СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Старцева, Лариса Ивановна, кандидата юридических наук
Введение
Глава I. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА
§ 1. Понятие, сущность и стадии законодательного процесса
§2. Законодательная инициатива и ее субъекты
§3. Обсуждение и принятие нормативных правовых актов
§4. Законодательная техника, язык и стиль нормативных правовых актов
Глава И. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ И РАЗВИТИЕ
ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА В ОБЛАСТЯХ -СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
§ 1, Разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и областями - субъектами РФ в сфере правотворческой деятельности
§2. Особенности законотворческого процесса в Белгородской области - субъекте Российской Федерации
§3. Сравнительная характеристика нормативных правовых актов областей - субъектов Российской Федерации
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Конституционно-правовое регулирование законодательного процесса в областях-субъектах Российской Федерации"
Актуальность темы исследования. В последние годы происходит активное обновление всего отечественного законодательства. Заметное увеличение количества законов как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации, не повлекло за собой повышения эффективности и качества законодательства и не способствовало росту авторитета основного нормативного акта правовой системы Российского государства.
Практически, сформирована двухуровневая система законодательства: уровень Российской Федерации и уровень субъектов Федерации. Законы субъектов Российской Федерации - принципиально новое понятие, которое не знало аналогов и не закреплялось в прошлом ни в одной из Конституций Российского государства. Отсутствие практики издания подобных нормативных правовых актов на региональном уровне, а также правовой вакуум в сфере законодательного регулирования указанных особенностей в нормативных правовых актах Российской Федерации и ее субъектов стали причиной возникновения ряда проблем в правотворческой деятельности законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации. Острота этой проблемы становится более ощутимой в современный период коренного обновления российского законодательства и проведения широкомасштабной политико-правовой и судебной реформ.
Появившиеся законотворчество и законодательство субъектов Российской Федерации нуждаются в научном осмыслении, так как позитивные процессы лишь явственнее высвечивают существенные недостатки в современной законотворческой практике, отрицательно влияют на качество и эффективность принимаемых законов, как необходимого инструмента проведения рыночных реформ, преобразований в политической, экономической и социальной сферах. Такие недостатки способны привести в недалеком будущем к существенной рассогласованности российского законодательства, его отставанию от требований времени. К числу таких недостатков можно отнести наличие значительного числа пробелов, противоречий и расхождений в единой системе российского законодательства, снижающих его действенность и авторитет. Это свидетельствует о недостаточной юридической культуре лиц, причастных к законотворчеству, серьезных изъянах в законотворческой процедуре, невнимательности и спешке при подготовке, обсуждении, принятии и обнародовании новых законодательных решений и нормативных правовых актов.
В настоящее время значительное число принятых недавно законов содержит существенные пробелы, несовершенные нормы, а также противоречия как в самих законах, так и в других действующих нормативных правовых актах. Эти законы по-прежнему страдают излишней детализацией и неопределенностью; зачастую, в них отсутствует тщательно отработанный механизм действия норм и обеспечения их реализации, что отрицательно сказывается на реализации и применении законов. Очевидно, что такие законы будут неминуемо "обрастать" многочисленными, не всегда желательными подзаконными актами, фактически изменяющими суть законов,
Существенные изменения в общественном сознании современной России предъявляют особые требования к правотворчеству, в целом, и законотворчеству субъектов Российской Федерации, в частности. В то же время, генезис законодательного процесса в областях - субъектах Российской Федерации вызвал к жизни большое количество проблем, полемических споров, которые нуждаются в теоретическом исследовании и практическом разрешении.
Особая значимость проблемы повышения качества законотворчества субъектов Российской Федерации предопределяется необходимостью построения в России демократического правового социального государства. Статья 1 Конституции Российской Федерации является отправной точкой для совершенствования процессов государственно-правового строительства и правотворчества. Одним из важнейших принципов правового государства является принцип верховенства права и закона. Осуществление данного принципа неразрывно связано с проблематикой правотворчества, так как эффективность закона, достижение целей законода-# тельного регулирования зависит от его качества. Среди средств, направленных на повышение качества закона, важное место занимает совершенствование законодательных процедур.
Осуществленное диссертантом исследование указанных неотложных проблем призвано способствовать: формированию современных процессуальных правил законодательной деятельности в областях - субъектах Российской Федерации - как средств реализации конституционных норм; совершенствованию порядка подготовки и оформления будущих ш законодательных актов; послужить научной основой для ликвидации противоречий и несогласованностей в правовой системе, недопущения наложения одного закона на другого, дублирования норм права.
Проблема сближения нормативных правовых систем областей -субъектов Российской Федерации и повышения целостности правовой системы России в настоящее время чрезвычайно актуальна в связи с нарушениями системных связей внутри российского правового пространства. Без понимания природы законотворчества невозможна успешная деятельность по созданию эффективных и качественных законов, неизбежны дефекты сущности, содержания и формы законодательных актов, в частности, в областях - субъектах Российской Федерации. В первую очередь, соответствующие законы должны быть у лиц, непосредственно принимающих участие в процессе законотворчества. Необходимость повышения уровня правосознания и правовой культуры, профессионализма и компетентности указанных лиц, которая, безусловно, чрезвычайно остра, а также обусловливает особую важность и необходимость работ, подобных данному диссертационному исследованию,
Итак, тема конституционно-правового регулирования законодательного процесса в областях- субъектах Российской Федерации занимает видное место среди актуальных, практически значимых и пока еще недостаточно разработанных тем, нуждающихся в первоочередном теоретическом исследовании.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с регулированием и осуществлением законодательного процесса в областях-субъектах Российской Федерации.
Предмет диссертационного исследования составляют конституционно-правовые нормы, понятие, принципы, сущность и стадии законодательного процесса в областях - субъектах Российской Федерации, реализация права законодательной инициативы, обсуждение и принятие нормативных правовых актов, законодательная техника, язык и стиль принимаемых законов, а также система нормативных правовых актов областей - субъектов Российской Федерации.
Цели и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является комплексный анализ конституционно-правового регулирования законодательного процесса в областях-субъектах Российской Федерации, а также подготовка практических рекомендаций, направленных на совершенствование законодательной деятельности в областях-субъектах Российской Федерации.
В соответствии с целью, поставлены следующие задачи диссертационного исследования:
- уточнить содержание понятий "законодательная деятельность", "законодательный процесс", "законодательная процедура", "законодательная инициатива";
- охарактеризовать субъекты права законодательной инициативы;
- исследовать механизм применения законодательной техники при разработке нормативных правовых актов областей-субъектов Российской Федерации;
- теоретически обосновать необходимость, практическую значимость и точность языка закона;
- дать анализ взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов в сфере разграничения предметов ведения и полномочий между ними в сфере законодательной, правотворческой деятельности;
- раскрыть характерные черты и особенности законотворческого процесса в областях-субъектах Российской Федерации;
- определить и охарактеризовать систему нормативных правовых актов областей - субъектов Российской Федерации;
- предложить возможные пути совершенствования законодательного процесса в областях-субъектах Российской Федерации, а также опре делить основные направления федерального законодательного процесса и его соотношения с нормотворчеством в областях - субъектах Российской Федерации.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют общенаучные методы - исторический, логический, структурно-системный, функциональный, а также частнонаучные методы - статистический и прогностического моделирования. Использован сравнительно-правовой и формально-юридический анализ законодательства областей-субъектов Российской Федерации в сфере конституционно-правового регулирования законодательной деятельности. Методологической основой для выработки понятий и элементов законодательного процесса служат законы формальной логики и правила лингвистики.
Теоретической основой диссертационного исследования являются труды известных ученых-правоведов, так или иначе разрабатывающих данную проблему: Авакьяна С.А., Алексеева С,С., Васильева Р.Ф., Васильева A.B., Гусова К.Н., Гулиева В.Е., Жилинского С.Э., Елисеева Б.П., Керимова Д.А., Кобеца Н.Г., Ковачева Д.А., Козлова А.Е., Кузнецова М.Н., Кутафина O.E., Лазарева В.В., Лазарева Л.В., Лейбо Ю.И., Лучина В.О., Мальцева Г.В., Марченко М.Н., Михалевой H.A., Мицкевича A.B., Мишина A.A., Матвеевой Т.Д., Нерсесянца B.C., Окунькова Л.А., Стра-шуна Б.А., Соловьевой C.B., Тихомирова Ю.А., Топорнина Б.Н., Туманова В.А., Четвернина В.А., Шамбы Т.М., Экимова А.И., Эбзеева Б.С., Яценко И.С. и других ученых.
Кроме того, были изучены и использованы работы русских дореволюционных правоведов и философов: Булгакова С.И,, Ильина И.А., Ко-кошкина Ф.Ф., Коркунова Н.М., Ключевского В.О., Котляревского С.А., Новгородцева П.И., Петражицкого Л.И., Соловьева Н.И., Сперанского М.М., Чичерина Б.Н., Шершеневича Г.Ф. и др.
Диссертантом были исследованы также научные произведения таких зарубежных авторов, как: Арно А.Ж., Гоббс Т., Давид Р., Локк Дж., Лукич Р., Ш. Монтескье, Нашиц А., Ж,-Ж. Руссо по проблемам диссертации.
Источниковедческой базой диссертационного исследования выступают: Конституция Российской Федерации 1993 года, федеральные конституционные законы, федеральные законы, Конституции и Уставы субъектов Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации, Регламенты Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Регламенты законодательных органов власти субъектов Российской Федерации, иные нормативные правовые акты Российской Федерации и ее субъектов, Конституции зарубежных стран, современная законотворческая практика субъектов Российской Федерации, в частности, Белгородской области, справочные и аналитические материалы.
Научная новизна диссертации определяется, прежде всего, характером и особенностями исследования. Новизна заключается в совокупности положений и выводов, представляющих результаты анализа и оценки конституционно-правового регулирования законодательного процесса в областях-субъектах Российской Федерации. Данная диссертационная работа является комплексным и системным исследованием особенностей 9 конституционно-правового регулирования законодательного процесса в субъектах Российской Федерации. С этой целью вводятся в научный оборот ряд новых излагаемых в работе положений, характеристик и выводов. К ним относятся: понятие законодательного процесса в областях-субъектах Российской Федерации, его объекты, субъекты, содержание; виды и формы законодательного процесса; отличие законодательного процесса от иных видов нормативно-процессуальной деятельности, его роль в общей системе правотворчества Российского государства. Выде-^ ляются характерные признаки и элементы нормативного регулирования законотворчества в областях-субъектах Российской Федерации. Кроме того, в рамках законодательного процесса в областях - субъектах РФ рассматриваются такие виды деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти областей-субъектов Российской Федерации, как участие в законодательном процессе, осуществляемом Федеральным Собранием Российской Федерации при принятии федеральных законов. В диссертационной работе сформулированы предложения по дальнейшему совершенствованию законодательного процесса в областях-субъектах Российской Федерации, а также по учету позитивного Ш опыта некоторых регионов, в частности, Белгородской, Московской, Свердловской областей, для оптимизации федерального законодательного процесса.
На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны:
- уточняется и развивается понятийный аппарат законодательного процесса, в том числе принципы, стадии законодательного процесса в областях- субъектах Российской Федерации;
- определены основные направления совершенствования законодательной процедуры в областях-субъектах Российской Федерации, в частности, теоретически обоснована необходимость принятия законодательным органом плана законопроектных работ на основе взаимодействия с субъектами права законодательной инициативы; предложено разделить нормы закона и регламентные нормы по регулированию взаимоотношений между законодательным органом и субъектами права законодательной инициативы, то есть более четко определить полномочия субъектов права законодательной инициативы и обязанности работников аппарата законодательного органа области - субъекта Федерации;
- подчеркивается необходимость установления в специальном федеральном законе системы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, а также детальной законодательной регламентации законотворческого процесса в областях-субъектах Российской Федерации, приведения законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством;
- систематизируется положительный опыт Белгородской, Московской, Ивановской, Свердловской и других областей - субъектов Российской Федерации в урегулировании проблем и оптимизации законодательного процесса, который следует учитывать для совершенствования законодательного процесса в других субъектах Российской Федерации и на федеральном уровне:
- обосновываются реальные сроки совершения в законодательном процессе субъектов Российской Федерации юридически значимых действий. Установление оптимальных сроков для совершения тех или иных действий в ходе законотворчества имеет важное значение для повышения эффективности законодательного процесса в областях - субъектах Российской Федерации, а также для успешного разрешения такой проблемы, как запаздывание в принятии насущных законодательных решений;
- отмечается, что в процессе законотворчества одним из главных условий должно стать соблюдение законодательной техники, языка и стиля законов, а также определение форм, видов и системы принимаемых нормативных правовых актов в областях - субъектах РФ;
- диссертант предлагает закрепить в законах областей - субъектов Российской Федерации порядок урегулирования и использования права законодательной инициативы по общим и специальным вопросам, в том числе по ограничению права исключительной законодательной инициативы судебных, правоохранительных, прокурорских органов, общественных организаций и политических партий, а также по расширению права народной (гражданской) законодательной инициативы, применяемой в ряде субъектов Российской Федерации, ФРГ, США, Швейцарии и других стран;
- рассматривая актуальные проблемы законодательного процесса, диссертант отмечает недостаточность существующих гарантий защиты и реализации областями - субъектами Российской Федерации своих прав и интересов при принятии федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Так, например, участие субъектов Российской Федерации в законодательном процессе регулируется лишь одной статьей Федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" (ст. 22), которая не содержит ни конкретных форм такого участия, ни гарантий учета интересов субъектов Российской Федерации, ни ответственности за их нарушение, ни порядка урегулирования возможных споров при принятии и применении федеральных нормативных правовых актов. Для решения указанной проблемы диссертант считает необходимым принятие федерального закона, устанавливающего механизм участия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в принятии федеральных законов по предметам совместного ведения и проведении согласительных процедур.
Апробация результатов исследования. Основные положения дис-ф сертационной работы обсуждены и одобрены на методическом семинаре и заседании кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Апробация диссертационного исследования осуществлена также в научных публикациях автора, в том числе монографии, а также в выступлениях на научно-практических конференциях, семинарах, парламентских слушаниях: 1) Всероссийской научно-практической конференции на тему: • "Конституционно-правовая реформа в современной России: итоги и перспективы" (16-17 декабря 1998 г., г. Москва); 2) Российско-американском семинаре "Разработка региональных Уставов" (15-17 марта 1995 г. г.Снегири, Московской обл.); 3) семинаре с руководителями государственно-правовых служб субъектов Российской Федерации на тему "Проблемы законотворчества в субъектах Российской Федерации" (27-28 апреля 1998 г., г. Москва); 4) семинаре "О взаимодействии законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в нормотворческом процессе" (27-28 ноября 1998 г., г. Москва); 5) парламентских слушаниях на тему: "О практике разграни-^ чения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и перспективах развития федерализма" (25 апреля 1996 г., Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, г. Москва); 6) парламентских слушаниях на тему: "О разработке концепции проекта Федерального закона "О правовых основах развития федеративных отношений в Российской Федерации" (16 октября 2001 г., Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, г. Москва).
Автор диссертации является членом Экспертного совета при Комитете Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике, ф принимал активное участие как в проведении экспертиз федеральных законов, так и в выработке концепций и проектов ряда федеральных законов.
Диссертант принимал и принимает непосредственное участие в разработке проектов законов и иных нормативных правовых актов, принятых и готовых к принятию Белгородской областной Думой. Кроме того, диссертант является инициатором разработки и автором нового Устава (Основного Закона) Белгородской области, проектов законов Белгород-• ской области "Об органах государственной власти Белгородской области", "О нормативных правовых актах в Белгородской области", Регламента Белгородской областной Думы.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Старцева, Лариса Ивановна, Москва
выводы:
1. В Российской Федерации сформирована двухуровневая система законодательства - на уровне Федерации и на уровне ее субъектов (республик, краев, областей и др.).
2. Единство этой системы обеспечивается следующими конституционными принципами: а) закреплением федерального устройства России и основ ее конституционного строя; б) установлением суверенитета Российской Федерации на всей ее территории; в) признанием верховенства Конституции РФ и федеральных законов на всей ее территории; г) установлением сфер и объемов исключительной и совместной законодательной компетенции Федерации и ее субъектов,
3. Отмечается излишняя правовая централизация в ряде федеральных законов, где, подчас, вместо общих принципов и основ регулирования подробно регламентируются вопросы, отнесенные к ведению республик, областей и других субъектов Российской Федерации.
4. Накопление дублирующих норм в правовой системе России искусственно увеличивает объем правовой информации, мешает уяснению иерархии нормативных требований, а, в конечном счете, ведет к инфляции самого права.
5. Федерация в лице своих органов или группы законодательных органов в рамках ассоциаций экономического взаимодействия может готовить и принимать модельные рекомендательные законы, которые адресуются областям и другим субъектам РФ.
6. В условиях интенсивного развития правотворчества на региональном уровне повышается актуальность разработки содержательных характеристик актов областей - субъектов Федерации, установления определенных правовых зависимостей в их соотношении между собой и с федератьным регулированием, а также способов системного упорядочения актов и их юридической защиты.
7. Типичным для законотворчества областей - субъектов Федерации является то, что последние не нашли еще выверенного предмета для собственного правового регулирования.
8. В настоящее время задача состоит в том, чтобы обобщить положительный опыт всех субъектов Федерации и самой Федерации, создать модельный закон о нормативных правовых актах, который был бы типовым законом рекомендательного характера, содержащим юридические стандарты для оптимального выбора вида нормативного правового акта и его наименования,
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
По мнению автора диссертации, сравнительно-правовое исследование законодательного процесса, а также региональных законодательных процедур дает возможность совершенствовать и взаимно обогащать законодательную деятельность областей - субъектов Российской Федерации, гармонизировать развитие и повышать эффективность и качество регионального законодательства.
На первый взгляд, нормы областей - субъектов РФ, упорядочивающие законодательный процесс, поражают своей "пестротой". Однако, большинство из этих различий носит либо случайный, либо частный характер. В существенных моментах законодательный процесс в областях -субъектах Федерации и, соответственно, закрепляющие его нормы очень близки, а, подчас, и схожи. Это, во многом, обусловлено тем, что области - субъекты Федерации заимствовали опыт РФ. Указанное заимствование можно рассматривать в качестве общей тенденции в развитии регионального законодательного процесса. Не следует исключать и иных причин данного сходства, таких как изучение и учет опыта (как позитивного, так и негативного) других субъектов РФ, Союза ССР, зарубежных государств, разработок и рекомендаций юридической науки.
Итак, субъекты РФ традиционны в определении стадий законодательного процесса и их содержания, однако имеется и определенная специфика, которая связана с региональными, этно- и геополитическими условиями, проявлением законодательными органами творческой инициативы, особенностями региональной системы органов государственной власти и статусным состоянием областей - субъектов Федерации.
Анализ законодательного процесса в областях - субъектах РФ позволяет выявить определенные общие черты, отражающие изменения и тенденции эволюции указанного процесса. К ним, в частности, относятся:
- детализация нормативной регламентации законодательного процесса и возведение указанной регламентации на законодательный уровень;
- расширение нормативного закрепления права народной законодательной (правотворческой) инициативы;
- сокращение случаев предоставления права законодательной инициативы общественным организациям;
- предоставление исполнительным органам государственной власти права на дачу заключения по финансовым законопроектам;
- введение двух и трех чтений при рассмотрении законопроектов;
- наделение президента (главы администрации) правом подписания закона и правом относительного (отлагательного) "вето";
- принятие законов большинством голосов и преодоление "вето" главы исполнительного органа государственной власти квалифицированным большинством голосов;
- установление усложненного порядка внесения изменений и дополнений (поправок) в Конституцию (Устав) субъекта РФ;
- четкая фиксация сроков прохождения законопроекта (закона) по стадиям.
Законодательный процесс в областях - субъектах Федерации требует непрерывного и целенаправленного совершенствования. Для оптимизации законодательного процесса, в целом, уже недостаточно использования опыта регламентации и практической реализации регламентных норм на федеральном уровне и за рубежом. Необходимо знание особенностей законодательного процесса в областях - субъектах РФ и применение положительного опыта тех или иных регионов для совершенствования законодательной процедуры, в том числе и федеральной. В частности, по мнению диссертанта, позитивным и заслуживающим применения на федеральном уровне, а также всеми областями - субъектами РФ следует признать:
1) закрепление института народной законодательной инициативы;
2) закрепление права законодательной инициативы за представительными органами публичной власти территорий;
3) детальную регламентацию порядка и сроков представления заключений по финансовым законопроектам, а также содержания указанного заключения;
4) закрепление необходимости временного интервала между чтениями, а также условий, при наличии которых возможно принятие законопроекта, в целом, после рассмотрения в первом чтении;
5) регламентацию судьбы отклоненных законопроектов;
6) регулирование последствий нарушения высшим должностным лицом области - субъекта Российской Федерации порядка и сроков подписания законов, принятых законодательным органом;
7) установление обязанности высшего должностного лица области -субъекта Российской Федерации при возвращении закона для повторного рассмотрения представить мотивированное заключение о причинах его возврата;
8) закрепление положения о том, что законодательный орган при повторном рассмотрении закона должен ограничиваться рамками возражений высшего должностного лица области - субъекта Российской Федерации и не выходить за их пределы;
9) установление возможности внесения изменений и дополнений (поправок) в Конституцию (Устав) двумя третями голосов от установленного (общего) числа депутатов законодательного органа (каждой палаты), что, с одной стороны, обеспечивает стабильность акта учредительного характера, с другой стороны, дает возможность изменять его при необходимости;
10) выбор законодательного уровня нормативного регулирования законотворческого процесса, детальную законодательную регламентацию всего указанного процесса, в том числе и посредством принятия единого законодательного акта;
16) законодательное закрепление принципов законотворчества в областях - субъектах РФ, не закрепленных в Конституции Российской Федерации.
В общем виде можно сформулировать положение о том, что совершенствование нормативно-правового регулирования законодательного процесса должно быть связано с устранением пробелов и противоречий в регламентации указанного процесса, в устранении множественности актов, регулирующих указанный процесс и повышении уровня правового регулирования. Помимо этого, законодателю следует использовать оптимальные варианты правовых решений конкретных проблем законодательного процесса.
Значимой является также проблема установления оптимальных сроков для совершения тех или иных действий в рамках законодательной процедуры. Это связано с тем, что временные затраты субъектов регионального законодательного процесса - важнейшая составляющая внутренней эффективности указанного процесса. По мнению диссертанта, сложившуюся на основе анализа регламентных норм областей - субъектов Федерации, оптимальным для совершения действий в ходе регионального законодательного процесса являются максимально короткие сроки, которые возможны без ущерба для качества законов областей -субъектов Российской Федерации.
Несомненно, что процесс законотворчества - это сложный социальный процесс, сочетающий в себе действие законов объективной действительности и субъективную волю законодателя. Только принятие объективно обусловленных, выражающих общественные потребности законов может служить основой для эффективного законотворчества, важным показателем которого является реальное действие закона.
Жизнеспособность законов обеспечивается множеством компонентов. Их необходимо подвергнуть глубокому анализу, чтобы определить наиболее уязвимые места в процессе подготовки и реализации законов; попытка проделать эту работу была сделана и в данном монографическом исследовании. По итогам исследования можно выделить ряд насущных проблем современного законотворчества.
Во-первых, необходимо изменить существующую практику законотворчества на стадии подготовки проекта закона. Здесь представляется возможным разработка проекта группой ученых-специалистов, которая заменила бы ведомственный порядок подготовки законопроектов. Целесообразно выносить важнейшие законопроекты на всенародное обсуждение, предварительно разработав механизм подведения итогов обсуждения и их учета в законопроекте.
Серьезной проблемой является неоправданная федеральная законотворческая активность. Многие законы изменяются и дополняются уже через несколько месяцев или даже недель после их принятия. Причина происходящего - вовсе не в изменчивой социальной практике, а в изначально заниженных требованиях к принимаемым законопроектам.
Другой блок проблем связан с вопросами качества самого закона, представляющего адекватное отражение законодателем нормативно-правовых потребностей, что возможно лишь при строго научной основе законотворческого процесса. Основная задача состоит в том, чтобы создать надежный организационно-правовой заслон немотивированным законодательным актам. Только научно обоснованный норматив может быть облечен в официально-правовые формы, и это следует закрепить конституционно.
Очень важной является и проблема понятийной определенности законодательства. Для достижения краткости и точности юридического языка большое значение имеет правильное использование правовой терминологии. Необходимо создать единый терминологический словарь законодательства субъектов Российской Федерации.
Следующая проблема - это модельная сбалансированность запре-^ тительных и разрешительных норм в законодательстве, а также законов и подзаконных нормативных актов. Необходимо конституционно установить круг вопросов общеправового характера, который должен регулироваться исключительно на законодательном уровне, уточнить систему государственных органов, обладающих правом законодательствования.
Среди всех проблем законотворчества наиболее остро встает проблема исполнения законов.
Многие законы, которые создаются с огромными интеллектуальными и психологическими затратами, не работают, парализуя всю правовую систему, все три власти - законодательная, исполнительная и судебная - должны сосредоточиться именно на реализации принятых решений.
Естественно, что перечисленный перечень трудностей законотворческого процесса не является исчерпывающим. Необходимо также глубокое научное исследование этих вопросов, разработка на ого основе практических мер по совершенствованию законотворческого процесса.
Законодательные и исполнительные органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов должны творчески воспринять правила юридической техники и правового опыта, накопленного за тыся-^ челетия в демократических странах мира. Будущее российского общества должно базироваться на гражданском, а не только на административном праве.
Важнейшим рычагом вхождения России в мировое сообщество является совершенствование ее законодательства, адаптация юридической инфраструктуры к основополагающим европейским и международным нормам и оправдавшим себя на практике правилам. Государство должно быть основано на авторитете и разделении различных ветвей власти, четком формулировании законов.
Необходима единая государственная программа законотворчества, которая должна охватывать уровень федерального законотворчества, уровень >ф законотворчества субъектов Российской Федерации и уровень нормотворчества местного самоуправления. Такой программой является план развития всего законотворчества, в целом, где каждому субъекту законотворчества определено особое место, и он сможет на основании данного документа выработать стратегию законотворчества, по крайней мере, на десятилетие вперед. К сожалению, в настоящее время целостной общегосударственной программы законотворчества нет. Она может быть решена только в результате взаимодействия всех перечисленных субъектов права. При нынешнем состоянии это сотрудничество ветвей власти представляется проблематичным. Видимо, в ближайшее время общегосударственный план законопроектных работ разработан не будет, субъекты законотворчества будут по-прежнему ограничиваться частыми случайными инициативами и решать свои проблемы методом проб и ошибок.
Закон, если даже он воплощает насущные интересы, не будет работать автоматически. Для его реализации требуется особый правовой механизм, который начинает действовать на организационном этапе. Только так государство может воздействовать на государственный механизм и общество, в целом, для установления отношений, предписанных законом. ^ Проведенное исследование позволяет сделать следующие основные
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Конституционно-правовое регулирование законодательного процесса в областях-субъектах Российской Федерации»
1. Документы и нормативно-правовые акты
2. Конституция Российской Федерации, М,, 1993, - С. 96.
3. Конституция (Основной Закон) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики, М.: Советская Россия,-1991. - С. 64.
4. Конституция (Основной Закон) Российской Федерации России. - М.,1. Известия, 1992. С. 112.
5. Федеративный конституционный закон "Об арбитражных судах в Российской Федерации" от 28 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ,
6. Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ.
7. Федеральный закон "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Рос9 сийской Федерации" от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ.
8. Федеральный закон "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания (с изменениями на 22 октября 1999 года) от 14 июня 1999 г. № 5-ФЗ.
9. Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" от 17 января 1992 г. (в ред. От 17.11.95 г. № 168-ФЗ, от 10.02.99 №31-Ф3).
10. Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" от 5 сентября 1997 г.
11. Федеративный договор от31 марта 1992 г.
12. Указ Президента РФ от 15 мая 1997 г. № 483 "О внесении изменений и дополнений в Положение о порядке взаимодействия Президента
13. Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе. СЗ РФ, 1997.
14. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию О действенности государственной власти в России. - М., 1995.1. М -С. 104.
15. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Россия, за которую мы в ответе (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации). - М., 1996. -С. 86.
16. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Порядок во власти - порядок в стране (О положении и основных направлениях политики Российской Федерации. - М., 1997. -С. 77.
17. Постановление Правительства Российской Федерации от 19 июня 1994 года № 73 "Об утверждении временного Положения о законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации". СЗ РФ, 1994, №9, Ст. 1019.
18. Постановление Государственной Думы Федерального закона "О нормативных правовых актах Российской Федерации", 11.11.96., № 77811 ГД. Текущий архив Государственной Думы.
19. Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Принят Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998 года Издание Государственной Думы, 1998 г.
20. Регламент Совета Федерации, утвержден Постановлением Совета Федерации Федерального Собрания от 6 февраля 1996 года № 42.
21. Справочник по подготовке и оформлению официальных документов, -М,: Государственно-правовое управление Президента РФ. 1995. -С. 182.
22. Инструкция по делопроизводству в Аппарате Правительства Российской Федерации, утверждена приказом Руководителя Аппарата Правительства Российской Федерации от 3 августа 1995 года № 736.
23. Информационно-аналитический бюллетень. Аналитическое управление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. 1997. -№ 7.
24. Предложения к организации экспертизы законопроектов в Государственной Думе. Аналитический вестник. Аналитическое управление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. -№ 2. - С. 32.1.I. Научная литература
25. Абрамова А.И., Конюхова Т.В. Статья 104 Конституции России (Комментарий Конституции РФ) // Право и экономика. 1995. - № 11-12. - С.6-7.
26. Абрамова А.И. Совершенствование процедуры законодательной деятельности. //Проблемы законотворчества Российской Федерации. Труды. 53. Институт законодательства и сравнительного правоведения. М., 1993 г.
27. Автономов A.C. Исследование опыта и перспектив развития Федерального Собрания. //Представительная власть: мониторинг, анализ, информация. 1994. № 1. - С. 18-26.
28. Автономов A.C. Правовое оформление гражданского общества в России // Представительная власть: мониторинг, анализ, информация. -1995. N° 1.-С. 73-88.
29. Автономов A.C. Актуальные проблемы законодательного процесса в
30. Российской Федерации //Проблемы парламентского права России: Сб. -М., 1996.-С. 7-23.
31. Алексеев С.С. Государство и право. М., 1994. С. 190.
32. Алексеев С.С. Как готовить закон? // Известия. 1992. 14 декабря.
33. Алексеев С.С. Правовое государство судьба социализма. - М,, 1988.1. С. 96.
34. Алюшин A.C. Россия: Конституционные источники несовершенства законодательного процесса // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1995. — № 2. - С, 27-31.
35. Багмут A.A. В региональном законотворчестве у нас три приоритета II Российская Федерация. 1995. - № 15. - С. 18-20.
36. Басков В. Закон не терпит суеты. // Советская юстиция, 1990, № 16. -С. 8-9.
37. Баранов П.Н. Проблемы развития российского законодательства (теоретические аспекты) // Российское законодательство и правоприменительная деятельность органов внутренних дел: Тез. докл. межвуз. науч.-практ. конф. Ростов н/Д., 1995. - С. 5-7.
38. Бейсенов Б.С., Сабикеров С. Категория интереса в праве // Сов. гос. и право, 1971, № 12, стр. 110-113.
39. Боброва H.A. Некоторые аспекты законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации // Государство и право. 1995. -№ 11. - С. 43-48.
40. Боголюбов С.А. О технике законодательного процесса. // Законодательство и экономика. 1995. - № 5-6. - С. 91-93.
41. Болтенкова JI. Соотношение законодательства Российской Федерации и ее субъектов: основные противоречия // Власть. 1996. - № 1. -С. 73-92.
42. Борисов А.Б. Информационно-правовое обеспечение законотворческой деятельности в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации // Вестн. Межпарламентской ассамблеи. -1996. -№ 1. С. 99-104.
43. Власенко H.A. Основы законодательной техники // Законодательные органы власти субъектов Российской Федерации, Практика. Мнения. Проблемы. 1997, - № 1. - С. 81-92.
44. Гобсс Т, Избранные произведения в двух тонах, том 2. М. 1964, С. 173.
45. Губернаторов В. Парадоксы черного ящика (О законотворческой деятельности Государственной Думы) // Обозреватель. 1995. № 6. -С. 18-19,
46. Дмитриевцев К.Н. Процесс правотворчества в Российской Федерации: Автореф. Дис, На соиск, Учен. Степ, канд, Юрид. Наук: Спец.: 12.00.01/ МВД РФ, Нижегород. Высш. Шк. Нижний Новгород: НВШ МВД РФ, 1994.-С. 24.
47. Дрейшев Б.В. Проблемы законотворчества в новых условиях.// Правоведение. 1994. -№ 5-6.
48. Дубов И.А. Законодательная инициатива: проблемы и пути совершенствования. // Государство и право, 1993 г., № 9. Давид Р. Основные правовые системы современности М., 1988. С. 157.
49. Законы области, как субъекта Российской Федерации: Сборник / Под ред. Ю.А. Тихомирова. Воронеж: Издательство Воронежского университета, 1996. - С. 256.
50. Звягин Ю. Законотворческая деятельность Думы: авторитеты и приоритеты // Российская Федерация. 1994. - № 4. - С. 4-5.
51. Звягин Ю. Предлагаю проект закона. Право законодательной инициативы. Как его использовать? // Российская Федерация. 1995. - № 8. -С. 22-23.
52. Иванов JT. Опыт законодательной деятельности Федерального Собрания Российской Федерации первого созыва (регламентные процедуры и реальная практика) // Проблемы парламентского права России: Сб. -М., 1996. С. 25-55.
53. Российской Федерации, 1993. С. 58.
54. Исаков В.Б. Подготовка и принятие законов в правовом государстве // Российская юстиция. 1997. - № 7. С, 13-18.
55. Казьмин И.Ф., Поленина C.B. Закон о законах: проблемы издания и содержания. // Советское государство и право. 1989 г., № 12. С. 3-9.
56. Керимов Д.А. Потребность, интерес и право (К вопросу об объективном и субъективном праве // Правоведение, 1971, № 4, С. 95-103.
57. Керимов Д.А. Законодательная деятельность советского государства (Основные принципы и организационные формы). М.: Госюриздат, 1955.-С. 135,
58. Керимов Д.А. Законодательная техника. Л., 1965. - С. 143.
59. Керимов Д.А. Культура и техника законотворчества. М.: Юрид. Литература, 1991.-С. 158.
60. Козулин А.И. Практика регионального правотворчества // Информа-^ ционно-методический бюллетень Организационного управления Государственной Думы Российской Федерации. М., 1997. № 3(6) -С. 22-30.
61. Колесников Е.В., Комкова Г.Н. Конституция России и развитие государственно-правового законодательства // Реализация Конституции России: Сб. Саратов, 1994, - 32-40.
62. Комментарий к Конституции Российской Федерации. М.: Издательство БЕК, 1994. - С. 458."
63. Конституционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы. 29 апреля 10 ноября 1993 г, Т.Т. 1, 4, 19.
64. Конституция Российской Федерации. Комментарий / Под общей редакцией Б.Н. Топорнина, Ю.М. Батурина, Р.Г. Орехова. М.: Юрид. Лит, 1994,- С.624.
65. Кором М. "Актуальные проблемы законотворчества" // Советское государство и право. 1978. - № ". - С. 40-45.
66. Котелевская И.В. Современный парламент // Государство и право. -1997,-№3,-С. 5-13.
67. Котелевская И.В. Конституционные законы и законодательный процесс (Материалы международного консультативного семинара "Соотношение конституций и законодательства) // Вестник межпарламентской ассамблеи. 1995. - № 1. -С. 26-28.
68. Крестьянинов Е.В. Особенности порядка принятия федеральных конституционных законов П Государство и право 1995. - № 12. - С. 3-10.
69. Крылов Б.С. Проблема разграничения предметов ведения Российской Федерации ее субъектов // Федеративное устройство: реализация Конституции Российской Федерации: Сб. Аналит, Обзор и рекомендации. -М, 1995.-С. 43-54.
70. Купин В.А. Реализация права законодательной инициативы в высшем законодательном органе Республики Адыгея П Государство и право. -1995.-№ 11. С. 48-52.
71. Пономарев Г.С. О факторах, дестабилизировавших правовую систему. Кризис законности И Прокуратура. Законность. Государственный контроль: Сб. науч. тр. М., 1995. - С. 90-98.
72. Покровский Г.Ф. Рассуждения о происхождении некоторых чертах гражданских законов, М,, 1827, С. 151.
73. Поленина C.B. Законотворчество в Российской Федерации. / РАН. Инт государства и права. М., 1996. - С. 145.
74. Поленина C.B. Качество закона и эффективность законодательства. / РАН. Ин-т государства и права. Под ред. Я.А. Куника, П.В. Пханова;
75. М.; АО "ЦИТГГ, 1993. С. 56.
76. Проблемы методологии и методики правоведения. / Авт. Кол. Д.А. Керимов и др. M., "Мысль", 1974. - С. 205.
77. Проблемы законотворчества Российской Федерации. / Редкол.: Ю.П. Орловский, Е.А. Постников, М.Я. Булошников и др.; Ин-т законодательства и сравнительного правоведения. М., 1993. -С. 160.
78. Проблемы правотворчества и совершенствования законодательства: Сб. науч. тр. / Редкол.: Игнатенко В.В. (отв.ред.) и др. Гос. комитет РФ по высшему образованию, Иркутск, гос. эконом. Акад. Иркутск: Иркутск, эконом. Акад., 1996. - С. 133.
79. Регламент представительного, законодательного органа государствен-ф. ной власти области, края / Авт. Кол. Власенко H.A., Гриценко Е.В.,
80. Штурнев А.Е.; ин-т регион, законодательства адм. Иркутской обл. -Иркутск: Вост. Сиб. Кн. Изд-во, 1995, - С. 76.
81. Российское законодательство: проблемы и перспективы / Редкол.: JI.A. Окуньков, Ю.П. Орловский, Ю.А. Тихомиров, М.Я. Булошников; Ин-т законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. М.: БЕК, 1995. - С. 458.
82. Рейснер М.А. Государство. -М., 1918. С. 280.
83. Руссо Ж.-Ж. Об общественном договоре (1. Набросок). Трактаты. -М.: Изд-во "Наука", 1969. - С. 703.
84. Сидоров А. Что противопоставить методу "проб и ошибок": О приоритетах законодательной работы // Российская Федерация. 1994. -№8. -С. 45-47.
85. Смирнов А., Винокуров Ю. Участие прокурора в правотворческой $ деятельности // Законность. 1996. - № 8. - С. 33-38.
86. Степанян В.В. Значимые для правотворчества интересы и их отражение в советском праве // Советское государство и право. 1977. - № 2. -С. 121-125.
87. Себенцов А.Е. Законотворческая деятельность Федерального Собрания Российской Федерации, состояние и проблемы совершенствования. -М„ 1997. С. 58.
88. Седугин П. Рождение закона. / Библиотечка правовой культуры. М.: Профиздат, 1991.-С. 80.
89. Сухоруков П.П. Формы воздействия юридической науки на зконо-творчество. // Проблемы законотворчества Росийской Федерации. Труды. 53. Институт законодательства и сравнительного правоведения. М„ 1993.-С. 131-145.
90. Тихомиров Ю.А. Закон: от принятия до реализации // Законность. -1995. -№ 1.-С. 2-4.
91. Тихомиров Ю.А. Общая концепция развития российского законодательства // Правовая реформа: концепция развития российского законодательства: Сб. -М., 1995. С, 4-14.
92. Тихомиров Ю.А. Теория закона. -М.: Наука, 1982. С. 253.
93. Трубецкой E.H. Энциклопедия права. Киев, 1906. С. 124.
94. Уилсон Дж. Американское правительство. Перевод с английского.
95. Ф М,: Прогресс, 1995. -С. 498.
96. Хадшу Э. Законодательство: Программа и процедура. Перевод с немецкого. Бонн: Дрейкер и Мюллер, 1991. - С. 79.
97. Халфина P.O. Право ка средство социального управления. М,: Наука, 1988. - С. 256.
98. Халфина P.O. "Общее учение о правоотношении", М.: Юрид. Литра, 1974.-С. 351.
99. Шилохвост О. Об официальном опубликовании законов // Российская юстиция. 1995, - № 6. - С. 37-38.
100. Шипиев В. Законотворчество на местах не должно противоречить федеральным законам: О деятельности прокуратуры в Республике Калмыкия // Законность. 1995. - № 7. - С. 2-4.
101. Язык закона / Под ред. A.C. Пиголкина. М.: Юрид. Лит-ра., 1990. -С. 192.1.. Проекты законов
102. Проект федерального закона "О гарантиях обеспечения законотворческой деятельности палат Федерального Собрания Российской Федерации" Текущий архив Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
103. Проект федерального закона "О нормативных правовых актах Российской Федерации", внесен депутатом Государственной Думы М.А. Ми-тюковым. Текущий архив Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
104. Проект федерального закона "О нормативных правовых актах Российской Федерации", подготовленный Комиссией законодательных предложений при Президенте Российской Федерации. Текущий архив Государственной Думы.
105. Проект федерального закона "О нормативных правовых актах Российской Федерации", принятый в первом чтении 11.11.96. Текущий архив Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
106. Проект федерального закона "О порядке реализации права законодательной инициативы, доработанный с учетом замечаний Объединенной комиссии от 14.02.95 года. Текущий архив Государственной Думы.
107. Инициативный проект Закона "О нормативно-правовых актах Российской Федерации // Государство и право. 1992. - № 7. - С. 76-86.
108. Инициативный проект федерального закона о законах и иных нормативных правовых актах РФ // Государство и право. 1995. - № 3 -С. 57-68.
