АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Конституционно-правовое регулирование политической рекламы в избирательном процессе»
О ¿Г/ 73. с> лт г д /г . ' о
На правах рукописи
Титов Александр Сергеевич
4843353
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПОЛИТИЧЕСКОЙ РЕКЛАМЫ В ИЗБИРАТЕЛЬНОМ ПРОЦЕССЕ
Специальность: 12.00.02 - конституционное право, муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
2 7 ЯКВ 2011
Москва-2011
4843353
На правах рукописи
Титов Александр Сергеевич
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПОЛИТИЧЕСКОЙ РЕКЛАМЫ В ИЗБИРАТЕЛЬНОМ ПРОЦЕССЕ
Специальность: 12.00.02 - конституционное право, муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва - 203 1
Работа.выполнена на кафедре конституционного и административного права ГОУ ВПО «Нижегородский государственный университет им. Н.И. Лобачевского»
Научный руководитель: кандидат юридических наук, доцент
Горылев Александр Иванович
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор,
Линик Людмила Ниловна
кандидат юридических наук, доцент Кузьминых Наталья Витальевна,
Ведущая организация: ФГОУ «Научно-исслсдоватсльский институт
МВД России»
Защита состоится «12» февраля 2011 г. в « /Q » часов на заседании совета по защите докторских и кандидатских диссертаций ДМ 5 i 3.002.04 при AHO ВПО Центросоюза РФ «Российский университет кооперации» по адресу: 141014. Московская обл. г. Мытищи, ул. В.Волошиной, 12/30. зал диссертационных советов, ауд. 425.
С. диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке AHO ВПО Центросоюза РФ «Российский университет кооперации», автореферат размещен на официальном сайте vvww.ruc.su.
Автореферат разослан «
Ученый секретарь у
диссертационного совета . /1;С '1
кандидат юридических наук, доиент " ✓ ° В.А.Медведев
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Легальность и легитимность выборов являются основными элементами демократического государства. Начиная с 1993 года, с момента принятия Конституции Российской Федерации, происходят постоянные преобразования избирательного законодательства. Это говорит о прогрессе развития российской правовой системы и правовых отношений в области избирательного права. Развиваясь, отечественное законодательство о выборах, с одной стороны, регулирует все больше и больше сторон правоотношений в данной сфере, но с другой - порождает правовые пробелы. Политическая реклама чак раз и является таким законодательным пробелом.
В настоящее время повышается правовая культура населения. Граждане России уже более избирательно подходят к вопросу поддержки взглядов того или иного политического деятеля или партии. Следствием этого является то, что кандидаты вынуждены придумывать новые избирательные технологии законного влияния на общественные массы. Практическое значение политической рекламы осознается на всех уровнях власти, включая федеральный, региональный и местный, где проходят выборы. Одной из значительных причин внимания российских государственных деятелей к политической рекламе является то, что она вовлекает в свою орбиту не только избирателей, но и многочисленные группы специалистов, участвующих в организации рекламных политических кампаний.
В нашей стране активно развиваются новые технологии, приемы, способы, как правового, так и технического характера ведения агитационной политической рекламы в период выборов, которые разрабатываются самостоятельно или основываются на зарубежном опыте. Основой их эффективной деятельности является не только их накопленный опыт, но и научные знания. Однако становление научного знания о политической рекламе несколько отстает от процессов, стремительно разворачивающихся на практике, что также подтверждает актуальность выбранной темы. Сегодня возникает насущная проблема расширения теоретического базиса политической рекламы, прежде всего, исследование ее понятийного аппарата, видов, признаков и правового регулирования.
Политическая реклама может распространяться не только в избирательном процессе, но и за его пределами. Исходя из этого, возникает потребность рассмотрения вопросов о субъектном составе правоотношений в сфере распространения и содержания политической рекламы, источниках регулирования, разграничении компетенции органов власти в соответствующей сфере, видах и формах ответственности за нарушения требований к содержанию и распространению политической рекламы. Кроме того, представляется интересным и важным рассмотрения вопроса о положение политической рекламы в отечественной правовой системе.
С помощью политической рекламы и под её влиянием формируются наши политические пристрастия, на её основании мы часто делаем свой выбор и решаем, каким будет «лицо» государственного сектора. В российской правовой
науке уделено мало внимания изучению нормативных и теоретических аспектов политической рекламы. Законодатель признает такой вид рекламы, как политическая, но не дает какого-либо определения, что достаточно часто приводит к избирательным спорам.
Исследования проблем конституционно-правового регулирования политической рекламы в избирательном процессе является предметом изучения конституционного права, так как в данном случае затрагиваются конституционные гарантии не только кандидатов, но и всех избирателей Российской Федерации. С одной стороны может показаться, что политическая реклама в большей степени политическая категория, чем категория конституционного права, но ее субъективный состав, содержание, периоды распространения, правовое регулирования говорят об обратном. Само существования термина «политическая реклама», в который нередко вкладывается разный смысл, требует более глубокого теоретического обоснования.
В отечественной правовой системе существуют на первый взгляд, два однотипных явления: политическая реклама и агитация, которые в практической сфере достаточно трудно отделить. Регулируя агитацию и косвенно упоминая о политической рекламе, законодательство дает нам способы разграничения данных понятий в теории избирательного права. В сложившейся ситуации существуют два пути развития правоотношений в данной области: полностью отказаться от одного из двух понятий или все же попытаться законодательно ypeiy-лировать политическую рекламу. Но, выбирая первый путь развития, мы избавимся от правовой проблемы, а любая проблема законодательства требует решения. Поэтому конституционно-правовое регулирование политической рекламы является верным путем развития избирательного законодательства. Закон о политической рекламе должен быть максимально приближен к реальной действительности, а политические деятели должны при ее помощи заставлять избирателей рационально думать и анализировать, а не массово подчинять их волю. Как верно писал известный юрист, политолог, историк Острогорский М.Я.: «народные выборы требуют установления предварительного согласия очень большого количества людей, согласия ума и воли»1.
Таким образом, все вышеуказанные аргументы указывают на актуальность выбора темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности проблемы. В российской науке уделено большое внимание изучению политической рекламы. Но это внимание направленно на изучение психологических, политических, социальных аспектов политической рекламы. В современной или советской юридической науке большое внимание в основном было уделено особенностям предвыборной агитации в избирательном процессе, и в меньшей степени политической рекламе. В частности, в советский период вопросам агитации уделялись работы В.В. Во-довозова, В.М. Гессена, В.А. Дружинина, В.И. Игнатьева, Н.М. Коркунова, A.A. Мишина, Б.Н. Чичерина и ряда других авторов
' Острогорский М.Я. Демократия и политические партии. Хрестоматия по теории государства и права, политологии, истории политических и правовых учений: Пособие для вузов, юридических и гуманитарных факультетов. -М.: «Издательство ПРИОР», 2000. -С.373
С развитием избирательного законодательства научная разработанность вопросов о политической рекламе в правовом аспекте должна более интенсивно развиваться. В диссертационном исследования проблемы конституционно-правового регулирования политической рекламы в избирательном процессе рассматриваются не только с позиции конституционного права, но и затрагиваются сферы административного, уголовного, гражданского, гражданско-процессуального права. Поэтому были проанализированы научные источники из разных отраслей права.
В области теории государства и права вопросам политической рекламы и рекламы в целом посвящены работы В.К. Бабаева, В.М. Баранова, М.В. Барановой, М.И. Байтина, В.М. Сырых, H.H. Тарасова и ряда друг их авторов:
В сфере конституционного права исследуются отдельные аспекты политической рекламы, такие как ее понятие, отличительные признаки от агитации, правовое регулирование в работах С.А. Авакьяна, A.C. М.В. Баглая, М.В. Барановой, C.B. Большакова, Ю.А. Веденеева, A.A. Вешнякова, А.Г. Головина, A.B. Иванченко, С.Д. Князева, А.И. Ковлера, Е.И. Козловой, Е.И. Колюшина, O.E., В.И. Крусса, Кутафина, В.И. Лысенко, М.Н. Малеиной, М.С. Матейковича, Н.М. Мелкова, В.Д. Мостовщикова, В.В. Невинского, Е.Е. Нечай, Ю.В. Осояна А.Е.Постникова, А.П. Сунцова, В.Н. Фалькова, Ю.В. Черячукина, В.Е. Чиркина, и ряда других авторов.
Вопросы государственного надзора и контроля за политической рекламой и рекламой в целом исследуются в административном праве в работах И.И. Ва-силенковой, P.M. Лисецкого, И.В. Чубуковой и ряда других авторов.
В гражданском праве политической рекламе косвенно посвящены работы К.В. Всеволжского, В.Р. Мединского, B.JI. Нечуй-Ветер, Г.А. Свердлык, A.B. Таскаева, A.B. Трофименко, O.A. Филатовой и ряда других авторов.
Следует отметить работы доктора юридических наук Барановой М.В., труды которой посвящены политической рекламе и рекламе в целом.
Объект диссертационного исследования
В качестве объекта диссертационного исследования выступают общественные отношения по поводу содержания и распространения политической рекламы в избирательном процессе.
Предмет диссертационного исследования
Предметом диссертационного исследования являются нормы конституционного, избирательного, а также уголовного, административного, гражданского гражданско-процессуального законодательства, направленные прямо или косвенно на регулирование политической рекламы в избирательном процессе.
Цель диссертационного исследования
Целью диссертационного исследования является анализ и выявление особенностей конституционно-правового регулирования политической рекламы в избирательном процессе.
Задачи диссертационного исследования:
- раскрыть сущность и предложить определение политической рекламы и ее видов в избирательном процессе;
- выявить и проанализировать существенные признаки политической рекламы;
- определить существенные отличия политической рекламы от агитации;
- выявить и проанализировать правовые источники регулирование распространения и содержания политической рекламы в избирательном процессе;
- определить место политической рекламы в российской правовой системе;
- определить правовую природу споров, связанных с распространением и содержанием политической рекламы в избирательном процессе
- проанализировать конкретные полномочия избирательных комиссий и других органов государственной власти в сфере регулирования распространения политической рекламой в избирательном процессе;
- определить виды и меры конституционно-правовой и других видов ответственности за нарушение требований к распространению и содержанию политической рекламы в избирательном процессе.
Методологическая основа диссертационного исследования
В ходе исследования использовались всеобщие, общенаучные и частно-научные методы познания: диалектический, исторический, функциональный, сравнительно-правовой, конкретно-социологический, системно-структурный, формально-юридический, статистический, а также приемы научного познания: логический, анализа и синтеза.
Теоретической основой диссертации являются концептуальные положения общей теории права, отечественного и зарубежного конституционного права, труды по конституционному, административному, уголовному праву, в области философии, социологии права, лингвистики дореволюционного, советского и современного периодов.
Нормативно-правовую базу диссертационного исследования составили: Конституция Российской Федерации; международные пакты и конвенции в области прав человека и гражданина, регламентирующие отношения в области политической рекламы; действующее законодательство Российской Федерации и ее субъектов, акты Конституционного и Верховного Суда Российской Федерации; нормативно-правовые акты советского периода; правоприменительная практика; постановления, методические рекомендации и инструкции Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации, а также конституции и иные нормативно-правовые акты зарубежных государств; аналитические материалы различных правозащитных организаций; работы отечественных и зарубежных ученых и иные материалы о выборах и политической рекламе.
Научная новизна диссертационного исследования
Диссертационная работа является новаторской в части комплексного исследования проблемы конституционно-правового регулирования политической рекламы в избирательном процессе.
Научная новизна диссертационного исследования обуславливается поставленными выше целью и задачами:
- предлагается авторское определение политической рекламы, которое отражает ее современные характеристики;
- были выявлены и проанализированы существенные признаки политической рекламы;
- были разработаны и определены основные критерии о тличия политической рекламы от агитации;
- разработана классификация видов политической рекламы в избирательном процессе;
- были выявлены и проанализированные правовые источники регулирования политической рекламы в избирательном процессе. Кроме того, уделяется внимания рассмотрения вопроса регулирования политической рекламы вне избирательного процесса;
- автором предлагается собственная аргументированная позиция решения вопроса о положение политической рекламы в отечественной правовой системе;
- автором предлагается собственная аргументированная позиция в определении правовой природы полномочий избирательных комиссий в отношении регулирования содержания и распространения политической рекламы в избирательном процессе;
- автором определяется правовая природа споров, связанных с распространением и содержанием политической рекламы в избирательном процессе;
- выявлены и проанализированы конкретные полномочия избирательных комиссий и других государственных органов в сфере регулирования политической рекламы в избирательном процессе;
- выявлены и проанализированы виды и меры конституционно-правовой и других видов ответственности за нарушения требований к распространению и содержанию политической рекламы в избирательном процессе;
- автором предлагаются конкретные законодательные изменения в сфере регулирования политической рекламы в избирательном процессе, которые будут способствовать защите избирательных прав граждан и кандидатов, представлять им больших гарантий в целях реализации равного избирательного права.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, сформулированные в диссертационном исследовании:
1. По причине отсутствия современного определения политической рекламы, которое отражало бы в полной мере все ее особенности, данный термин можно определить как распространяемую политическую и иную разрешенную информацию о предметах, явлениях, участниках политического процесса и их деятельности, имеющую цель рекламно-политического информирования населения, привлечения или поддержание внимания к субъектам политического, в том числе избирательного процесса, с помощью любых средств, не запрещенных законом.
2. Политическая реклама должна содержать в себе достоверные сведения, так как она призвана в большей степени информировать избирателей о кандидатах в целях правильного выбора, то есть в ней должна содержаться достоверная политическая информация. Под политической информацией следует пони-
мать достоверные сведения о лицах (участниках), предметах и явлениях, связанных с политическим процессом в государстве и за его пределами (в том числе о кандидатах на выборные должности, депутатах, политических партиях и ее членах в период выборов и референдумов);
3. Разработаны следующие самостоятельные авторские критерии разграничения политической рекламы от агитации на теоретическом и практическом уровне:
а) цель:
- политическая реклама: рекламно-политическое информирование граждан, побуждение голосовать за объект рекламирования; агитация: побуждение голосовать за объект рекламирования;
б) функция:
- политическая реклама: информационная, коммуникативная, поддержание интереса к объекту рекламирования, социально-ориентирующая; агитация: информационная, коммуникативная, социально - ориентирующая;
в) период распространения:
- политическая реклама: распространяется как в избирательном процессе, так и вне его; агитация: распространяется только в избирательном процессе;
г) субъекты:
- политическая реклама: политические партии, зарегистрированные кандидаты и политические партии для участия в выборах, общественные объединения, граждане, инициативная группа по проведению референдума; агитация: зарегистрированные кандидаты и политические партии, инициативная группа по проведению референдума, граждане;
д)ответственность:
- политическая реклама: конституционно-правовая (если содержание является агитационная информация), административная, уголовная, гражданская; агитация: конституционно-правовая, административная, уголовная, гражданская;
4. Исходя из анализа норм действующего российского законодательства можно выделить два основных вида политической рекламы. Она может быть агитационной или не агитационной (распространяемая в период между выборами); исходя из указанного положения, политическая реклама в избирательном процессе являегся одной из самостоятельных форм агитации, в период между выборами - самостоятельным правовым явлением. Кроме того, диссертантом предложены самостоятельные основания деления политической рекламы: 1) по форме: прямая и косвенная, скрытая (институциональная) политическая реклама; 2) по субъектам: государственная и общественная политическая реклама, политическая реклама кандидата на выборную должность; 3) по объекту: общемассовая и локальная политическая реклама; 4) по цели: электоральная и де-легиционная политическая реклама; 5) по методу: рациональная и эмоциональная политическая реклама; 6) по знаку формирования: позитивная и негативная политическая реклама; 7) по каналам воздействия: СМИ, Интернет, создание общественных движений, лекции и публичные выступления, "слухи"; 8) по содержанию: недостоверная, достоверная политическая реклама.
5. Политическую рекламу можно считать межотраслевым «пограничным» институтом избирательного и рекламного права. Основанием к тому служит наличие многочисленных разноотраслевых норм, регулирующих политическую рекламу, однородность избирательного и рекламного права в части определения порядка распространения и содержания данного вида рекламы, и возникновение данного института вследствие тесного взаимодействия на определенном участке предметов регулирования избирательного и рекламного права.
6. Автором предлагается собственный подход к определению правовой природы полномочий избирательных комиссий в сфере контроля и надзора за распространением и содержанием политической рекламы в избирательном процессе. Исходя из анализа норм законодательства, избирательные комиссии осуществляют не только контрольные функции, как это оговорено законом, но и надзорные. Таким образом, необходимо внести изменения в п.7 ст.56 Федерального закона об основных избирательных гарантиях и изложить его в следующей редакции: «комиссии осуществляют надзор и контроль за соблюдением установленного порядка проведения предвыборной агитации и политической рекламы, агитации при проведении референдума и принимают меры по устранению допущенных нарушений);. Аналогичные изменения необходимо внести в соответствующие законы, регулирующие выборы Президента и Государственной Думы РФ, и инструкции ЦИК РФ.
7. С учетом специфики и срочности проведения политической рекламы ее распространение является очень быстрым и оперативным, а решение суда требует время, хотя и ограниченного. Поэтому негативная, незаконная политическая реклама может дойти до потенциального избирателя, создав определенное, возможно неосознанное мнение электората, прежде чем ее признают незаконной. Избирательная комиссия - это орган власти, который выполняет функции надзора и контроля, а контроль и надзор должны сопровождаться не только оперативными, но и действенными мерами и возможностями со стороны органов, его осуществляющих. Поэтому для предотвращения распространения политической рекламы, содержащей явную незаконную информацию, необходимо предоставить ЦИК РФ, избирательным комиссиям субъектов, избирательным комиссиям муниципальных образований более оперативные и действенные механизмы надзора и контроля за такой политической рекламой. Следует предоставить им право наложения временного запрета на его распространение до вынесения судом решения. А для предотвращения злоупотребления этим правом со стороны избирательных комиссий необходимо в законодательстве предусмотреть дисциплинарную ответственность должностных лиц за незаконное наложение запрета на распространение политической рекламы в избирательном процессе.
8. Автором определяется правовая природа споров, связанных с политической рекламой. Споры о законности распространения и содержания политической рекламы можно отнести к избирательным спорам, но только при наличии следующих условий: во-первых, она должна содержать в себе агитационную информацию, нарушающую избирательные права участников выборов или
референдума; во-вторых, распространяться в избирательном процессе с нарушениями предъявляемых к ней законодательных требований.
9. Виновные лица за нарушение законодательства о политической рекламе несут различные виды юридической ответственности в зависимости от того, кем и когда она распространяется. Если политическая реклама распространяется у частниками избирательного процесса в период выборов, то они могут нести конституционно-правовую, административную, уголовную, дисциплинарную и гражданскую ответственность; если политическая реклама распространяется в период между выборами и соответственно не участниками избирательного процесса, то они подлежат уголовной, административной, гражданской и дисциплинарной ответственности.
10. В целях предоставления больших гарантий участникам избирательного процесса в сфере реализации равного избирательного права на участие в выборах, предлагается усовершенствовать конституционно-правовую ответственность в данной области, добавив дополнительное основание отказа в регистрации кандидата и ее отмены, как «проведение предвыборной агитации, агитационной политической рекламы вне агитационного периода и в местах, где ее проведение законодательством о выборах запрещено, если данные нарушения могли повлиять на действительные волеизъявления избирателей». Кроме этого, в действующем российском законодательстве, а именно в статье 77 Федерального закона об основных избирательных гарантиях и в соответствующих статьях нормативных актов, регулирующих проведение выборов Президента РФ, Государственной думы РФ, референдума, необходимо предусмотреть дополнительное основание отмены итогов выборок избирательными комиссиями и решений избирательных комиссий об итогах голосования судами как нарушение кандидатами, избирательными объединениями пункта 3 стать 49 Федерального закона об основных избирательных гарантиях, если данные нарушения могли повлиять на действительные волеизъявления избирателей.
11. Необходимо внести изменения в избирательное законодательство в целях более детальной регламентации, касающиеся того, чтобы штрафы за избирательные правонарушения в сфере политической рекламы входили в целевое назначение избирательного фонда, а именно, добавив подпункт «д) штраф за нарушение норм законодательства о выборах и референдуме» в пункт 3 статьи 59 Федерального закона об основных избирательных гарантиях, а также предусмотреть аналогичные изменения в федеральные законы о выборах Президента РФ и Государственной думы РФ и в соответствующих законах субъекта.
12. Политическая реклама, распространяемая в избирательном процессе, содержащая в себе психологически опасную информацию, может наносить вред здоровью граждан. Поэтому следует ввести в УК РФ новую статью 141.2. «Использование в политической рекламе или агитации психологических приемов и методов, негативно влияющих на жизнь и здоровье человека», санкции, за которые бы предусматривались в виде значительного штрафа или лишение свободы сроком до трех лет. Указанные санкции должны применяться и к непосредственному заказчику (физическому лицу), и к должностным лицам. Такие санкции оправдываются тем, что объектом данного вида преступления яв-
ляется не один человек, а целый регион, и в некоторых случаях все население страны, причем субъектом уголовной ответственности может быть только физическое лицо. Еще одно обстоятельство, которое оправдывает данную ответственность, - это то, что субъективную сторону данного преступления составляет прямой умысел, который выражается в психологическом воздействии на людей, результатом чего могут явиться нарушения психологического или физического состояния здоровья.
Теоретическая и практическая значимость работы выражается в выводах и предложениях, сделанных на его основе и направленных на совершенствование системы нормативно-правовых актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, регулирующих порядок распространения и содержания политической рекламы в избирательном процессе. Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в последующих научных работах по конституционному, избирательному, уголовному, административному праву, в учебном процессе при преподавании соответствующих предметов, а также различных специальных курсов, посвященных проблемам избирательного права в части политической рекламы.
Указанные практические способы решения проблем могут быть восприняты соответствующими государственными органами и органами местного самоуправления в целях усовершенствования законодательства о политической рекламе.
Апробация результатов исследования
Диссертация подготовлена на кафедре консгитуционного и административного права ГОУ ВПО «Нижегородский государственный университет им. Н.И. Лобачевского», там же проводилось ее обсуждение. Основные положения диссертации докладывались на региональных и международных научно-практических конференциях (Владимир, Москва, Нижний Новгород в 2008-2010 гг.). По различным аспектам темы исследования соискателем опубликовало 10 научных работ. Имеется публикация в рецензируемом журнале, определенном в перечне ВАК Министерства образования и науки РФ.
Результаты работы внедрены в учебный процесс по дисциплине «Конституционное право России», «Конституционно право зарубежных стран», на юридическом факультете Муромского филиала Московского психолого-социального института.
Структура и объем диссертации
Структура работы предопределена целью и задачами диссертационного исследования. Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, состоящих из шести параграфов, заключения и списка источников
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во «Введении» обосновывается актуальность темы, анализируется степень научной разработанности темы диссертации, определяется цель и решаются задачи исследования, его научная новизна и практическая значимость, раскрываются теоретическая, методологическая, научно-правовая и эмпирическая база, формулируются основные положения, выносимые на защиту, приводятся
сведения об апробации результатов диссертационного исследования, объеме и структуре диссертации.
Глава 1. «Теоретико-правовые основы политической рекламы в избирательном процессе» состоит из трех параграфов.
Первый параграф «Теоретико-правовые характеристики политической рекламы и ее соотношение с агитацией» посвящен теоретическим аспектам политической рекламы. На сегодняшний момент не существует её законодательного определения. Поэтому требуется рассмотреть этот вопрос шире, чем он рассматривался в научной литературе до этого момента. Автором анализируются определения «реклама», «агитация», «информация» «пропаганда» в целях разработки более детального и более приспособленного к современной реальности определения политической рекламы, чем соответствующие дефиниции, которые существуют в настоящее время в научной литературе.
В процессе исследования автор приходит к выводу, что любая реклама (коммерческая, социальная, политическая) - это, прежде всего, информация, поэтому были проанализированы основные нормативные акты, регулирующие понятие, содержание и распространение информации. В результате дальнейших рассуждений автор пришел к заключению о том, что политическая реклама содержит в себе не просто информацию, а политическую информацию. Термин «политическая информация» также отсутствует в действующем российском законодательстве, но в теории права является предметом изучения в некоторых работах. Под политической информацией в данном научном исследовании понимается достоверные сведения о лицах (участниках), предметах и явлениях, связанных с политическим процессом в государстве и за ее пределами, (в том числе, о кандидатах на выборные должности, депутатах, политических партиях и ее членах в период выборов и референдумов).
Основываясь на законодательных и научных источниках, автор пришел к выводу, что политическая реклама может распространяться не только в избирательном процессе, но в период между выборами. В избирательном процессе политическая реклама является формой агитации. В данном параграфе автор затрагивает вопрос о предметной принадлежности категории «политическая реклама». Исходя из анализа источников регулирования политической рекламы в избирательном процессе, ее субъектного состава, основного периода ее распространения, автор пришел к заключению, что «политическая реклама» является юридической категорией конституционного права. Данный вид рекламы косвенно регулируется Федеральным законом об основных избирательных гарантиях, соответствующими Федеральными законами о выборах Президента, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Прямое упоминание о политической рекламе автор находит в некоторых Инструкциях ЦИК РФ, Указе Президента от 29.10.93 № 1792 «Об утверждение Положения об информационных гарантиях предвыборной агитации. В соответствующем указе содержалось определение политической рекламы. С одной стороны, данный Указ Президента, утратил силу, но с другой, по мнению автора, нельзя утверждать, что утрата юридической силы одного из источников конституционного права, влечет трансформацию юридической категории «полита-
ческой рекламы» в другую отрасль права. Этот термин также употреблялся в Федеральных законах от 17 мая 1995 года № 76-ФЗ и от 31 декабря 1999 года № 228-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации, «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» 1995 и 1999 годов, которые утратили свою юридическую силу. Политическая реклама в период выборов содержит в себе агитационную информацию и, соответственно распространяется на условиях агитация, которая регулируется источниками конституционного права, например, Федеральным законом об основных избирательных гарантиях. Кроме того, основной объем политической рекламы приходит на момент выборов. Следует также отметить, что в науке конституционного права, политическая реклама уже получила существенное обсуждение и регламентацию. Кроме того, политическая реклама должна способствовать реализации декларируемых Конституцией Российской Федерации свободы слова и выражение мнения для граждан и их объединений, путем ее более детального законодательного регулирования.
В научной литературе часто встречается отождествление политической рекламы и агитации в избирательном процессе, что, с одной стороны, является оправданным, так как на практике их разделить очень трудно, а порой невозможно, а с другой - не все формы агитации являются рекламной и содержат в себе информацию. Согласно нормам Федерального закона от 12.06.2002г. №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», предвыборная агитация может проводиться в форме публичных мероприятий (митинги, демонстрации, шествия, пикетирование), в средствах СМИ, выпуска агитационных материалов. Если обратится к определениям понятий, закрепленных в ст.2 Федерального закона от 19.06.2004 № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетирования», можно заметить, что основная цель публичных мероприятий - это выражение общественного мнения или настроения, а основная цель политической рекламы, по мнению автора, - это реклампо-политическое информирование.
В результате анализа существующих определений политической рекламы, она была определена автором как распространяемая политическая и иная разрешенная информацию о предметах, явлениях, участниках политического процесса и их деятельности, имеющая цель рекламно-политического информирования населения, привлечения или поддержание внимания к субъектам политического, в том числе избирательного процесса, с помощью любых средств, не запрещенных законом.
В результате разработки определения политической рекламы были выявлены ее существенные признаки, которые отличают ее от практически схожего правового явления такого, как агитация. Во-первых, различия состоят в целях: основная цель агитации - формирование мотива поведения избирателей, выражающегося в их готовности голосовать «за» или «против» какого-либо кандидата (партии), а основная цель политической рекламы - не только сформировать мотив поведения избирателей, но и в большей степени также информировать потенциальных избирателей о кандидатах. Таким образом, основной це-
лью политической рекламы является и рекламирование политических партий, кандидатов, и информирование избирателей. Во-вторых, агитация ограниченна временными рамками, то есть она может распространяться только в отведенное ей законом время, в период выборов. Политическая реклама может распространяться и вне избирательного процесса. По причине последних законодательных изменений, политическая реклама может распространяться на условиях социальной рекламы, то есть тогда, когда выборы в публичные органы государственной власти и местного самоуправления не проводятся. В результате этого, можно определить две основные разновидности политической рекламы: агитационная и не агитационная, то есть, которая не содержит признаки агитации. В-третьих, различия также состоят в функциях: одной из основных функций ' политической рекламы является поддержание интереса к объекту рекламирования (кандидату, политической партии) на протяжении всего времени, тогда как агитация в полной мере такой функции не имеет, она может поддерживать ин- | терес только в период выборов. I
Графически соотношение агитации и политической рекламы можно пред- I ставить следующим образом:
Схема №1
Во втором параграфе «Современные способы информирования граждан и виды политической рекламы в избирательном процессе» автором первоначально рассматривается вопрос о требованиях к информированию избирателей и участников референдума. Субъектами такого информирования являются органы государственной власти, органы местного самоуправления, избирательные комиссии, организации, осуществляющиеся выпуск средств массовой информации, физические и юридические лица. Содержанием информирования может быть только информация, которая является объективной, достоверной и не нарушает равенство кандидатов. Далее автором, рассматривается одна из разновидностей информирования, как опубликование результатов опросов об-
период между выборами -».
политическая реклама, не содержащая признаки агитации
публичные
аудио, видео, печатные материалы
другие формы
период выборов
политическая реклама, содержащая признаки агитации
Агитация
щественного мнения, к которой также устанавливаются требования объективности, достоверности и нейтралитета к кандидатам. Федеральным законом об основных избирательных гарантиях информирование разграничивается от агитации. Информирование отлично от агитации. Как указанно в Постановление Конституционного суда РФ от 30.10.2003 №15-П, информирование в отличие от агитации не должна иметь цель склонить избирателей к голосованию за определенного кандидата. Но с другой стороны, при проведении агитации, избиратели также получают определенную информацию, которая уже в данном случае будет преимущественно о каком-нибудь кандидате. Следовательно, информирование избирателей, опубликование опросов общественного мнения, являются не единственными способами получения избирателями информации.
Одним из таких способов может быть политическая реклама, распространяемая в избирательном процессе, которая может представляться в разных формах и видах.
Далее автором была разработана классификация политической рекламы по многим основаниям, такими как: по форме: прямая и косвенная, скрытая (институциональная) политическая реклама; по субъектам: государственная и общественная политическая реклама, политическая реклама кандидата на выборную должность; по объекту распространения: общемассовая и локальная политическая реклама; по цели: электоральная и делегиционная политическая реклама; по методу: рациональная и эмоциональная политическая реклама и другие основания. В процессе дальнейшего исследования автором дается характеристика каждому виду политической рекламы. Но, не смотря на указанные виды политической рекламы, она имеет две основные разновидности:
- если политическая реклама содержит в себе признаки агитации и распространяется в избирательном процессе, то она является агитационной политической рекламой:
- если политическая реклама не содержит в себе признаки агитации и распространяется в период между выборами, то ее можно считать не агитационной политической рекламой, или рекламой, не содержащей признаки агитации. Кроме того, автором было уделено внимание историческим аспектам развития видов и форм политической рекламы, как в России, так и за рубежом. Существовавшие ранее формы и виды политической рекламы, например, такие как встречи с гражданами, наглядные агитационные материалы, «поощрения» людей, рекламирование политических успехов и др. существуют и сейчас, но только уже в современном и законном виде.
В заключение данного параграфа автором рассматривается один из важных вопросов: о положение политической рекламы в отечественной правовой системе. На основе научных взглядов отечественных ученых юристов автор приходит к выводу, что политическая реклама является межотраслевым «пограничным» институтом избирательного и рекламного права. Данный вид института характеризуется следующими признаками:
1. образуется на стыке смежных однородных отраслей права (избирательное и рекламное право в части регулирования распространения и содержания
политической рекламы в избирательном процессе являются однородными отраслями);
2. характеризуется наличием между нормами смежных однородных отраслей права, образующих данный институт, подвижной предметно-регулятивной связи (рекламное и избирательное право регулируют процесс распространения и содержание политической рекламы как в период выборов, так и вне его. На предмет рекламного права налагаются некоторые элементы метода правового регулирования избирательного права. Например, Федеральным законом «О рекламе» разрешено размешать на условиях социальной рекламы политическую, если она не содержит в себе признаки агитации, но если, политическая реклама распространяется в период выборов, то на таких условиях она распространяться не может, то есть на предмет регулирования рекламного права накладывается императивный метод избирательного права).
3. возникает вследствие тесного взаимодействия на определенном участке предметов регулирования смежных однородных отраслей права, (выборы, а точнее период распространения информации о кандидатах, а также периоды между выборами, но когда распространяется информация о политических деятелях, как раз и являются тем участками где тесно взаимодействуют избирательное и рекламное право).
Третий параграф «Правовое регулирование политической рекламы в Российской Федерации и зарубежных государств» посвящен анализу нормативно-правовых актов, которые прямо или косвенно регулируют политическую рекламу. На сегодняшний момент нет специального закона о политической рекламе или закона, который бы прямо ее регулировал. Все вопросы, связанные с распространением и содержание политической рекламы, косвенно регулируются различными нормативно-правовыми актами.
В частности, были проанализированы основные законодательные акты, которые регламентируют процесс содержания и распространения политической рекламы в период выборов: Федеральный конституционный закон «О референдуме», Федеральные законы «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», «О выборах Президента Российской Федерации», «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ», «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетирования», инструкции Центральной избирательной комиссии РФ и другие законодательные источники.
В диссертационном исследовании автором неоднократно отмечался тот факт, что политическая реклама может распространятся и вне избирательного процесса. Соответственно, также были проанализированы нормативно-правовые акты, косвенно регулирующие политическую рекламу вне выборов: Гражданский кодекс Российской Федерации, Федеральные законы «О рекламе», «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», «О средствах массовой информации», «О политических партиях» и другие источники права.
В частности, Конституция РФ в п.4 ст.29 закрепляет право каждого гражданина свободно искать, получать, передавать, производить и распространять
информацию любым законным способом. Но данная норма Конституции РФ оговаривает только законность распространения информации, но не ее содержание. Акцент на данное урегулирование делается в Кодексе об административных правонарушениях РФ в п.2 ст. 13.15 «Злоупотребление свободой массовой информацией». ГК РФ в ст. 152 оговаривает порядок ответственности лиц за распространение сведений, то есть информации, порочащие честь, достоинство или деловую репутацию гражданина, будучи распространены в средствах массовой информации, они должны быть опровергнуты в тех же средствах массовой информации. Данная статья подразумевает, что информация должна быть достоверной, доказуемой, и получена законным способом. Федеральный закон об основных избирательных гарантиях в ст.45 закрепляет требования к агитационной информации, которая должна быть объективной, достоверной и не нарушать равенство кандидатов. Закон РФ «О средствах массовой информации» в ст.4 так же содержит требования к содержанию информации, распространяемой через СМИ: запрещается использование скрытых вставок, влияющих на здоровье людей, наркотических и психотропных средств, сведений, составляющих государственную и (или) коммерческую тайну, информации, пропагандирующей порнографию, культ насилия и жестокость. Федеральный закон «О рекламе» 2006 года не распространяется на политическую рекламу, но содержит определенные требования к информации. Эти требования касаются недопустимости недостоверной, ненадлежащей рекламы, распространение незаконных, недостоверных сведений, порочащие честь, достоинство, деловую репутацию граждан.
По той причине, что политическая реклама в избирательном процессе является одной из форм агитации, к ней могут быть применены такие же законодательные требования и ограничения, касающиеся не только содержания, но и периодов ее распространения.
Исходя из анализа правовых источников, автор предложил некоторые изменения в действующее российское законодательство о выборах, касающиеся изменения порядка выхода платных агитационных материалов в СМИ и расположения наименований политических партий и зарегистрированных кандидатов в избирательном бюллетене. По мнению автора, очередность платной агитационной политической рекламы должна зависеть не от жеребьевки, а от очередности оплаты эфирного времени или печатной площади политической партией или зарегистрированным кандидатом. Кроме того, расположение выбираемых лиц в избирательном бюллетене, должно зависеть от времени факта регистрации в качестве кандидата, то есть первым в списке ставится тот, кто первым зарегистрировался.
Актуальным при рассмотрении вопроса об источниках регулирования политической рекламы является анализ Постановления Конституционного суда от 30.10.2003 г. №15-П. Предметом данного судебного дела было рассмотрение конституционности пункт 5 статьи 45 Федерального закона об основных избирательных гарантиях, устанавливающий требования к содержанию сообщений о проведении предвыборных мероприятий, мероприятий, связанных с референдумом, в информационных теле- и радиопрограммах, публикациях в периоди-
чсских печатных изданиях; а также положения подпунктов "б", "в", "г", "д", "е", "ж" пункта 2 статьи 48 того же закона, определяющие нормативное содержание предвыборной агитации, во взаимосвязи с положением подпункта "ж" пункта 7 той же статьи, в силу которого представителям организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, при осуществлении ими профессиональной деятельности запрещается проводить предвыборную агитацию, агитацию по вопросам референдума. Общий смысл позиции Конституционного суда РФ, содержащийся в данном Постановлении, заключается в том, что с одной стороны, при проведении выборов каждый гражданин, организация, ее представитель имеет конституционное право на свободу слова и свободно выражать свои мысли, но с другой стороны, данная информация не должна содержать признаки агитации.
Далее автором были проанализированы международные акты и зарубежные законодательные акты, регулирующие политическую рекламу таких стран, как США, Канада, Япония и др. В частности, рассмотрены Всеобщая декларация прав человека, принятая Организацией Объединенных Наций в 1948 г., Международная конвенция по гражданским и политическим правам 1966 г, документы, принятые Конференцией по безопасности и сотрудничеству в Европе в 1990 г. Данные акты устанавливают такие общие принципы регулирования СМИ, как отсутствие цензуры, свобода доступа, отсутствие ограничений работы СМИ в период выборов и др. В законодательстве зарубежных стран о политической рекламе существуют свои особенности. Например, в США есть специальный закон, регулирующий данный вид рекламы. В Канаде избирательная кампания длится 29 дней и прекращается за два дня до выборов, в Японии этот срок составляет 12 дней, Турция - 15 дней, а бесплатная политическая реклама для партий предоставляется только в течение 7 последних дней до дня голосования. В некоторых странах, например, в Финляндии, запрещена любая платная политическая реклама.
В результате анализа зарубежных и отечественных нормативных актов, автор пришел к выводу о том, что только в законодательстве Российской Федерации существуют одновременно и политическая реклама и агитация. Кроме того, в России политическая реклама имеет свою особенность: двойное правовое регулирование, то есть в период выборов она регулируется избирательным законодательством, а вне избирательного процесса - гражданским законодательством и законодательством о рекламе.
Далее автор подробно остановился на рассмотрении Протоколов №1 и №2 от 20 июня и 6 августа 2007 г. соответственно, разработанных совместно ЦИК РФ и ФАС РФ. Содержание данного протокола стало основой для изменения Федерального закона «О рекламе». Согласно данным протоколам в период до начала и в ходе избирательной кампании информация, включающая сведения о политических партиях и иных избирательных объединениях, отдельных политических деятелях, не содержащая признаков предвыборной агитации, допускается к размещению на рекламных конструкциях на условиях социальной рекламы. Выводы данных документов входят в противоречие с Федеральным законом «О рекламе». В частности, в социальной рекламе «не допускается упо-
минание о физических и юридических лицах», что фактически ставит вне закона любую рекламу партий, где пропагандируются либо сами партии, либо их отдельные представители. Кроме того, для размещения социальной рекламы предусмотрен особый порядок: заключение соответствующих договоров является для рекламораспространителей обязательным «в пределах пяти процентов годового объёма распространяемой ими рекламы». Вся социальная реклама размещается на специально отведённых местах без арендной платы по решению какой-либо межведомственной комиссии, которая, как правило, отклоняет все заявки, связанные с продвижением какого-либо брэнда.
Таким образом, наряду с тем фактом, что законодатели в очередной раз признали факт существования политической рекламы, как в избирательном процессе, так и вне его, остается нерешенной проблема регулирования всей политической рекламы, независимо от времени и места ее распространения. Законодатель приравнял неагитационную политическую рекламу к социальной, но по своей сущности и специфики данная политическая реклама это самостоятельное правовое явление, которая требует отдельного понимания и регламентации.
Вторая глава «Правовые н организационные формы контроля за политической рекламой в избирательном процессе» является логическим продолжением первой, придает работе целостный и законченный характер.
В начале первого параграфа второй главы «Полномочия избирательных комиссий в сфере регулировании содержания и распространения политической рекламы в избирательном процессе» автор выделил содержание пункта 7 ст.56 Федерального закона об основных избирательных гарантиях, где сказано, что избирательные комиссии контролируют соблюдение установленного порядка проведения предвыборной агитации, агитации при проведении референдума, и принимают меры но устранению допущенных нарушений. В данном норме иснользуегся термин «контроль», который, по мнению автора, является недостаточно точным, чтобы отражать всю сущность полномочий избирательный комиссии в сфере контроля или надзора за агитацией и политической рекламой.
Далее автор рассуждает о соотношении контроля и надзора в отечественном праве в целях правильного понимания правовой природы полномочий избирательных комиссий в отношении регулирования политической рекламы в период выборов. В юридической науке до сих пор нет единства точек зрения по поводу вопроса о сущности контроля и надзора, о соотношении данных понятий и их четком разграничении. Многие авторы субъективно, а порой абстрактно трактуют данные понятия, что приводит к множествам противоречий в определении сущности полномочий государственных органов. Автором было поддержано мнение доктора юридических наук Беляева В.П. Надзор, по его мнению, должен обладать следующими признаками: особый субъективный состав, урегулированность процессуальными нормами, всегда государственный и властный, надзорный орган рассматривает правонарушение в конкретном деле и принимает по ним решения, его деятельность гласна и публична. Кроме того, по мнению автора, дополнительным признаком, который отличает надзорный
орган от контрольного, является порядок отмены его правового акта. Если вынесенный правовой акт может быть отменен государственным органом или приостановлен другими должностными лицами иной подведомственности, то такой орган, по мнению автора, следует считать выполняющим контрольные функции, а акты государственных, органов, которые можно отменить только в судебном порядке или должностными лицами в порядке соответствующей подведомственности, необходимо считать надзорными.
В результате исследования данного вопроса автор приходит к заключению о том, что избирательные комиссии - это не только контролирующие органы, но и надзирающие органы за распространением политической рекламы в избирательном процессе. Соответствующий теоретический вывод был подкреплен практическими рекомендациями внесения поправок в действующее российское законодательство.
На сегодняшний момент основным способом предупреждения избирательными комиссиями распространения незаконной агитационной информации является вынесение предупреждения нарушителю, привлечение его к административной ответственности, обращение в суд в целях признании агитационных материалов незаконными, обращение с представлением о проведении соответствующих проверок и пресечении нарушений закона в правоохранительные органы. Назвать такие полномочия достаточными нельзя, так как избирательные комиссии - это основной специализированный орган в регулировании процесса проведения выборов. Кроме того, избирательные комиссии не обладают какими-либо действенными полномочиями в целях пресечения распространения незаконной политической рекламы. Таким образом, рассматривая полномочия избирательных комиссий всех уровней, автором было предложено усовершенствовать законодательные возможности данных органов в целях более тщательного и оперативного контроля и надзора за распространением и содержание политической рекламы в избирательном процессе. Необходимо предоставить ЦИК РФ, избирательным комиссиям субъектов РФ, избирательным комиссиям муниципальных образований право, касающееся не изъятия материалов с политической рекламой, содержащей незаконную агитационную информацию, а наложения временного запрета на его распространение до вынесения судом решения. А для предотвращения злоупотребления этим правом со стороны избирательных комиссий необходимо в законодательстве предусмотреть дисциплинарную ответственность должностных лиц за незаконное наложение запрета на распространение политической рекламы. Осуществляя данное полномочие, избирательные комиссии могут в полном объеме осуществлять присекательные функции в целях недопущения распространения незаконной политической рекламы. Данными полномочиями должны быть наделены не все избирательные комиссии, а только те, которые работают на постоянной основе. В диссертационной работе, автором делается уточнение, что данные нарушения должны быть явными, то есть, если у избирательной комиссии есть какие-либо сомнения по поводу законности или незаконности агитационной политической рекламы, то она не имеет право накладывать запрет на распространение, кроме как
обратиться в суд. Данное решение должен принимать председатель соответствующей избирательной комиссии.
В данном параграфе автором был затронут вопрос о правовой природе судебных споров, связанных с политической рекламой. Можно ли отнести спор о нарушении или распространении политической рекламы к избирательным спорам? Избирательные споры должны обладать следующими основными признаками:
1. субъекты: согласно статьи 259 ГПК РФ правом обращения в суд наделены избиратели, участники референдума, кандидаты и их доверенные лица, избирательные объединения и их доверенные лица, политические партии и их региональные отделения, иные общественные объединения, инициативные группы по проведению референдума и их уполномоченные представители, иные группы участников референдума и их уполномоченные представители, наблюдатели, прокурор;
2. предмет спора: нарушение избирательных прав или прав на участие в референдуме, решениями или действиями (бездействием) органа власти или должностным лицом;
3. публичный характер спора.
Как неоднократно отмечалось, политическая реклама является формой агитации, но только в избирательном процессе. Если политическая реклама, во-первых, содержит в себе агитационную информацию, нарушающую избирательные права участников выборов или референдума; во-вторых, распространяется в избирательном процессе с нарушениями предъявляемых к ней требований, то спор о законности политической рекламы можно отнести к избирательным спорам. Кроме того, не смотря на то, что соответствующие санкции установлены также в КоАП РФ, само содержание данного спора является вопросами конституционного права.
По той причине, что политическая реклама может распространяться и вне избирательного процесса, предмет и субъекты спора являются иными. Предметом спора будет нарушение прав отличных от избирательных прав граждан, и стороны судебного процесса не будут связанны непосредственно с выборами. В данном случае спор о законности политической рекламы, можно будет отнести к административным спорам, так как основные возможные санкции установлены в КоАП РФ.
Политическая реклама является существенным пробелом в российском праве и ее потенциальное воздействие на избирателей огромное, избирательные комиссии самостоятельно и эффективно не могут ее контролировать. Поэтому существуют иные органы государственные власти, которые также способствуют совершенствованию легальности политической рекламы. Данные органы и их полномочия исследуются во втором параграфе соответствующей главы «Полномочия государственных органов в сфере регулирования содержания и распространения политической рекламы в избирательном процессе». Такими являются следующие органы: милиция, прокуратура, суд, органы исполнительной власти. Полномочия данных органов в соответствующей сфере были детально исследованы в диссертационном исследовании. Например, пра-
воохраннтельные органы согласно п.2 ст. 28.3 КоАП РФ в праве составлять протоколы об административных правонарушениях за нарушения ст.5.10 «проведение предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума вне агитационного периода и в местах, где ее проведение запрещено законодательством о выборах и референдумах», ст. 5.11 «проведение предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума лицами, которым участие в ее проведении запрещено федеральным законом», ст. 5.12 «изготовление, распространение или размещение агитационных материалов с нарушением требований законодательства о выборах и референдумах». Таким образом, правоохранительные органы, являясь неспециализированным органом контроля и надзора за проведением выборов, обладают большим объем полномочий для пресечения распространения незаконной агитации и политической рекламы.
Анализируя полномочия правоохранительных органов в отношении распространения незаконной агитационной информации, автор предложит изменить нормы закона, касающиеся определения временных границ осуществления надзора такими органами за агитацией и политической рекламой. Формулировка пункта 28 ст. 10 закона «О милиции», ограничивающая надзор правоохранительных органов за агитацией конечным моментом избирательной кампании, является недостаточно точной, так как избирательная кампания фактически заканчивается уже после проведения процедуры голосования, когда как такой агитации нет и нет причин для ее распространения. Целесообразным будет ограничение моментом окончания дня голосования, исходя из логического содержания норм Федерального закона об основных избирательных гарантиях, касающихся понятия избирательной кампании и представления отчета о расходовании средств бюджета.
Далее автором были исследованы полномочия антимонопольных и других органов исполнительной власти, которые активно надзирают и контролируют политическую рекламу, распространяющейся вне избирательного процесса. Например, основным специальным органом, контролирующим процесс распространения любой рекламы вне избирательного процесса, является антимонопольный орган, который имеет достаточно полномочий для пресечения нарушений и привлечения виновных лиц к ответственности. Согласно п.1 Положения о Федеральной антимонопольной службе, данный орган является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением законодательства о рекламе. В данном Постановлении используется формулировка «контроль». Хотя в п.5 Постановления Правительства РФ от 07.04.2004 г. № 189 «Вопросы Федеральной антимонопольной службы» сказано, что данный орган осуществляет надзор и контроль за соблюдением законодательства о рекламе.
Антимонопольный орган осуществляет в пределах своих полномочий государственный контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации о рекламе, в том числе: 1) предупреждает, выявляет и пресекает нарушения физическими или юридическими лицами законодательства Российской Федерации о рекламе; 2) возбуждает и рассматривает дела по признакам наруше-
ния законодательства Российской Федерации о рекламе. Например, антимонопольный орган вправе: 1) выдавать рекламодателям, рекламопроизводителям, рекламораспространителям обязательные для исполнения предписания о прекращении нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе; 2) выдавать федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления обязательные для исполнения предписания об отмене или изменении актов, изданных ими и противоречащих законодательству Российской Федерации о рекламе; 3) предъявлять в суд или арбитражный суд иски о запрете распространения рекламы, осуществляемого с нарушением законодательства Российской Федерации о рекламе и другие права.
Наличие большого количества надзорных и контрольных органов за содержанием и распространением политической рекламы, может привести к спорам о компетенции, излишней бюрократичности. Вследствие этого, может возникнуть мысль о необходимости создания специализированного органа.
Рассуждая о вопросе целесообразности создания специального органа контроля и надзора за политической рекламой, автор обратился к историческому опыту создания в России аналогичных учреждений: Третейского информационного суда и Судебной палаты по информационным спорам при Президенте Российской Федерации. Существование данных органов вступало в логическое противоречие с принципом разделения государственной власти на три самостоятельные ветви. Это противоречие частично снималось тем, что их решения не имели юридически обязательной силы, а, следовательно, не подлежали принудительному исполнению. Они обладали моральным авторитетом, что не всегда было достаточно. Кроме того, создания нового органа всегда требует материальных затрат. Таким образом, автор пришел к выводу, что на данный момент не требуется создания специального органа за контролем и надзором за политической рекламой. Кроме того, уже существует большая система государственных органов в данной сфере.
На сегодняшний момент сложилась ситуация двойного государственного надзора и контроля за политической рекламой. Если политическая реклама содержит в себе агитационную информацию и распространяется в период выборов, то надзор и контроль за ней осуществляют избирательные комиссии, правоохранительные органы, органы прокуратуры и суд. В случае если политическая реклама распространяется вне избирательного процесса и не содержит агитационные материалы, то надзор за ней в основном осуществляют органы исполнительной власти, в частности антимонопольные органы, также правоохранительные органы, органы прокуратуры и суд. Имея двойное правовое регулирование, государственный контроль и надзор соответственно, должна существовать и двойственность при определении ответственности за нарушения содержания, правил и способов распространения политической рекламы. Данный вопрос был исследован в заключительном параграфе «Конституционно-правовая и другие виды ответственности за нарушения требований к содержанию и распространению политической рекламы в избирательном процессе». На основе анализа правовых источников и научных взглядов отече-
ственных специалистов в данной области автором было установлено, что нарушители могут нести конституционно-правовую, административную, уголовную и гражданскую ответственность. Нарушителями в данном случае могут быть не только заказчики и распространители политической рекламы,: но и должностные лица, органы государственной власти, такие как члены избирательных комиссий. При определении конституционно-правовой ответственности автор обратил внимание на то, что в избирательном законодательстве, несмотря на многочисленность форм такой ответственности, отсутствуют действенные санкции за незаконное распространение и содержание нелегальной агитационной политической рекламы. Данная ответственность в настоящее время выражается в основном в форме отмены регистрации кандидатов, итогов и результатов выборов, и вынесения предупреждения избирательными комиссиями. Например, среди причин отказа в регистрации кандидата нет конкретного основания такого, как несоблюдение требований к распространению агитационных материалов кандидатом или политической партией. В статье 38 Федерального закона об основных избирательных гарантиях закреплено такое основание отказа в регистрации, как «установленным решением суда факт несоблюдения кандидатом в течение агитационного периода ограничений, предусмотренных пунктом 1 или 1.1 статьи 56 настоящего Федерального закона». Данные нормы закона устанавливают только ответственность за содержание, но не за нарушение порядка распространения политической рекламы. Следовательно, при возникновении спора об отказе в регистрации или отмены регистрации в качестве кандидата, возможна субъективная трактовка избирательными комиссиями и судами норм статьи 38 Федерального закона об основных избирательных гарантиях. Аналогичная ситуация прослеживается и в анализе оснований отмены итогов выборов судом. По выше указанной причине автором были предложены дополнительные основания конституционно-правовой ответственности за нарушения законодательства о политической рекламе, которые возможно уменьшат случаи нарушения требований к ее распространению. Предлагается внести такое дополнительное основание отмены регистрации кандидата, как нарушение им требований к проведению предвыборной агитации, агитационной политической рекламы вне агитационного периода и в местах, где ее проведение законодательством о выборах запрещено. Кроме того, необходимо внести новое основание отмены итогов и результатов выборов избирательными комиссиями и судами, такое как нарушение кандидатами, избирательными объединениями пункта 3 статьи 49 Федерального закона об основных избирательных гарантиях, если данные нарушения могли повлиять на действительную волю избирателей. Данные нововведения, по мнению автора, снизят количество незаконного распространения политической рекламы в избирательном процессе. Одним из видов конституционно-правовой ответственности является предупреждение, которое выносится избирательными комиссиями за нарушение избирательного законодательства и применяется за малозначительные избирательные правонарушения, не являющиеся грубыми или существенными. Но с другой стороны, вынесение предупреждения - это подготовка к дальнейшей отмене регистрации. В данном случае, если кандидат игнорирует вынесенное предупреждение и
продолжает нарушать требования законности к информации, содержащейся в агитационной политической рекламе, то избирательная комиссия может не зарегистрировать или отменить регистрацию кандидата.
Административная ответственность в действующем российском законодательстве за нарушение правил распространения и содержания политической рекламы и агитации, по мнению автора, является наиболее регламентированным видом ответственности по сравнению с другими видами. Административная ответственность выражается в форме штрафов, которые выплачиваются кандидатами и политическими партиями за нарушения, связанные с содержанием и распространением политической рекламы. Согласно подпункту «а» пункта 2 статьи 77 Федерального закона об основных избирательных гарантиях, суд имеет право отменить итоги выборов, если установит, что уже выбранное лицо перерасходовало свой избирательный фонд на 10%. Избирательный фонд имеет строго целевое назначение и может расходоваться только на проведение предвыборной кампании. Печень мероприятий, на которые тратятся деньги из избирательного фонда, является закрытым. В этом перечне отсутствуют штрафы. Следовательно, возможна ситуация, когда кандидат или избирательное объединение, имея значительное финансовое преимущество, помимо средств избирательного фонда, сознательно пойдет на нарушение сроков распространения агитационной политической рекламы, уплатив штраф за счет своих собственных средств. В данном случае действия кандидата не подпадают под ответственность статьи 77 Федерального закона об основных избирательных гарантиях, так как в пункте 2 данной статьи указанно, что суд может отменить итоги выборов, если кандидат перерасходует денежные средства именно на свою избирательную кампании, а не на что-то иное. Таким образом, чтобы избежать проявления таких ситуаций, автором предложено внести изменения в законодательство, касающиеся того, чтобы штрафы за избирательные правонарушения входили в целевое назначения избирательного фонда, а именно, добавив подпункт «д) штраф за совершения норм законодательства о выборах и референдуме» в пункт 3 статьи 59 Федерального закона об основных избирательных гарантиях, а также предусмотреть аналогичную норму в федеральных законах о выборах Президента РФ и Государственной думы РФ, и в соответствующих законах субъекта. В настоящее время в КоАП РФ административная ответственность установленная за следующие нарушения:
- статья 5.8 «Нарушение предусмотренных законодательством о выборах и референдумах порядка и условий проведения предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума на каналах организаций, осуществляющих теле -и (или) радиовешание, и в периодических печатных изданиях»;
- статья 5.10 «Проведение предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума вне агитационного периода и в местах, где ее проведение запрещено законодательством о выборах и референдумах»;
- статья 5.11 «Проведение предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума лицами, которым участие в ее проведении запрещено федеральным законом»;
- статья 5.12 «Изготовление, распространение или размещение агитационных материалов с нарушением требований законодательства о выборах и референдумах» ■•
Уголовный Кодекс РФ, устанавливая санкции за преступления в сфере избирательных правоотношений, обходит стороной регламентацию уголовной ответственности за нарушение законодательства в области политической рекламы, а именно использование психологических способов воздействия на избирателей. Напрямую уголовная ответственность за содержание политической рекламы в Уголовном кодексе РФ не предусмотрена. Содержанием такой рекламы, распространяющейся в период выборов, может быть информация, которая может привести к физическому и психологическому вреду здоровью человека. Другими словами, избиратель может быть подвержен неосознанному психологическому воздействию. В целях избежания проявления таких антиобщественных явлений, автором были предложены законодательные инициативы закрепления соответствующей нормы в уголовном законодательстве.
Современные избирательные кампании очень редко обходятся без конфликтных случаев распространения информации, компрометирующей того или иного кандидата в депутаты или на выборную должность, без фактов неправомерных посягательств на охраняемые законом неимущественные блага граждан. При этом зачастую участникам избирательного процесса и иным лицам причиняется моральный вред. По данной причине в заключении данного параграфа автор коснулся рассмотрения вопроса о гражданской ответственности за нарушение законодательства о политической рекламе. Как показывает анализ судебной практики, в рамках избирательных кампаний наиболее часто моральный вред причиняется распространением не соответствующих действительности сведений, порочащих честь, достоинство или деловую репутацию гражданина (кандидата в депутаты или на выборную должность). Можно заметить, что законодатель установил три вида мер гражданско-правовой ответственности за совершение правонарушения, которое выражается в порочении чести, достоинства и деловой репутации гражданина: а) опровержение распространенных сведений; б) возмещение убытков; в) возмещение морального вреда.
Необходимо отметить, что применение каждой из указанных мер гражданско-правовой ответственности зависит от правовых и фактических особенностей конкретного дела. Однако уже один только факт наличия большого количества соответствующих исков говорит о сложности и многогранности избирательных правоотношений, а вследствие чего, и о необходимости установления твёрдых гарантий защиты прав и законных интересов избирателей и других участников выборов. Таким образом, можно заметить, что эффективные меры гражданско-правовой ответственности за соответствующие деликты являются необходимым элементом механизма защиты избирательных прав граждан РФ.
Анализ особенностей содержания и степени эффективности реализации норм различных видов юридической ответственности за нарушения в области политической рекламы и агитации позволяет сделать вывод о том, что за последние годы законодателем были предприняты шаги по совершенствованию как избирательного законодательства в рассматриваемой сфере правоотноше-
ний, так и процессов применения соответствующих правовых норм. Однако комплекс предпринятых мер представляется явно недостаточным для оптимального повышения эффективности механизмов юридической ответственности за нарушение законодательства о политической рекламе.
В заключении подведены итоги диссертационного исследования, содержатся выводы, практические рекомендации.
Основные положения диссертационного исследования нашли отражение в опубликованных статьях научно-исследовательского характера:
Статьи в рецензируемых изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки России для публикации результатов диссертационных исследований:
I. Титов A.C. Соотношение политической рекламы и агитации в действующем российском законодательстве [Текст] / A.C. Титов // Право и государство: теория и практика. 2009. №2(50). С. 138-142. (0,2 пл.). В других изданиях:
2 Титов A.C. Политическая реклама как средство психологического воздействия на избирателя [Текст] / A.C. Титов /7 XXXI Гагаринские чтения. Тезисы докладов Международной молодежной конференции. Москва, 5-9 апреля 2005 г. - М: МАТИ, 2005.' Т.7. (в соавторстве с С.Л. Гущиным) С. 142-143. (0,1 пл.).
3. Титов A.C. Правовое регулирование рекламы [Текст] / A.C. Титов // XXXII Гагаринские чтения. Научные труды Международной молодежной конференции в 8 томах. Москва. 4-8 апреля 2006 г. - М: МАТИ, 2006. Т.7. (0,2 пл.).
4. Титов А.С.Реклама как способ нравственного и правового воспитания молодежи [Текст] / A.C. Титов // Защита прав и свобод граждан в современном российском обществе. Сборник научных работ. - Владимир, Собор, 2006. С. 196-198. (0.2 п.л.).
5. Титов A.C. Политическая реклама как источник нарушения прав и свобод граждан [Текст] / A.C. Гитов // Зашита прав и свобод граждан в современном российском обществе. Сборник научных работ. - Владимир, Собор,-2006. -С. 198-202. (0,2 п.л.).
6. Титов A.C. Правовое регулирование политической рекламы в избирательном процессе [Текст] / A.C. Титов /7 Инновации в государст ве и праве. Материалы Всероссийской научно-практической конференции: В 2 частях. Ч, I. -Нижний Новгород: Изд-во Нижегородского госуниверситета. 2007. С. 327-333 (0.4 пл.).
7. Титов A.C. Институциональные аспекты политической рекламы [Текст] /' A.C. Титов /7 Нижегородская сессия молодых ученых. Гуманитарные науки (12:2007). - Н.Новгород: 2007. С. 317-318 (0,4 п.л.).
8. Титов A.C. Понятие и признаки политической рекламы [Текст] / А.С- Титов // Материалы XIV Международной конференции студентов, аспирантов и молодых ученых «Ломоносов». Том IV. - М.: Издательство МГУ, ИТК «Дашков и К», 2007. С. 462. (0,1 пл.),
9. Титов A.C. Правовое регулирование политической рекламы в избирательном процессе [Текст] / A.C. Титов // Всероссийский открытый конкурс работ студентов и аспирантов «Гуманитарные информационные технологии» (МГУ
им. М.В. Ломоносова (философский факультет). Москва - 2008. С.110-111. (ОД
П.Л.).
10. Титов A.C. Политическая реклама как форма агитации в избирательном процессе (Текст]! A.C. Титов // Правовая система России: современное состояние и актуальные проблемы. Материалы I Всероссийской научно-практической (заочной) конференции. - М.: Издательско-полиграфический комплекс НИИРРР, 2009. С. 144-146. (0,2 пл.).
A.C. Титов
Конституционно-правовое регулирование политической рекламы в избирательном процессе АВТОРЕФЕРАТ
Сдано в печать 28.12.10. Формат 60x84/16. Гарнитура Тайме. Печать рдаография. Усл. печ.л. 1,63 Уч.-изд.л.1,88 Тираж 100 экз. Заказ№74. Отпечатано по оригиналам автора в типографии И.П. Спиридонов В.В. 607100, Россия, Нижегородская обл., г.Навашино, ул. Калинина, д.27. Тел. (83175)
■ 5-21-38
