации как одна из предпосылок реализации его позитивной ответственности [Текст] / Д.Е. Тишанин // Проблемы права. 2011. № 5. С. 43-48. 0,3 пл.
ТИШАНИН Даниил Евгеньевич
Конституционная ответственность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации: проблемы теории и практики
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Формат 60x84 '/щ. Бумага Снегурочка Объем 1,6 усл.п.л. Тираж 120 экз. Заказ № 36
Изготовлено в полном соответствии с качеством предоставленных оригиналов заказчиком ООО «РЕКПОЛ», 454080, г. Челябинск, пр. Ленина, 77, тел.(351) 265-41-09,265-49-84
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Конституционная ответственность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации»
81 12-12/462
Федеральное государственное оюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Челябинский государственный университет»
На правах рукописи.....^
/_ / / *"
/
Тишанин Даниил Евгеньевич/ '' Л^'*-
КОНСТИТУЦИОННАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ВЫСШЕГО ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ
Специальность 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель:
доктор юридических наук, профессор, Заслуженный деятель науки РФ, Заслуженный юрист РФ, Академик Российской Академии естественных наук Лебедев Валериан Алексеевич
Челябинск-2012
Оглавление
Введение..................................................................... 3-13
Глава I. Конституционная ответственность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации: основания наступления и реализации.................................................... 14-82
§ 1. Дискуссионные аспекты общетеоретической проблемы природы и сущности конституционной ответственности.................................................................... 14
§ 2. Соотношение «негативного» и «позитивного» аспектов конституционной ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации............................................... 36
§ 3. Гарантии реализации позитивной конституционной ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации........................................................................... 60
Глава II. Проблемы реализации негативной конституционной ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации............................................ 83-145
§ 1. Конституционные санкции как элемент механизма ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации........................................................................... 83
§ 2. Ненадлежащее исполнение обязанностей высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации как основание реализации негативного аспекта конституционной ответственности... 104
§ 3. Иные основания реализации негативного аспекта конституционной ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации............................................... 125
Заключение................................................................. 146-160
Список литературы...................................................... 161-178
Введение
В течение последних десятилетий, характеризующихся существенными политико-правовыми преобразованиями в рамках формирования конституционной модели российского государства, все большую значимость приобретает проблема конституционной ответственности субъектов правовых отношений. Ее актуальность обусловлена необходимостью эффективной реализации функций демократического правового государства, включающих в себя соблюдение и защиту прав и свобод личности, а также обеспечение суверенитета, государственной целостности, законности и правопорядка.
В рамках указанной проблемы отдельного исследования заслуживает институт конституционной ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). В качестве основных причин целесообразности такого анализа могут рассматриваться недостаточная определенность нормативного установления оснований ответственности, отсутствие единой концепции в отношении ее «позитивной» и «негативной» составляющих, различие подходов к оценке природы и сущности ответственности, нечеткость законодательного регулирования процедуры ее реализации. Не в полной мере разработаны современной доктриной и положения, касающиеся признания тех или иных мер принуждения конституционными санкциями. Перечисленные обстоятельства приводят к тому, что институт конституционной ответственности главы региона является, на современном этапе ; развития российского общества, одним из проблематичных и нестабильных институтов законодательства об организации власти на уровне субъекта Российской Федерации. Это выражается в отсутствии единообразной правоприменительной практики реализации конституционной ответственности и, как следствие, в недостаточной предсказуемости для субъектов правовых отношений правовых последствий тех или иных действий, связанных с реализацией властных функций на
соответствующем уровне.
Интерес к проблеме ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации объясняется и тем обстоятельством, что применение конституционных санкций связано со значительной степенью усмотрения правоприменителя, во многом обусловленном использованием законодателем оценочных понятий при установлении круга действий, образующих объективную !сторону конституционного деликта. Кроме того, отсутствие единой концепции конституционной ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации является и следствием недостаточной определенности его конституционно-правового статуса. В целом разработка теоретических аспектов указанной проблемы носит в основном фрагментарный характер и не позволяет говорить о наличии системного подхода к ее решению. Между тем, унификация подходов к осмыслению и реализации конституционной ответственности главы субъекта Российской Федерации представляется необходимой, поскольку, с одной стороны, это позитивным образом отражалось на реализации конституционных норм, а с другой - представляло бы указанному лицу своеобразную гарантию защиты от действий правоприменителя, диктуемых исключительно политической целесообразностью или иными, не обоснованными с точки зрения правового регулирования, мотивами. :
Перечисленные обстоятельства и обусловили целесообразность данного диссертационного исследования, посвященного анализу института конституционной ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.
Степень научной разработанности проблемы. В течение последних десятилетий проблема конституционной ответственности неоднократно являлась предметом исследования специалистов в области конституционного, а также, в связи с ее общетеоретическим значением, и других отраслей публичного права. При этом институт конституционной ответственности подвергался изучению как в рамках осмысления концепции юридической
ответственности, так и в качестве самостоятельного правового феномена. Анализу различных аспектов конституционной ответственности посвящены работы С.А. Авакьяна, Ж.С. Атжановой, И.Н. Барцица, H.A. Бобровой, В.А. Виноградова, Н.В. Витрука, Л.Ю. Грудцыной, Е.М. Заболотских, Т.Д. Зражевской, С.Д. Князева, Н.М. Колосовой, Е.И. Колюшина, Н.В. Кочетковой, И.А. Кравца, М.А. Краснова, В.И. Крусса, O.E. Кутафина, Д.А. Липинского, В.О. Лучина, Н.И. Матузова, М.М. Мокеева, Ж.И. Овсепян, A.A. Сергеева, И.А. Умновой, H.H. Черногора, Е.С. Шугриной.
Различные аспекты организации региональной власти рассматривались в работах В.В. Гошуляка, А.Ф. Малого, Д.Л. Суркова, Д.В. Шумкова. Проблема функционирования института главы субъекта Российской Федерации нашла отражение в исследованиях таких ученых, как П.Т. Гаркуша, В.В. Иванов, А.Н. Кайль, В.А. Лебедев, В.Ю. .¡Мазуров, В.А. Маршалова, А.Н. Мещеряков, В.Н. Миронов, Е.А. Першина, A.A. Савленков, P.A. Сахиева, H.H. Синдякин, Ю.К. Цареградская. i
Между тем, проблема конституционной ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации сравнительно недавно стала предметом самостоятельного научного исследования, поскольку ранее она рассматривалась лишь применительно к изучению общих вопросов, связанных с реализацией юридической ответственности в сфере конституционных правоотношений. Наиболее детально отдельные стороны указанной проблемы отражены в теоретических работах A.A. Кондрашева, Г.С. Родионовой, A.C. Сучилина, Ю.Н. Усенко, Л.В. Федуловой, М.Н. Шувалова. Однако анализ исследований, посвященных рассматриваемой тематике, не позволяет сделать заключение о наличии целостной и логически непротиворечивой концепции конституционной ответственности главы субъекта Российской Федерации и свидетельствует о необходимости дальнейшей научной разработки ее теоретико-прикладных аспектов.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с осуществлением правового регулирования
ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и обусловленные реализацией указанным лицом прав и обязанностей в рамках своего конституционно-правового статуса.
Предметом исследования являются правовые нормы, закрепленные в федеральном законодательстве, нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, регулирующие отдельные элементы конституционно-правового статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, непосредственно связанных с реализацией его конституционной ответственности, а также теоретические подходы к выделению основных составляющих конституционной ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, как субъекта политико-правовых отношений
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью исследования является определение и комплексное изучение ряда взаимосвязанных теоретико-прикладных, системно-функциональных проблем реализации института конституционной ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации; формулирование наиболее значимых, с позиции потребностей конституционного права, положений, способствующих углублению и систематизации теоретических представлений о данном виде ответственности; выработка предложений, направленных на совершенствование нормативной регламентации указанного института.
Исходя из указанной цели исследования, диссертантом определены следующие задачи:
- выявление основных сущностных характеристик конституционной ответственности, исследование соотношение понятия конституционной ответственности с понятиями юридической и политической ответственности;
- рассмотрение позитивного и негативного аспектов ответственности в конституционном праве, установление зависимости их объема и содержания от конституционно-правового статуса субъекта правовых отношений;
- определение основных элементов, совокупность которых образует юридический состав конституционного деликта высшего должностного лица субъекта Российской Федерации;
- установление взаимосвязи между эффективностью осуществления высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации властных полномочий и наличием условий реализации позитивной конституционной ответственности; I
- исследование факторов, которые могут рассматриваться в качестве предпосылок реализации позитивного аспекта конституционной ответственности;
формулировка ориентировочных критериев, позволяющих объективировать правовую: оценку деяний высшего должностного лица субъекта Российской Федерации с точки зрения их правомерности;
- исследование мер принуждения, которые могут быть квалифицированы в качестве конституционных санкций, применяемых в случае совершения указанным лицом конституционного деликта;
- анализ причин недостаточной определенности законодательной регламентации в части реализации негативного аспекта конституционной ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации;
- исследование практики правоприменения, в том числе судебной практики Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации, связанной с установлением наличия в действиях высшего должностного лица субъекта Российской Федерации признаков конституционного деликта;
исследование принципов применения мер конституционной ответственности.
Методологическую основу диссертации образует общенаучный метод диалектического познания действительности. В процессе исследования автором применялись также и специальные научные методы: системный, историко-правовой, структурно-функциональный, формально-юридический,
сравнительно-правовой, анализа и синтеза, логический, социально-психологический, технико-юридический и иные методы познания.
Нормативную и источниковедческую базу диссертационного исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, материалы судебной практики, связанной с рассмотрением отдельных аспектов конституционной ответственности.
Научная новизна исследования состоит как в постановке, так и в исследовании актуальных проблем, связанных с реализацией позитивного и негативного аспектов конституционной ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Предложены критерии, которые могли бы использоваться в целях объективизации правоприменительного подхода к установлению наличия в действиях высшего должностного лица субъекта Российской Федерации признаков конституционного деликта, выражающегося в ненадлежащем исполнении обязанностей. Сформулированы предложения по конкретизации перечня неправомерных деяний, которые могут быть положены в основу наступления негативной конституционной ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, в связи с утратой им доверия Президента Российской Федерации. !
Научная новизна исследования выражается в следующих основных положениях и выводах, выносимых на защиту:
1. Конституционная ответственность как сложный политико-правовой феномен характеризуется. непостоянным соотношением негативного и позитивного аспектов, первый из которых реализуется в случае совершения субъектом правовых отношений конституционного деликта, а второй присущ ограниченному числу «специальных субъектов». К ним относятся лица, осуществляющие публичные функции от имени государства и наделенные в
связи с этим определенными конституционными обязанностями.
2. Реализация позитивного аспекта конституционной ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, как и иных субъектов общественных отношений, осуществляющих властные функции от имени государства, заключается в осуществлении им в рамках исполнения полномочий и обязанностей инициативных действий, основанных на осознании конституционных ценностей и убеждении в необходимости их сознательной охраны и защиты.
3. С точки зрения правового регулирования «позитивная» конституционная ответственность лиц, наделенных особым конституционно-правовым статусом в связи с осуществлением властных полномочий, представляет собой обязанность социально-активного правомерного поведения. Указанное обстоятельство (позволяет дифференцировать ее от иных форм правомерного поведения = (позитивное, конформистское, маргинальное), допустимых для иных субъектов конституционных правоотношений, не наделенных публичными полномочиями.
4. В качестве юридических предпосылок реализации позитивного аспекта конституционной ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации могут рассматриваться: 1) установление требований к кандидатуре потенциального претендента на приобретение указанного конституционно-правового ¡статуса; 2) порядок замещения рассматриваемой должности, предполагающий предварительную оценку ряда качеств (способность кандидата к; стратегическому мышлению, наличие у него позитивного опыта политической (государственной и общественной) деятельности, изучение личностных характеристик, позволяющих косвенным образом прогнозировать действия лица в случае возникновения кризисных ситуаций и оценить ; уровень его позитивной конституционной ответственности).
5. Предлагается расширить перечень составов противоправных деяний, назначение наказания за совершение которых препятствует представлению
кандидатуры высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, за счет включения в него административных правонарушений, предусмотренных ст. 20.28 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) - организация деятельности общественного или религиозного объединения, в отношении которого принято решение о приостановлении его деятельности, а также некоторых административных правонарушений, посягающих на институты государственной власти (невыполнение законных требований члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы (ст. 17.1 КоАП РФ), воспрепятствование законной деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (ст. 17.2 КоАП РФ); нарушение порядка официального использования государственных символов Российской Федерации (ст. 17.10 �
