Конституционно-правовая ответственность высших должностных лиц субъектов Российской Федерации

Федулова, Людмила Васильевна

Конституционно-правовая ответственность высших должностных лиц субъектов Российской Федерациитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Конституционно-правовая ответственность высших должностных лиц субъектов Российской Федерации»

На правах рукописи

Федулова Людмила Васильевна

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ВЫСШИХ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность 12 00 02 - конституционное право, муниципальное право

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

003 161 Ю8

Москва-2007

003161108

Работа выполнена в Московском государственном университете им М В Ломоносова (факультет государственного управления)

Научный руководитель доктор юридических наук профессор

Бадри Джемалович Накашидзе

Официальные оппоненты: доктор юридических наук профессор

Вадим Александрович Виноградов

кандидат юридических наук доцент Галина Дмитриевна Садовникова

Ведущая организация Институт законодательства и сравнительного

правоведения при Правительстве Российской Федерации

Защита диссертации состоится «12» ноября 2007г в 15ч. 15мин на заседании диссертационного совета К 501 001 13 при Московском государственном университете им M В Ломоносова по адресу 119991, ГСП-1, г Москва, Ленинские горы, МГУ им M В Ломоносова, первый корпус гуманитарных факультетов, юридический факультет, ауд №826

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке МГУ им MB Ломоносова (119991, г Москва, Ленинские Горы, второй корпус гуманитарных факультетов МГУ им M В Ломоносова)

Автореферат разослан. _ 2007года

Ученый секретарь диссертационного совета

Леонова О Л

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы исследования Конституционно-правовая ответственность существовала и в советское время, однако принятие Конституции РФ 1993 года, и соответствующая ей правовая система значительно изменили содержание данного института и существенно расширили рамки его применения

Российское государство как федерация находится в процессе становления и развития, происходит совершенствование законодательства с целью создания эффективно действующего механизма всей системы исполнительной власти Ключевое значение для стабильного и действенного управления в субъектах федерации имеет соответствующая правовая регламентация статуса и деятельности высших должностных лиц субъектов РФ Ненадлежащее осуществление ими должностных полномочий представляет значительную угрозу для реализации государственной власти в субъекте РФ, для соблюдения прав и свобод граждан Исходя из этого, необходимо иметь механизм конституционно-правовой ответственности высших должностных лиц субъектов РФ — ответственности за неисполнение или ненадлежащее осуществление ими публичной власти В демократическом правовом государстве конституционно-правовая ответственность выступает как реальная гарантия против концентрации власти и злоупотребления ею Следовательно, проблема конституционно-правовой ответственности представляется одной из наиболее важных для теории и практики конституционного права, законодательства Без ее последовательного решения трудно говорить о полноценном развитии федерации, адекватного потребностям защиты прав граждан и построения правового государства

1 Такая формулировка используется в Федеральном законе от 6 октября 1999 г №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» В данной работе в качестве синонимичной используется более краткая формулировка «глава субъекта федерации»

Само словосочетание «высшее должностное лицо субъекта федерации» свидетельствует о его особом положении в системе органов власти субъекта РФ (и не только исполнительных). Вместе с тем конституционно-правовой статус главы субъекта РФ имеет двойственную природу — с одной стороны, он возглавляет систему органов власти субъекта РФ, а с другой, является звеном в единой системе исполнительной власти в Российской Федерации в целом (ч 2 статьи 77 Конституции РФ) Следовательно, конституционно-правовая ответственность глав субъектов федерации является одним из важнейших аспектов таких фундаментальных (для федерации вообще, и в частности для Российской Федерации) вопросов, как уровень централизации государства, характер взаимоотношений между федеральным центром и субъектами федерации, федеральное вмешательство в деятельность органов власти субъектов Российской Федерации и пр

Следует также учитывать, что нормативно-правовая база конституционно-правовой ответственности высших должностных лиц субъектов РФ претерпевает постоянные изменения, и некоторые из них ведут к существенной перестройке всего механизма применения данного вида ответственности Эти перемены нуждаются в научном осмыслении, содержательном анализе и конструктивных выводах

Степень научной разработанности темы Обозначенная проблема в той или иной степени нашла отражение в юридической литературе, посвященной конституционно-правовой ответственности в целом, особенностям российского федерализма, а также системе органов государственной власти субъектов Российской Федерации

Проблемы конституционно-правовой (государственно-правовой) ответственности стали разрабатываться в нашей стране с 1970-х гг подъем интереса к данной проблематике произошел после принятия Конституции России 1993 г Теоретические аспекты конституционно-правовой ответственности в Российской Федерации исследуются в работах С А Авакьяна, Н А Бобровой, В В Бойцовой, Л.В Бойцовой, С Н Бочаровой, Т Д Зражевской, И В Калининой, Н М Колосовой, В А Лебедева, В.О Лучина, Н С Малеина, Б. Л Назарова, В Н Савина, А Л

Сергеева, Ф М Скифского, Б А Страшуна, Д Т Шона и др, а также в диссертационных работах В А Виноградова, М П Авдеенковой, Д Ю Завьялова, М А Краснова, С Н Матросова, О А. Тарасова, В А Батюшенкова Представляют интерес и работы зарубежных авторов — Е Виатра, М Статкявичюса, Д Д Басу и ДР

Анализ литературы по проблеме показал, что, несмотря на высокий уровень интенсивности изучения проблемы конституционно-правовой ответственности, специалистам не удалось придти к консенсусу по ряду принципиальных вопросов и, прежде всего, по проблеме позитивной конституционно-правовой ответственности Это обусловило необходимость специального исследования в данной работе указанной проблемы и формулирования определения конституционно-правовой ответственности для целей нашей работы.

Проблемы конституционно-правовой ответственности в связи со становлением, развитием и особенностями российского федерализма, статусом субъектов Российской Федерации анализируются в работах Р Г Абдулатипова, А С Автономо-ва, И Н Барцица, А В Безрукова, А А Белкина, М Н Бродского, С Д Валентея, В А Виноградова, В В Володина, М В Глигич-Золотаревой, Д JI Златопольского, JIM. Карапетяна, Б С Крылова, A.A. Ливеровского, В Н Лысенко, В Н Савина, И А Умновой, В А Черепанова, С Н Чернова, В Е Чиркина и др. Непосредственно конституционно-правовая ответственность субъектов федерации, их органов власти и должностных лиц рассматривается в работах ЛФ Болтенковой, М Н Карасева, А.А Кондрашева, С.В Нарутто, Т В Никулиной, А С. Сучилина и ДР

Общим вопросам становления и организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации посвящены работы В М Ануфриева, В В Гошуляка, С Н Кухтика, В А Лебедева, А Ф. Малого, М С Саликова, С В Чердакова, Д Л Суркова и др Статус высшего должностного лица и органов исполнительной власти субъекта федерации анализируются в работах К С Вельского, Б П Елисеева, Н А Игнатюка, В В. Комаровой, а также в диссертационных

исследованиях Э В Малиенко, АН Мещерякова, И А Полянского, НН Синдян-кина, ДВ Шумковаидр

В теоретическом и сравнительно-правовом аспектах представляют также интерес работы, посвященные конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, прежде всего диссертационные исследования А А ДабалаеваиММ Мокеева

Значительная часть работ по теме исследования представляет сегодня интерес преимущественно с теоретической и историко-правовой точек зрения Это вызвано высоким темпом обновления российского законодательства в части регулирования отношений между федеральным центром и субъектами РФ, а также радикализмом имеющих место изменений В частности, «волна» изменений в законодательстве, имевшая место в 2003—2005 гг (создание временной финансовой администрации, переход к назначению глав субъектов РФ и т д ) самым серьезным образом повлияла как на основания, так и на механизм конституционно-правовой ответственности высших должностных лиц субъектов РФ Необходимость изучения этого (фактически нового) механизма придает дополнительную актуальность настоящему исследованию

— анализ современных подходов к определению понятия конституционно-правовая ответственность,

— сравнительно-правовой анализ ответственности глав субъектов федерации в зарубежных федеративных государствах, типология моделей ответственности,

— историко-правовой анализ эволюции оснований и механизма конституционно-правовой ответственности глав субъектов РФ в постсоветской России, определение основных этапов и детерминант данной эволюции,

— исследование двойственной природы конституционно-правового статуса высшего должностного лица субъекта РФ как фундаментального основания его ответственности перед федеральным центром, с одной стороны, и населением субъекта Российской Федерации, с другой,

— выявление и анализ совокупности оснований и механизма реализации конституционно-правовой ответственности высших должностных лиц субъектов РФ после изменений в законодательстве, осуществленных в 2003—2006 гг

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе правовой регламентации института конституционно-правовой ответственности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации, и ее реализации на практике

Теоретическую основу исследования составили труды ученых по общим вопросам юридической и социальной ответственности С С Алексеева, 3 А Ас-темирова, Б Т Базылева, С Н Братуся, ЮА Денисова, О С. Иоффе, В Н Кудрявцева, О Э Лейста, Н С Малеина, П.Е Недбайло, А.С. Прутченкова, И.С. Само-щенко, Ю.А. Тихомирова, М.Х. Фарукшина, Л.С. Явича и др., а также работы, в которых дан анализ природы конституционно-правовой ответственности, ее соотношения с другими видами юридической ответственности (С А Авакьян, ИН Барциц, А А Белкин, К С. Вельский, В Г Беляев, Н А Боброва, Н А Богданова, А С Бурмистров, Н В Витрук, В А Виноградов, Г А Гаджиев, Ю.П. Еременко, Т Д Зражевская, Н М Колосова, Е И Колюшин, А А Кондрашев, М.А Краснов, О Е Кутафин, Б М Лазарев, В О Лучин, Ж И Овсепян, М И Пискотин, Ф М Ру-динский, Ф С Скифский, Б А Страшун, И А Умнова, Д Т Шон)

Методологической основой исследования являются научные методы познания общественных явлений и процессов системный, сравнительно-правовой, конкретно-исторический, социологический, формально-юридический и др Их применение позволило диссертанту исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостности, всесторонне и объективно

Поскольку конституционно-правовая ответственность является комплексной и не вполне устоявшейся категорией, при исследовании широко использовался, прежде всего, системный метод. Он способствовал выявлению взаимосвязей между различными правовыми элементами, входящими в состав конституционно-правовой ответственности Также в исследовании достаточно широко применялись сравнительно-правовой метод (при сопоставлении оснований и механизмов конституционно-правовой ответственности глав субъектов федерации в России и зарубежных федеративных государствах), конкретно-исторический метод (позволивший рассмотреть правовое регулирование конституционно-правовой ответственности в его историческом контексте) Формально-юридический метод использовался при разрешении противоречий, возникающих между различными нормативными правовыми актами, а также между нормами одного акта, теоретико-прогностический — при подготовке конкретных рекомендаций и предложений по проблеме совершенствования правового регулирования конституционно-правовой ответственности высших должностных лиц субъектов РФ

Нормативную базу исследования составляют, прежде всего, нормативные правовые акты федерального уровня. Конституция РФ 1993 г., федеральные конституционные законы, федеральные законы (особое значение имеет Федеральный закон от б октября 1999 г «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» с многочисленными изменениями и дополнениями, внесенными в него в 2000—2006 гг ), указы Президента РФ, Постановления Конституционного Суда РФ, Постановления Правительства РФ Анализ нормативного правового регулирования конституционно-правовой ответственности на уровне субъектов РФ обусловил также обращение диссертанта к законодательным актам субъектов РФ, в

первую очередь их конституциям (уставам) Помимо действующих нормативных правовых актов автором использовался широкий круг актов СССР и РСФСР, а также Российской Федерации и субъектов РФ, которые прекратили свое действие (особый интерес в этой связи представляет законодательство первой половины 1990-х гг, когда было создано несколько оригинальных моделей конституционно-правовой ответственности глав субъектов Российской Федерации)

Автором также было исследовано законодательство зарубежных федеративных государств, в том числе Конституция США (федерации в целом и ряда штатов), Конституции Канады, Австралии, Мексики, Бразилии, Аргентины, Венесуэлы, ФРГ, Бельгии, Австрии, Швейцарии, Эфиопии, Индии, Пакистана, Малайзии.

Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что в диссертации рассматривается и раскрывается целостная концепция конституционно-правовой ответственности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, анализируется существующий механизм реализации данной конституционно-правовой ответственности, выявляются пробелы и противоречия в нормативно-правовом регулировании, и вносятся рекомендации по их устранению

На защиту выносятся следующие теоретические предложения, практические выводы, предложения и рекомендации, полученные в результате исследования

1 Конституционно-правовая ответственность есть ответственность за ненадлежащее осуществление публичной власти должностными лицами и органами публичной власти, предусмотренная нормами конституционного права, и включающая негативную конституционно-правовую ответственность как вид юридической ответственности и позитивную конституционно-правовую ответственность (как разновидность политической ответственности) Конституционно-правовая ответственность характеризуется следующими признаками: 1) государственное принуждение, 2) ненадлежащее осуществление публичной власти, 3) наступление неблагоприятных последствий для субъекта ненадлежащего осуществления в виде конституционно-правовых санкций, 4) особая процедура применения санкций

уполномоченными на то органами Основанием конституционно-правовой ответственности является ненадлежащее осуществление публичной власти в форме ненадлежащего исполнения высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) своих обязанностей вследствие недобросовестного или небрежного отношения к службе, если это влечет нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства

2 Изучение практики применения федерального вмешательства в зарубежных странах позволяет сформулировать вывод, что система ответственности высших должностных лиц субъектов федерации выстраивается в зависимости от модели федеративных отношений (в федеративных государствах европейско-североамериканской цивилизации смещение главы субъекта федерации федеральным центром является крайне редким исключением, в федерациях, относящихся к цивилизациям иного типа, федеральное вмешательство, как правило, включает отстранение от должности главы субъекта федерации в качестве основной меры), здесь имеет место влияние цивилизационных факторов, проявляющихся как в законодательстве, так и в правоприменительной практике Опираясь на мировой опыт и формулировку Конституционного Суда РФ о двойственном статусе главы субъекта РФ, представляется необходимым четко разделить основания и механизмы конституционно-правовой ответственности глав субъектов федерации перед федеральным центром и населением субъекта, одновременно ликвидировав «пересечение» оснований ответственности и сосуществование нескольких параллельных механизмов, найти необходимый баланс между простотой и действенностью механизма, с одной стороны, и защитой прав и интересов субъекта федерации, с другой

3 Предлагается внести изменения в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в части, регулирующей ответственность глав субъектов РФ перед Президентом РФ В качестве единого

основания для отрешения главы субъекта от должности предлагается неисполнение или ненадлежащее исполнение высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) своих обязанностей вследствие недобросовестного или небрежного отношения к своим обязанностям, если это влечет нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства Предлагаемый механизм отрешения от должности главы субъекта РФ предусматривает обязательное вынесение предупреждения, и только в том случае, если глава субъекта не принял меры по исправлению ситуации в течение месяца со дня вынесения предупреждения, он отрешается от должности Указ о предупреждении или отрешении от должности главы субъекта федерации должен в обязательном порядке содержать обоснование принятого решения с указанием конкретных действий (бездействия) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, за совершение которых применяется ответственность

4 Поскольку наряду с существенным усилением конституционно-правовой ответственности глав субъектов РФ перед Президентом РФ произошло ослабление их ответственности перед населением субъекта и перед законодательным (представительным) органом власти субъекта РФ, необходимо восстановить норму, согласно которой «вотум недоверия», вынесенный законодательным (представительным) собранием РФ влечет за собой немедленную отставку главы субъекта РФ Однако основанием для такого рода ответственности может быть только — с учетом мирового опыта — нарушение главой субъекта Конституции (Устава) субъекта и законов субъекта, установленное конституционным (уставным) судом субъекта

ния опросов (консультативных референдумов) Такой опрос может быть проведен по вопросу о (не)доверии главе субъекта федерации или о возможности досрочного прекращения его полномочий Субъектами, имеющими право выступать с инициативой проведения опроса, могут быть Президент РФ, сам глава субъекта федерации, законодательный (представительный) орган власти субъекта РФ Результаты опроса будут носить рекомендательный характер Однако при этом они могут являться одним из оснований для выражения недоверия законодательным (представительного) органом государственной власти субъекта главе субъекта РФ, а также использоваться при вынесении предложения о кандидатуре главы субъекта Президентом РФ

6 Механизм Временной финансовой администрации (ВФА) отличается рядом существенных недостатков большое количество неясных или отсылочных норм, плохое ресурсное обеспечение, чрезмерная централизация финансов на федеральном уровне (решения о распределении бюджетных средств субъекта принимаются федеральным органом) Первоочередной задачей является разработка норм, регулирующих ответственность ВФА за свои действия перед населением субъекта РФ Законодательство о ВФА следует дополнить нормой, что в случае, если ее деятельность нанесла субъекту материальный ущерб, субъект имеет право истребовать компенсацию в судебном порядке

Практическая значимость исследования выражается в том, что полученные в ходе работы выводы и сформулированные на их основе практические рекомендации призваны способствовать совершенствованию института конституционно-правовой ответственности в Российской Федерации, формированию научно-обоснованного подхода при разработке нормативно-правовой базы конституционно-правовой ответственности высших должностных лиц субъектов РФ. Материалы диссертации могут быть использованы в преподавании курса конституционного права России и зарубежных стран, административного права России, а гакже различных спецкурсов Сформулированные в диссертации предложения могут быть использованы законодателем при внесении изменений и дополнений в действующие нормативные правовые акты

Апробация результатов исследования осуществлялась в следующих формах выступления с докладами на научно-практических конференциях и семинарах, направление рекомендаций в Государственную Думу РФ с целью совершенствования законодательства, опубликование научных статей

Структура диссертации обусловлена содержанием темы Диссертация состоит из трех глав, разделенных на десять параграфов, введения, заключения, списка использованной литературы. Выводы проведенного исследования представлены в диссертации по главам

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Во Введении обосновывается актуальность темы диссертации, определяются объект, предмет, цель и задачи исследования, освещаются его теоретические и методологические основы, раскрывается научная новизна, теоретическая значимость и практическая ценность работы, формулируются положения, выносимые на защиту

Первая глава «Теоретические основы конституционно-правовой ответственности» состоит из трех параграфов

В первом параграфе «Юридическая и политическая ответственность в науке конституционного права» дается определение понятиям юридической и политической ответственности как разновидности социальной ответственности Общепризнанное понятие юридической ответственности в правовой науке отсутствует Полемику на сегодняшний день вызывает проблема двух видов (аспектов) юридической ответственности В связи с этим обозначились два основных подхода Часть юристов (С Н Братусь, Н С. Малеин, И С Самощенко, М X. Фа-рукшин, Р О Халфина, А И Петелин, Л С Явич и др ) предлагает рассматривать юридическую ответственность только как ответственность «негативную» (или ретроспективную) Авторы, придерживающиеся данного подхода, называют в числе признаков юридической ответственности то, что она применяется к субъектам, допустившим неправомерное поведение; применяется только уполномоченным органом, состоит в применении к субъекту, допустив-шему неправомерное

поведение, санкций, представляет собой юридическую обязанность правонарушителя претерпевать лишения личного и имущественного характера за упречное с точки зрения закона поведение Другая группа авторов (В.О Лучин, НА. Боброва, Т Д Зражевская, Б Л Назаров, П Е Недбайло и др ) видит в юридической ответственности два аспекта — ретроспективный и пози-тивный Согласно данному подходу, кроме юридической ответственности за правонарушение (негативная либо ретроспективная ответственность) в связи с ней существует правовая позитивная ответственность —осознание долга Сторонники выделения позитивной ответственности видят в юридической ответственности три аспекта 1) внутреннее отношение субъекта права к своему долгу в части выполнения норм права, 2) ответственность перед кем-то, предполагающая возможность спросить с данного субъекта права отчет за его действия, 3) применение санкций к субъекту права в связи с оценкой его поведения Другой разновидностью социальной ответственности является ответственность политическая Она вытекает из особенностей политических (властных) отношений Специфика политической ответственности определяется тем, что для ее осуществления не всегда требуется вина Иногда политическая ответственность не имеет нормативно-правового оформления, такая форма ответственности лежит вне правового анализа Но существует и такая форма политической ответственности, которая имеет нормативно-правовое оформление, и тогда этот вид ответственности подпадает под определение позитивной ответственности

Позитивную ответственность несут все субъекты конституционно-правовых отношений, негативная ответственность связана с применением специальных мер воздействия, вытекающих из недолжного поведения субъектов конституционно-правовых отношений2 Конституционно-правовая ответственность представляет собой синтез негативного и позитивного аспектов, выступающих в качестве двух сторон одного целостного явления

Во втором параграфе «Понятие конституционно-правовой ответственности» рассмотрены различные определения понятия консти-туционно-правовой

2АвакьянСА Государственно-правовая ответственность // Советское государство и право 1975 №10 С 17-18

ответственности Данный вид ответственности именуется различными авторами конституционной, конституционно-правовой, государ-ственно-правовой, публичной или публично-правовой ответственностью Опти-мальным кажется наименование «конституционно-правовая ответственность», поскольку рассматриваемый вид юридической ответственности применяется в связи с обеспечением действия всех норм конституционного права, а не только конституции Именно этот термин указывает на существование особого вида ответственности, обеспечивающей реализацию конституционных норм

Можно выделить наличие двух основных подходов - в соответствии с тем, придерживается ли автор концепции существования позитивной ответственности или отвергают ее Сторонники негативного аспекта конституционно-правовой ответственности, определяют последнюю как установленную государством и выраженную в конституционных и иных нормах конституционного права обязанность, обращенную к государствам и общественным организациям, должностным лицам, гражданам, соблюдать конституционные нормы и в случае их нарушения претерпевать определенные конституцией и иными законами лишения политического характера, самостоятельный вид юридической ответственности, когда наступление неблагоприятных последствий для субъектов конституционно-правовой ответственности, закрепленных конституционно-правовыми нормами, направлено, прежде всего, на защиту Конституции3

Согласно другому подходу, конституционно-правовая ответственность проявляется в ее позитивной направленности — как ответственное отношение субъектов к своим конституционным обязанностям, добросовестное и эффективное их исполнение По мнению, например, В О Лучина, в широком, обобщенном плане конституционно-правовая ответственность представляет собой обусловленную нормами Конституции необходимость соответствующих субъектов отвечать за свое юридически значимое поведение в установленном порядке и действовать в

3 Колосова Н М Конституционная ответственность дарство и право 1997 №2 С 91

- самостоятельный вид юридической ответственности // Г'осу

соответствии с возложенными на них обязанностями, а в случае отклонения — претерпевать определенные лишения4

Автор предлагает использовать следующее определение. Конституционно-правовая ответственность есть ответственность за ненадлежащее осуществление публичной власти должностными лицами и органами публичной власти, предусмотренная нормами конституционного права и включающая негативную конституционно-правовую ответственность как вид юридической ответственности и позитивную конституционно-правовую ответственность как вид политической ответственности Следовательно, это слож-носоставной (но внутренне целостный) феномен, который в полной мере нельзя отнести ни к юридической, ни к политической ответственности Схематически эти взаимоотношения отражены на рис 1

Рис 1 Соотношение между различными видами ответственности (1 — социальная ответственность, 2 -юридическая ответственность, 3 - политическая ответственность, 4 - негативная конституционно-правовая ответственность, 5 - позитивная конституционно-правовая ответственность, 6 - конституционно-правовая ответственность)

Конституционно-правовая ответственность характеризуется следующими признаками 1) государственное принуждение, 2) ненадлежащее осуществление публичной власти, 3) наступление неблагоприятных последствий для субъекта ненадлежащего осуществления в виде конституционно-правовых санкций, 4) особая процедура применения санкций уполномоченной на то инстанцией

4 Лучин В О Ответственность а механизме реализации Конституции // Право и жизнь 1992 №! С 36

В третьем параграфе «Состав конституционно-правовой ответственности» описываются составляющие конституционно-правовой ответственности В состав конституционно-правовой ответственности входят: субъект (кто отвечает) - основание(за что отвечает) - инстанция(перед кем отвечает) — меры ответствен-ности(конституционно-правовые санкции).

Субъектами конституционно-правовой ответственности в РФ выступают Президент РФ, депутаты всех представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, должностные лица, органы государственной власти, органы местного самоуправления, объединения граждан и другие социальные обра-зования(комитеты и комиссии представительных органов, избирательные комиссии и т п ), Председатель Центрального Банка РФ, Председатель, заместитель Председателя и аудиторы Счетной Палаты РФ

Основанием конституционно-правовой ответственности является ненадлежащее осуществление публичной власти в форме конституционного правонарушения (конституционного деликта

Инстанциями, правомочными применять меры конституционно-правовой ответственности, а в отдельных случаях — правом возбуждать этот вопрос, либо иным образом участвовать в процедуре реализации конституционно-правовой ответственности являются Президент РФ, главы органов исполнительной власти (высшие должностные лица) субъектов РФ, Государственная Дума, Совет Федерации, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ, Конституционный Суд РФ, суды общей юрисдикции, арбитражные суды, Верховный Суд РФ, собрание (сход) избирателей, избиратели конкретного избирательного округа

Конституционно-правовые санкции это предусмотренные конституционным правом меры государственного принуждения, влекущие наступление неблагоприятных последствий для субъекта права за ненадлежащее осуществление публичной власти Особый интерес вызывает такая санкция как федеральное вмешательство Сущность этого института связана с правовой природой федеративного го-

сударства, в котором осуществляется разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и субъектами федерации.

Вторая глава «Конституционно-правовая ответственность высших должностных лиц субъектов федерации: отечественный и зарубежный опыт»

состоит из трех параграфов

В первом параграфе «Ответственность глав субъектов федерации в зарубежных странах» рассматриваются различные исторически сложившиеся формы организации власти на уровне субъектов федерации зарубежных государств В целом в зависимости от того, кто является «первым лицом» субъекта и как он получает власть, выделено несколько моделей американская, европейская, канадо-австралийская, индо-пакистанская, монархическая, смешанная В федеративных государствах одним из субъектов конституционно-правовой ответственности является глава субъекта федерации В странах американской модели — это выборный губернатор (президент) субъекта, в странах европейской модели — глава правительства субъекта В странах канадо-австралийской и индо-пакистанской моделей формальный глава субъекта (губернатор) выступает как представитель федерального центра.

Изучение практики применения федерального вмешательства в различных странах позволяет сформулировать вывод, что в федеративных государствах ев-ропейско-североамериканской цивилизации смещение главы субъекта федерации федеральным центром является крайне редким исключением, то в федерациях, относящихся к цивилизациям иного типа, федеральное вмешательство, как правило, включает отстранение от должности главы субъекта федерации в качестве основной меры Таким образом, система ответственности высших должностных лиц субъектов федерации выстраивается под модель федеративных отношений, здесь имеет место влияние цивилизационных факторов, проявляющихся как в законодательстве, так и в правоприменительной практике

Во втором параграфе «Становление системы конституционно-правовой ответственности высших должностных лиц субъектов федерации» описывается процесс формирования системы конституционно-правовой ответственности

высших должностных лиц субъектов Российской Федерации в периоде 1991года по 1999 год На протяжении этого периода единого правового ре!улирования данного вопроса не существовало Отдельно регламентировалась конституционно-правовая ответственность глав республик в составе Российской Федерации и высших должностных лиц других субъектов РФ (краев, областей, автономной области, автономных округов).

В республиках — субъектах РФ в течение указанного периода происходил процесс постепенной трансформации от модернизированной советской (близкой к парламентской) к президентской модели В связи с этим (а также под воздействием федеральной Конституции 1993 г.) получила закрепление во всех республиканских конституциях возможность отрешения главы республики от должности республиканской легислатурой

В субъектах Российской Федерации, не являвшихся республиками, процесс становления конституционно-правовой ответственности высших должностных лиц носил более сложный характер Созданная в 1992 г оригинальная модель ответственности оказалась полностью разрушенной в конце 1993 г благодаря ряду указов Президента РФ Становление новой модели проходило под влиянием федеральной Конституции 1993 г, опыта республик в составе РФ и правовых положений Конституционного суда РФ В результате произошло постепенное сближение не только систем органов власти в различных субъектах РФ, но и механизмов ответственности высших должностных лиц, что сделало сравнительно безболезненной их общую правовую регламентацию в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (1999 г)

В третьем параграфе «Эволюция конституционно-правовой ответственности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации в 1999-2007 гг.» описываются процессы развития данного института в последние годы

В 1999—2000 гг федеральный законодатель установил три механизма ответственности высших должностных лиц субъектов РФ отрешение от должности за-

конодательным (представительным) органом власти субъекта РФ, отзыв избирателями и отрешение от должности Президентом РФ. Каждый из этих механизмов в последующие годы проделал существенную эволюцию. Так, если в первоначальной редакции решение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации о недоверии высшему должностному лицу субъекта РФ влекло за собой его немедленную отставку и отставку возглавляемого им органа исполнительной власти, то с 2004 г. решение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ о недоверии высшему должностному лицу субъекта теперь не является окончательным и направляется на рассмотрение Президента Российской Федерации для решения вопроса об отрешении высшего должностного лица субъекта РФ от должности Таким образом, право окончательного решения было передано Президенту РФ, но одновременно были значительно расширены основания для выражения недоверия Институт отзыва главы субъекта федерации избирателями сначала в соответствии с Постановлением Конституционного суда РФ подвергся в 2003 г более тщательной правовой регламентации, но уже в 2004 г (в связи с отменой прямых выборов глав субъектов РФ) был полностью ликвидирован Институт отстранения от должности главы субъекта федерации Президентом РФ, созданный в 2000 г, оказался настолько сложным и громоздким, что никогда не применялся на практике В 2004 г он подвергся радикальному обновлению, упрощению и ужесточению Кроме того, в 2003 г был создан новый институт временного изъятия полномочий у органов власти субъектов РФ (в том числе Временная финансовая администрация)

Третья глава «Характеристика конституционно-правовой ответственности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации и проблемы ее реализации» посвящена рассмотрению современных проблем в данной области, а также возможные пути их разрешения

Первый параграф «Двойственная природа конституционно-правового статуса главы субъекта Российской Федерации» раскрывает особенности статуса глав субъектов в связи с изменением способа их избрания/назначения. В

2004г был изменен порядок избрания глав субъектов, а фактически отменены прямые выборы главы субъекта, замененные процедурой «наделения полномочиями законодательным органом по инициативе Президента России» Главным содержанием конституционно-правового статуса высшего долж-носгного лица субъекта Российской Федерации признано руководство исполнительной властью субъекта

Конституционный суд в своем Постановлении от РФ от 21 12.2005 №13-П отметил, что, входя в систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации и являясь, по существу, главой исполнительной власти субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта РФ одновременно является звеном в единой системе исполнительной власти в РФ и как таковое ответственно за обеспечение высшим органом исполнительной власти субъекта РФ исполнения на территории этого субъекта не только его конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов, но и Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ В силу принципа единства системы государственной власти это должностное лицо по своему статусу находится в отношениях субординации с Президентом РФ, который как глава государства, избираемый посредством всеобщих прямых выборов, обеспечивает согласованное функционирование всех органов государственной власти. В таком качестве высшее должностное лицо субъекта федерации участвует не только в отношениях на уровне соответствующего субъекта, реализуя полномочия в пределах предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ и в рамках исключительного ведения субъектов РФ, но и в отношениях, имеющих общефедеральное значение, — в той мере, насколько такое участие предусмотрено и допускается федеральными законами, иными нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти

Таким образом, Конституционный суд РФ определил двойственную природу конституционно-правового статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации — как главы исполнительной власти субъекта и как звена в единой системе исполнительной власти в Российской Федерации в целом Имен-

но эта новая юридическая конструкция позволила обосновать возможность для Президента РФ наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ Этот порядок предусматривает, что в процедуре наделения полномочиями участвуют и Российская Федерация и субъект Российской Федерации — в лице, соответственно, Президента Российской Федерации, предлагающего кандидатуру на эту должность, и законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, принимающего решение о наделении (или об отказе в наделении) полномочиями представленной Президентом кандидатуры.

Во втором параграфе «Основания конституционно-правовой ответственности высших должностных лиц Российской Федерации» дается понятие, соотношение и применение оснований по действующему законо-дательству В настоящее время установлена достаточно сложная система осно-ваний конституционно-правовой ответственности высших должностных лиц субъектов РФ Эта сложность обусловлена тем обстоятельством, что законодатель сохранил прежние (действовавшие до 2004 г ) основания ответственности главы субъекта РФ перед Президентом РФ и законодательным (представительным) органом власти субъекта федерации, но вместе с тем «встроил» в закон новую модель ответственности с чрезвычайно широким и размытым основанием

Основаниями конституционно-правовой ответственности глав субъектов федерации являются следующие обстоятельства.

1 Глава субъекта федерации в течение месяца со дня вынесения Президентом РФ предупреждения не принял в пределах своих полномочий мер по устранению причин, послуживших основанием для вынесения ему предупреждения В свою очередь, такими основаниями являются

- издание главой субъекта Российской Федерации нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта РФ в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решени-

ем суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда,

- уклонение главы субъекта Российской Федерации в течение двух месяцев со дня издания указа Президента РФ о приостановлении действия нормативного правового акта высшего должностного лица субъекта РФ либо нормативного правового акта органа исполнительной власти субъекта РФ от издания нормативного правового акта, предусматривающего отмену приостановленного нормативного правового акта, или от внесения в указанный акт изменений, если в течение этого срока глава субъекта не обратился в соответствующий суд для разрешения спора

2 В случае предъявления главе субъекта федерации обвинения в совершении преступления Президент РФ в порядке, установленном уголовно-процессуальным законодательством, вправе по представлению Генерального прокурора РФ временно отстранить главу субъекта федерации от исполнения обязанностей

3 Президент РФ вправе отрешить высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации от должности в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, с утратой доверия Президента Российской Федерации, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных указанным Федеральным законом(данная норма добавлена в 2004г в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).

Такие основания конституционно-правовой ответственности глав субъектов Российской Федерации перед Президентом РФ, как «утрата доверия» и «ненадлежащее исполнение обязанностей», находятся друг с другом в неясной правовой связи (утрата доверия за ненадлежащее исполнение обязанностей7 утрата доверия или ненадлежащее исполнение обязанностей?) У Президента сохраняется некоторая возможность выбора между двумя реальными вариантами полностью отрешить главу субъекта федерации от должности в связи с утратой доверия и (или)

за ненадлежащее исполнение обязанностей, или временно отстранить от исполнения обязанностей в случае предъявления обвинения в совершении преступления

Решение законодательного(представительного) органа субъекта о недоверии главе субъекта федерации направляется на рассмотрение Президенту РФ, который и принимает окончательное решение, т е реально конституционно-правовая ответственность главы субъекта федерации перед парламентом субъекта исчезла, поскольку последнее слово остается за Президентом (а он может прислушаться к мнению законодателей, но может и не прислушаться).

Третий параграф «Механизм реализации ответственности высших должностных лиц субъектов федерации и его конституционно-правовое регулирование» освещает процедуру применения ответственности Решение Президента РФ об отрешении главы субъекта от должности (в связи с выражением недоверия законодательным органом государственной власти субъекта РФ, с утратой доверия Президента), а также о временном отстранении высшего должностного лица субъекта от исполнения обязанностей принимается в форме указа Это решение в обязательном порядке должно быть доведено до сведения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ Глава субъекта РФ вправе обжаловать в Верховный Суд РФ соответ-ствующий указ Президента Российской Федерации в течение десяти дней со дня его официального опубликования

Решение Президента РФ об отрешении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации от должности в обязательном порядке влечет за собой отставку возглавляемого данным лицом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта федерации, но этот орган продолжает действовать до сформирования нового высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации В случае досрочного прекращения полномочий главы субъекта Российской Федерации Президент РФ обязан предложение о кандидатуре нового высшего должностного лица субъекта РФ

Президент РФ назначает временно исполняющего обязанности главы субъекта федерации на период до вступления в должность лица, наделенного полномочиями главы субъекта федерации, в определенных законом случаях

С 1 января 2007 г введен в действие механизм Временной финансовой администрации Данный законодательный механизм допускает возможность возникновения следующей ситуации глава субъекта федерации и его исполнительный орган власти продолжают оставаться на своих постах, но без права распоряжения бюджетом, которое почти полностью переходит к Временной финансовой администрации Федерация в силу наличия суверенитета может принимать те меры, которые необходимы для сохранения государственной целостности, противодействия ненадлежащему осуществлению государственных полномочий, независимо от того, каким уровнем власти они реализуются Однако, оказался нарушен баланс ответственности ответственность региональных органов власти не уравновешена ответственностью органов федеральных Временная финансовая администрация наделена огромными полномочиями, но о ее ответственности ничего не сказано Упоминается «персональная ответственность» главы Временной финансовой администрации, но ее механизм также не прописан, конкретные меры ответственности не упоминаются Можно также отметить большое количество неясных или отсылочных норм, плохое ресурсное обеспечение, чрезмерная централизация финансов на федеральном уровне

В четвертом параграфе «Проблемы развития конституционно-правового регулирования ответственности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации» представлены предложения по изменению действующего законодательства по следующим направлениям

Во-первых, необходимо ликвидировать сосуществование нескольких оснований и механизмов ответственности глав субъектов РФ перед Президентом России, уточнить основания и найти необходимый баланс между простотой и действенностью механизма, с одной стороны, и защитой прав и интересов субъекта федерации, с другой

Части 2 и 3 ст. 29 1 после предлагаемых изменений могут выглядеть следующим образом

«2 Президент Российской Федерации выносит предупреждение высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в случае ненадлежащего исполнения высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) своих обязанностей вследствие недобросовестного или небрежного отношения к службе, если это влечет нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства

3 Если в течение месяца со дня вынесения Президентом Российской Федерации предупреждения высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) указанное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по устранению причин, послуживших основанием для вынесения ему предупреждения, Президент Российской Федерации отрешает высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) от должности.

П 3 1 исключить»

Норма, предусматривающая, что решение Президента РФ о предупреждении главы субъекта РФ или о его отрешении от должности принимается в форме указа (ч 5 ст. 29 1), нуждается в уточнении- в соответствующем указе должны быть достаточно полно изложены основания для вынесения предупреждения или отрешения от должности

«5. Решение Президента Российской Федерации о предупреждении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) или об отрешении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации

(руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) от должности принимается в форме указа, содержащего обоснование принятого решения с указанием конкретных проступков высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)» Во-вторых, наряду с существенным усилением конституционно-правовой ответственности глав субъектов федерации перед Президентом РФ произошло ослабление их ответственности перед населением субъекта и перед законодательным (представительным) органом власти субъекта РФ Необходимо отчасти восстановить прежний (действовавший до 2004 г) механизм выражения недоверия главе субъекта РФ законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, а именно, восстановить норму, согласно которой «вотум недоверия», вынесенный законодательным (представительным) собранием РФ влечет за собой немедленную отставку главы субъекта РФ Однако будет логично, если основанием для выражения недоверия будет не нарушение главой субъекта РФ федеральной Конституцией и федеральных законов (и уж тем более не расплывчатое «ненадлежащее исполнение своих обязанностей — за всем этим следит Президент РФ), а нарушение Конституции (Устава) субъекта и законов субъекта, установленное, в первую очередь, конституционным (уставным) судом субъекта (что существенно повысило бы роль таких судов) В конечном итоге соответствующая норма (ч 2 ст 19) может принять следующий вид.

«2 Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе выразить недоверие высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в случае издания им актов, противоречащих конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации, если такие противоречия установлены конституционным (уставным) судом субъекта Российской Федерации, а высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа

государственной власти субъекта Российской Федерации) не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения; установленного конституционным (уставным) судом субъекта Российской Федерации или судом общей юрисдикции субъекта Российской Федерации иного грубого нарушения конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан»

В-третьих, после ликвидации института отзыва практически исчез механизм конституционно-правовой ответственности главы субъекта РФ непосредственно перед населением субъекта. Предлагается ввести норму, предусматривающую возможность проведения опросов (консультативных референдумов). Выявленное при опросе (консультативном референдуме) мнение народа, населения это его воля, волеизъявление Консультативный опрос может быть проведен по вопросу о (не)доверии главе субъекта федерации или о возможности досрочного прекращения его полномочий Субъектами, имеющими право выступать с этой инициативой проведения референдума могут быть Президент РФ, сам глава субъекта федерации, законодательный (представительный) орган власти субъекта РФ Результаты опроса будут носить рекомендательный характер Однако при этом они могут являться одним из оснований для выражения недоверия законодательным (представительного) органом государственной власти субъекта главе субъекта РФ, а также использоваться при вынесении предложения о кандидатуре главы субъекта Президентом РФ

В-четвертых, в положениях, регулирующих деятельность Временной финансовой администрации отсутствует механизм ответственности Временной финансовой администрации за свои действия перед населением субъекта РФ Поэтому законодательство о Временной финансовой администрации следует дополнить нормой, что в случае, если ее деятельность нанесла субъекту материальный ущерб, субъект имеет право истребовать компенсацию в судебном порядке

В Заключении подводятся итоги исследования Федеративная государственность является попыткой найти разумный баланс между центробежными и центростремительными тенденциями. К сожалению, Российская Федерация никак

не может достигнуть этот баланс, в 1990-е гг преобладала центробежная тенденция, в 2000-е — центростремительная В результате к настоящему времени юридически обеспечен высокий уровень ответственности высших должностных лиц субъектов РФ перед федеральным центром, но практически разрушены механизмы их ответственности перед населением субъектов

В связи с этим актуальной является задача упорядочивания механизма ответственности глав субъектов федерации Основные направления деятельности, по-видимому, должны быть следующие— пересмотр оснований конституционно-правовой ответственности глав субъектов федерации в направлении уточнения формулировок и изъятия наиболее расплывчатых. В качестве единого основания для отрешения главы субъекта от должности предлагается ненадлежащее исполнение главой субъекта РФ своих обязанностей вследствие недобросовестного или небрежного отношения к своим обязанностям, если это влечет нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства;

— ликвидация параллельного сосуществования нескольких пересекающихся механизмов конституционно-правовой ответственности глав субъектов федерации в отношении одной инстанции (Президента РФ) Предлагаемый автором механизм отрешения от должности главы субъекта РФ предусматривает обязательное вынесение предупреждения, и только в том случае, если глава субъекта не принял меры по исправлению ситуации, он отрешается от должности Указ о предупреждении или отрешении от должности главы субъекта федерации должен в обязательном порядке содержать обоснование принятого решения с указанием конкретных действий главы субъекта РФ, за совершение которых применяется ответственность,

— четкое разделение конституционно-правовой ответственности на федеральном уровне (за нарушение Конституции РФ и федерального законодательства — перед Президентом РФ) и на уровне субъекта федерации (за нарушение Конституции или Устава субъекта, законодательства субъекта — перед законодательным органом и населением субъекта) Необходимо, по мнению автора, восстановить нор-

му, согласно которой «вотум недоверия», вынесенный законодательным (представительным) собранием РФ влечет за собой немедленную отставку главы субъекта РФ, однако основанием для такого рода ответственности может быть только нарушение главой субъекта Конституции (Устава) субъекта и законов субъекта, установленное конституционным (уставным) судом субъекта,

— создание возможности хотя бы с помощью консультативного референдума (опроса) выяснить мнение населения о применении тех или иных конституционно-правовых санкций к главе субъекта РФ Такой опрос может быть проведен по вопросу о (не)доверии главе субъекта федерации или о возможности досрочного прекращения его полномочий Субъектами, имеющими право выступать с инициативой проведения опроса, могут быть Президент РФ, сам глава субъекта федерации, законодательный (представительный) орган власти субъекта РФ,

— формирование механизма ответственности Временной финансовой администрации (и федерального центра) перед населением субъекта федерации Законодательство о ВФА следует дополнить нормой, что в случае, если ее деятельность нанесла субъекту материальный ущерб, субъект имеет право истребовать компенсацию в судебном порядке

По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:

1 Конституционно-правовой статус высших должностных лиц субъекта Российской Федерации// Преподавание истории в школе Выпуск 11// М, 2006,0 5 п л

2 Реализация ответственности высших должностных лиц субъектов РФ// Закон Выпуск 5// М, 2007,0 3 п л

3 Концепция конституционно-правовой ответственности опыт, становление, развитие// Теория и практика управления- новые подходы Выпуск 8// М, Университетский гуманитарный лицей, 2007, 0 5 п л (в печати)

Отпечатано в копицентре «СТ ПРИНТ» Москва, Ленинские горы, МГУ, 1 Гуманитарный корпус www stprint ru e-mail' zakaz@stprint ru тел 939-33-38 Тираж 100 экз Подписано в печать 04 10.2007 г

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Федулова, Людмила Васильевна, кандидата юридических наук

Введение.

Глава 1. Теоретические основы конституционно-правовой ответственности.

§1. Юридическая и политическая ответственность в науке конституционного права.

§2. Понятие конституционно-правовой ответственности.

§3. Состав конституционно-правовой ответственности.

Глава 2. Конституционно-правовая ответственность высших должностных лиц субъектов федерации: отечественный и зарубежный опыт.

§1. Ответственность глав субъектов федерации в зарубежных странах.

§2. Становление системы конституционно-правовой ответственности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации.

§3. Эволюция конституционно-правовой ответственности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации в 1999—2007 гг.

Глава 3. Характеристика конституционно-правовой ответственности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации и проблемы ее реализации.

§ 1. Двойственная природа конституционно-правового статуса главы субъекта Российской Федерации.

§2. Основания конституционно-правовой ответственности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации.

§3. Механизм реализации ответственности высших должностных лиц субъектов федерации и его конституционно-правовое регулирование.

§4. Проблемы развития конституционно-правового регулирования ответственности высших должностных лиц субъектов

Российской Федерации.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Конституционно-правовая ответственность высших должностных лиц субъектов Российской Федерации"

Актуальность темы исследования. Конституционно-правовая ответственность существовала и в советское время, однако принятие Конституции РФ 1993 года, и соответствующая ей правовая система значительно изменили содержание данного института и существенно расширили рамки его применения.

Российское государство как федерация находится в процессе становления и развития, происходит совершенствование законодательства с целью создания эффективно действующего механизма всей системы исполнительной власти. Ключевое значение для стабильного и действенного управления в субъектах федерации имеет соответствующая правовая регламентация статуса и деятельности высших должностных лиц субъектов РФ. Ненадлежащее осуществление ими должностных полномочий представляет значительную угрозу для реализации государственной власти в субъекте РФ, для соблюдения прав и свобод граждан. Исходя из этого, необходимо иметь механизм конституционно-правовой ответственности высших должностных лиц субъектов РФ — ответственности за неисполнение или ненадлежащее осуществление ими публичной власти. В демократическом правовом государстве конституционно-правовая ответственность выступает как реальная гарантия против концентрации власти и злоупотребления ею. Следовательно, проблема конституционно-правовой ответственности представляется одной из наиболее важных для теории и практики конституционного права, законодательства. Без ее последовательного решения трудно говорить о полноценном развитии федерации, адекватного потребностям защиты прав граждан и построения правового государства.

Особый интерес представляет вопрос о конституционно-правовой ответственности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)1. Само словосочетание «высшее должностное лицо субъекта федерации» свидетельствует о его особом положении в системе органов власти субъекта РФ (и не только исполнительных). Вместе с тем конституционно-правовой статус главы субъекта РФ имеет двойственную природу — с одной стороны, он возглавляет систему органов власти субъекта РФ, а с другой, является звеном в единой системе исполнительной власти в Российской Федерации в целом (ч.2 статьи 77 Конституции РФ). Следовательно, конституционно-правовая ответственность глав субъектов федерации является одним из важнейших аспектов таких фундаментальных (для федерации вообще, и в частности для Российской Федерации) вопросов, как уровень централизации государства, характер взаимоотношений между федеральным центром и субъектами федерации, федеральное вмешательство в деятельность органов власти субъектов Российской Федерации и пр.

Следует также учитывать, что нормативно-правовая база конституционно-правовой ответственности высших должностных лиц субъектов РФ претерпевает постоянные изменения, и некоторые из них ведут к существенной перестройке всего механизма применения данного вида ответственности. Эти перемены нуждаются в научном осмыслении, содержательном анализе и конструктивных выводах.

Степень научной разработанности темы. Обозначенная проблема в той или иной степени нашла отражение в юридической литературе, посвященной конституционно-правовой ответственности в целом, особенностям российского федерализма, а также системе органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Проблемы конституционно-правовой (государственно-правовой) ответственности стали разрабатываться в нашей стране с 1970-х гг. подъем интереса к

1 Такая формулировка используется в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В данной работе в качестве синонимичной используется более краткая формулировка «глава субъекта федерации». данной проблематике произошел после принятия Конституции России 1993 г. Теоретические аспекты конституционно-правовой ответственности в Российской Федерации исследуются в работах С.А. Авакьяна, Н.А. Бобровой, В.В. Бойцовой, JI.B. Бойцовой, С.Н. Бочаровой, Т.Д. Зражевской, И.В. Калининой, Н.М. Колосовой, В.А. Лебедева, В.О. Лучина, Н.С. Малеина, Б.Л. Назарова, В.Н. Савина, А.Л. Сергеева, Ф.М. Скифского, Б.А. Страшуна, Д.Т. Шона и др., а также в диссертационных работах В.А. Виноградова, М.П. Авдеенковой, Д.Ю. Завьялова, М.А. Краснова, С.Н. Матросова, О.А. Тарасова, В.А. Батюшенкова. Представляют интерес и работы зарубежных авторов — Е. Виатра, М. Статкя-вичюса, Д.Д. Басу и др.

Анализ литературы по проблеме показал, что, несмотря на высокий уровень интенсивности изучения проблемы конституционно-правовой ответственности, специалистам не удалось придти к консенсусу по ряду принципиальных вопросов и, прежде всего, по проблеме позитивной конституционно-правовой ответственности. Это обусловило необходимость специального исследования в данной работе указанной проблемы и формулирования определения конституционно-правовой ответственности для целей нашей работы.

Проблемы конституционно-правовой ответственности в связи со становлением, развитием и особенностями российского федерализма, статусом субъектов Российской Федерации анализируются в работах Р.Г. Абдулатипова, А.С. Автономова, И.Н. Барцица, А.В. Безрукова, А.А. Белкина, М.Н. Бродского, С.Д. Валентея, В.А.Виноградова, В.В. Володина, М.В. Глигич-Золотаревой, Д.Л. Златопольского, Л.М. Карапетяна, Б.С. Крылова, А.А. Ливеровского, В.Н. Лысенко, В.Н. Савина, И.А. Умновой, В.А. Черепанова, С.Н. Чернова, В.Е. Чирки-на и др. Непосредственно конституционно-правовая ответственность субъектов федерации, их органов власти и должностных лиц рассматривается в работах Л.Ф. Болтенковой, М.Н. Карасева, А.А. Кондрашева, С.В. Нарутто, Т.В. Никулиной, А.С. Сучилина и др.

Общим вопросам становления и организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации посвящены работы В.М. Ануфриева, В.В. Гошуляка, С.Н. Кухтика, В.А. Лебедева, А.Ф. Малого, М.С. Саликова, С.В. Чердакова, Д.Л. Суркова и др. Статус высшего должностного лица и органов исполнительной власти субъекта федерации анализируются в работах К.С. Вельского, Б.П. Елисеева, Н.А. Игнатюка, В.В. Комаровой, а также в диссертационных исследованиях Э.В. Малиенко, А.Н. Мещерякова, И.А. Полянского, Н.Н. Синдянкина, Д.В. Шумкова и др.

Значительная часть работ по теме исследования представляет сегодня интерес преимущественно с теоретической и историко-правовой точек зрения. Это вызвано высоким темпом обновления российского законодательства в части регулирования отношений между федеральным центром и субъектами РФ, а также радикализмом имеющих место изменений. В частности, «волна» измене ний в законодательстве, имевшая место в 2003—2005 гг. (создание временной финансовой администрации, переход к назначению глав субъектов РФ и т.д.) самым серьезным образом повлияла как на основания, так и на механизм конституционно-правовой ответственности высших должностных лиц субъектов РФ. Необходимость изучения этого (фактически нового) механизма придает дополнительную актуальность настоящему исследованию.

Цель исследования — разработка рекомендаций по совершенствованию оснований и механизма конституционно-правовой ответственности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации. Эта общая цель конкретизируется в следующих задачах исследования: анализ современных подходов к определению понятия конституционно-правовая ответственность; сравнительно-правовой анализ ответственности глав субъектов федерации в зарубежных федеративных государствах, типология моделей ответственности; историко-правовой анализ эволюции оснований и механизма конституционно-правовой ответственности глав субъектов РФ в постсоветской России, определение основных этапов и детерминант данной эволюции; исследование двойственной природы конституционно-правового статуса высшего должностного лица субъекта РФ как фундаментального основания его ответственности перед федеральным центром, с одной стороны, и населением субъекта Российской Федерации, с другой; выявление и анализ совокупности оснований и механизма реализации конституционно-правовой ответственности высших должностных лиц субъектов РФ после изменений в законодательстве, осуществленных в 2003—2006 гг.

Предмет исследования — нормы действующего законодательства о конституционно-правовой ответственности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ, а также научные работы и другие исследования ученых и представителей современной науки конституционного права. Не являются объектом и предметом исследования общественные отношения и правовые нормы, регулирующие конституционно-правовую ответственность других должностных лиц субъектов федерации (заместителей высшего должностного лица и пр.).

Теоретическую основу исследования составили труды ученых по общим вопросам юридической и социальной ответственности: С.С. Алексеева, З.А. Астемирова, Б.Т. Базылева, С.Н. Братуся, ЮА. Денисова, О.С. Иоффе, В.Н. Кудрявцева, О.Э. Лейста, Н.С. Малеина, П.Е. Недбайло, А.С. Прутченкова, И.С. Самощенко, Ю.А. Тихомирова, М.Х. Фарукшина, JI.C. Явича и др., а также работы, в которых дан анализ природы конституционно-правовой ответственности, ее соотношения с другими видами юридической ответственности (С.А. Авакьян, И.Н. Барциц, А.А.Белкин, К.С. Бельский, В.Г. Беляев, Н.А. Боброва, Н.А. Богданова, А.С. Бурмистров, Н.В. Витрук, В.А. Виноградов, Г.А. Гаджиев, Ю.П. Еременко, Т.Д. Зражевская, Н.М. Колосова, Е.И. Колюшин, А.А. Конд-рашев, М.А. Краснов, О.Е. Кутафин, Б.М. Лазарев, В.О. Лучин, Ж.И. Овсепян, М.И. Пискотин, Ф.М. Рудинский, Ф.С. Скифский, Б.А.Страшун, И.А.Умнова, ДТ. Шон).

Методологической основой исследования являются научные методы познания общественных явлений и процессов: системный, сравнительно-правовой, конкретно-исторический, социологический, формально-юридический и др. Их применение позволило диссертанту исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостности, всесторонне и объективно.

Поскольку конституционно-правовая ответственность является комплексной и не вполне устоявшейся категорией, при исследовании широко использовался, прежде всего, системный метод. Он способствовал выявлению взаимосвязей между различными правовыми элементами, входящими в состав конституционно-правовой ответственности. Также в исследовании достаточно широко применялись сравнительно-правовой метод (при сопоставлении оснований и механизмов конституционно-правовой ответственности глав субъектов федерации в России и зарубежных федеративных государствах), конкретно-исторический метод (позволивший рассмотреть правовое регулирование конституционно-правовой ответственности в его историческом контексте). Формально-юридический метод использовался при разрешении противоречий, возникающих между различными нормативными правовыми актами, а также между нормами одного акта, теоретико-прогностический — при подготовке конкретных рекомендаций и предложений по проблеме совершенствования правового регулирования конституционно-правовой ответственности высших должностных лиц субъектов РФ.

Нормативную базу исследования составляют, прежде всего, нормативные правовые акты федерального уровня: Конституция РФ 1993 г., федеральные конституционные законы, федеральные законы (особое значение имеет Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»2 с многочисленными изменениями и дополнениями, внесенными в него в 2000—2006 гг.), указы Президента РФ, Постановления Конституционного Суда РФ, Постановления Правительства РФ. Анализ нормативного правового регулирования конституционно-правовой ответственности на уровне субъектов РФ обусловил также обращение диссертанта к законодательным актам субъектов РФ, в первую очередь их конституциям (уставам). Помимо действующих нормативных правовых актов автором использовался широкий круг актов СССР и РСФСР, а также Российской Федерации и субъектов РФ, которые прекратили свое действие (особый интерес в этой связи представляет законодательство первой половины 1990-х гг., когда было создано несколько оригинальных моделей конституционно-правовой ответственности глав субъектов Российской Федерации).

2 «Российская газета», № 206,19.10.1999г.

На защиту выносятся следующие теоретические предложения, практические выводы, предложения и рекомендации, полученные в результате исследования:

1. Конституционно-правовая ответственность есть ответственность за ненадлежащее осуществление публичной власти должностными лицами и органами публичной власти, предусмотренная нормами конституционного права, и включающая негативную конституционно-правовую ответственность как вид юридической ответственности и позитивную конституционно-правовую ответственность (как разновидность политической ответственности). Конституционно-правовая ответственность характеризуется следующими признаками: 1) государственное принуждение, 2) ненадлежащее осуществление публичной власти, 3) наступление неблагоприятных последствий для субъекта ненадлежащего осуществления в виде конституционно-правовых санкций, 4) особая процедура применения санкций уполномоченными на то органами. Основанием конституционно-правовой ответственности является ненадлежащее осуществление публичной власти в форме ненадлежащего исполнения высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) своих обязанностей вследствие недобросовестного или небрежного отношения к службе, если это влечет нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства.

2. Изучение практики применения федерального вмешательства в зарубежных странах позволяет сформулировать вывод, что система ответственности высших должностных лиц субъектов федерации выстраивается в зависимости от модели федеративных отношений (в федеративных государствах евро-пейско-североамериканской цивилизации смещение главы субъекта федерации федеральным центром является крайне редким исключением; в федерациях, относящихся к цивилизациям иного типа, федеральное вмешательство, как правило, включает отстранение от должности главы субъекта федерации в качестве основной меры), здесь имеет место влияние цивилизационных факторов, проявляющихся как в законодательстве, так и в правоприменительной практике.

Опираясь на мировой опыт и формулировку Конституционного Суда РФ о двойственном статусе главы субъекта РФ, представляется необходимым четко разделить основания и механизмы конституционно-правовой ответственности глав субъектов федерации перед федеральным центром и населением субъекта, одновременно ликвидировав «пересечение» оснований ответственности и сосуществование нескольких параллельных механизмов; найти необходимый баланс между простотой и действенностью механизма, с одной стороны, и защитой прав и интересов субъекта федерации, с другой. Кроме того, губернатор, которого избрал народ, не может лишиться своей должности в связи с утратой доверия Президента РФ: по смыслу норма п. 3.1 ст. 29.1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» может действовать только в отношении губернаторов, назначаемых согласно новому порядку.

3. Предлагается внести изменения в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в части, регулирующей ответственность глав субъектов РФ перед Президентом РФ. В качестве единого основания для отрешения главы субъекта от должности предлагается неисполнение или ненадлежащее исполнение высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) своих обязанностей вследствие недобросовестного или небрежного отношения к своим обязанностям, если это влечет нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства. Предлагаемый механизм отрешения от должности главы субъекта РФ предусматривает обязательное вынесение предупреждения, и только в том случае, если глава субъекта не принял меры по исправлению ситуации в течение месяца со дня вынесения предупреждения, он отрешается от должности. Указ о предупреждении или отрешении от должности главы субъекта федерации должен в обязательном порядке содержать обоснование принятого решения с указанием конкретных действий(бездействия) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, за совершение которых применяется ответственность. д

4. Поскольку наряду с существенным усилением конституционно-правовой ответственности глав субъектов РФ перед Президентом РФ произошло ослабление их ответственности перед населением субъекта и перед законодательным (представительным) органом власти субъекта РФ, необходимо восстановить норму, согласно которой «вотум недоверия», вынесенный законодательным (представительным) собранием РФ влечет за собой немедленную отставку главы субъекта РФ. Однако основанием для такого рода ответственности может быть только — с учетом мирового опыта — нарушение главой субъекта Конституции (Устава) субъекта и законов субъекта, установленное конституционным (уставным) судом субъекта.

5. После ликвидации института отзыва избирателями высших должностных лиц субъекта РФ практически исчез механизм конституционно-правовой ответственности главы субъекта РФ непосредственно перед населением субъекта. Учитывая современные политические реалии, представляется в равной степени необходимым и реалистичным ввести норму, предусматривающую возможность проведения опросов (консультативных референдумов). Такой опрос может быть проведен по вопросу о (не)доверии главе субъекта федерации или о возможности досрочного прекращения его полномочий. Субъектами, имеющими право выступать с инициативой проведения опроса, могут быть Президент РФ, сам глава субъекта федерации, законодательный (представительный) орган власти субъекта РФ. Результаты опроса будут носить рекомендательный характер. Однако при этом они могут являться одним из оснований для выражения недоверия законодательным (представительного) органом государственной власти субъекта главе субъекта РФ, а также использоваться при внесении предложения о кандидатуре главы субъекта Президентом РФ.

6. Механизм Временной финансовой администрации (ВФА) отличается рядом существенных недостатков: большое количество неясных или отсылочных норм, плохое ресурсное обеспечение, чрезмерная централизация финансов на федеральном уровне (решения о распределении бюджетных средств субъекта принимаются федеральным органом). Первоочередной задачей является разработка норм, регулирующих ответственность ВФА за свои действия перед населением субъекта РФ. Законодательство о ВФА следует дополнить нормой, что в случае, если ее деятельность нанесла субъекту материальный ущерб (были приняты решения, осуществление которых влечет ухудшение финансового положения субъекта), субъект имеет право истребовать компенсацию в судебном порядке.

Практическая значимость исследования выражается в том, что полученные в ходе работы выводы и сформулированные на их основе практические рекомендации призваны способствовать совершенствованию института конституционно-правовой ответственности в Российской Федерации, формированию научно-обоснованного подхода при разработке нормативно-правовой базы конституционно-правовой ответственности высших должностных лиц субъектов РФ. Материалы диссертации могут быть использованы в преподавании курса конституционного права России и зарубежных стран, административного права России, а также различных спецкурсов. Сформулированные в диссертации предложения могут быть использованы законодателем при внесении изменений и дополнений в действующие нормативные правовые акты.

Апробация результатов исследования осуществлялась в следующих формах: выступления с докладами на научно-практических конференциях и семинарах; направление рекомендаций в Государственную Думу РФ с целью совершенствования законодательства; опубликование научных статей.

Структура диссертации обусловлена содержанием темы. Диссертация состоит из трех глав, разделенных на десять параграфов, введения, заключения, списка использованной литературы. Выводы проведенного исследования представлены в диссертации по главам.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Федулова, Людмила Васильевна, Москва

Заключение

Федеративная государственность является попыткой найти разумный баланс между центробежными и центростремительными тенденциями. К сожалению, Российская Федерация никак не может «нащупать» этот баланс: в 1990-е гг. преобладала центробежная тенденция, в 2000-е — центростремительная. В результате к настоящему времени юридически обеспечен высокий уровень ответственности высших должностных лиц субъектов РФ перед федеральным центром, но практически разрушены механизмы их ответственности перед населением субъектов РФ.

В соответствии со своими политическими и правовыми воззрениями автор является сторонником возвращения выборности глав субъектов РФ, которую можно рассматривать как одно из самых крупных демократических завоеваний 1990-х гг. Именно выборы в наибольшей мере позволяют определить эффективность работы главы субъекта федерации, и тогда не нужно выдумывать десятки критериев для оценки его работы. Мировой опыт также свидетельствует в пользу необходимости выборности глав субъектов федерации в тех случаях, когда они возглавляют исполнительную власть в субъектах.

Однако возвращение к прямым выборам глав субъектов РФ ныне невозможно по политическим соображениям. В связи с этим актуальной является задача упорядочивания того механизма ответственности глав субъектов федерации, который сложился в 2003—2005 гг., и ликвидация очевидных перегибов и недоразумений. Основные направления деятельности здесь, по-видимому, должны быть следующие: пересмотр оснований конституционно-правовой ответственности глав субъектов федерации в направлении уточнения формулировок и изъятия наиболее одиозных и расплывчатых (вроде пресловутой «утраты доверия Президента»). В качестве единого основания для отрешения главы субъекта от должности предлагается ненадлежащее исполнение главой субъекта РФ своих обязанностей вследствие недобросовестного или небрежного отношения к своим обязанностям, если это влечет нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства; ликвидация параллельного сосуществования нескольких пересекающихся механизмов конституционно-правовой ответственности глав субъектов федерации в отношении Президента РФ. Предлагаемый автором механизм отрешения от должности главы субъекта РФ предусматривает обязательное вынесение предупреждения, и только в том случае, если глава субъекта не принял меры по исправлению ситуации, он отрешается от должности. Указ о предупреждении или отрешении от должности главы субъекта федерации должен в обязательном порядке содержать обоснование принятого решения с указанием конкретных действий(бездействия) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, за совершение которых применяется ответственность; четкое разделение конституционно-правовой ответственности на федеральном уровне (за нарушение Конституции РФ и федерального законодательства — перед Президентом РФ) и на уровне субъекта федерации (за нарушение Конституции (Устава) субъекта, законодательства субъекта — перед законодательным органом и населением субъекта). Необходимо, по мнению автора, восстановить норму, согласно которой «вотум недоверия», вынесенный законодательным (представительным) собранием РФ влечет за собой немедленную отставку главы субъекта РФ, однако основанием для такого рода ответственности может быть только нарушение главой субъекта Конституции (Устава) субъекта и законов субъекта, установленное конституционным (уставным) судом субъекта; создание возможности хотя бы с помощью консультативного референдума (опроса) выяснить мнение населения о применении тех или иных конституционно-правовых санкций к главе субъекта РФ. Такой опрос может быть проведен по вопросу о (не)доверии главе субъекта федерации или о возможности досрочного прекращения его полномочий. Субъектами, имеющими право выступать с инициативой проведения опроса, могут быть Президент РФ, сам глава субъекта федерации, законодательный (представительный) орган власти субъекта РФ; формирование механизма ответственности Временной финансовой администрации (и федерального центра) перед населением субъекта федерации. Законодательство о ВФА следует дополнить нормой, что в случае, если ее деятельность нанесла субъекту материальный ущерб, субъект имеет право истребовать компенсацию в судебном порядке.

Ничего невозможного в этих мерах на данный момент нет, а их необходимость обоснована в данном диссертационном исследовании.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Конституционно-правовая ответственность высших должностных лиц субъектов Российской Федерации»

1. Нормативные правовые акты и официальные документы, акты судебной практики.

2. Конституция Российской Федерации, "Российская газета", N 237, 25.12.1993.

3. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, "Российская газета", N 220,20.11.2002.

4. Уголовный кодекс Российской Федерации, "Собрание законодательства РФ", 17.06.1996, N25, ст. 2954,

5. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации, "Российская газета", N249, 22.12.2001.

6. Трудовой кодекс Российской Федерации, "Российская газета", N 256, 31.12.2001.

7. Бюджетный кодекс Российской Федерации, "Российская газета", N 153154, 12.08.1998.

8. Федеральный закон от 06.10.1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», "Собрание законодательства РФ", 18.10.1999, N 42, ст. 5005.

9. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ «Об общих, принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995, №35.

10. Федеральный закон Российской Федерации от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. 2003, 8 октября.

11. Федеральный закон Российской Федерации от 20 августа 2004 г. №120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» // Российская газета. 2004, 25 августа.

12. Конституция Республики Татарстан // Электронный ресурс. http://www.tatar.ru/?DNSID=8ba5c378082840a06920eba70414951e&node id= 222 (Официальный сервер Республики Татарстан)

13. Конституция Республики Дагестан (в редакции постановления Конституционного Собрания РД от 22.03.96, законов РД от 01.10.1996 № 12; от 24.03.1998 № 10; от 25.09.2000 № 15) //Электронный ресурс. http://www.legislature.ru/ruconst/dagestan.html

14. Указ Президента РФ от 27 декабря 2004 г. №1603 «О порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 52 (ч. II). \

15. Указ Президента Российской Федерации №1617 от 9 октября 1993 г. «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993, № 41.

16. Указ Президента Российской Федерации №1723 от 22 октября 1993 г. «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993, № 43.

17. Указ Президента РФ от 3 октября 1994 г. №1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1994. №24.

18. Указ Президента РФ «О нормативных правовых актах губернатора Курской области» от 17 декабря 1997 г. № 1306 // СЗ РФ. 1997. № 51.

19. Указ Президента Российской Федерации от 2 июня 2006 г. №552 «О руководстве исполнительной властью Ненецкого автономного округа» // СЗ РФ. 2006. № 23.

20. Указ Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. №825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2007. № 27.

21. Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2005 г. №272 «О Логинове В.А.» // СЗ РФ. 2005. №11.

22. Указ Президента Российской Федерации от 21 июля 2006 г. №744 «О Ба-ринове А.В.» // СЗ РФ. 2006. № 30.

23. Указ Президента Российской Федерации от 10 мая 2007 г. №612 «О Корот-кове Л.В.» // СЗ РФ. 2007. № 20. (

24. Конституция Аргентины 1853 г. //Электронный ресурс. http://concourt.am/wwconst/constit/argent/argent-r.htm

25. Конституция Бразилии 1988 г. // Конституции зарубежных государств. М., 2002.51 .Конституция Индии 1950 г. // Конституции зарубежных государств. М., 2006.

26. Конституция Мексики 1917 г. //Электронный ресурс. http://concourt.am/wwconst/constit/mexico/mexico-r.htm

27. Конституция Швейцарии (Швейцарской конфедерации) от 18 апреля 1999 г. // Конституции государств Европы. М., 2001.

28. Конституция Швейцарской Конфедерации от 29 мая 1874 г. // Электронный реcypc.http://www.budgetrf.ru/Publications/Education/msu/econbac managemen t/publicadministration/2004/pa2Q04 s02 /na2004 s02 070.htm

29. Конституция штата Калифорния // Конституции зарубежных стран. Сборник. М., 2001.

30. Федеральный конституционный закон Австрии от 10 ноября 1920 г. «Конституция Австрийской республики» // Конституции государств Европы. М., 2001.1.. Научная литература.

31. Авакьян С.А. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Сб. под ред. С.А. Авакьяна. М., 2001.

32. Авакьян С.А. Государственно-правовая ответственность // Советское государство и право. 1975. № 10.

33. Авакьян С.А. Конституционное право России. М., 2006. Т. 1-2

34. Авакьян С.А. Санкции в советском государственном праве // Советское государство и право. 1973. №11.

35. Авакьян С.А., Арбузкин A.M., Аринин А.Н. Федеральное вмешательство: концепция и проект федерального закона // Вестник Московского университета. Серия 11, Право. 2000. №6.

36. Авдеенкова М.П. Конституционно-правовая ответственность' в России: проблемы становления и реализации. Дисс. к.ю.н. М., 2003.

37. Айдарова И.В. Институт федерального вмешательства: российский и зарубежный опыт правового регулирования: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2002.

38. Алтайская правда. 2005, 5 апреля.

39. Андриченко J1.B., Домрин А.Н., Сивицкий В.А., Чертков А.Н. Законодательное регулирование временного осуществления полномочий органов публичной власти другого уровня: основания и пределы // Журнал российского права. 2005, №3.

40. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1998.

41. Барабашев Г.В. Ответственность органов управления перед Советами // Советское государство и право. 1981. №5.

42. Барциц И.Н. Институт федерального вмешательства: потребность в разработке и система мер // Государство и право. 2001. №5.

43. Барциц И.Н. Федеративная ответственность: конституционно-правовые аспекты. М., 1999.

44. Барциц И.Н. Федеративная ответственность: понятие и виды // Журнал российского права. 1999. №12.

45. Басу Д.Д. Основы конституционного права Индии. М., 1986.

46. Безуглов А.А., Солдатов С.А. Конституционное право России. Т. 1 . М., 2001.

47. Вельский К.С. Персональная ответственность и дисциплина в государственном управлении // Советское государство и право. 1984. № 3.

48. Боброва Н.А., Зражевская Т.Д. Ответственность в системе гарантий конституционных норм. Воронеж, 1985.

49. Богданова Н.А. Конституционное право. Общая часть. М., 1994. 4.1.

50. Богданова Н.А. Ответственность в структуре конституционно-правового статуса субъекта конституционного права // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Сб. под ред.С.А. Авакьяна. М., 2001.

51. Большая пресс-конференция Владимира Путина. 01.02.2007. Стенограмма //Электронный ресурс. http://lenta.ru/articles/2007/02/01 /putin/

52. Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность (очерк теории). М., 1976.

53. Бусыгина И. Формирование и развитие федеративных систем на Востоке и Западе // Мировая экономика и международные отношения. 1994. №11.

54. Бутусова Н.В. Российское государство как субъект конституционно-правовых отношений // Журнал российского права. 2003. №6.

55. Варламова Н.В. Современный российский федерализм: конституционная модель и политико-правовая динамика. М., 2001. а

56. Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1980. № 48.

57. Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1992. № 13.

58. Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992, №11.

59. Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. №34.

60. Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР 1991. №45.

61. Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2002, №5.

62. Виноградов В.А. Конституционно-правовая ответственность. Дисс. . докт. юрид. наук. М, 2005.

63. Витрук Н.В. Конституционная ответственность: вопросы теории и практики // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. М., 2001.

64. Восленский М. Номенклатура. М., 1991.

65. Гельман В.Я. Региональная власть в современной России: институты, режимы и практики // Полис. 1998. № 1.

66. Глигич-Золотарева М.В. Институт федерального вмешательства в системе конституционно-правовой ответственности // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. М., 2001.

67. Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. М., 2006.

68. Глигич-Золотарева М. Временная финансовая администрация как политико-правовой институт // Федерализм. 2004. №1.

69. Голоднов В.М. Об увольнении по мотивам утраты доверия // Советское государство и право. 1965, №8.

70. Государственно-правовая ответственность // Советское государство и право. 1975. №10.

71. Государство и эволюция. Интервью Президента Российской Федерации В.В. Путина // Российская газета. 2004. 19 ноября.

72. Губернатор штата Коннектикут погорел на взятках //

73. Электронный ресурс. http://top.rbc.ru/index.shtml7/news/incidents/2004/06/22/22114310 bod.shtml

74. Давид Р., Жоффре-Спинози К. Основные правовые системы современности. М., 1997.

75. Декреты Советской власти. М., 1957. Т. 1.

76. Ю5.Домрин А.Н. Федеральная интервенция: особенности правового регулирования в зарубежных странах // Журнал российского права. 1998. №3.

77. Европейский федерализм: современные тенденции / ИНИОН РАН. М., 2000. г

78. Елисеев Б.П. Институт губернаторов в России: традиции и современные реальности. М., 1997.

79. Еременко Ю.П. Советская Конституция и законность. Саратов, 1982.

80. Еременко Ю.П., Рудинский Ф.М. Проблема ответственности в советском государственном праве // Труды ВСШ МВД СССР. Выпуск 9. Юридическая ответственность в советском обществе. Волгоград, 1974.

81. НО.Жученко А.А. Способы обеспечения соответствия конституций республик федеральной Конституции // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. М., 2001.

82. Зарубежный федерализм: организация государственной власти в субъектах федерации. М., 1996.

83. Зиновьев А.В. Конституционная ответственность // Правоведение. 2003. №4.113.3ражевская Т.Д. Ответственность по советскому государственному праву. Воронеж, 1980.

84. Н.Иванченко А.В. Законодательство об отзыве депутатов (состояние и перспективы) // Советское государство и право. 1991, №10.

85. Иванченко А.В. Судьба России куется в волостях, улусах и сельсоветах. // Российская газета. 1997,26 ноября.

86. Игнатов А.В. Механизм федерального вмешательства // Государственная власть и местное самоуправление. 2005, №7.

87. Игнатов А.В. Федеральное вмешательство: понятие, принципы и система мер // Право и политика. 2005, №5.

88. Ильин И.А. Путь к очевидности. М., 1993.

89. Институт федерального вмешательства: потребность в разработке и система мер // Государство и право. 2001. № 5.

90. Калинина В.Ф. Национальные модели федерализма и особенности их становления // Социально-гуманитарные знания. 1999. №2,3.

91. Карасев М.Н. О государственно-правовой ответственности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 2000. № 7.

92. Кокотов А.Н. Доверие, недоверие, право. М., 2004.

93. Колосова Н.М. Конституционная ответственность самостоятельный вид юридической ответственности // Государство и право. 1997. № 2.

94. Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации. М., 2000.

95. Колюшин Е.И. Конституционное (государственное) право России. М., 1999.

96. Колюшин Е.И. Право и финансирование выборов. М., 1998.

97. Кондрашев А.А. Конституционно-правовая ответственность субъектов федерации: Вопросы теории и законодательного регулирования в Российской Федерации. Дисс. к.ю.н. М., 2001.

98. Кондрашев А.А. Конституционно-правовая ответственность субъектов Федерации: вопросы теории и законодательного регулирования в Российской Федерации. Красноярск, 1999.

99. Кондрашев А.А. Конституционно-правовые способы федерального принуждения: проблемы теории и реализации в Конституции Российской Федерации // Государство и право. 2000. №2.

100. Конституции государств Европы. М., 2001.

101. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть / Отв. ред. Б.А. Страшун. М., 1996. Т. 1-2.

102. Конституционный Суд России. Справочник. М., 1997.

103. Кошелев Е.В. Правовая охрана Конституции: некоторые аспекты конституционной ответственности // Подходы к решению проблем законотворчества и правоприменения: Межвуз. сб. науч. тр. Омск, 2001. Вып.7.

104. Краснов М.А. Ответственность в системе народного представительства. М., 1995.

105. Крыштановская О. Трансформация старой номенклатуры в новую российскую элиту // Общественные науки и современность. 1995. №1.

106. Курти О. История народного законодательства и демократии в Швейцарии. СПб., 1900.

107. Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М., 2001.

108. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. М., 1997.

109. Лейст О.Э. Методологические проблемы юридической ответственности // Проблемы теории государства и права. М., 1999.

110. Лейст О.Э. Санкции и ответственность по советскому праву. М., 1981.

111. Ливеровский А.А. Федеральное вмешательство // Журнал российского права. 2002. №9.

112. Лысенко В.Н. Эволюция парламентаризма в условиях централизации власти в России: федеральный и региональный уровни // Казанский федералист. 2005, №2-3.

113. Лучин В.О. Конституционные нормы и правоотношения. М., 1997.

114. Лучин В.О. Ответственность в механизме реализации Конституции // Право и жизнь. 1992. № 1.

115. Лучин В.О. Теоретические проблемы реализации конституционных норм. М., 1993.

116. Люхтерхандт О. Россия на пути к имитации федерализма // Электронный ресурс. http://www.kazanfed.ru/publications/kazanfederalist/n14-15/29/

117. Малеин Н.С. Правонарушение: понятие, причины, ответственность. М., 1985.

118. Малиенко Э.В. Правовой статус органов исполнительной власти краев, областей Российской Федерации. Дисс. к.ю.н. М., 1999.

119. Мартиросян А.Г. Теоретическая конструкция юридической ответственности и институт конституционной ответственности: соотношение и взаимосвязь Н Конституционное и муниципальное право. 2003. № 4.

120. Механизм федерального вмешательства // Государственная власть и местное самоуправление. 2005, №7.

121. Местное самоуправление в современной России. М., 1998.

122. Мещеряков А.Н. Институт президентства в республиках в составе Российской Федерации: Дисс. к.ю.н. М., 2002.

123. Михайлова М. Федеральное вмешательство в зарубежных странах. М., 2005;

124. Назаров Б.П. О юридическом аспекте позитивной социальной ответственности // Советское государство и право. 1981. №10.

125. Национальные модели федеративных государств (круглый стол) // Вестник Московского университета. Серия 12. Политические науки. 1997, №1.

126. Недбайло П.Е. Система юридических гарантий применения советских правовых норм // Правоведение. 1971. №3.

127. Новости в мире. Ноябрь 2006 г. //Электронный ресурс. http://proekt-wms.narod.ru/states/world-newsl 1 -2006.htm

128. Нуссбергер А. Сильное государство как основополагающая идея российского конституционного правосудия // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. №1.

129. Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1986.

130. Октябрь 1993. Хроника переворота. М., 1994.

131. Орлов А.Г. Политические системы стран Латинской Америки. М., 1982.

132. Паскаль Т. California's Total Recall Или Hasta La Vista, Davis! // Электронныйpecvpc.http://www.stratagema.org/publications.php?nws=108487202179367721 47

133. Политический мониторинг. 1994, №1.

134. Политические процессы в регионах России. М., 1997.

135. Правовые системы стран мира: Энциклопедический справочник / Отв. ред. А.Я. Сухарев. М., 2003.

136. Процедура отзыва лиц, занимающих выборные посты в Соединенных Штатах Америки. Справка // Электронный ресурс. http://www.democracy.ru/library/foreign/countries/usa/rus 1997-9/

137. Рагозин С.А. Проблемы федерализма в конституционно-правовом развитии Соединенных Штатов Америки (1861-1877 гг.). СПб., 2000.1

138. Российская газета. 1997, 14 января.

139. ПО.Самощенко И.С., Фарукшин М.Х. Ответственность по советскому законодательству. М., 1971.

140. Сенатова О., Касимов А. Федерация или новый унитаризм? Повторение пройденного // Сибирский юридический вестник. 1999, №2.

141. Скифский Ф.С. Ответственность за конституционные нарушения. Тюмень, 1998. \

142. ПЗ.Соляник М. Местное самоуправление: по Конституции и. в жизни // Электронный ресурс. httpV/www.rau.su/observer/N 18 94/18 01 .htm

143. Статкявичюс М. Конституционная практика Литвы: ответственность в порядке импичмента // Сравнительное конституционное обозрение. 2004. №3.

144. Страшун Б.А. К понятию конституционной ответственности. // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Сб. под ред.С.А. Авакьяна. М, 2001.

145. США. Обзор прессы //Электронный ресурс. http://news.polpred.com/index.html?country=l 51 (сайт Института актуальных международных проблем Дипломатической академии МИД РФ)

146. Тихомиров Ю.А. Конституционные нормы // Теоретические основы Советской Конституции. М., 1981.

147. Тихонова Е.А. Право отзыва депутата. М., 1961.

148. Туровский Р.Ф. Политическая регионалистика. М. 2006;

149. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998.

150. Ш.Умнова И.А. Современная конституционная модель российского федерализма: проблемы совершенствования и тенденции эволюции // Государство и право. 1999. №11. С. 10.

151. Федерализм: теория и история развития // Отв. ред. М.Н. Марченко. М., 2000.

152. Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) / Под ред. Б.Н. Топорнина. М., 2001.

153. Федерализм: Энциклопедия. М., 2000.

154. Филиппов Н.К. Институт федерального вмешательства как форма конституционно-правовой ответственности федеральной власти // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. М., 2001;

155. Халфина P.O. Общее учение о правоотношении. М., 1974. s

156. Черепанов В.А. Теория российского федерализма. М., 2005. ;

157. Чертков А.Н. Введение временной финансовой администрации в субъекте Российской Федерации // Право и политика. 2006, №8. t

158. Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. М., 19971

159. Шабуров А.С. Политические и правовые аспекты социальной ответственности личности. Автореф. дисс. докт. юрид. наук. Екатеринбург, 1992.

160. Шон Д.Т. Конституционная ответственность // Государство и право. 1995. №7.

161. Шумков Д.В. Система органов исполнительной власти республик субъектов Российской Федерации. Дисс. к.ю.н. М., 1999.

162. Явич J1.C. Право и социализм. М., 1982.

163. Яковлев В.В. К вопросу о природе ответственности органов местного самоуправления // Сибирский юридический вестник. 1999, №2.1.I. Иностранные источники.

164. Constitution of Oregon // Электронный ресурс. http://www.leg.state.or.us/orcons/home.html

165. Constitution of the State of New Mexico. Adopted January 21, 1911. Sec. 9. Article X //Электронный ресурс. http://www.harbornet.com/rights/newmexio.txt

166. Cronin Tomas E. Direct Democracy. The Politics of Initiative, Referendum, and Recall. Cambridge,

167. Elazar D.J. Exploring Federalism. Tuscaloosa, 1997.

168. Majeed A. Federal Muddle in Tamil Nadu (Constitutional Issues) // Indian Journal of Federal Studies. №4. http://www.centerforfederalstudies.org/4iournal/)'our4 1 .htm.

169. Massachusetts, and London, 1989.

170. The Constitution of the Islamic Republic of Pakistan // Электронный ресурс. http://www.nrb.gov.pk/constitutional and legal/constitution/.

171. Watkins Ronald J. High Crimes and Misdemeanors: the Term and Trials of Former Governor Evan Mecham. N.Y., 1990.V

Автор: Федулова, Людмила Васильевна
Город: Москва
Год: 2007
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.02

Диссертация

Конституционно-правовая ответственность высших должностных лиц субъектов Российской Федерации тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Конституционно-правовая ответственность высших должностных лиц субъектов Российской Федерации»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Федулова, Людмила Васильевна, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Конституционно-правовая ответственность высших должностных лиц субъектов Российской Федерации"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Федулова, Людмила Васильевна, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Конституционно-правовая ответственность высших должностных лиц субъектов Российской Федерации»

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Конституционно-правовая ответственность высших должностных лиц субъектов Российской Федерации»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Федулова, Людмила Васильевна, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Конституционно-правовая ответственность высших должностных лиц субъектов Российской Федерации"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Федулова, Людмила Васильевна, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Конституционно-правовая ответственность высших должностных лиц субъектов Российской Федерации»